Polícia, violência e cidadania
III
Políticas públicas, direitos humanos
e segurança pública
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Alexandre Rocha
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Polícia, violência e cidadania
6
Polícia, violência e cidadania:
O desafio de se construir uma polícia cidadã
Alexandre Rocha1
Introdução
E
ste artigo analisa em termos gerais as polícias brasileiras no contexto do
acirramento da violência criminosa e da necessidade de valorização dos
direitos humanos e de constituição da cidadania. Desse modo, questiona-se em que medida a incorporação de princípios sobre direitos humanos nas
polícias muda a situação da violência policial. Até que ponto a não valorização
dos direitos humanos é parte de um conjunto de limitações de outros direitos,
por exemplo, a não universalização da cidadania. Com essas questões, o objetivo
é apontar que a não observância aos direitos humanos por parte de segmentos
das polícias brasileiras é mais do que uma prática cultural autoritária remanescente. Defende-se, assim, que os mais variados tipos de violência, em especial a
violência policial, revelam um processo incompleto de cidadania, a despeito da
conquista do Estado de direito democrático no Brasil.
O legado autoritário está presente nas instituições policiais brasileiras, mesmo com a mudança do regime político recente. Por conta disso, a discussão
sobre reformas nas polícias geralmente aborda a questão de incorporação de
direitos humanos. Afinal, além das limitações técnicas e profissionais, as polí-
1
Alexandre Pereira da Rocha, graduação e mestrado em ciência política pela Universidade
de Brasília (Ipol/UnB), doutorando em ciências sociais no Centro de Pesquisa e Pós-graduação sobre as Américas da Universidade de Brasília (Ceppac/UnB). Trabalha na polícia
civil do Distrito Federal desde 2002. E-mail: <[email protected]>; <[email protected]>.
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Alexandre Rocha
cias brasileiras são carentes de aspectos culturais que valorizem os direitos individuais e civis. A violência policial é o traço comum de polícias autoritárias, o
que é factual nas ações das polícias brasileiras (Pinheiro, 1997). Procedimentos
autoritários e violentos – por exemplo, a tortura – fazem parte do cotidiano policial brasileiro (Kant de Lima, 1995). Isso se expressa em números, porque, entre
os anos de 2004 e 2008, o Comando de Policiamento de Choque de São Paulo,
grupo de operações especiais da polícia militar que contém as Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar (Rota), matou 305 pessoas e deixou somente 20 feridos.
A letalidade das ações policiais coloca-as no principal alvo de críticas dos grupos defensores dos direitos humanos. A essa letalidade se adiciona a seletividade
das ações de policiamento. Os indivíduos objetos do policiamento repressivo
geralmente pertencem às regiões periféricas, às favelas, aos morros e são negros,
pobres e jovens. Há uma população de policiáveis, de estigmatizados que são vigiados pelas polícias (Paixão, 1983; Coelho, 2005). Não é a integralidade da sociedade brasileira que vê a polícia como violenta, mas uma parcela de indivíduos
marginalizados. Eles formam uma massa de indivíduos ou “classes perigosas”,
as quais são mais propensas ao crime e merecem atenção especial das polícias
(Kant de Lima, 1995; Paes Machado & Noronha, 2002).
Ainda há o problema da corrupção policial – uma prática enraizada em certas
organizações policiais –, que encontra abrigo na impunidade e retroalimenta a
violência (Kant de Lima, 1995).2 Esse problema tem gerado percepções negativas da sociedade em relação às polícias, tanto que dados do Sistema de Indicadores de Percepção Social (Sips/Ipea) sobre segurança pública 2010 mostram que a
polícia brasileira não tem passado uma boa imagem aos cidadãos, pois em nenhuma região do país mais que 6% da população dizem confiar no trabalho policial.3
Os problemas das polícias são eclipsados pelo acirramento da violência criminosa. Segundo dados do Suplemento de Vitimização e Justiça da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad/IBGE) de 2009, quase a metade
2
Cf. “São Paulo sob achaque”, disponível em: http://www.law.harvard.edu/programs/hrp/
documents/Sao_Paulo_sob_Achaque.pdf. Acessado em: 05.10.2011.
3 Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/SIPS/110330_
sips_seguranapublica.pdf. Acessado em: 15.08.2011.
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Polícia, violência e cidadania
(47,2%) dos brasileiros com dez anos ou mais de idade se sentem inseguros nas
cidades onde vivem.4 Nesse mesmo sentido, dados do Sips/Ipea de 2010 revelam que 78,6% dos brasileiros têm muito medo de ser assassinados.
Esse medo da violência faz com que parte da sociedade brasileira almeje uma
polícia repressiva, dura e pronta para liquidar os criminosos. Políticas do tipo
“tolerância-zero” e “guerra contra as drogas” são promovidas por governos e polícias com o aval público (Machado da Silva, 2004; Cano, 2011). Na verdade,
exige-se que a polícia faça justiça nas ruas, logo os criminosos não merecem ir a
julgamento, mas devem ser sentenciados pela polícia prontamente. Trata-se de
um mandato implícito que é repassado às polícias. Uma espécie de acordo que
só é rompido quando a polícia erra o alvo, quando atinge indivíduos que estão
protegidos do cinturão de exclusão. Noutras palavras, quando a ação violenta
ou corrupta da polícia recai sobre pessoas das classes abastadas, isto é, sobre
aqueles que a ela compete proteger e deixar longe dos sujeitos do crime.
O dilema proposto às polícias é agir com respeito aos direitos humanos num
cenário que exige ações repressivas e duras contra a violência criminosa. Nessa
situação, a variável direitos humanos pode ser relativizada dependendo de quem
são os envolvidos (Cano, 2011). Essas contradições têm reforçado a ideia de
um policiamento violento, corrupto e seletivo. Isso não representa só falta de
técnica, de profissionalismo, de incapacidade de lidar com a criminalidade, de
não reconhecimento dos direitos humanos, mas desvenda limites do próprio
regime democrático, o qual pouco estendeu às ações das polícias uma concepção da valorização universal da cidadania. A hipótese é que, no Brasil, a questão
policial não se restringe ao debate sobre os direitos humanos, contudo se insere
na discussão sobre os limites da cidadania.
Por conta disso, as críticas à moralidade vigente entre membros das forças policiais e à violência inscrita na própria cultura organizacional dos órgãos de repressão, suscitada pelos recorrentes casos de violência policial passaram a fazer
parte da agenda de debate sobre a extensão da cidadania e a democratização das
relações sociais (Machado da Silva, 1999: 116). Assim, mudanças nas polícias
4 Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/vitimizacao_acesso_justica_2009/pnadvitimizacao.pdf. Acessado em: 02.10.2011.
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Alexandre Rocha
brasileiras devem valorizar os direitos humanos não por uma questão de afronta
a tais direitos ou por uma modernização dos órgãos coercitivos apenas, porém
para se situarem como instituições basilares na ampliação da cidadania. Afinal,
o que a polícia faz ou deixa de fazer afeta diretamente a vida dos cidadãos, sobretudo no que se refere ao poder de prender e ao uso da força física (Bayley, 2005).
Este artigo está divido em três seções. A primeira, “Polícia, violência e crime”,
discute como atualmente as polícias brasileiras enfrentam o dilema de proporcionar segurança num cenário de medo da violência. Nota-se que a brutalidade
policial é eclipsada pela cultura do medo da violência. A segunda, “Direitos
humanos e cidadania”, aborda as contradições na temática dos direitos humanos
na atividade policial. Ademais, argumenta que limitações à cidadania refletemse nas ações policiais mais do que a incompreensão sobre os direitos humanos.
A terceira, “À guisa de conclusão – Por uma polícia cidadã”, busca refletir sobre
o desafio de se construir uma polícia cidadã num ambiente social e político permeado de violências, discriminações e preconceitos.
Polícia, violência e crime
A violência tem sido tema central de discussão na sociedade brasileira contemporânea. Dos meios de comunicação de massa às discussões governamentais, passando pelo debate acadêmico, a violência toma o imaginário e as ações
das pessoas. A sensação é que se vive numa época mais violenta e insegura, mesmo que tais comparações tenham poucas constatações empíricas. Além disso, a
violência não é a mesma de um período para o outro (Wieviorka, 1997). Mesmo assim, o espaço público, principalmente as ruas, torna-se lugar preferencial
do crime. Mas, até lugares considerados seguros não estão imunes à violência,
porquanto há violência no lar5 e na escola.6 O cotidiano das pessoas está invadido pela violência.
5 Sobre violência doméstica/familiar, cf. “A violência doméstica e as pesquisas de vitimização”. Disponível em: http://www.redesaude.org.br/BCOTXT/violencia%20e%20pesquisa.pdf. Acessado em: 06.10.2011.
6 Sobre violência escolar, cf. Alba Zaluar & Maria Cristina Leal, “Violência extra e intramuros”, Rev. Bras. Ci. Soc. [online]. 2001, Vol. 16, n. 45 [cited 2011-10-07], pp. 145-
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Polícia, violência e cidadania
Reflexões sobre a violência têm abordagens diversas. Em virtude disso, Zaluar
(1999) apontou que as discussões sobre violência e crime assumem caráter disperso, embora a produção acadêmica no período de redemocratização recente tenha avançado. Para tanto, a concepção de violência adotada neste artigo é
aquela classificada como excesso de poder, segundo Tavares dos Santos (2009).
Essa violência é uma relação de alteridade que tem como característica o uso da
força, o recurso à coerção e que atinge, com dano, o outro – é uma relação social
inegociável, pois atinge, no limite, as condições de sobrevivência, materiais e
simbólicas, daquele percebido como outro, anormal ou desigual, pelo agente da
violência (Tavares dos Santos, 2009: 41).
A definição de violência como excesso de poder contribui para entender tanto a violência oficial, operada pelos aparelhos do Estado, por exemplo, pelas
polícias; como a violência entre indivíduos na sociedade, por exemplo, o poder
dos traficantes ou das milícias frente à população civil. Esse tipo de violência
se constitui numa relação assimétrica de poder, a qual coloca em lados opostos
indivíduos que interagem pelo recurso da agressão moral e da força física. Nesse
cenário, a relação social reforça preconceitos e discriminações, em vez de gerar
alternativas para superar o problema da própria violência.
Essa definição sobre a violência oferece demarcações teóricas, contudo não é
suficiente para explicar suas causas. Por isso, neste artigo, não se pretende oferecer explicações para as causas da violência em geral. Isso porque se acredita que
se trata de problema multifacetado e complexo. Nenhum fator isolado pode
explicar porque alguns indivíduos se comportam com violência em relação a
outros e porque a violência prevalece em algumas comunidades e não em outras
(Pinheiro, 2003: 18).
A violência como excesso de poder ainda é uma abordagem ampla. Por isso,
mais especificamente, discute-se aqui a violência criminosa e urbana. Fala-se,
portanto, em criminalidade violenta inserida no espaço urbano. Ela se baseia
na percepção de diferença entre o passado, quando o crime era vivido como um
164. J. V. Tavares Dos Santos, “A violência na escola, uma questão global”. Disponível em:
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/violencia/dossantos.pdf. Acessado em:
01.10.2011.
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Alexandre Rocha
problema menos angustiante, e o presente, período em que a criminalidade se
torna progressivamente mais violenta e organizada. Esse último caso, corresponderia a um momento em que essas práticas se organizam em empreendimentos
coletivos e permanentes, evidenciando dificuldades inusitadas de manutenção
da ordem pública que tornam dramaticamente insegura a vida cotidiana (Machado da Silva, 1999).
A compreensão sobre a violência criminosa serve para distinguir violência e
crime. Os termos são usados como se fossem sinônimos, mas a distinção mostra
que o controle social tem mais efeito sobre o crime do que sobre a violência. O
crime é um comportamento penalizado e valorado pelo direito, que ameaça seu
autor de uma pena. Portanto, o direito não penaliza todo tipo de violência, apenas certas formas de violência sob determinadas condições (Robert, 2010: 19).
Assim, o crime está em permanente oferta. Atos passíveis de criminalização são
como recurso natural ilimitado. Pouco pode ser considerado crime – ou muito.
Atos não são, eles se tornam; seus significados são criados no momento em que
ocorrem (Christie, 2011: 28).
Uma vez definido o universo do crime, a criminalidade violenta é um tipo de
violência que tem face, que pode ser identificada e combatida. Ela não é uma
evolução da criminalidade difusa, pois os dois tipos coexistem. A diferença é
que a criminalidade difusa é transindividual e, como tal, indivisível, em que as
vítimas são pessoas indeterminadas (Lucas, 2007). Os autores dessa criminalidade, embora possam ser determinados, formam uma massa de criminosos de
difícil controle pelas polícias. Na criminalidade violenta é diferente, porque o
desenvolvimento do crime organizado põe em questão, nos termos mais imediatos, a relação entre dois agentes: de um lado, os criminosos e, de outro, os
policiais enquanto encarregados diretos da atividade institucional de controle e
repressão (Machado da Silva, 1999).
Em grande parte do Brasil, a violência que hoje se teme é a criminosa. De
modo geral, a sensação de insegurança, ou seja, o medo da violência dos brasileiros teve sua escalada nos anos 1980 e 1990, justamente o momento de instituição do novo regime democrático (Adorno, 1988; Caldeira, 2000). Os crimes
que se destacam nas estatísticas criminais são roubos a mão armada, assaltos,
sequestros, homicídios, tráfico de entorpecentes. Na pesquisa de vitimização do
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Polícia, violência e cidadania
IBGE realizada em 2010, o medo do crime se comprova, porque cerca de 47,2%
da população de 10 anos ou mais de idade declararam não se sentir seguras na
cidade em que residiam. Contudo, ao analisar esta informação para as vítimas
dos crimes de roubo ou furto, esse percentual subiu para 70,4%.
Nesse contexto da violência entendida amplamente como excesso de poder
e especificamente classificada como criminosa é que as polícias se inserem. Às
polícias competem o controle do crime, isto é, o combate à violência criminosa,
que é motivadora da sensação de insegurança e que imprime medo à sociedade.
Para o alcance de tal competência, o uso da violência em excesso por parte das
polícias é um recurso que encontra validade nos discursos e práticas da atividade
policial, de governos e da sociedade. Na atualidade, o medo produz expectativas
e demandas de segurança contra e não com os outros. A função da polícia passa
a ser vista pelas camadas mais abastadas como um muro de contenção ao intercâmbio de indivíduos e maneiras de viver, em vez de ser um meio orgânico de
sua regulação (Machado da Silva , 2008: 14).
Esse tipo de polícia, uma instituição que segrega e diferencia as pessoas e os
espaços territoriais, não é novidade. Em momento algum da história brasileira
se teve uma polícia diferente. Aliás, desde a criação das primeiras forças policiais
no século XIX, governos autoritários têm consistentemente subvertido a polícia para propósitos de contenção das profundas transformações social e política
(Hinton, 2005: 94). Enfim, práticas de violência e arbitrariedade, o tratamento
desigual para pessoas de grupos sociais diferentes, o desrespeito aos direitos e a
impunidade daqueles responsáveis por essas práticas são constitutivos da polícia
brasileira, em graus variados (Caldeira, 2000:142).
A violência criminosa de hoje, que afeta o cotidiano das pessoas, não transformou as polícias brasileiras. A violência policial encontra explicações numa
tradição histórica de autoritarismo e discriminação. Os abusos de poder, a usurpação de funções do judiciário, a tortura e o espancamento de suspeitos, presos e
trabalhadores em geral são práticas policiais profundamente fincadas na história
brasileira (Caldeira, 2000: 143). A novidade nessa história é que tais práticas das
polícias são realizadas num contexto de democracia e de valorização dos direitos
da pessoa humana. Ou seja, o novo é a contradição entre uma ordem normativa
democrática e uma realidade autoritária no universo da atividade policial.
141
Alexandre Rocha
Por isso, a violência policial continua a demarcar as fronteiras de quem são
os cidadãos. Ela age seletiva e discriminatoriamente configurando os espaços
do crime, ou seja, os pontos e as populações propensos à violência criminal.
Nessas zonas, valores de direitos humanos e outros direitos fundamentais são
relativizados. A cidadania é redesenhada para atender às políticas de contenção
da criminalidade. A consequência é que as ações de enfrentamento à criminalidade reforçam as discriminações, pois são operadas com tenacidade contra
segmentos sociais pobres. O medo da criminalidade se reifica e ganha espacialização nos perigos imputados aos territórios da pobreza, cujo caso exemplar na
representação social são as favelas, vista como lugares prenhes de uma violência
descontrolada (Machado da Silva , 2008: 14).
Há fortes indícios da violência policial, sobretudo no aspecto letal, contudo a
comprovação fica difícil diante da polarização das categorias “agentes do Estado
no combate ao crime” e “indivíduos criminosos afrontando as leis”. Dados da
Human Rights Watch (2009) dão indícios da dimensão da violência letal de
algumas polícias brasileiras. Por exemplo, entre o período de 1º de abril de 2004
e 31 de março de 2009, uma análise comparativa entre os dados estatísticos da
violência policial na África do Sul e nos Estados Unidos revela o quão desproporcional são as mortes por policiais no Rio de Janeiro e em São Paulo, mesmo
quando comparados a outros lugares violentos. Durante os últimos cinco anos,
houve mais mortes em supostos episódios de “resistência seguida de morte” no
estado de São Paulo (2.176 mortes) do que mortes cometidas pela polícia em
toda a África do Sul (1.623), um país com taxa de homicídio muito superior a
São Paulo.7
Além disso, segundo survey do Latin America Public Opinion Project
(Lapop) de 2009, projeto que pertence ao barômetro das Américas, o qual realizou pesquisa de vitimização sobre as ações dos agentes do Estado, o abuso policial foi relatado por 6,3% da população brasileira. Num total de 20 países das
Américas, o Brasil ocupa a sexta posição, ficando à frente de países com regimes
políticos desestruturados, como, por exemplo, o Haiti, onde relato de violên7
Human Rights Watch (HRW), “Força letal, violência policial e segurança pública no Rio
de Janeiro e em São Paulo”, Washington, Human Rights Watch (HRW), 2009.
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Polícia, violência e cidadania
cia policial foi identificado em 4% da população. Esse survey apontou fatores
associados aos abusos policiais, sendo que, no caso do Brasil, grande parte das
vítimas era composta de jovens do sexo masculino e residentes nas cidades. No
geral, os abusos policiais estão relacionados a questões de gênero, idade e local
de residência, enfim fatores sociais e demográficos (Cruz, 2009).
Diante disso, entende-se aqui que a violência policial é um tipo de excesso de
poder, que é reproduzida pela tradição autoritária das instituições e pelos preconceitos e hierarquizações da sociedade. Por certo, ela se desenvolve numa sociedade, cuja estrutura social é explicitamente desigual, quer dizer, a disputa não
se concretiza no espaço público porque as regras de precedência que o definem
previamente regulam, de fora, a convivência entre os desiguais (Kant de Lima,
2003). Nisso, não há uma polícia para a sociedade, mas contra ela. Na verdade,
o Estado e a polícia definem-se como instituições não só separadas, mas externas
ao conjunto dos cidadãos que precisam não apenas controlar, mas, fundamentalmente, manter em seu devido lugar, reprimir (Kant de Lima, 2003).
A violência policial, portanto, não é exclusivamente resultante da falta de
técnica, de profissionalismo, de incapacidade de lidar com a criminalidade. Ela
é fenômeno entranhado na cultura policial e que se sustenta numa estrutura
social de desigualdade. A brutalidade policial é perversa porque atinge mais uns
indivíduos do que outros, ou seja, ela é gradualmente acentuada na medida em
que os indivíduos se afastam de um tipo ideal de cidadão. A função da polícia
se caracteriza, assim, por ser eminentemente interpretativa, partindo não só dos
fatos, mas, principalmente, da decifração do lugar de cada uma das partes em
conflito na estrutura social para proceder à correta aplicação das regras de tratamento desigual aos estruturalmente desiguais (Kant de Lima, 2003).
Enfim, no contexto do acirramento da violência criminosa, a brutalidade
policial significa um excesso de poder que discrimina e criminaliza segmentos
da sociedade brasileira carentes de cidadania. Os conceitos de crimes na democracia, embora definidos seguindo normas de universalidade e imparcialidade,
continuam sendo interpretados casuisticamente pelas polícias. Aqui, há margens
não só para violência, mas também para corrupção. Contudo, tais questões são
mitigadas diante da cultura do medo da violência, a qual só tem retroalimentado
o estereótipo da polícia repressiva como suficiente para conter a criminalidade.
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Alexandre Rocha
Direitos humanos e cidadania
A discussão sobre direitos humanos no Brasil está acoplada à luta por democratização, ou seja, a emergência dos direitos humanos como questão pública e
política ocorreu na esteira da resistência contra a ditadura militar que perdurou
entre 1964 e 1985 (Adorno, 2008:199). Isso porque durante o regime militar se intensificaram atos de repressão, por exemplo, prisões, tortura, execuções
extrajudiciais, limitação das liberdades civis. Em nome da segurança nacional,
os interesses do Estado autoritário foram postos acima dos da sociedade civil,
o que abriu caminho para violências operadas pelos órgãos coercitivos, isto é,
forças armadas e polícias.
Na transição política dos anos 1980, sobretudo na Assembleia Constituinte
de 1987, o debate sobre direitos humanos foi enviesado por interesses de aliados
ao regime repressor e defensores da democracia. Nesse cenário, as demandas
por incorporação dos direitos não ascenderam diretamente da sociedade civil
para os textos constitucionais. Elas foram mediadas e traduzidas por juristas,
operadores do direito e pela classe política. Com isso, formaram-se poderosas
forças conservadoras comprometidas com os próceres da ditadura militar, que
se opuseram com tenacidade à introdução de preceitos inspirados nos direitos
humanos (Adorno, 2008: 201).
A democracia e as novas demandas da sociedade civil se apresentaram como
perigosas aos órgãos coercitivos da ditadura militar. Diante disso, nos debates
da nova Carta Constitucional foram presentes e atuantes os lobbies corporativos, principalmente relacionados às forças repressivas, com o propósito de manter intocável a organização das Forças Armadas e das polícias militares, grupos
sequiosos de que mudanças institucionais pudessem representar perda de poder
– e o mais temido – criar condições institucionais favoráveis para que denunciados por crimes contra os direitos humanos viessem a ser julgados por tribunais
civis e, ao final, condenados (Adorno, 2008: 201-202).
Uma das consequências negativas desse episódio foi o processo de marginalização dos direitos humanos. Forças conservadoras e contrárias à ampliação dos
direitos humanos encontram na ebulição social, política e econômica dos anos
1980 condições favoráveis para desacreditar o discurso dos defensores dos direitos humanos. A escalada da violência criminosa já era uma trágica realidade nas
144
Polícia, violência e cidadania
regiões metropolitanas do Rio de Janeiro e São Paulo. Com isso, elas conseguiram, com êxito, associar direitos humanos à “defesa dos direitos dos bandidos”,
qualificando-os como privilégios em uma sociedade – a sociedade brasileira –,
na qual o trabalhador honesto, “homem de bem”, não tem a proteção das leis,
das políticas sociais e do poder público (Caldeira, 2000: 344).
A despeito dessas forças conflitantes, a Constituição de 1988 trouxe consideráveis mudanças em termos de direitos humanos. Tais direitos estão inscritos no
Título II – “Dos direitos e garantias fundamentais”. Direitos humanos também
comparecem em vários outros títulos e capítulos que tratam de matérias relacionadas à organização do Estado e à ordem social (Adorno, 2008: 205). Legislações infraconstitucionais, por exemplo, o Estatuto da Criança e Adolescente
(ECA), também incorporaram ideias de direitos humanos.
No entanto, essas mudanças normativas não alteraram significativamente
traços culturais autoritários das instituições brasileiras. Com isso, os direitos
humanos de segmentos da população brasileira continuaram sendo afrontados
pelas polícias, por exemplo. No Brasil, assim como em muitos outros países da
América Latina, há uma grande lacuna entre o que está escrito na lei e a realidade brutal da aplicação da lei. Os direitos à vida, à liberdade e à integridade
pessoal foram reconhecidos, e a tortura e a discriminação racial são considerados crimes. No entanto, apesar do reconhecimento formal desses direitos, a
violência oficial continua (Pinheiro, 1997: 43).
O discurso de que direitos humanos é “coisa de bandido” ecoa na sociedade
civil e se expressa nas ações policiais. A conivência com a violência policial ou,
pelo menos, o não interesse em combatê-la, comprova que os direitos humanos
podem ser relativizados dependendo de quem são os alvos. Estabelece-se, assim,
de forma implícita, uma equação perversa, que parece acreditar que o abuso dos
direitos de alguns, os criminosos, é indispensável para a preservação dos direitos
da maioria (Cano, 2011: 34).
À época da ditadura militar, em nome da segurança nacional, medidas violentas dos aparelhos coercitivos eram realizadas contra dissidentes políticos.
Agora, sob a democracia, em nome do combate à criminalidade, procedimentos
semelhantes em termos de violência recaem sobre segmentos sociais marginalizados. O medo do crime e a guerra contra ele ofuscam a violência policial. Por
145
Alexandre Rocha
conta disso, muitas pessoas ainda acreditam que os direitos humanos são um
obstáculo na luta contra o delito. Segundo Cano (2011), a sociedade brasileira
tem visões contraditórias sobre direitos humanos, tanto que 45% da população
manifestam acordo com a frase “bandido bom é bandido morto”, o que pode ser
entendido como defesa aberta do extermínio dos criminosos e um incentivo às
execuções sumárias.
Essas contradições da sociedade se expressam numa relativização dos direitos
humanos. No trabalho já citado, Cano (2011) revela que a afirmação “direitos
humanos deveriam ser só para pessoas direitas” – formulação que encarna como
nenhuma outra a ideia de que os direitos não são universais nem automá­ticos,
mas restritos apenas àqueles que os merecem ou, quando menos, àqueles que não
fizeram nada para perdê-los – tem a concordância de um terço dos brasileiros.
São nessas visões contraditórias da sociedade civil que as ações policiais violentas encontram aquiescências. A estrutura social brasileira potencializa as desigualdades e cria distorções na forma como os direitos humanos são considerados. As instituições policiais não estão à margem dessa tessitura, ao contrário,
são a comprovação de que a aplicação universal de direitos não é uma realidade
absoluta, a despeito dos avanços do Estado de direito democrático. Por causa
disso, conforme Kant de Lima (2003), as polícias continuam interpretando o
conflito de acordo com o lugar de cada uma das partes na estrutura social. Assim, nem todos os indivíduos têm direito aos mesmos direitos.
Ao analisar essa característica da sociedade brasileira, no que se refere à aplicação do direito, a discussão sobre reformas das polícias adquire sutilezas que
não podem ser desconsideradas. A principal delas é que, para extirpar a prática
da brutalidade, reformas nas organizações policiais podem não ser suficientes.
Isso porque o comportamento da polícia parece estar de acordo com as concepções da maioria, que acredita que a boa polícia é dura e que os atos ilegais
são aceitáveis. Assim, o apoio popular aos abusos da polícia sugere a existência
não de uma simples disjunção institucional, mas de um padrão cultural muito
difundido e incontestado que identifica a ordem e a autoridade ao uso da violência (Caldeira, 2000: 136).
Kant de lima (2003) reflete sobre esse problema a partir da seguinte questão:
o que chamamos de mau desempenho é realmente mau desempenho ou é de146
Polícia, violência e cidadania
sempenho segundo um modelo que, na raiz, legitima as ações que estamos questionando? É preciso saber se os policiais fazem aquilo que consideramos errado
porque não sabem o que é correto ou se, sabendo-o, simplesmente deliberam
fazer o contrário (Kant de Lima, 2003).
O questionamento de Kant de Lima mostra que os policiais não são figuras
desajustadas ao contexto social. Ou seja, a polícia não é uma instituição autoritária e violenta sobreposta a uma sociedade igualitária e justa. Tampouco os policiais são indivíduos que desconhecem absolutamente os conteúdos de direitos
humanos e outros direitos, por isso agem de forma violenta contra segmentos
sociais marginalizados. As contradições da questão policial no Brasil estão permeadas por fatores que ultrapassaram as fronteiras do universo policial.
Nesse cenário, a temática direitos humanos não é algo a ser meramente injetado nas polícias. A incorporação de princípios de direitos humanos nas polícias,
a qual vem sendo realizada por mudanças curriculares nos cursos de formação,
é ambígua aos olhos dos próprios policiais. Para eles, o estereótipo “direitos humanos é coisa de bandido” repercute porque eles não se veem atendidos por tais
direitos. Esse ponto não pode ser desconsiderado ao analisar o comportamento
dos policiais. Ora, pouco se conhece sobre a realidade dos policiais enquanto
vítimas de violações aos direitos humanos. Contudo, ao se conhecer essa face da
realidade, pode-se, por exemplo, identificar parte das razões pelas quais tantos
de nossos policiais terminam por reproduzir atitudes desrespeitosas, preconceituosas e, não raro, abertamente violentas em suas relações com o público (Sares
& Silva Ramos, 2009).
Por conta disso, acredita-se que é necessário observar as polícias brasileiras
largamente e não apenas pelo lado das limitações técnicas e profissionais. Assim, antes que se proponham currículos e metodologias, cumpre levar em conta
que a formação do policial no Brasil ainda é marcada por uma concepção autoritária do emprego da polícia e que os próprios policiais não estão infensos a
valores culturais de uma sociedade fortemente preconceituosa e hierarquizada
(Kant de Lima, 2003).
Os princípios de direitos humanos já não são valores desconhecidos pelos
brasileiros, tampouco pelos policiais. A formação, na função policial, que vem
exigindo nível de escolaridade médio ou universitário, bem como a sua condi147
Alexandre Rocha
ção de cidadão, oferece-lhes conhecimentos sobre os direitos humanos. Ademais, o lema das polícias, enquanto força pública, é agir dentro dos marcos da
lei e da ordem, segundo o dilema proposto por Skolnick (1994). Vale, portanto,
questionar: Por que os direitos humanos não são respeitados? Por que persiste
a violência policial?
Lugar comum dessas questões é observar as polícias como instituições retrógradas, autoritárias e despreparadas. Tais elementos existem e devem ser mitigados por reformas. Todavia, é necessário considerar que a não observância
aos princípios de direitos humanos está inserida, num nível inicial, numa “ética policial”, que, conforme Kant de Lima (2003), discrimina os indivíduos, ou
numa “lógica-em-uso”, que, segundo Paixão (1983), opera a suspeita sistemática
a certos indivíduos. Num outro nível, encontra-se numa limitação da cidadania presente nas instituições brasileiras. A polícia é uma delas, a qual desperta
atenção porque lida justamente com a maioria dos indivíduos destituídos dos
padrões universais de cidadania. Ou seja, o policiamento recai rotineiramente
nas regiões marginalizadas, nas favelas, nos morros e contra populações pobres,
para quem a polícia funciona como verdadeiro dispositivo de confinamento
(Machado da Silva , 2008: 14).
A persistência da violência policial – que não é padrão absoluto das ações
policiais, mas se apresenta nas investidas contra populações discriminadas – revela que o não respeito aos direitos humanos de grupos sociais específicos está
imerso numa desvalorização mais ampla de direitos. A desigualdade de tratamento nas ações policiais, as quais são violentas para com alguns e outros não,
comprova as assimetrias do convívio do espaço público. Nesse sentido, o tema
da violência trata claramente de uma situação em que a cidadania não se impôs
como valor nem implementou mecanismos democráticos que possibilitem o
desenvolvimento de um sistema sociopolítico minimamente satisfatório para a
maior parte da população do país (Velho, 2000: 15).
A cidadania, em sua expressão mais clássica, consiste numa total igualdade
dos membros numa comunidade nacional (Marshall, 1967). De forma conceitual, ela pode ser apreendida a partir de dois ângulos – o individual e o social.
Considerando-se o indivíduo, pode-se entender a cidadania como o conjunto
de direitos que o habilita a participar de forma plena da vida pública. Do pon148
Polícia, violência e cidadania
to de vista da sociedade, os direitos que compõem a cidadania representam os
graus de tolerância com as desigualdades (Sadek, 2009: 9).
Todavia, mesmo com os avanços do Estado de direito democrático pós-1988,
a cidadania plena continua sendo privilégio de poucos. Não há igualdade de
tratamento. Seja no ângulo individual, em que se despreza rotineiramente os
direitos de alguns, nesse caso, a violência policial mostra que nem todos os indivíduos têm os mesmos direitos, pois os direitos humanos de certos segmentos
sociais são desconhecidos; seja no ângulo social, em que o diferente precisa ser
enquadrado numa dada conduta, nessa situação, observa-se a suspeição contra
expressões culturais e comportamentais das populações pobres. Tais processos
são o que Coelho (2005) definiu como a criminalização da marginalidade.
O debate sobre a violência policial no contexto democrático não se faz exclusivamente pela falta de controle sobre as polícias. A nova ordem constitucional estabeleceu mecanismos de controle da atividade policial, por exemplo,
o controle externo exercido pelo Ministério Público, conforme o Art. 129, VII,
da Constituição de 1988. No entanto, observa-se que, embora existam mecanismos voltados para o controle do uso ilegal e ilegítimo da força física pelos policiais, inexistem, ou são débeis, os mecanismos voltados para o controle do uso
irregular e/ou pouco profissional da força física pelos policiais. Esse controle
seletivo da violência não é acidental, está associado à distribuição extremamente desigual do poder político na sociedade brasileira, que sempre favoreceu as
elites políticas e policiais em detrimento dos cidadãos e dos policiais que trabalham em contato direto com os cidadãos (Mesquita Neto, 1999: 146).
O acesso à cidadania segue os passos das hierarquizações e preconceitos de
uma sociedade desigual. Logo, a depender da posição do indivíduo na escala
social, mais ou menos cidadania terá. Existem graus de cidadania. No topo se
situam os cidadãos de primeira classe, que contam com a proteção integral da lei.
Na posição intermediária, os cidadãos de segunda classe, que estão sujeitos aos
rigores e benefícios da lei. Na base, os “elementos” do jargão policial, os cidadãos
de terceira classe, que são a grande população marginal das grandes cidades. Esses
“elementos” são parte da comunidade política nacional apenas nominalmente,
porque, na prática, ignoram seus direitos civis ou os têm sistematicamente desrespeitados por outros cidadãos, pelo governo, pela polícia (Carvalho, 2008: 216).
149
Alexandre Rocha
Nesse cenário, a violência policial, ou seja, a violação aos direitos humanos
não é só uma “coisa de polícia”, um desvio a ser corrigido, reprimido ou punido,
enfim, um mal a ser extirpado via reformas. É preciso observar em que medida o
comportamento desviante da polícia não é padrão aceito pela sociedade, reforçado pelos discursos governamentais de “guerra ao crime” e “tolerância zero” e
reiterado nas práticas das polícias. A pesquisa de Cano (2011) mostra que 45%
dos entrevistados são coniventes com a letalidade policial contra bandidos e
que um terço concorda que os direitos humanos podem ser relativizados. Com
efeito, segundo Kant (1995), é pertinente refletir até que ponto a violência policial não se funda nos valores de uma sociedade cujos direitos civis não foram
universalmente conquistados pelo conjunto dos cidadãos.
À guisa de conclusão – Por uma polícia cidadã
As análises sobre a violência policial brasileira têm revelado contraditoriamente a compatibilidade entre Estado de direito democrático e violação a direitos
humanos de segmentos sociais marginalizadas (Pinheiro, 1997; Mesquita Neto,
2009; Caldeira, 2000). É uma configuração bizarra e perversa, a qual segrega
pessoas e as submete a violências ilegais conforme a posição delas na estrutura social. Nesse ambiente, a polícia atua como uma espécie de cinturão, sendo,
por exemplo, um limite entre quem tem direito assegurado e quem não tem. No
enfrentamento da criminalidade, ela age reproduzindo práticas desiguais, discriminatórias e excludentes sobre uma parcela da população colocada à margem, ou
situada na periferia do pacto social (Muniz & Paes Machado, 2010: 440).
Contudo, como se defende neste artigo, a violência policial no Brasil não é
apenas desvio institucional, mas tem assento em tradições e valores de governos
e da sociedade. As violações aos direitos humanos se encaixam numa sequência
maior de desrespeito a outros direitos, o que representa limitações à universalização da cidadania na sociedade brasileira. Assim, como cogitar uma polícia
cidadã num espaço social que continuamente refuta a cidadania?
Em verdade, construir uma polícia cidadã é um desafio que começa com o conceito. A polícia é entendida como instituição encarregada de possuir e mobilizar
os recursos de força decisivos, com o objetivo de garantir ao poder o domínio (ou
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Polícia, violência e cidadania
a regulação) do emprego da força nas relações sociais internas (Monjardet, 2003:
27). Ou, ainda, numa acepção mais ampla, é uma força que tem a autorização em
nome da comunidade para agir nas questões conflituosas (Bayley, 2006).
A polícia cidadã não muda esses conceitos. O novo aqui é o termo cidadão,
porque exige transformações radicais nas polícias brasileiras. A cidadania, segundo Marshall (1967), requer uma igualdade dos membros numa dada comunidade, logo a polícia não pode ser instrumento de discriminações não permitidas. Ela deve dispensar policiamento igualitário para todos os cidadãos. Essa
forma de policiar colide com o tipo de policiamento dispensado por grande
parte das polícias brasileiras, na medida em que atuam justamente reproduzindo as desigualdades e as discriminações sociais.
Em virtude disso, classifica-se conceitualmente aqui a polícia cidadã em duas
perspectivas. Numa primeira, estrita, ela é uma estratégia de policiamento. Nesse tópico, polícia cidadã equivale a polícia comunitária.8 Assim, a questão da
participação comunitária, que inexiste na polícia tradicional, pois ela não foi
concebida para isso, é um fator permanente na polícia cidadã, pela aproximação
de seus integrantes à população e pelo comprometimento com a segurança pública no local de trabalho, surgindo aí o policiamento comunitário (Bengochea,
Guimarães, Gomes & Abreu, 2004).
Noutra perspectiva, ampla, a polícia cidadã não é apenas uma estratégia de
policiamento, mas mudança paradigmática que introjeta valores democráticos nas polícias. Nesse sentido, observa-se que a política de emprego da polícia
numa sociedade democrática é parte da política geral de expressão da cidadania
e da universalização dos direitos; a polícia é um serviço público para proteção e
defesa da cidadania; e o fundamento da autoridade policial é sua capacidade de
administrar conflitos (Kant de Lima, 2003).
A partir dessa conceituação, observa-se que, no caso brasileiro, uma polícia
cidadã representa mudanças sociopolíticas na questão do controle social, o que
não depende apenas da vontade das polícias. Em verdade, é preciso romper
com paradigmas entranhados nas polícias, no Estado e na sociedade civil. De8
Cf. “Polícia comunitária: Avaliando experiências”, 2000. Disponível em http://www.ilanud.org.br/pdf/polic_comunit_rel_final.pdf. Acessado em: 10.10.2011.
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Alexandre Rocha
fende-se, assim, que uma agenda para construção de uma polícia efetivamente
cidadã no Brasil deve atravessar três dimensões, a saber: organizacional, institucional e cultural. Elas podem ser realizadas isoladamente, embora sejam
interdependentes. O que se coloca nessas dimensões são algumas sugestões,
não soluções definitivas.
Na dimensão organizacional, por exemplo, a mudança pode começar com
revisões das estruturas de comando das polícias, as quais são hierarquizadas de
forma excludente e elitizada, o que reforça o ethos repressivo e violento dos policiais no dia a dia, conforme foi identificado por Kant de Lima (2003). Hierarquia e disciplina – base das polícias – devem ser modificadas para que sejam
fundamentadas em valores democráticos, não se pressupondo que o comandante seja aquele que tudo sabe, mas aquele que melhor habilitação tem para administrar com eficiência e legitimidade a ação coletiva (Kant de Lima, 2003).
Na dimensão institucional, uma mudança significativa é fundamentar a legitimidade da ação policial no governo da coletividade, o que significa romper
com as ideologias autoritárias de polícia como organização a serviço apenas de
governos. Para tanto, é necessário alterações constitucionais, porque, apesar do
controle civil sobre as polícias militares, a concepção militarizada da segurança
pública, formulada pelos governos militares depois de 1967, foi confirmada na
Constituição de 1988, que manteve intocada a organização policial, por meio
do Título V, Capítulo III, “Da segurança pública”, Artigo 144, um dos textos
mais flagrantes da grande insensibilidade para a necessidade de desmilitarizar o
aparelho do Estado depois da ditadura como condição de plena formalidade da
democracia (Pinheiro, 1999: 56).
Na dimensão cultural, a mudança precisa descortinar na sociedade civil a
ideia de que a polícia repressiva e violenta é solução para a criminalidade. O
medo do crime não pode ser motivo para relativizar os direitos civis e humanos,
porque o apoio que uma parte da comunidade confere às ações extrajudiciais
da polícia constitui um questionamento ao estado de direito muito superior ao
representado pela ação extrajudicial propriamente dita. A polícia pode excederse ou atuar fora das atribuições que a lei lhe outorga, mas isso não representaria
um risco tão grande para a democracia e a legitimidade se não tivesse o apoio
dos cidadãos (Briceño-Léon, Carneiro & Cruz, 1999: 125).
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Polícia, violência e cidadania
A reflexão ampla sobre essas mudanças mostra que a polícia cidadã é um chamado à responsabilidade. Na polícia tradicional, apenas executora da vontade
dos governantes ou de grupos específicos, as polícias podem se eximir dos erros
cometidos no uso da força. Já na polícia cidadã, a responsabilidade de violações
aos direitos dos cidadãos é da própria polícia. Ou seja, se no ordenamento jurídico não há previsão legal para o uso excessivo da força física, o que geralmente
ocasiona afrontas aos direitos civis e humanos, qualquer ação policial nesse sentido é ilegal, ilegítima e de encargo das polícias. A responsabilidade das organizações policiais cidadãs é a consciência de que sua ação afeta as circunstâncias
de vida de todos os cidadãos (Bayley, 2005; Manning, 2010). Na estrutura do
Estado de direito democrático, portanto, as polícias têm a obrigação de agir
justamente (Manning, 2010: xii).
Além disso, a suposição sobre tais mudanças mostra que uma polícia cidadã
vem a complementar uma variedade de direitos civis e humanos garantidos. A
relação da polícia com a cidadania revela, assim, uma tensão criadora e criativa
que põe em relevo os modos concretos do governar e seus efeitos em uma dimensão mais sensível e crítica: o exercício autorizado do poder coercitivo ali
“nas esquinas” entre nós, que explicita, questiona e redefine os limites e os sentidos do fazer policial pela afirmação de direitos constituídos ou na emergência
de direitos difusos e novos direitos (Muniz & Paes Machado, 2010: 440).
A polícia cidadã certamente não é uma estratégia que se propõe de imediato à
solução da violência criminosa. Ela visa mudar a relação polícia e cidadão, a qual
não concebe mais a brutalidade como forma de solucionar conflitos. É claro
que, na solução dos conflitos, as tensões entre polícia e indivíduos são inerentes;
mas, com a polícia cidadã, elas não podem ser suprimidas pela via da brutalidade. Cabe, portanto, à polícia cidadã o controle da ordem pública, que se impõe
certamente pela lei e pela ordem, porém sem abdicar da responsabilidade pública e institucional, que recomenda que sejam respeitados os direitos dos cidadãos
e que não haja abusos de poder de qualquer espécie desencadeados por quem
quer que ocupe a função pública, em especial agentes encarregados de aplicar as
leis penais (Adorno, 2002).
Pode-se afirmar, ainda, que a polícia cidadã se situa no que Soares (2000) denominou de terceira via, a qual é a possibilidade de combinar eficiência policial
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Alexandre Rocha
com respeito aos direitos humanos, aos direitos civis e às leis. Nesse cenário, é
imperativo a valorização das instituições policiais como protetoras da vida e
da liberdade e promotoras do direito de todos a uma vida pacífica, que é, afinal, o significado último da segurança pública num contexto verdadeiramente democrático (Soares, 2000: 49). Além disso, como acentua Kant de Lima
(2003), é preciso formar e reformar policiais dentro de uma nova concepção,
em que todos os cidadãos – incluindo os policiais –, independentemente de
sua condição social, sejam vistos como sujeitos de direitos e destinatários da
proteção da polícia.
A construção de uma polícia cidadã se encaixa num cenário complexo, já
traçado ao longo deste artigo, de acirramento da violência criminosa e da necessidade de valorização dos direitos humanos e constituição da cidadania.
Assim, é preciso entender que a violência e o crime não existem isoladamente
na sociedade brasileira, mas sim num tenso diálogo com a consolidação democrática (Caldeira, 2000: 45). Tudo isso lança um desafio maior que é o controle
democrático da violência e, por conseguinte, da instauração do Estado de direito, o qual reside no monopólio estatal de violência física legítima (Adorno,
2002). É esse monopólio legítimo – que não tolera, segundo Soares (2000),
nem a tirania de criminosos, nem o despotismo da polícia – a base para um
policiamento cidadão.
Em suma, a polícia cidadã deve ser uma força pública instituída para “garantia dos direitos” e “vantagem de todos”, para a promoção de cidadania, a qual,
conforme Monjardet (2002), é posta a serviço dos valores que uma sociedade
democrática inscreveu em suas leis. No Brasil, bem como em outros países da
América Latina com passado autoritário e presente marcado pela violência, uma
polícia com essas características não é uma realidade, mas um desafio intercalado ao processo de democratização, à ampliação da cidadania, à valorização dos
direitos humanos e às reformas nas polícias.
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Polícia, violência e cidadania
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