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MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Gabinete do Secretário de Estado do Desenvolvimento Regional
International Conference
“Regional Policy around the world”
Sessão de apresentação pública do
Estudo Territorial da OCDE sobre Portugal
Porto, 29 de Setembro de 2008
Intervenção de
Rui Nuno Baleiras
Secretário de Estado do Desenvolvimento Regional
Saudações iniciais
Danuta Hübner, Comissária para a Política Regional
Odile Sallard, Directora da OCDE na área de Public Governance and Territorial Development
Eduardo Ferro Rodrigues, Embaixador de Portugal na OCDE
Francisco Nunes Correia, Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do
Desenvolvimento Regional
Outros membros do Governo
Autarcas
…
Minhas senhoras e meus senhores
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Introdução
Durante os próximos minutos, e antes de apresentações mais detalhadas sobre o
estudo territorial que a OCDE realizou sobre Portugal, quer por parte dos seus relatores, quer por parte dos peritos da França e da Finlândia que nele participaram, pretendo deixar-vos respostas a duas questões:
1. Porque razão, no final de 2005, o Governo solicitou à OCDE a realização
deste estudo?
2. Quais as principais ilações políticas que retiramos deste trabalho? E, sobre
cada ilação, quais foram as principais alterações ocorridas em Portugal no
último ano (desde a finalização e aprovação deste relatório, no 3ºtrimestre de
2007) ao nível dos principais instrumentos de política territorial que foram
objecto de análise?
1. Porque razão, no final de 2005, o Governo solicitou à OCDE a realização deste
estudo?
Para responder a esta questão é necessário relembrar os contornos essenciais do contexto de política regional em Portugal à altura:
•
O Governo dispunha de um profundo diagnóstico sobre a evolução estrutural
dos territórios portugueses. Estava então concluídas as avaliações intercalares
ao terceiro Quadro Comunitário de Apoio (QCA). Tinha sido finalizado um conjunto muito abrangente de doze estudos temáticos que vieram, aliás, a enformar
as opções políticas na concepção do QREN. Tinham também ficado disponíveis
no final de 2005 o estudo sobre competitividade e coesão das regiões portuguesas, (todos estes documentos estão, ainda hoje, disponíveis ao público no portal
do QREN);
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•
O Governo tinha iniciado em 2005 e prosseguiu nos anos seguintes um conjunto
de reformas estruturais em políticas com impactos territoriais relevantes:
o desde logo, a própria reorientação que o QREN pretendeu trazer à afectação dos fundos estruturais e de coesão (com maior enfoque na agenda
da competitividade e maior apelo à parceria estratégica entre diversos
actores do que no QCA III);
o a reorganização do mapa dos serviços desconcentrados da administração central com base nas unidades geográficas NUTS II (no âmbito do
PRACE);
o a nova lei das finanças locais;
o a criação de incentivos à cooperação intermunicipal com base nas unidades NUTS III;
o a reforma da política de formação profissional centrada na dupla certificação;
o um ambicioso plano tecnológico transversal a todas as áreas da governação;
o a conclusão do edifício de planeamento territorial do país (7 anos depois
da sua arquitectura), com a finalização do PNPOT e o início dos trabalhos
para a cobertura de todo o território continental com Planos Regionais de
Ordenamento do Território (PROTs);
…só para referir algumas, não esquecendo inúmeros planos sectoriais de
orientação estratégica.
•
O Governo iria assumir no início de 2006 as primeiras opções estratégicas para
a concepção do QREN e definir os princípios que a estruturação e implementação do mesmo deveriam seguir (algo que se veio a traduzir numa Resolução do
Conselho de Ministros aprovada em 15 de Fevereiro de 2006), ou seja, estava
então já em marcha a preparação do QREN.
•
Tendo em conta a relevância dos fundos comunitários para a economia portuguesa, Portugal dispunha aqui de uma oportunidade de ouro para repensar e
reorientar a sua Política Regional.
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Assim, o Governo considerou de grande utilidade que a finalização do processo de
concepção destas reformas, bem como o início do seu processo de implementação,
pudesse ser acompanhado por uma equipa de peritos internacionais com experiência
de relevo na avaliação de políticas com impacto territorial. A qualidade dos técnicos da
OCDE bem como a sua metodologia de trabalho, assente na interactividade com os
actores, eram igualmente factores que recomendavam a opção por este tipo de avaliação. Acresce, ainda, que não há memória de um exame similar ter sido antes realizado
sobre Portugal, ou seja, um exame da OCDE sobre políticas com impacto territorial
significativo em Portugal.
Permitam-me agora que considere a segunda questão que vos propus:
2. Quais as principais ilações políticas que retiramos deste estudo? E, para cada
ilação, quais foram as principais alterações concretizadas em Portugal no último
ano (desde a finalização e aprovação deste relatório, no 3ºtrimestre de 2007) ao
nível dos instrumentos de política territorial que foram objecto da análise da
OCDE?
A riqueza deste estudo, quer ao nível do processo da sua elaboração, quer dos resultados que estão presentes no relatório que hoje apresentamos, torna ingrato o papel de
vos apresentar os principais resultados em breves minutos.
Contudo, na óptica de quem tem responsabilidades pela condução da política regional
em Portugal, gostaria de sublinhar duas ideias fortes presentes no estudo:
Comecemos pela primeira lição do relatório…
i. A convicção, reforçada pelo benchmarking internacional, que a mudança de
paradigma na política regional que iniciámos em Portugal constitui condição
necessária para contornar os défices estruturais da nossa economia e retomar
uma rota de convergência assente na competitividade de todos os territórios.
O estudo reconhece que Portugal encetou a implantação de um novo paradigma de
política regional, um modelo que dá maior atenção às características específicas das
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diferentes regiões na formulação e na execução das políticas públicas. O estudo
afirma mesmo que Portugal constitui um caso de estudo para os países da OCDE
empenhados na implementação efectiva e eficaz desta mudança de paradigma, uma
mudança de paradigma que se caracteriza, no essencial, por três alterações:
•
a passagem de subsídios baseados em disparidades regionais para investimentos que apoiem oportunidades regionais de incremento da competitividade territorial;
•
a passagem de diferentes abordagens sectoriais para soluções plurissectoriais
ancoradas numa perspectiva territorial;
•
a passagem de um papel dominante de certos níveis de governo para uma
abordagem de governação cooperativa a diferentes níveis, incluindo a coordenação dos órgãos de decisão nacional, regional e local, e as parcerias com a
sociedade civil interessada nas dinâmicas do desenvolvimento (i.e. envolvimento
dos “stakeholders do desenvolvimento regional no desenho e na execução das
estratégias de desenvolvimento).
Em Portugal, o investimento no passado, focalizado sobretudo em infra-estruturas
físicas e nos serviços colectivos, permitiu colmatar com sucesso lacunas importantes
ao nível das condições necessárias para o desenvolvimento. Porém, não foi suficiente para desencadear uma dinâmica de desenvolvimento endógeno baseada em
recursos competitivos. Este diagnóstico, esta convicção, estiveram na base da reorientação do QREN face aos QCA que o antecederam. Assim, o QREN está estruturado em torno de três agendas: potencial humano, factores de competitividade e
valorização do território, com uma forte ênfase no reforço da relevância das duas
primeiras face aos anteriores períodos de programação. Também por via dos princípios operacionais do QREN (que o Senhor Ministro aqui referiu) se encetaram reorientações sensíveis, tanto na concepção (e.g. concentração das intervenções a
estimular), como na implementação (e.g. primado dos concursos nas decisões de
atribuição de financiamento e introdução da monitorização estratégica da execução).
A orientação para objectivos de competitividade que procurem reverter défices estruturais da economia portuguesa exige políticas baseadas numa abordagem territorial
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que promovam economias de aglomeração e gerem efeitos de difusão nos diversos
territórios. Tal como o estudo salienta, nomeadamente recorrendo a exemplos de
sucesso noutros países, são necessários instrumentos de política que promovam
estratégias de competitividade diferenciadas nos diversos territórios e que estas
sejam assumidas pelos actores do desenvolvimento (administração central, administração local, empresas, centros de saber, associações de desenvolvimento local e
regional, etc.). Só com este envolvimento dos actores locais e regionais é possível
explorar o potencial endógeno de desenvolvimento.
Neste âmbito, a equipa da OCDE analisou, nomeadamente, a estratégia presente no
QREN, nos seus programas operacionais e nos instrumentos, ainda em construção,
de promoção de estratégias de eficiência colectiva.
Hoje, já após a conclusão do estudo, é possível afirmar com orgulho que a estratégia está no terreno:
•
O QREN é hoje uma realidade com:
o mais de 20 mil candidaturas apresentadas em menos de dez meses,
para um investimento total previsto que supera os 20 mil milhões de
euros, próximo do total da dotação de fundos disponíveis para todo o
período de vigência do QREN;
o Mais de 10 mil candidaturas aprovadas, perfazendo um investimento
total superior a 6,6 mil milhões de euros, alavancado por cerca de3,3
mil milhões de euros de fundos comunitários (15,5% do total de fundos
- taxa de compromisso).
o Estas primeiras aprovações têm incidido sobretudo em duas prioridades nucleares do QREN: i) qualificação dos portugueses (incluindo os
investimentos na modernização das escolas); ii) estímulo ao investimento privado, através fundamentalmente dos sistemas de incentivos
às empresas, com particular destaque para a aposta na inovação. Até
31 de Agosto último, só o investimento empresarial financiado através
dos sistemas de incentivos importa em 2,1 mil milhões de euros, investimento que está em curso na economia portuguesa.
o Destaque ainda para o facto de, em regra, os tempos médios de decisão (inferiores a 90 dias) permanecerem abaixo dos limites previstos
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nos regulamentos. O contraste com os QCAs é calro; por norma não
tinham prazos de decisão pré-anunciados e os tempos efectivos eram
bastante superiores aos praticados no QREN (por exemplo, mais de
160 dias de tempo médio de resposta no PRIME contra apenas 77 dias
nos sistemas de incentivos do QREN).
•
As estratégias de eficiência colectiva (EEC) encontram-se regulamentadas,
com critérios de selecção claros e incentivos credíveis. Com este instrumento
pretende-se apoiar de forma concertada (utilizando múltiplos instrumentos e
mobilizando diversas fontes de financiamento) programas de acção construídos de baixo para cima, pelos actores do desenvolvimento no terreno (e.g.
empresas e suas associações, centros de saber, associações de desenvolvimento local e/ou regional, municípios e suas associações, serviços da administração central, etc.) e que sejam enquadrados por uma visão estratégica
para o desenvolvimento dos territórios, essencialmente assente nos recursos
mais diferenciados e singulares dos mesmos.
o Está já constituída a Comissão de Avaliação das EEC; apraz-me anunciar hoje que ela será coordenada por duas personalidades de reconhecido mériot, o Eng. Luís Braga da Cruz e o Dr. Francisco Murteira
Nabo.
o Encontra-se aberto (até 15 de Outubro) um concurso para o reconhecimento formal de Pólos de Competitividade e Tecnologia e Outros
Clusters;
o No âmbito das acções preparatórias do PROVERE (Programa de Valorização Económica de Recursos Endógenos, instrumento especialmente vocacionado para a promoção da competitividade em territórios de
baixa densidade), foram já aprovados 28 pares de ideias e territórios.
As parcerias em causa estão neste momento empenhadas na elaboração dos programas de acção inerentes ao conceito estratégico que os
consórcios de actores de desenvolvimento se propuseram desenvolver
para os seus territórios. Posso também anunciar que encerrará no dia
18 de Janeiro próximo o concurso para apresentação das propostas de
deconhecimento de programas de acção como EEC do tipo PROVERE;
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o Foram já aprovados 20 programas de acção no âmbito das Parcerias
para a Regeneração Urbana e terminará no próximo mês o concurso
(aberto desde Março) para a apresentação de programas estratégicos
no âmbito das Redes Urbanas para a Competitividade e a Inovação.
A segunda ilação política que o Governo retira do exame realizado pela OCDE é a
convicção acerca do
ii. papel decisivo na prossecução deste novo paradigma da polítca regional que a
implementação de mecanismos de articulação e governação multí-nível (vertical e horizontal) assume, enquanto condição necessária à exploração do
potencial de desenvolvimento dos diversos territórios.
O desafio da competitividade, quer pela sua complexidade, quer pelo dinamismo da
sua evolução, apenas pode ser vencido com base em estratégias de forte cooperação entre os actores relevantes, mesmo entre aqueles que são muitas vezes concorrentes em diversas situações de mercado (Coopetition). Assim, tão ou mais importante do que os instrumentos de que dispomos, é o meio que criamos para os
“governar”.
O estudo reconhece que o êxito das reformas encetadas será em grande medida
determinado pela capacidade de capitalizar o conhecimento de todos os actores de
desenvolvimento. Daí a recomendação para a relevância de promover uma maior
coerência de intervenções sectoriais do Governo central e intervenções locais e subregionais dos Governos locais, num contexto de maior articulação com as acções de
outros actores de desenvolvimento – empresas e suas associações, universidades,
associações de desenvolvimento local e regional.
O estudo reconhece, igualmente, os passos que foram dados neste sentido, quer na
reformulação dos órgãos de governação regionais (no âmbito do PRACE), quer no
novo modelo de governação do QREN, quer ainda nos incentivos previstos a uma
maior cooperação estratégica e operacional entre administração central e administração local.
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Também aqui se revela de todo pertinente dar conta da implementação no terreno
destes mecanismos de governação:
•
O QREN e os PO são hoje governados ao nível político por Comissões Ministeriais de Coordenação, onde pode e tem participado a Associação Nacional
de Municípios Portugueses;
•
Os PO Regionais são actualmente geridos por uma Comissão Directiva com
representantes indicados pela administração central e pela administração
local;
•
As comissões de aconselhamento estratégico dos PO Regionais já têm obra
feita. Para além das primeiras reuniões em todas as regiões, é este forum que
tem apreciado nas diversas regiões os Programas Territoriais de Desenvolvimento propostos pelas associações de municípios e que estão na base dos
contratos de delegação de competências com subvenção global entre os PO
Regionais e estas associações;
•
Os Conselhos Regionais que foram redefinidos no âmbito do PRACE já estão
novamente constituídos e em funcionamento;
•
Os Conselhos de Coordenação Inter-sectorial estão em fase final de formalização e prevê-se que reúnam pela primeira vez ainda este ano;
•
O estabelecimento de subvenções globais entre autoridades de gestão dos
PO Regionais e associações de municípios baseadas nas NUTS III encontrase na fase final de negociação, devendo ser formalizados durante o
4ºtrimestre de 2008, para todo o período do QREN. Este processo iniciou-se
com a apresentação por parte das associações de programas territoriais de
desenvolvimento em Maio de 2008, documentos de carácter estratégico que
suportam as subvenções globais que tem vindo a ser negociadas. Relembro
que também este ano foi aprovada e publicada a nova lei do associativismo
municipal.
Como se conclui pelos exemplos anteriores, as Comissões de Coordenação e
Desenvolvimento Regional (CCDR), enquanto serviços desconcentrados do
MAOTDR, com competências na área do desenvolvimento regional, para além do
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ordenamento do território e do ambiente, constituem o motor, ao nível da região, de
todo este processo de governação multi-nível.
Em síntese…
Estou certo que nem tudo está feito e que temos muito caminho para andar, mas estou
igualmente convicto de que estamos na direcção e sentido certo e que não podemos
perder o nosso rumo. A este propósito, gostaria de citar uma frase do relatório que
mostra claramente o que já alcançámos e os desafios que ainda nos esperam:
“A próxima fase de implementação de iniciativas recentes irá determinar o impacto da
nova política regional em Portugal. Uma parte significativa dos resultados da política
regional durante os próximos anos irá depender menos da multiplicação de novas
reformas do que da optimização da eficácia das reformas em curso”
Estamos a meio do nosso caminho e este estudo assume-se como um importante elemento do nosso roteiro (nosso roadmap) para chegar ao destino.
Agradecimentos
Para finalizar, gostaria de deixar publicamente registados neste evento os meus agradecimentos a toda a equipa da OCDE que desenvolveu este estudo e com os quais foi
possível estabelecer um processo muito rico de troca de experiências. Às pessoas do
secretariado da OCDE, especialmente à equipa responsável por este estudo: Mario
Pezzini, Soo-Jim Kim e Claire Charbit. Mas igualmente aos peritos internacionais que o
acompanharam: Anti Valle da Finlândia, Gaelle Pinson da França e Timothy Goodspeed dos EUA.
Este agradecimento é, natural e sentidamente, extensivo a todos os interlocutores
nacionais que tornaram possível este processo, desde as pessoas no MAOTDR que
coordenaram o processo até a responsáveis de Serviços de diversos ministérios,
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autarcas, responsáveis por associações de desenvolvimento local, passando ainda
pelo Prof. António Figueiredo que redigiu o primeiro elemento de reflexão para aa equipa da OCDE, entre muitos outros.
Estou convicto que o processo de desenvolvimento deste estudo, bem como os seus
resultados, constituirão um marco em análises e debates futuros sobre política regional
em Portugal.
Rui Nuno Baleiras
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