Série
de BRIEFING da Rodada de
Doha Tratamento Especial e
Diferenciado
O Mandato de Doha:
“Reafirmamos que disposições para tratamento
especial e diferenciado
constituem parte integrante
dos Acordos da OMC. Anotamos que as preocupações
expressas relativamente
ao seu funcionamento em
abordar constrangimentos
específicos confrontados
por países em desenvolvimento, particularmente
países menos desenvolvidos.
Nesse contexto anotamos que alguns Membros
propuseram um Acordo de
Enquadramento Sobre o
Tratamento Especial e Diferenciado (WT/GC/W/442).
Concordamos portanto
que todas as disposições
de tratamento especial e
diferenciado serão revistos visando reforçá-los e
torná-los mais precisos,
eficazes e operacionais.
Ligado a isto, endossamos o
programa de trabalho sobre
o tratamento especial e
diferenciado estabelecido
na Decisão sobre questões e
preocupações relacionadas
à implementação.”
(Parágrafo 44 da Declaração
Ministerial de Doha)
O tratamento especial e diferenciado (SDT, sigla em inglês) já foi considerado
a pedra angular do desenvolvimento na Rodada de Doha. A expectativa era de
que as negociações da “Agenda do Desenvolvimento” de Doha permitissem que
os países em desenvolvimento (PEDs) tirassem mais proveito do fato de serem
Membros da OMC e pudessem melhor integrar as regras da OMC a suas políticas
nacionais. Para isso, o SDT deveria ser mais “preciso, eficaz e operacional”, por
meio de melhor implementação, assistência técnica e capacitação. Os Membros
também concordaram em buscar novas soluções para os desafios sui generis enfrentados por países de menor desenvolvimento relativo (LDCs, sigla em inglês)
e pequenas economias.
Contudo, às vésperas da Conferência Ministerial de Cancun, em 2003, muitas
das questões relativas ao desenvolvimento foram adiadas. Alguns delegados sugerem que essa estagnação coloca em risco o espírito das negociações de Doha
como uma “rodada do desenvolvimento”. Outros argumentam que as negociações sobre agricultura, acesso a mercados de bens não-agrícolas (NAMA) e serviços sobrepuseram-se às negociações sobre SDT no âmbito da Sessão especial da
Comissão de Comércio e Desenvolvimento –(CTD-SS, sigla em inglês). O desafio
agora consiste em assegurar que a Rodada de Doha como um todo traga benefícios para PEDs – incluindo as negociações da CTD-SS sobre as disposições de SDT
e os resultados do acesso a mercados agrícolas, NAMA e serviços, fortalecendo o
sistema de comércio multilateral.
Tratamento Especial e Diferenciado
Em 2005, as negociações na CTD-SS afastaram-se dos debates anteriores sobre a
prioridade relativa de propostas de acordos específicos versus questões horizontais. Nos primeiros meses do ano, os Membros esforçaram-se para definir uma
abordagem que tratasse de ambos os temas. Vários Membros, incluindo alguns
países desenvolvidos (PDs), alegaram que as questões horizontais deveriam ser
uma prioridade. Por outro lado, vários outros Membros sugeriram que as discussões prolongadas sobre a prioridade relativa de acordos específicos versus
questões horizontais – que aconteceram de abril de 2004 até a primavera de 2005
– haviam desviado a atenção da revisão do SDT, que encontrava-se sob o Mandato
de Doha e apoiava-se no Pacote de Julho de 2004. A abordagem sugerida em dezembro de 2004 pelo Presidente da Mesa da CTD-SS, Faizel Ismail, da África do
Sul, tentou tratar ambas questões, mas em maio de 2005 os Membros decidiram
centrar as discussões nas propostas de acordos específicos, esperando fazer progressos concretos durante as preparações para a Ministerial de Hong Kong.
Em maio de 2005 os Membros começaram a examinar cinco propostas de acordos específicos apresentadas por LDCs e pelo Grupo Africano. No entanto, as
negociações têm sido difíceis. Entre julho e setembro de 2005 os Membros não
conseguiram chegar a um acordo quanto às propostas de emenda provenientes
dos LDC e do Grupo Africano, e muitos exigiram que as propostas fossem redigidas novamente para melhor abordar as necessidades de seus proponentes. O
impasse em relação aos textos propostos explica-se em parte pelo fato de muitos
Membros acreditarem que os documentos não refletiam e tampouco abordavam
as necessidades subjacentes de seus proponentes, contrariando os pilares nãodiscriminatórios do sistema multilateral de comércio. Isso levou alguns Membros
Copyright ICTSD
et IISD,
November 2005 52
Histórico
A relação entre políticas de comércio internacional, regras, objetivos e estratégias nacionais de desenvolvimento é o centro das negociações da OMC sobre SDT.
A origem do conceito de tratamento mais favorável para PEDs no sistema multilateral de comércio encontra-se nos primeiros anos do Acordo Geral sobre Tarifas
e Comércio (GATT, sigla em inglês), mas a forma que esse tratamento assumiu
no âmbito das regras de comércio tem mudado com o tempo. Os acordos da
OMC contêm aproximadamente 155 disposições sobre SDT, que visam capacitar
os participantes da OMC a tirarem proveito das regras ao mesmo tempo em que
respeitam suas obrigações. Essas disposições resultam de um consenso quanto
à necessidade de integrar Membros com capacidades diversas, especificamente
aqueles que apresentam mais desvantagens como participantes integrais do sistema multilateral de comércio.
Durante a Rodada Uruguai, o conceito de SDT mudou. De provedor de uma gama
de flexibilidades e “espaços para políticas de desenvolvimento” com base em
critérios econômicos, o conceito passou a relacionar-se com a derrogação de
normas temporalmente limitadas, tratamento mais favorável no que tange compromissos tarifários de redução de subsídios e limites mais generosos quanto
à aplicação de medidas de defesa de mercado (i.e.medidas compensatórias e
direitos antidumping).
Os Acordos da OMC também cobrem um número muito maior de áreas que o
GATT, muitas das quais ultrapassam fronteiras para regular aspectos centrais de
políticas estatais econômicas. As disposições sobre SDT criadas para enfrentar
os desafios que essa mudança de âmbito representou para países em desenvolvimento introduziram uma nova forma de SDT, que se traduz em declarações mais
abrangentes a favor do desenvolvimento, mas que em sua grande maioria são
impossíveis de serem aplicadas.
Assim, pode-se dizer que o SDT evoluiu. Ele deixou de ser um instrumento de
apoio ao desenvolvimento no contexto da liberalização comercial (no GATT) e
passou a ser (na OMC) um instrumento que auxilia os países em desenvolvimento
a criar capacidade legal e institucional para cumprir com suas obrigações de
liberalização comercial.
Essa transformação da natureza do SDT é reflexo de uma mudança do entendimento geral quanto à relação entre comércio e desenvolvimento. De acordo com
a ortodoxia prevalecente, o aumento da liberalização comercial é tido como um
elemento necessário à política do desenvolvimento. Essa escola de pensamento
argumenta que o SDT é, na melhor das hipóteses, uma lenta forma de integração dos países em desenvolvimento à OMC e, na pior das hipóteses, causador de
danos.
Os PEDs concordaram com essa mudança na Rodada Uruguai – juntamente com
os novos compromissos assumidos em propriedade intelectual, serviços e investimentos – pois esperavam beneficiar-se do maior acesso a mercados agrícolas,
têxteis e vestuários. Esses países também esperavam que se criasse uma sensibilidade significativa em relação ao desenvolvimento a partir da implementação
das disposições do SDT. No entanto, esses benefícios não se materializaram, e
essas novas disciplinas foram vistas como “camisas de força”, limitando o uso de
instrumentos econômicos em prol de avanços estratégicos de regiões e setores,
e do estabelecimento ou aplicação de redes de segurança social e econômica.
Assim, a frustração dos PEDs em relação a declarações de aspiração desenvolvimentista tem levado esses países a redirecionar o mandato da Declaração de
Doha, de modo a tornar as disposições de SDT em acordos específicos
da OMC mais “precisas, eficazes e
operacionais”.
Contudo, alguns países desenvolvidos questionam a extensão e eficácia do SDT. Para eles, existe uma limitação, já que todos os países “em
desenvolvimento”, com exceção dos
LDCs, devem ser tratados da mesma
forma. Isso, dizem eles, limita a extensão do tratamento preferencial
que pode ser direcionado para os
Membros em diversas etapas de integração à economia global, exibindo
capacidades diversas, condições setoriais e sub-nacionais heterogêneas
e dimensões de mercado altamente
diferenciadas. Os PDs alegam que o
debate sobre questões horizontais,
como princípios e objetivos do SDT,
elegibilidade, benchmarking (patamares mínimos), mecanismos de
monitoramento e tratamento diferenciado melhorado, entre outros
temas, permitiria que os Membros
aplicassem o tratamento especial
acordado a PEDs de modo diferenciado.
TTratamento Especial e Diferenciado
a concluir que abordagens comuns a questões horizontais seria a melhor solução
para a acomodação de diferentes níveis de desenvolvimento e necessidades existentes sem comprometer as bases do sistema.
Prazos
De acordo com o mandato original
de Doha, o CTD ficou incumbido de
reportar-se ao Conselho Geral até
31 de julho de 2002 “com claras
recomendações para uma decisão”
no que tange o mandato do SDT,
contido no parágrafo 44. Esse prazo
foi prorrogado e não cumprido três
vezes: dezembro de 2002, fevereiro
de 2003 e julho de 2005.
Estado Atual das
Negociações
O Comitê de Negociações Comerciais (TNC, sigla em inglês) atribuiu
originalmente o mandato sobre SDT
à CTD-SS em 2001. Em maio de 2003,
o Presidente do Conselho Geral circulou uma lista categorizando as 88
propostas de acordos específicos
sugeridas por PEDs. Na Categoria I
havia 38 propostas, sobre as quais
acreditava-se ser possível chegar
a um acordo antes de Cancun, devido ao apoio já existente ou à sua
urgência. A Categoria II continha
Copyright ICTSD, Novembro
de 2005
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Série
de BRIEFING da Rodada de
outras 38 propostas que foram enviadas a órgãos relevantes da OMC
ao final de maio de 2003. A Categoria III incluía 15 propostas sobre
as quais os delegados tiveram maior
dificuldade em chegar a um consenso. Vinte e oito recomendações de
acordos específicos foram incluídas
no anexo C do Draft da Conferência
Ministerial de Cancún. No entanto,
o fracasso da Conferência trouxe
como conseqüência a não-adoção
de 28 recomendações.
Como resultado do enfoque pósCancún em agricultura, NAMA, algodão e as questões de Singapura
ao final de 2003 e início de 2004, as
discussões sobre SDT não recomeçaram até abril de 2004, quando os
Membros então iniciaram uma tentativa (que duraria um ano) para
esclarecer como priorizar questões
relacionadas a acordos específicos e
horizontais. O Presidente da Mesa,
Ismail, perguntou aos Membros o
que eles desejavam fazer com as
propostas sobre as quais, em princípio, já havia consenso; como a
discussão atual sobre SDT poderia
ser mais produtiva e quais eram as
sugestões para o futuro. As respostas refletiram as mais diversas preocupações: desde um lento progresso
sobre como proceder até o desafio
por parte dos PEDs da América Latina e do Leste Asiático relacionado à
barreiras lingüísticas (o que, temiase, poderia criar uma nova categoria de fato de PEDs, incorporando
o difícil tema da diferenciação). O
resultado foi o Pacote de Julho de
2004, que simplesmente instruiu a
CTD-SS a “concluir a revisão rapidamente” até julho de 2005.
Em uma reunião de outubro de
2004, a CTD-SS continuou a discutir
o processo a ser adotado e o equilíbrio entre questões horizontais e
acordos específicos. A Suíça propôs
um novo agrupamento de propostas
em torno de temas específicos subjacentes, como restrições à capacidade e assistência técnica. Além
disso, a Mesa concordou em pressionar os outros órgãos da OMC que
examinavam as propostas da Categoria II a apresentar seus relatórios
à CTD, e também foi mencionada
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Doha
a possibilidade de adoção de todas as 28 recomendações, juntamente com as
propostas da Categoria I, até o fim de 2005. No entanto, em uma reunião de
dezembro de 2004, o Presidente Ismail apresentou uma nova abordagem para
as negociações, uma tentativa de superar os desentendimentos sobre a importância relativa das questões relacionadas a acordos específicos e horizontais. A
abordagem “flexibilizada” do Presidente pede que os negociadores agrupem suas
propostas de acordos específicos de SDT baseados em suas motivações e questões
subjacentes. Vários PEDs temiam que a abordagem daria ênfase indevido a questões horizontais e poderia levar a um tratamento diferenciado entre os PEDs.
Em reunião que aconteceu em fevereiro de 2005, os Membros decidiram continuar a negociar propostas de acordos específicos, tendo a abordagem proposta
pelo Presidente da Mesa como ponto de referência. Nessa ocasião, os Membros
expressaram um certo receio quanto à formalização do processo, já que a reunião
de abril da CTD-SS desintegrou-se logo após os Membros não terem conseguido
chegar a um acordo quanto a uma agenda que atribuía um dia inteiro à discussão
de questões horizontais. Ao que tudo indica, a agenda sugerida dividiu todas as
propostas horizontais e de acordos específicos em duas categorias mais amplas:
“flexibilização” e “capacitação”. A reunião de abril centralizou as discussões na
categoria de flexibilização, examinando as propostas de acordos específicos no
primeiro dia e as propostas horizontais no segundo, com uma reunião em maio
voltada para as propostas de capacitação. Vários PEDs, incluindo Índia, Malásia, México, Camboja e Peru, reclamaram que não haviam sido adequadamente
consultados sobre essa classificação. Eles temiam que a estruturação do trabalho ao longo dessas linhas mudaria a direção das negociações a favor das questões
horizontais, em vez de assegurar que os Membros centrassem sua atenção em
propostas de acordos específicos. O argumento era que o mandato da Declaração
de Doha era muito mais forte, e possibilitaria que se alcançassem resultados específicos dentro do tempo previsto para as negociações. Como resultado, esses
países recusaram-se a aceitar a agenda e a reunião foi encerrada mais cedo.
Depois de exaustivas consultas, as reuniões de maio de 2005 progrediram ao analisar cinco propostas de acordos específicos sugeridas por LDCs. Conforme fosse
apropriado, os Membros poderiam levantar questões horizontais como possíveis
soluções para essas propostas. Essa foi a primeira vez em dois anos (desde Cancun) que propostas de acordos específicos foram examinadas com seriedade pelo
grupo. Os Membros sugeriram que havia necessidade de nova redação para atualização, tendo me vista o Pacote de Julho e outros acontecimentos. Alguns PDs
argumentaram que os LDCs teriam que assumir pelo menos alguns compromissos
e não poderiam esperar receber isenções para sempre, já que o objetivo da OMC
é integrar países, incluindo LDCs, em um único sistema multilateral de comércio.
Os LDCs responderam que a intenção de sua proposta era encontrar soluções
para os custos de implementação das disciplinas da OMC. O resultado foi a
solicitação aos LDCs para que redigissem novas submissões e nelas abordassem
melhor suas necessidades subjacentes. As novas versões foram apresentadas em
junho de 2005. Novamente, os Membros criticaram os textos, alegando que as
alterações feitas eram “cosméticas” e que as propostas poderiam beneficiar-seiam de uma nova redação, que esclarecesse e assegurasse a abordagem de todas as necessidades dos proponentes. Os Membros também expressaram receio
quanto à “automaticidade” de algumas isenções contidas nas propostas. Apesar
das negociações terem durado mais de onze horas, os Membros não conseguiram
chegar a um acordo e elaborar um texto dentro do prazo estabelecido no ano
anterior, 31 de julho de 2005.
Desde julho de 2005, os LDCs vêm solicitando mais tempo para reconsiderar suas
propostas, reunirem-se bilateralmente com os países que sugeriram mudanças
e redigir novas submissões, mais adequadas. Enquanto isso, em consultas informais durante o mês de setembro e em uma reunião formal em outubro, os
Membros revisaram as propostas africanas e depararam-se com as dificuldades
similares no que tange esclarecimentos de linguagem e as intenções por trás das
de 2005
Perspectivas para o Futuro.
No momento, parece que o debate sobre questões horizontais “esfriou”, bem
como o debate sobre princípios e objetivos do SDT, eligibilidade e tratamento
diferenciado, que fazem parte do mandato de Doha. Embora os PEDs tivessem
desejado que o novo enfoque fosse dado a propostas de acordos específicos, uma
real revisão do texto revela que as propostas abordam muitos problemas horizontais. Deste modo, pode valer a pena considerar se pequenas alterações no
texto de acordos específicos da OMC podem resolver as grandes necessidades do
desenvolvimento que motivaram PEDs a desenvolver um novo texto. Se as propostas visam tornar o SDT mais operacional, elas devem abordar as necessidades
de PEDs de modo mais direcionado e efetivo. Isso pode estreitar o âmbito e nível
de sua ambição. Contudo, poderá também implicar que questões sistêmicas que
abrangem vários acordos representam um problema para o tratamento eficaz de
PEDs na OMC. Nesse caso, essas questões deveriam ser abordadas juntamente
com alterações textuais específicas.
A maioria das propostas “mais fáceis” da Categoria I já foi abordada por meio de
uma inclusão nos 28 textos que foram acordados pré-Cancún. As 38 propostas da
Categoria II continuam nos respectivos órgãos de negociação. Como resultado, a
maioria das propostas que estão sendo examinadas pela CTD-SS pertence à categoria III, denominada “difícil”, e não existe vontade política para que se chegue
a um acordo quanto as vastas aspirações expressas nas propostas dos LDCs e do
Grupo Africano. No entanto, pode haver incentivo para renegociação e nova
redação dos textos caso seja possível alcançar bons resultados nas negociações
sobre agricultura, NAMA e serviços.
LDCs e Pequenas Economias
Embora recebam menos atenção, os programas de trabalho para LDCs e pequenas e vulneráveis economias também são áreas ativas de negociação na OMC.
Desde a reunião de Cancun, questões-chave nos Sub-Comitês da OMC para LDCs
têm incluído: assistência técnica para LDCs que encontram-se em processo de
adesão e com problemas de abastecimento; acesso a mercados (particularmente
em relação à Austrália e Canadá); questões relacionadas à integração temporal;
e, mais recentemente, a eliminação gradual de cotas para têxteis e vestuários
(ver Briefing Número 4 da Rodada de Doha).
Na Sessão dedicada a pequenas economias do CTD, os Membros têm lutado para
encontrar soluções para as necessidades das pequenas e vulneráveis economias.
O mandato da Declaração de Doha para “encontrar respostas para questões relacionadas ao comércio em prol da integração de pequenas e vulneráveis economias ao sistema multilateral de comércio” mostrou-se dificultado pela ordem
da Declaração de “não se criar uma sub-categoria de Membros da OMC”. Em
fevereiro de 2005, os Membros concordaram em adotar uma estratégia trifásica,
sugerida pelo Presidente da Mesa, o Embaixador Trevor Clarke, de Barbados. A
primeira fase considera as características para identificar o que pode
ser aceito como “pequenas e vulneráveis economias”. A segunda fase,
que foi eventualmente integrada à
primeira, envolve as considerações
dos problemas relacionados ao comércio que poderiam ser razoavelmente atribuídas àquelas características. A terceira fase enquadra
as respostas aos problemas identificados. Os proponentes do plano
de trabalho para pequenas e vulneráveis economias – incluindo catorze países da ACP – apresentaram um
documento (WT/COMTD/SE/W/12)
em fevereiro de 2005 que delineava
17 características e problemas que,
como sugerido, permitiria que os
Membros compreendessem as deficiências estruturais que impedem
pequenas e vulneráveis economias
de desfrutar os plenos benefícios do
sistema multilateral de comércio.
Em maio de 2005, os proponentes
apresentaram outra proposta (WT/
COMTD/SE/W/13) que tinha como
objetivo impulsionar as negociações
sobre solução de problemas.
TTratamento Especial e Diferenciado
submissões. Assim, os PEDs têm sido constantemente questionado quanto aos
objetivos de suas propostas e sobre os desafios específicos que impulsionaram a
implementação dos acordos da OMC que esses países buscavam emendar. Atualmente, os LDCs e os países Africanos esforçam-se para converter seus textos
atuais (que alguns descrevem como vagos) em propostas que proponham alterações concretas aos acordos da OMC. Com a aproximação da Conferência Ministerial de Hong Kong, reuniões intensivas sobre tópicos cruciais, como agricultura,
NAMA e serviços, têm guiado as limitadas capacidades de negociação desses países. Ao decidir se devem melhor esclarecer a linguagem das propostas de SDT ou
se devem priorizar negociações sobre questões high profile, muitos países têm
preferido centrar-se em negociações que gerem resultados imediatos em outros
órgãos, muitas das quais apresentam importantes implicações do ponto de vista
do desenvolvimento.
Em resposta às reações à proposta
de maio de 2005, os 21 proponentes
do plano de trabalho para pequenas
e vulneráveis economias apresentaram uma proposta adicional (WT/
COMTD/SE/W/14) durante reunião
que aconteceu no dia 17 de outubro
de 2005. O texto sugeria uma abordagem dupla, na qual os proponentes apresentariam submissões sobre
como seus problemas particulares
poderiam ser levados diretamente
aos órgãos relevantes da OMC, enquanto a Sessão dedicada a pequenas economias do CTD continuaria
a monitorar o progresso dessas propostas. O documento também cita
submissões apresentadas por países
que patrocinam os grupos de negociação da OMC sobre agricultura,
NAMA e regras (TN/RL/GEN/57/
Rev.2). Outros Membros mostraram-se favoráveis à abordagem dupla, defendida por PDs na Sessão
dedicada a pequenas economias do
CTD. Contudo, durante negociações
informais que buscavam esboçar um
texto preliminar para a Conferência
Ministerial de Hong Kong, os Membros continuaram a discordar so-
Copyright ICTSD, Novembro
de 2005
55
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Série
de BRIEFING da Rodada de
bre como apresentar um conteúdo
substantivo que promovesse os interesses de pequenas e vulneráveis
economias sem introduzir uma dife-
Doha
renciação entre PEDs. O que determinará quanto desse trabalho será integrado
aos resultados da Conferência Ministerial é até onde a sessão dedicada a pequenas
economias do CTD conseguirá concordar sobre o texto e como as submissões dos
proponentes serão tratadas nos órgãos de negociação.
A Série de Briefings da Rodada de Doha é publicada pelo Centro Internacional para o Desenvolvimento Sustentável (ICTSD) em
colaboração com o Instituto Internacional para o Desenvolvimento Sustentável (IISD). Os Directores de Séries são Ricardo MeléndezOrtiz e Mark Halle. A Série completa, assim como atualizações futuras podem ser encontradas na www.ictsd.org e na www.iisd.org.
Direitos de Autor: ICTSD e IISD, 2005.
The Centro Internacional para o Desenvolvimento Sustentável (ICTSD - http://www.ictsd.org) é uma organização não lucrativa
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capacitando os intervenientes no sentido de influenciarem a feitura de políticas de comércio através da informação, networking,
diálogo, pesquisa bem direcionada e capacitação.
O ICTSD é a editora de PONTES Revita Mensal © e PONTES Semanário de Notícias sobre o Comércio©. É co-editora de PASSERELLES
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(com o Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible - CINPE); e PONTES entro o Comércio e o Desenvolvimento Sustentável© (com a Fundação Getulio Vargas). Os principais fundadores do ICTSD em 2005 incluem agêncies de cooperação
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benéficas à economia global, ambiente global e bem-estar social. Acreditamos também fervorosamente na importância de fazer
crescer a nossa capacidade institucional ao mesmo tempo que ajudamos as nossas organizações-parceiras a se distinguirem no mundo
em desenvolvimento.
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