WAGNER SOARES PADILHA
O Poder Reformador
Limites e Possibilidades
Projeto de pesquisa apresentado ao
Programa de Pós-Graduação do Cefor
como parte das exigências do curso de
Especialização em Processo Legislativo.
Brasília
2006
1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: O Poder Reformador: Limites e Possibilidades
Autor: Wagner Soares Padilha
Finalidade/Natureza do Projeto: Conclusão de Curso
Instituição: Cefor da Câmara dos Deputados
Data: 18/08/2006
Orientador: Leonardo A. de Andrade Barbosa
2. APRESENTAÇÃO
Muito se fala da segurança jurídica como instrumento de promoção do
desenvolvimento econômico e social de uma Nação. Isso, contudo, encontra forte
oposição na qualidade da produção legislativa que necessita a cada momento de revisão
dos atos pretéritos.
Foi exatamente observando os mecanismos de formação das leis e sua
concretude, que pude observar a necessidade de se aprofundar um estudo sobre as
formas de modificação do texto constitucional.
A minha experiência se traduz no exercício de atividades em Comissões
Temáticas da Câmara dos Deputados – CD, durante praticamente 10 anos – 1993-2003
– desenvolvidas nas Comissões de Seguridade Social e Família, Finanças e Tributação e
de Fiscalização Financeira e Controle.
Como professor, lecionei sobre os normativos de produção legislativa no
Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor) da CD.
A partir de 2004, passei a integrar os quadros de assessoramento técnico e
regimental em algumas Lideranças da mesma Casa. A assessoria técnico-regimental tem
especial contribuição para o meu desenvolvimento profissional. Foi calcada em árdua
busca de conhecimentos técnicos e procedimentais na esfera legislativa, com
embasamento derivado da Constituição Federal.
Ao longo desse período – como assessor – fui designado para coordenar o
trabalho de uma equipe de assessores na execução e monitoramento das atividades
2
parlamentares de um determinado partido, seja nas comissões da Câmara dos
Deputados, seja quando estes integram as Comissões Mistas do Congresso Nacional.
Por fim, considerando a temática escolhida para a pesquisa, que muito
inspira os doutrinadores do direito, desponta como insumo relevante, objeto da
pesquisa, a possibilidade de convocação de uma Assembléia de Revisão Constitucional,
nos moldes descritos pela Proposta de Emenda à Constituição n° 157, de 2003, cuja
tramitação tive a oportunidade de acompanhar até a sua aprovação na Comissão
Especial, em 2006, inclusive prestando assessoria regimental ao autor da proposta.
3. PROBLEMA
A supremacia constitucional é a base estruturante para a elaboração
legislativa. Essa hierarquização permite certa estabilidade no chamado mundo jurídico,
ou seja, a possibilidade de mudanças a revelia do devido processo legislativo, ou
mesmo, de rupturas recorrentes com a ordem anteriormente instituída são praticamente
inexistentes.
A Constituição Cidadã, promulgada em 1988, após amplo debate com a
sociedade, assentou novos parâmetros institucionais e, principalmente, sedimentou
valores individuais e sociais – as chamadas cláusulas pétreas.
O Constituinte Originário determinou, no art. 3° do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, a revisão constitucional cinco anos após a promulgação da
Lei Maior. O resultado foi a aprovação de seis Emendas Constitucionais, necessárias
face à acomodação e ao amadurecimento da nova ordem jurídico-política.
Fato é que, além do que foi anteriormente descrito, a possibilidade de novas
modificações do texto constitucional foi reduzida à forma de Emenda à Constituição,
devidamente aprovada e promulgada pelo Congresso Nacional, conforme rito especial.
A Proposta de Emenda à Constituição n° 157, de 2003, propõe a instalação
de uma Assembléia de Revisão Constitucional, a ser instalada em 1° de fevereiro de
2007, formada pelo mesmo Congresso eleito em outubro de 2006, tendo como
impedimento temático apenas o que prevê o § 4° do art. 60 da Constituição Federal.
Diante desse quadro, algumas indagações devem ser investigadas, afinal a
Carta de 1988 traz algum limite procedimental à modificação do próprio texto? Existe
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no País motivos óbvios que ensejam a necessidade de instalação de uma Assembléia de
Revisão Constitucional? A instalação dessa ou de outra Assembléia encontra amparo
Constitucional?
4. OBJETIVOS
Entre os principais objetivos da pesquisa, destacam-se:
a) Situar o conceito de revisão constitucional;
b) Demonstrar os mecanismos de alteração do texto constitucional,
esculpidos no art. 60 da própria Carta;
c) Analisar o intento da PEC 157/03, que propõe a convocação de
Assembléia de Revisão Constitucional, em 2007, com vistas a verificar sua viabilidade
jurídica;
d) Verificar a possibilidade de convocação de Assembléia Constituinte
exclusiva para tratar de determinado tema.
5. JUSTIFICATIVA
Não é estranho ao meio político o oferecimento de propostas que visam a
modificar ou inserir atos normativos que atendam a interesses paroquiais de
parlamentares e que resultem em pouca ou nenhuma produção legislativa efetiva, mas
que demonstrem uma vida parlamentar produtiva. Essa realidade obscurece a análise do
quantitativo de matérias necessárias ao fomento e ao desenvolvimento sócio-econômico
do País.
No tocante às Propostas de Emenda à Constituição – PEC’s, conforme dados
do Sistema de Informações Legislativas (SILEG), tramitavam na Câmara dos
Deputados, até 8 de agosto de 2006, 1027 propostas. Esse número extraordinário de
matérias, em uma única legislatura, remete necessariamente a uma discussão da
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existência ou não de demandas da sociedade por matérias constitucionais compatíveis
com o momento presente. Esse assunto, porém, não será tratado na presente pesquisa.
De qualquer forma, observa-se que o apelo da transformação está sempre
presente. A mídia de forma geral retrata a eficiência ou ineficiência do Poder
Legislativo conforme o número de projetos aprovados, sem importar-se, contudo, com
uma análise critica sobre a quantidade – e também com a qualidade - de matérias
necessárias e suportáveis para o País a cada sessão legislativa.
Por outro lado, após uma análise mesmo que superficial do elevado número
de propostas em tramitação, evidencia-se um questionamento de pura lógica: por que ao
invés de várias matérias tramitando individualmente não se faz logo uma revisão de
todo o texto constitucional?
A PEC 157/03, em sua justificativa, sugere a existência de um entrave
constitucional a própria governabilidade do País, sendo, segundo o seu autor, argumento
mais do que suficiente à instalação de uma Assembléia de Revisão Constitucional. A
essa tese soma-se outra de menor porte, mas igualmente direcionada para a idéia da
revisão, ou seja, a de convocação de uma Assembléia Constituinte exclusiva para
promover a reforma política. Enquanto aquela seria formada pelo Congresso eleito em
2006, essa se daria sem a participação de deputados e senadores, conforme sugestão
esboçada por um candidato que disputará a Presidência da República no pleito de
outubro de 2006.
Salienta-se, por oportuno, que os Regimentos Internos da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal tratam das alterações do texto constitucional, conforme
os princípios consagrados na própria Carta. Respeitando esse caminho, muitos juristas
defendem que leis ordinárias e emendas à Constituição seriam instrumentos mais do que
suficientes para promover as reformas de que o País tanto necessita. De outro lado, há
também os que vêem no debate uma chance de emplacar uma nova sistemática para o
sistema revisional.
Esses são os motivos que justificam a realização de uma pesquisa que
busque tratar do assunto de forma a demonstrar o histórico procedimental de alterações
do texto constitucional, a partir da Carta de 1988, bem como apontar limites a essas
alterações.
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6. REVISÃO DA LITERATURA
A Constituição brasileira enquadra-se no rol das chamadas Constituições
rígidas. Assim, elas são “[...] documentos escritos que somente poderão ser alteradas
por um processo legislativo mais solene e dificultoso do que o existente para a edição
das demais espécies normativas” (MORAES, 2003, p. 81, grifo nosso).
Esse procedimento legislativo, a ser observado pelo Congresso Nacional,
titular do Poder Constituinte Derivado, foi imposto pelo Poder Constituinte Originário.
Enquanto este não se prende a limites formais e faz necessariamente a Constituição,
aquele “[...] é órgão constitucional, conhece limitações tácitas e expressas, [...] que tem
por objeto a reforma do texto constitucional” (BONAVIDES, 2003, p. 146).
O instrumento legislativo adequado à inserção de modificações1 na Lei
Maior é a proposta de emenda à constituição - PEC. Tal instrumento, dada as suas
características procedimentais, tem tramitação bastante complexa, quais sejam:
iniciativa reservada ao Presidente da República, um terço, no mínimo, de Deputados
Federais ou de Senadores, ou, ainda, mais da metade das Assembléias Legislativas,
aprovada a proposta por maioria simples em cada uma delas; além de dois turnos de
discussão e votação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, sendo considerada
aprovada se obtiver pelo menos três quintos dos votos favoráveis em cada uma das
Casas.
Por outro lado, essa “engenhoca” herdada pelo constituinte derivado – PEC
– encontra fatores limitantes à modificação do próprio texto constitucional: as chamadas
limitações materiais. Ferreira Filho define essas limitações como sendo “[...] a proibição
de alteração da Constituição em certas matérias, em certos pontos fundamentais” (2005,
p. 136-137). Na Constituição de 1988, essas limitações são amparadas pelo § 4° do art.
60.
É oportuno lembrar que a chamada revisão constitucional ampla já foi
realizada nos anos de 1993-1994, conforme estatuído no art. 3° do ADCT e com
procedimentos próprios para alteração do texto constitucional, resultando na aprovação
1
Essas modificações, segundo Ferreira Filho “[...] é a de que o procedimento de revisão
constitucional obedece a uma forma paralela à do procedimento legislativo comum, que é aquele pelo
qual se estabelecem as leis ordinárias” (2005, p. 124).
6
de seis Emendas Constitucionais de Revisão. Assim, é “[...] inadmissível, novamente, a
utilização do procedimento de revisão”. (MORAES, 2003, p. 1090).
Esse pensamento de Moraes é corroborado nos ensinamentos de Carvalho
Netto:
Na hipótese, portanto, trata-se da temática do Poder Constituinte
Derivado ou do Poder de Reforma da Constituição que, na sistemática
de nosso texto, envolve duas espécies: [...] a ‘proposta de emenda à
constituição’, e outra, regulada por norma desprovida de natureza
legislativa em sentido material, [...] mas ao contrário, autoriza uma
única atividade concreta que, uma vez realizada, a exaure por
completo: a ‘revisão constitucional’. (CARVALHO NETTO, 2001, p.
882-888, grifo nosso).
Como se observa, há, na opinião de muitos juristas, limitações de ordem
material e temporal para o exercício revisional que se contrapõem ao pretendido pela
PEC 157/03, que tem por finalidade convocar uma Assembléia de Revisão
Constitucional, a ser instalada em fevereiro de 2007.
A apresentação da PEC de Revisão Constitucional deu fôlego ao debate. O
ambiente
de
divergência
sugere
desfechos
de
constitucionalidade
ou
de
inconstitucionalidade da proposta.
Enfim, surge no horizonte constitucional a possibilidade de uma nova
revisão. Se esse instrumento é factível ou não, observado os preceitos constitucionais
vigentes, fato é que sua discussão não pode ser obstada ou mesmo intitulada como
golpista, pelo contrário, o seu debate apóia-se nos elementos essenciais do regime
democrático.
7. METODOLOGIA
É objeto da presente pesquisa a busca dos procedimentos adequados ao
processo revisional da Carta de 1988. Essa discussão foi travada pelo próprio
constituinte quando aprovou a Lei Maior ao definir um processo de revisão cinco anos
após a promulgação do texto permanente. Como esse processo já foi cumprido,
imaginava-se que ele não poderia ser recorrente ou mesmo assemelhado em seus fins.
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Portanto, os insumos necessários à pesquisa devem tratar dos seguintes
pontos, a saber:
1- remontar o conceito de revisão constitucional, subsidiado em ampla
revisão bibliográfica. A busca desse conceito passa necessariamente pela apresentação
do mecanismo vigente de modificação do texto constitucional, ou seja, a PEC;
2 – reconstruir o ambiente em que se deu a Revisão Constitucional nos anos
de 1993-1994, nos seus aspectos primordiais, como o ato convocatório, os limites
observados e, principalmente, a sua legitimação;
3 - analisar a Proposta de Emenda à Constituição n° 157, de 2003, que
oferta à sociedade a possibilidade de uma nova revisão, com a instalação de uma
Assembléia de Revisão Constitucional, em 2007.
Essas três etapas no processo da pesquisa têm por finalidade fixar um olhar
no procedimento revisional que se inaugurou com a promulgação da Constituição de
1988, tendo como contraponto o intento da PEC 157/03, ou seja, a vasta bibliografia
constitucional associada ao histórico revisional, a partir daquele ano, devem ser capazes
de oferecer elementos que indiquem a viabilidade da referida PEC.
Como os defensores da PEC 157/03 justificam a sua viabilidade pelo
número excessivo de propostas em andamento no Congresso Nacional, será realizado
um levantamento das propostas que estejam tramitando em ambas as Casas, na atual
sessão legislativa, até o dia 10 de maio de 20062, concomitantemente com o
estabelecido no item n° 1, dos insumos necessários. O objetivo é estabelecer o
quantitativo de propostas existentes, reuni-las por assunto e verificar o tempo médio de
tramitação daquelas que foram aprovadas. Esses dados serão apresentados no formato
de tabelas.
Os meios de pesquisa serão basicamente documental, bibliográfico e busca
em meio eletrônico nos bancos de dados da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal. Documental, pois busca concretizar análises, principalmente da PEC 157/03,
bem como de outras PEC’s, sendo que essas últimas somente serão estudadas nos itens
que já foram pontuados acima. Bibliográfica porque deve-se reunir os principais
pensamentos sobre a temática, essenciais para nortear os parâmetros e desdobramentos
2
O corte no período é justificável. Primeiro por reduzir três anos de sessões legislativas –
reduzindo também o número de PEC’s a serem analisadas -, depois porque o dia 10 de maio de 2006 foi a
data de aprovação, na Comissão Especial, da PEC 157/03, restando, pois, somente a deliberação pelo
Plenário da Casa.
8
da pesquisa. E, finalmente, por meio de busca eletrônico, haja vista que este
procedimento indicará precisamente os dados sobre as demais PEC’s que tramitam ou
tramitaram no Congresso Nacional, na atual sessão legislativa, até o dia 10 de maio de
2006.
8. CRONOGRAMA
SEMANAS
Agosto
1
Levantamento
X
2
X
3
X
Setembro
4
1
X
X
X
X
2
3
Outubro
4
1
2
3
Novembro
4
1
2
3
4
bibliográfico
Coleta de dados
X
X
X
Análise dos
X
X
X
X
resultados
Elaboração das
X
X
Conclusões
Encontros com o
X
X
X
X
X
X
X
X
orientador (análise
de documentos,
orientação e
entrega de
relatórios)
Relatório parcial
Relatório Final
X
X
X
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9. BIBLIOGRAFIA
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. O poder constituinte. 4. ed. rev., atual. e
ampl. - São Paulo: Saraiva, 2005. 253 p.
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Deputados: aprovado pelo Resolução nº 17, de 1989, e alterado pelas Resoluções nº 1,
3 e 10, de 1991; 22 e 24, de 1992; 25, 37 e 38, de 9993; 57 e 58, de 1994; 1, 77, 78 e 80,
de 1995; 5, 8 e 15, de 1996; 33, de 1999; e 11, de 2000; 19, 21 e 25 (Código de Ética e
Decoro Parlamentar) de 2001; e 27, 28 e 29, de 2002.- 6. ed. – Brasília: Câmara dos
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Revisão nºs 1 a 6/94 – Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações,
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MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação
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PACHECO, Luciana Botelho. A tramitação de proposições na Câmara dos
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monografias; nº 1).
SILVA, José Afonso da. Curso de direito Constitucional positivo. 24. ed. São Paulo:
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10
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PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Processo Legislativo. Niterói. RJ:
Impetus, 2003. 228 p.
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