Centro de Convenções Ulysses Guimarães
Brasília/DF – 4, 5 e 6 de junho de 2012
COMPENSAÇÃO FINANCEIRA ENTRE OS
REGIMES PREVIDENCIÁRIOS
(TAMBÉM CHAMADA DE COMPENSAÇÃO
PREVIDENCIÁRIA)
Leonardo José Rolim Guimarães
1
A previdência do servidor público: trajetória, mudanças em curso e
perspectivas
Painel 01/004
COMPENSAÇÃO FINANCEIRA ENTRE
OS REGIMES PREVIDENCIÁRIOS
(TAMBÉM CHAMADA DE COMPENSAÇÃO PREVIDENCIÁRIA)
Leonardo José Rolim Guimarães
A Compensação Previdenciária de que trata a Lei no 9.796, de 5 de maio
de
1999,
é
uma compensação financeira
entre
regimes de
previdência
fundamentada da contagem recíproca de tempo de serviço ou de contribuição.
A contagem recíproca de tempo de contribuição corresponde ao cômputo,
por um regime de previdência, do tempo de contribuição para outro regime de
previdência social, e tem por finalidade a concessão de aposentadoria.
A Lei no 3.841, de 15 de dezembro de 1960, dispôs sobre a contagem
recíproca, para efeito de aposentadoria, do tempo de serviço prestado à União,
autarquias e sociedades de economia mista, e a Lei n o 6.226, de 14 de julho de
1975, dispôs sobre a contagem
recíproca para efeito de aposentadoria
especificamente em relação a tempo de serviço público federal e de atividades
privadas. Com a Lei no 6.864, de 1o de dezembro de 1980, estendeu-se a
possibilidade de aplicação desse instituto também aos servidores estaduais e
municipais. Essas normas disciplinaram contagem recíproca de tempo de
contribuição de atividade urbana e nada mencionaram sobre a contagem recíproca
de tempo rural.
Com a aplicação da contagem recíproca de tempo de serviço, aos
servidores públicos vinculados a Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS)
passou a ser permitido computar para fins de aposentadoria nesse regime o tempo
de serviço sob vinculação com o Regime Geral de Previdência Social (RGPS).
Igualmente, aos segurados do RGPS passou a ser permitido computar no RGPS o
tempo de serviço sob vinculação com o RPPS.
2
No entanto, os regimes de previdência instituidores do benefício de
aposentadoria com contagem recíproca de tempo de serviço, passaram a apresentar
ou agravar o desequilíbrio financeiro, considerando que teriam recebido como fonte
de custeio somente parte do tempo laboral do segurado, posto que a outra parte
teria sido de contribuição para outro regime.
A Constituição de 1988 trouxe, no texto original do § 2 o do art. 202 1 , para
efeito de aposentadoria, o direito à contagem recíproca de tempo de contribuição na
administração pública e na atividade privada, rural e urbana, e fez desse instituto o
motivo/fundamento da compensação financeira entre os diversos regimes de
previdência social, como forma de sanar o desequilíbrio provocado nos regimes
previdenciários pela sua utilização. Referido § 9o previu, ainda, que tal compensação
financeira se daria segundo critérios estabelecidos em lei.
A Emenda Constitucional no 20, de 1998, modificou materialmente o texto
originário do § 2o do art. 202 que dispunha sobre a contagem recíproca e a
consequente compensação financeira entre os regimes, e inseriu essa matéria no §
9o do art. 201 da Constituição 2. Essa Emenda promoveu a reforma previdenciária, e
dentre as diversas alterações que fez, estabeleceu como um dos requisitos para a
implementação do direito às aposentadorias voluntárias, dentre outros, o tempo
mínimo de contribuição, em lugar do tempo mínimo de serviço que se exigia, sendo
que o tempo de serviço considerado para efeito de aposentadoria pela legislação até
então vigente, passou a ser contado como tempo de contribuição. Observa-se,
porém, que no texto original da Constituição de 1988 a contagem recíproca já
possuía como requisito a contagem de tempo de contribuição, e não mais de tempo
de serviço.
1
o
Texto original do parágrafo 2 do art. 202 da Constituição de 1988:
o
§ 2 Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na
administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos sistemas
de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei.
2
o
o
A Emenda Constitucional n 20/98 alterou o § 2 do art. 202, que passou a tratar de outro assunto, e
o
transferiu a questão da contagem recíproca para art. 201, no inserido § 9 :
o
§ 9 Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na
administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de
previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei. (Incluído
o
pela Emenda Constitucional n 20, de 15/12/1998)
3
O Capítulo IV do Regulamento da Previdência Social (RPS), aprovado
pelo Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999, bem como os regulamentos que o
antecederam, dispõe especificamente sobre a contagem recíproca de tempo de
contribuição, e estabelece no art. 130 que o tempo de contribuição para fins de
contagem recíproca deve ser provado com certidão fornecida pelo regime de
previdência a que se esteve vinculado e cujo tempo se pretende levar para cômputo
em outro regime previdenciário.
A certidão a que se refere o citado art. 130 do RPS, é denominada
Certidão de Tempo de Contribuição (CTC) e, até a edição da Emenda Constitucional
no 20/98, tinha o nome de Certidão de Tempo de Serviço (CTS).
Atualmente, os RPPS devem respeitar procedimentos únicos de emissão
de CTC, estabelecidos pela Portaria MPS no 154, de 15 de maio de 2008, em
observação ao disposto no art. 130 do RPS, que visam o controle e a inibição de
utilização em duplicidade de um mesmo período de tempo de contribuição, bem
como a garantia de que a CTC apresentada para fins de contagem recíproca será
reconhecida pelo regime emissor para fins de pagamento da respectiva
compensação financeira.
A Portaria MPS no 154, de 2008, disciplinou procedimentos sobre a
emissão de CTC pelos RPPS, com objetivo de estabelecer mecanismos unificados
de controle para as emissões e revisões das CTC pelos entes federativos, de forma
similar ao estabelecido para o RGPS, considerando o disposto no art. 130 do RPS
aprovado pelo Decreto no 3.048, de 1999, no art. 96, incisos I, II e III, da Lei n o
8.213, de 24 de julho de 1991, e nos arts. 364 a 382 da Instrução Normativa n o
45/INSS/PRES, de 6 de agosto de 2010; padronizar o conteúdo e a forma da CTC e
da
Relação
das
Remunerações
de
Contribuições,
viabilizando
futuras
sistematizações; e contribuir para a preservação do equilíbrio financeiro e atuarial
dos Regimes Próprios de Previdência Social, em conformidade com o disposto no
art. 40 da Constituição Federal, restringindo a emissão da CTC somente para exservidor, desvinculado do RPPS por motivo de exoneração/demissão do cargo
efetivo, exceto na hipótese de servidor titular de cargo efetivo vinculado ao RGPS
por força de lei do ente federativo (regime próprio em extinção).
4
A disciplina no § 9o do art. 201 da Constituição, incluído pela Emenda n o
20, foi feita pelos seguintes normativos: Lei no 9.796, de 5 de maio de 1999; Decreto
no 3.112, de 6 de julho de 1999; Portaria MPAS no 6.209, de 16 de dezembro de
1999; e Portaria Interministerial MPS-MF no 410, de 29 de julho de 2009, que
estabelecem os critérios e os procedimentos para a operacionalização da
compensação financeira entre o RGPS e os RPPS da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios.
Pela Medida Provisória n o 2.060, de 26 de setembro de 2000, foi inserido
o art. 8o-A à Lei no 9.796, de 1999, estabelecendo que a compensação financeira
entre os RPPS da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
na hipótese de contagem recíproca, observará, no que couber, às disposições
dessa lei.
Tais normas denominaram regime de origem como sendo “o regime
previdenciário ao qual o segurado ou servidor público esteve vinculado sem que dele
receba aposentadoria ou tenha gerado pensão para seus dependentes”, ou seja, o
regime emissor da CTC para fins de contagem recíproca em outro regime. E
denominaram
regime instituidor “o regime previdenciário responsável pela
concessão e pagamento de benefício de aposentadoria ou pensão dela decorrente a
segurado ou servidor público ou a seus dependentes com cômputo de tempo de
contribuição no âmbito do regime de origem”, ou seja, aquele que concedeu
aposentadoria com cômputo, na forma da contagem recíproca, de tempo de
contribuição certificado, por meio de CTC, pelo regime de origem.
A compensação financeira paga pelo regime de origem tem por finalidade
auxiliar o regime instituidor, na forma de pró-rata, na manutenção do benefício que
este concedeu com cômputo de tempo cuja contribuição não recebeu para custear o
benefício, colaborando, assim, com o equilíbrio financeiro do regime instituidor.
É requerida e apurada em relação a cada benefício, individualmente, e o valor
mensal da compensação é calculado na forma prevista nos arts. 3 o e 4o da Lei no
9.796, de 1999, conforme o caso: se o RGPS figura como regime de origem ou
como regime instituidor. É devida somente pelo período de manutenção do
benefício. A cessação do benefício, por qualquer razão, implica na cessação da
compensação financeira correspondente.
5
Dado o tempo decorrido entre a data da promulgação da Constituição de
1988, que estabeleceu a compensação financeira entre os regimes na hipótese de
contagem recíproca de tempo de contribuição, e a data da publicação da Lei n o
9.796, de 1999, que estabeleceu os critérios para a realização dessa compensação,
permitiu-se que os regimes instituidores, dentro do prazo determinado, requeressem
a compensação financeira aos regimes de origem em relação aos benefícios
concedidos a partir da promulgação da Constituição Federal, com contagem
recíproca de tempo de contribuição, que estivessem em manutenção na data da Lei
no 9.796, de 1999, conforme dispõe o seu art. 5o.
A princípio, determinou-se um prazo de 18 (dezoito) meses para
apresentação dos dados relativos a esses benefícios, em requerimento à
compensação financeira. Porém, para não prejudicar os regimes instituidores que
não haviam conseguido enviar todos os dados aos regimes de origem dentro do
prazo, incluindo-se aí o RGPS, promoveu-se a prorrogação do prazo. Mas, pelo
mesmo motivo, tal prazo foi sendo sucessivamente prorrogado e, atualmente,
encontra-se estendido até o mês de maio de 2013.
Estando todos os regimes previdenciários cientes de que, após decorridos
14 anos de ampla divulgação e ciência da possibilidade de se buscar o direito ao
crédito da compensação financeira referente ao período de 5 de outubro de 1988 a 5
de maio de 1999, caberá a estes total empenho para concluir suas tarefas nesse
sentido, pois não se justifica a concessão de mais prorrogação do prazo.
Os valores da compensação financeira devidos em relação ao período
de 5 de outubro de 1988 a 5 de maio de 1999, são calculados na forma prevista no
parágrafo único do art. 5 o da Lei no 9.796, de 1999, e ficam devidamente
registrados no COMPREV para procedimento de pagamento diferenciado daqueles
relativos aos valores devidos a partir de 6 de maio de 1999. Esse crédito reservado
é comumente chamado de “estoque da compensação previdenciária” e sua
quitação se dá na forma disposta nos arts. 14-A e 15 do Decreto n o 3.112, de 1999,
no art. 17 da Portaria MPAS n o 6.209, de 1999, e na Portaria Interministerial MPSMF no 410, de 2009.
6
Os valores da compensação devidos em relação ao período a partir de 6
de maio de 1999, são devidamente atualizados e pagos imediatamente após a
concessão da compensação, efetuando-se o pagamento dos atrasados desde essa
data ou desde a data do início do benefício no regime instituidor, se essa for
posterior à referida data, juntamente com o primeiro pagamento da parcela mensal,
na competência seguinte à da concessão da compensação.
Para a operacionalização da compensação financeira entre o RGPS e os
RPPS, foi desenvolvido o Sistema de Compensação Previdenciária (COMPREV),
mantido e administrado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), e
processado e comercializado pela Empresa de Tecnologia e Informações da
Previdência Social (DATAPREV).
O COMPREV pode ser instalado em qualquer unidade dos regimes
previdenciários, fazendo-se download pela Internet. Tem interface gráfica amigável,
permite toda a operacionalização da compensação por meio de processo virtual (os
requerimentos e respectivos documentos digitalizados são enviados via Internet),
bem como o acompanhamento do processo em todas as etapas. Oferece
inteligência no procedimento e crítica das informações, mediante confronto com
dados de outros sistemas, como por exemplo: o Sistema de Benefícios do RGPS, o
Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS) e o Sistema de Óbitos (SISOBI),
direcionando os trabalhos dos usuários. Tem dispositivos de segurança, para
preservação dos dados e dos respectivos processos, e para manutenção
permanente dos cadastros da compensação financeira, cálculo e pagamento dos
valores devidos etc.
Sendo o INSS o administrador do sistema COMPREV, e contratante da
prestação de serviços da DATAPREV para a manutenção desse sistema, é
necessário, para a operacionalização da compensação financeira com o RGPS, que
se dá somente por meio desse sistema, que o ente federativo que tenha ou que teve
RPPS instituído, firme Acordo de Cooperação Técnica com o Ministério da
Previdência Social, e interveniência do INSS, para fins de utilização do COMPREV,
com permissão de acesso dos seus usuários por meio de senha pessoal e
intransferível, de forma restrita e vinculada ao CNPJ do respectivo ente federativo, e
de acesso às informações do SISOBI.
7
O citado Acordo de Cooperação Técnica, antes denominado Convênio,
contém cláusula estabelecendo que o ente federativo tem, dentre outras obrigações,
a de arcar com os custos inerentes à disponibilização pelo INSS, do COMPREV
e do SISOBI.
A compensação financeira está sendo processada desde a competência
Dezembro de 1999. Inicialmente, fez-se tão somente o pagamento das
compensações devidas pelo RGPS aos RPPS que haviam firmado Convênio para
fins de utilização do sistema COMPREV (atualmente denominado Acordo de
Cooperação Técnica). Em 2004 foi iniciado o pagamento das compensações
devidas pelos RPPS ao RGPS, mediante encontro de contas mensal entre os
valores devidos pelo RGPS ao RPPS e os devidos pelo mesmo RPPS ao RGPS.
Entretanto, em geral, a proporção de compensações concedidas pelos
RPPS ao RGPS, é bem menor que a de compensações concedidas pelo RGPS aos
RPPS. Poucos são os entes federativos que se dedicam a cumprir a tarefa de
analisar os requerimentos de compensação enviados pelo RGPS, como regime
instituidor, para que sejam processadas as concessões e pagamentos das
compensações devidas ao RGPS, em que pese não deixem de enviar seus
requerimentos e cobrar do INSS a agilidade na análise e concessão das
compensações a eles devidas.
Além disso, como a compensação financeira aqui abordada se refere a
uma compensação por contribuições não recebidas, tendo por fundamento a
contagem recíproca de tempo de contribuição, também os débitos de contribuições
dos entes federativos para com o RGPS devem ser incluídos no encontro de contas
da compensação financeira, conforme prevê o art. 6o da Lei no 9.796, de 1999, o art.
14-A, II e §§ 1o e 2o, do Decreto no 3.112, de 1999, incluído pelo Decreto no 6.900,
de 15 de julho de 2009, e o art. 18, §§ 4 o a 6o, da Portaria MPAS no 6.209, de 1999,
na redação dada pela Portaria MPS no 287, de 5 de novembro de 2009.
Os recursos oriundos da compensação previdenciária são considerados
recursos previdenciários, de modo que somente podem ser utilizados para o
pagamento de benefícios previdenciários ou para custeio das despesas correntes e de
capital necessárias à organização e ao funcionamento da unidade gestora do RPPS,
conforme dispõem o art. 21 do Decreto no 3.112, de 1999, o art. 24-A da Portaria
MPAS no 6.209, de 2009, o art. 13 da Portaria MPS no 402, de 10 de dezembro de
2008, e o art. 38 da Orientação Normativa SPS/MPS no 02, de 31 de março de 2009.
8
Os recursos previdenciários oriundos da compensação financeira
decorrente de contagem recíproca de tempo de contribuição devem ser
administrados pela unidade gestora do RPPS, podendo ser alocada ao Tesouro do
ente federativo a parte da compensação originada pelos benefícios pagos por este,
com o fim específico de pagamento dos benefícios previdenciários sob sua
responsabilidade, conforme dispõe o parágrafo único do art. 38 da Orientação
Normativa SPS/MPS no 02, de 31 de março de 2009.
Como é de amplo conhecimento, o RPPS da União apresenta situação
deficitária. Mas, no entanto, ainda não iniciou o processo de compensação
previdenciária com o RGPS ou com os demais RPPS, em busca dos créditos a que
tem direito para o auxilio no custeio dos benefícios previdenciários e do equilíbrio
financeiro e atuarial do RPPS da União.
Cabe lembrar que, em razão da conversão do regime celetista de
trabalho, com vínculo previdenciário ao RGPS, para o regime estatutário, com
regime previdenciário próprio, promovido pela Lei no 8.112, de 11 de dezembro de
1990, a União passou a ser credora em relação ao RGPS. Portanto, o tão
comentado déficit do regime de previdência dos servidores federais deveria ser
recalculado, descontando-se os créditos relativos à contagem recíproca do tempo
anterior à edição da Lei no 8.112, de 1990.
Igualmente à União, muitos entes federativos passaram por processo de
conversão do regime de trabalho celetista, de vínculo com o RGPS, para o regime
estatutário, de vínculo com RPPS. Assim, buscando-se facilidade na operação da
contagem recíproca de tempo de contribuição especificamente para essa hipótese de
conversão de regime, o Decreto no 3.112, de 1999, no § 2o do seu art. 10, dispõe que
“No caso de tempo de contribuição prestado pelo servidor público ao próprio ente
instituidor quando vinculado ao Regime Geral de Previdência Social será exigida
certidão específica emitida pelo ente instituidor, passível de verificação pelo INSS”.
Isto significa dizer que, o RPPS poderá computar automaticamente, sem
necessidade de apresentação de CTC emitida pelo INSS, o tempo de vínculo com o
RGPS relativo ao mesmo cargo em que se dará a aposentadoria no RPPS, na
hipótese de ter ocorrido durante o exercício desse cargo alteração do regime
previdenciário. Por consequência, quando do requerimento da compensação
9
financeira decorrente da contagem recíproca desse tempo, em lugar de apresentar a
CTC emitida pelo INSS e utilizada para a concessão da aposentadoria, o RPPS
apresentará uma certidão específica para esse fim, segundo modelo indicado pelo
INSS, em que declarará que o servidor foi aposentado no cargo em que parte do
tempo foi de vínculo com o RGPS e foi automaticamente computado na concessão
da aposentadoria.
Essa certidão específica para fins de requerimento da compensação
financeira é passível de verificação pelo INSS, e não poderá se referir a tempo de
contribuição com o RGPS em relação a cargo público diverso daquele em que se
deu a aposentadoria ou a outra atividade privada, pois nestas hipóteses a contagem
recíproca somente poderá ocorrer mediante CTC emitida pelo INSS.
No entanto, tem-se observado problemas em relação a essa permissão
contida no § 2o do art. 10 do Decreto no 3.112, de 1999, de cômputo automático
pelos RPPS de tempo de vínculo com o RGPS. Um deles, tem sido a constatação
de inveracidade nas informações prestadas pelos entes e seus respectivos RPPS
por meio da certificação específica, que causam concessão e pagamento indevido
de compensação financeira, além de decorrerem no crime de falsidade ideológica
previsto no art. 299 do Código Penal.
Outro problema rotineiramente verificado tem sido a utilização em
duplicidade pelo RGPS e pelo RPPS do tempo de vínculo com o RGPS referente ao
cargo em que se deu ou se dará a aposentadoria no RPPS onde o servidor
permanece vinculado. Em que pese o ente federativo possa averbar ou computar na
aposentadoria automaticamente esse tempo, com fundamento no citado § 2 o do art.
10 do Decreto no 3.112, de 1999, o INSS tem utilizado esse mesmo tempo para
concessão de aposentadoria no RGPS, cujo direito à concessão o servidor tenha
adquirido, sem se atentar para o fato de que o servidor permanece vinculado a
RPPS e lá poderá ter ocorrido a averbação automática do tempo de vínculo com o
RGPS referente ao cargo pelo qual se vincula ao RPPS, e ter surtido efeitos
financeiros na folha de pagamento do servidor ou a concessão de aposentadoria
com contagem recíproca desse mesmo tempo.
10
O regime previdenciário de origem não utiliza tempo de contribuição que
já tenha certificado para fins de contagem recíproca em outro regime. Mas, como no
caso da aplicação do § 2o do art. 10 em questão não há CTC emitida pelo INSS,
este não tem controle sobre a utilização desse tempo e não adota procedimentos de
investigação da possibilidade de ter sido utilizado tempo de RGPS no RPPS quando
verifica trata-se de servidor público, que poderá estar vinculado a RPPS.
O Ministério da Previdência Social tem recebido questionamentos de
diversos entes federativos acerca dos procedimentos que devem ser adotados nos
casos em que o servidor foi aposentado pelo INSS, enquanto vinculado a RPPS com
utilização do tempo de contribuição ao RGPS cujo serviço foi prestado ao próprio ente
federativo sob a égide da CLT, antes da alteração do regime jurídico e previdenciário,
que se deu sem ocorrência de demissão/exoneração do cargo efetivo.
Diante dessa problemática, estuda-se a possibilidade de se revogar o § 2o
do art. 10 do Decreto no 3.112, de 1999, para que a contagem recíproca de tempo
de contribuição seja condicionada à apresentação de CTC emitida pelo regime de
origem, em qualquer situação, estabelecendo-se melhor controle na utilização e
cômputo do tempo de contribuição, bem como regularidade no requerimento e na
concessão da compensação financeira.
Na verdade, as situações apontadas demonstram que servidores
detentores de cargo público com vinculação a regime próprio têm buscado
vinculação e direitos em outro regime previdenciário, no caso no RGPS, sem exercer
outra atividade que os vincule àquele outro regime. Ora, pelo exercício do cargo
público o servidor já encontra amparo previdenciário no Regime Próprio, onde pode
utilizar do recurso da contagem recíproca para computar o período de exercício
desse mesmo cargo em que a contribuição foi vertida para o RGPS. O que se
percebe é que alguns servidores querem levar vantagem previdenciária no sentido
de se obter dois benefícios em regimes previdenciários distintos com a contrapartida
de contribuição apenas em relação a uma única atividade: no cargo de servidor
público efetivo. Mesmo que por esse cargo tenha havido, durante um período
passado, contribuições para outro regime, entende-se que o amparo previdenciário
deve se dar no regime onde o servidor está legalmente vinculado no momento em
que adquirir o direito ao benefício.
11
Na via contrária, o INSS só pode computar tempo de contribuição a RPPS
mediante apresentação de CTC emitida por este. Está estabelecido no art. 12 da
Portaria MPS no 154, de 2008, que o RPPS somente pode fornecer CTC a exservidor, ou seja, a servidor que tenha sido demitido ou exonerado do cargo, ou a
servidor titular de cargo efetivo vinculado ao RGPS por força de lei do ente
federativo (regime próprio em extinção), que, portanto, não mais mantém o vínculo
com o RPPS. Tal medida se deu porque, além da fragilidade nos controles, diversos
entes federativos apresentavam, como problema principal, a questão relativa à
emissão de CTC para servidores que pretendiam se aposentar pelo RGPS
mantendo-se no exercício do cargo efetivo com a vinculação ao RPPS, onde
continuariam amparados e implementariam direito a outra aposentadoria no mesmo
cargo cuja parte do tempo de contribuição teria sido certificado para gerar
aposentadoria no RGPS.
Tal ocorrência contribuía para o desequilíbrio financeiro e atuarial dos
Regimes Próprios de Previdência Social, além de ocasionar despesa para o RGPS
com o pagamento de benefício à pessoa já amparada por outro regime
previdenciário, cujo custeio dependerá da realização de compensação financeira
entre os regimes.
Outra questão problemática que tem estreita relação com a compensação
financeira entre os regimes previdenciários, diz respeito à contagem recíproca de
tempo rural.
A Constituição Federal de 1988, seja no texto original do § 2o do art. 202
ou no § 9o do art. 201 incluído pela Emenda no 20, assegurou contagem recíproca
de tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e
urbana. Mas, somente a partir das Leis no 8.212 e no 8.213, ambas de 24 de julho de
1991, é que todos os trabalhadores rurais passaram a ser contribuintes obrigatórios
do RGPS.
Para concessão de benefícios no RGPS, a Lei no 8.213, de 1991, em
seu art. 55, § 2o, previu, em relação ao trabalhador rural, a contagem de tempo
anterior à sua vigência, independentemente do recolhimento das contribuições,
12
Art. 55. ................................................................................................
.............................................................................................................
o
§ 2 O tempo de serviço do segurado trabalhador rural, anterior à data de
início de vigência desta Lei, será computado independentemente do
recolhimento das contribuições a ele correspondentes, exceto para efeito de
carência, conforme dispuser o Regulamento.
No art. 96 da mesma Lei, constante da Seção VII, que trata da contagem
recíproca, foi também expressamente garantido o cômputo do tempo do
segurado
trabalhador
rural,
sem
a
necessidade
do
pagamento
de
contribuições (inciso V, na redação original), conforme texto a seguir:
Art. 96. O tempo de contribuição ou de serviço de que trata esta Seção [da
contagem recíproca] será contado de acordo com a legislação pertinente,
observadas as normas seguintes:
...............................................................................................................
V – o tempo de serviço do segurado trabalhador rural, anterior à data
de início de vigência desta lei, será computado [para contagem
recíproca] sem que seja necessário o pagamento das contribuições a
ele correspondentes, desde que cumprido o período de carência.
o
o
(Inciso excluído pela MP n 1.523, de 11/10/96, convertida na Lei n 9.528,
de 10/12/97) (grifamos)
Ocorre que a Medida Provisória no 1.523, de 11/10/96, publicada em
14/10/96, alterou o teor do § 2o do art. 55 da Lei no 8.213/91 e excluiu o inciso V da
nova redação do art. 96. O art. 55, § 2 o, sofreu modificações passando a vedar
expressamente o cômputo do tempo de atividade rural anterior a novembro de
1991 na averbação de tempo e contagem recíproca, sem a comprovação de
recolhimento das contribuições correspondentes:
Art. 55.......................................................................................................
..................................................................................................................
o
§ 2 O tempo de atividade rural anterior a novembro de 1991, dos
segurados de que tratam a alínea "a" do inciso I ou do inciso IV do art. 11,
bem como o tempo de atividade rural do segurado a que se refere o inciso
VII do art. 11, serão computados exclusivamente para fins de concessão do
benefício previsto no art. 143 desta Lei e dos benefícios de valor mínimo,
vedada sua utilização para efeito de carência, de contagem recíproca e
de averbação de tempo de serviço de que tratam os arts. 94 a 99 desta
Lei, salvo se o segurado comprovar recolhimento das contribuições
relativas ao respectivo período, feito em época própria. (grifamos)
Essa redação perdurou em todas as reedições da referida Medida
Provisória, que se deu até o no 1523-13. A Medida Provisória no 1523-13 foi
revogada e reeditada sob o no 1596-14, de 10/11/97, que, embora tenha alterado
diversos dispositivos da Medida antecedente, manteve a mesma alteração ao § 2 o
13
do art. 55 da Lei no 8.213/91. A Medida Provisória no 1.596-14 não foi reeditada e
transformou-se na Lei no 9.528, de 10/12/97, publicada no DOU de 11/12/97. Essa
Lei não contemplou a alteração do art. 55, § 2 o, da Lei no 8.213/91, significando que
voltou a viger o texto original.
No entanto, o direito à certificação para a contagem recíproca do tempo
de serviço rural, sem a prova de recolhimento das contribuições, não voltou a
imperar, pois a exclusão do inciso V do art. 96, também pela Medida Provisória
no 1.523, de 11/10/96, reeditada até a Medida Provisória no 1423-13, reproduzida
na Medida Provisória no 1596-14, de 10/11/97, foi mantida na Lei de conversão:
Lei no 9.528/97.
Por conseguinte, até a data de 14/10/96, data de publicação da Medida
Provisória no 1.523, enquanto vigente o inciso V do art. 96 da Lei no 8.213/91,
havia previsão legal para a emissão de Certidão de Tempo de Serviço ao
segurado trabalhador rural, sem a exigência da indenização das contribuições.
Ademais, o teor do § 2o do art. 55 não vedava a utilização desse tempo para
contagem recíproca sem o devido recolhimento. Depois dessa data, não há amparo
legal para a emissão, sendo facultado ao segurado a indenização do tempo
correspondente.
A previsão do inciso V do art. 96 da Lei no 8.213/91 foi reproduzida dos
Regulamentos da Previdência Social (RPS), aprovados pelos Decretos no 357, de 07
de dezembro de 1991, e no 611, de 21 de julho de 1992, em ambos no artigo no 200,
inciso V, inseridos nos capítulos que tratavam da contagem recíproca de tempo
de serviço3.
3
Art. 200. O tempo de contribuição ou de serviço de que trata este Capítulo [da contagem recíproca]
será contado de acordo com a legislação pertinente, observadas as seguintes normas:
I – não será admitida a contagem em dobro ou em outras condições especiais;
II – é vedada a contagem de tempo de serviço público com o de atividade privada, quando
concomitantes;
III – não será contado por um regime, o tempo de serviço utilizado para concessão de
aposentadoria pelo outro;
IV – o tempo de serviço anterior ou posterior à obrigatoriedade de filiação à Previdência Social só
será contado mediante indenização da contribuição correspondente ao período respectivo, na forma
do disposto nos arts. 189 a 191;
V – o tempo de serviço do segurado trabalhador rural, anterior à competência novembro de
1991, será computado sem que seja necessário o pagamento das contribuições a ele
correspondentes, desde que cumprido o período de carência na forma dos arts. 23 a 27.
14
Contudo, no primeiro Regulamento da Previdência Social aprovado
depois da edição da MP no 1523, pelo Decreto no 2.172, de 05 de março de 1997, foi
prevista a necessidade de indenização de tempo de serviço rural para fins de
contagem recíproca, conforme inciso V do art. 184 c/c §§ 3o e 4o do art. 58.
Também em consonância com o disposto na Lei de Benefícios, o atual
Regulamento da Previdência Social (RPS), aprovado pelo Decreto no 3.048/99,
prevê que, na concessão de benefícios no RGPS, o tempo prestado pelo
trabalhador rural antes de novembro de 1991 será reconhecido, mas, para a
contagem recíproca, é exigida indenização nas condições previstas no art. 216,
§ 13 e art. 239, § 8o do mesmo regulamento.4
O art. 127, tratando especificamente da contagem recíproca, repete que o
tempo do trabalhador rural anterior a novembro de 1991 será computado desde que
indenizado.
Para a compreensão mais ampla da evolução da matéria, deve ser citado
o entendimento do Supremo Tribunal Federal a respeito, ao avaliar acórdãos do
Tribunal de Contas da União (TCU). Desde a emissão do Acórdão 1893/2006Plenário, o Tribunal de Contas da União tem negado validade às Certidões emitidas
4
Art. 216. A arrecadação e o recolhimento das contribuições e de outras importâncias devidas à
seguridade social, observado o que a respeito dispuserem o Instituto Nacional do Seguro Social e a
Secretaria da Receita Federal, obedecem às seguintes normas gerais:
..............................................................................................
§ 13. No caso de indenização relativa ao exercício de atividade remunerada para fins de contagem
recíproca correspondente a período de filiação obrigatória ou não, na forma do inciso IV do art. 127,
a base de incidência será a remuneração da data do requerimento sobre a qual incidem as
contribuições para o regime próprio de previdência social a que estiver filiado o interessado,
o
o
observados os limites a que se referem os §§ 3 e 5 do art. 214. (Redação dada pelo Decreto
nº 3.265, de 1999)
§ 13. No caso de indenização relativa ao exercício de atividade remunerada para fins de contagem
recíproca correspondente a período de filiação obrigatória ou não, na forma do inciso IV do art. 127,
a base de incidência será a remuneração da data do requerimento sobre a qual incidem as
contribuições para o regime próprio de previdência social a que estiver filiado o interessado,
o
observado o limite máximo a que se refere o § 5 do art. 214. (redação original)
.........................................................................................
Art. 239. As contribuições sociais e outras importâncias arrecadadas pelo Instituto Nacional do
Seguro Social, incluídas ou não em notificação fiscal de lançamento, pagas com atraso, objeto ou
não de parcelamento, ficam sujeitas a:
..........................................................................................
o
o
§ 8 Sobre as contribuições devidas e apuradas com base no § 1 do art. 348 incidirão juros
moratórios de cinco décimos por cento ao mês, capitalizados anualmente, limitados ao percentual
o
máximo de cinquenta por cento, e multa de dez por cento. (Redação dada pelo Decreto n 6.042,
de 2007).
15
pelo INSS relativamente a trabalho rural anterior à Lei no 8.213/91, averbadas na
União para fins de contagem recíproca sem o correspondente recolhimento ou
indenização de contribuição, independentemente de sua data de emissão.
O entendimento do TCU acerca da necessidade de indenização foi
validado pelo Supremo Tribunal Federal em vários julgamentos, a exemplo da
decisão proferida em 14/04/2008 no MS-26.919/DF, ementa de acórdão a seguir:
APOSENTADORIA – SERVIDOR PÚBLICO – TEMPO DE TRABALHO
RURAL – CONTAGEM RECÍPROCA – CONTRIBUIÇÕES. Conforme
o
disposto no § 9 do artigo 201 da Constituição Federal, a contagem
recíproca do tempo de serviço rural pressupõe ter havido o recolhimento
das contribuições.
No julgamento do MS 26.461/DF, em 02/02/2009, o entendimento
manteve-se no mesmo sentido. Transcreve-se a seguir, trechos do voto proferido
pelo eminente Relator que avalia tempo de atividade rural antes da edição da
Lei no 8.213/91:
Relativamente à segunda causa de pedir, consigno que a contagem, como
tempo de serviço para aposentadoria em cargo público, do período de
desenvolvimento de atividade rural – entre 5 de maio de 1967 e 13 de
setembro de 1973 – sem a existência de contribuição conflita com o sistema
consagrado pela Constituição Federal. Consoante dispõe o artigo 201 da
Carta, o regime de previdência tem caráter contributivo. Vale notar,
o
especialmente, o que prevê o § 9 do citado artigo:
No que concerne ao retorno à redação original do § 2 o do art. 55, em
razão da Lei no 9.528/97, que omitiu a vedação à contagem recíproca, mencionou-se
que a ausência de restrição à contagem recíproca, sem contribuição, não deve ser
entendida como sua permissão sob pena de se condenar o dispositivo à
inconstitucionalidade:
Entrementes, há de se considerar que o silêncio notado quanto à contagem
recíproca não implicou modificação considerada a regra constitucional. A
o
entender-se que o novo teor do § 2 do artigo 55 alcança a contagem
recíproca de tempo de serviço, concluir-se-á pela inconstitucionalidade do
o
preceito, porquanto conflita, repito, com o § 9 do artigo 201 do Diploma
Maior. A ele deve ser emprestada interpretação conforme à Carta Federal,
mesmo porque não é expresso quanto à aludida contagem recíproca. Esse
enfoque veio a ser sufragado pelo Judiciário, como ressaltou, nas
informações, o Tribunal de Contas da União. Assim decidiu o Superior
o
o
Tribunal de Justiça nos Recursos Especiais n 497.143/RS e n 315.701/RS:
16
Foi considerado, pelo STF, que a Turma Nacional de Uniformização
de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais editou a Súmula no 10, com o
teor a seguir:
o
SÚMULA N 10 – Tempo de Serviço Rural. Contagem Recíproca. O tempo
o
de serviço rural anterior à vigência da Lei n . 8.213/91 pode ser utilizado
para fins de contagem recíproca, assim entendida aquela que soma tempo
de atividade privada, rural ou urbana, ao de serviço público estatutário,
desde que sejam recolhidas as respectivas contribuições
previdenciárias. (grifamos)
Do exame dos referidos acórdãos, observa-se que o entendimento
recente da Corte Constitucional revela-se no sentido de que não se exige o
recolhimento do tempo de serviço rural anterior à edição da Lei n o 8.213/91 quando
o benefício for concedido pelo RGPS. No entanto, em caso de contagem recíproca,
a contribuição ou indenização, é necessária, em razão do disposto na Constituição
Federal desde seu texto original, no art. 202, § 2o e, desde a edição da Emenda
Constitucional no 20/98, no art. 201, § 9o.
Entendeu-se
que
esses
dispositivos
Constitucionais
autorizam
a contagem recíproca, e a consequente compensação financeira entre os regimes,
apenas quando houver comprovação de tempo de contribuição. Segundo
os
julgados,
qualquer
determinação
ou
interpretação
da
legislação
infraconstitucional que dispensasse o recolhimento para contagem recíproca
confrontaria o texto constitucional.
Do
exposto,
a
tendência
jurisprudencial
quanto
à
interpretação
constitucional da matéria, parece conduzir a interpretação de que, mesmo as
certidões de tempo rural cumprido até a vigência da Lei n o 8.213/91, emitidas sem a
exigência de recolhimento e antes da edição da Medida Provisória n o 1.523/96,
poderão ser recusadas pelos Tribunais de Contas.
Cabe ressaltar, entretanto, que, nos processos mencionados, discutiu-se
o disposto no § 2o do art. 55 da Lei no 8.213/91. Não foi avaliada a permissão
expressa, contida no inciso V do art. 96 da Lei no 8.213/91 para emissão de Certidão
para contagem recíproca de tempo rural, sem recolhimento de contribuições, que
imperou até a publicação da MP no 1523 em 14/10/96.
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O regime próprio que recebeu Certidões indevidamente emitidas pelo
INSS, sem a comprovação da indenização do tempo de atividade rural, não deverá
computar o tempo correspondente. O RPPS não é o encarregado de obrigar o
segurado a recolher as contribuições, devendo, por outro lado, recusar-se a receber
a Certidão emitida sem amparo legal, inválida aos fins a que se destinava. Em cada
caso, poderá ser solicitada, pelo interessado, a revisão ou retificação ao INSS.
Por fim, pode-se dizer que um dos maiores desafios no que concerne à
completa implementação da Lei no 9.796/99 trata-se da compensação entre os
regimes próprios de previdência social. Previsto legalmente desde a edição da
Medida Provisória no 2.060, de 20005, a compensação financeira entre os diversos
entes federados encontra dificuldades de operacionalização.
Deve ser lembrado que, em relação a cada benefício concedido com
contagem recíproca de tempo, haverá regimes credores (os instituidores do
benefício) e devedores (os regimes de origem). Os devedores são os que receberam
as contribuições dos segurados, não concederam o benefício, porque o segurado foi
exonerado do cargo, e emitiram a CTC para possibilitar que houvesse a contagem
recíproca e a concessão do benefício no último regime de vínculo.
Embora se assemelhe a um título de crédito, a CTC emitida não possui
força executória e liquidez como tal, pois o ente devedor terá que validar os valores
apresentados pelo credor e deduzir os seus próprios créditos em relação ao
mesmo ente.
Há que se levar em conta também que, na sua vida laboral, o mesmo
segurado pode se vincular a regimes diversos: o RGPS e os regimes próprios de
mais de um ente federativo. Ou seja, há uma rede de créditos e débitos decorrente
do mecanismo da contagem recíproca. Portanto, seria ideal que os entes federados
devedores desembolsassem, em cada competência, apenas o saldo negativo
resultante da comparação entre os créditos e débitos a todos os regimes de
previdência social a que se vincularam seus segurados.
5
o
o
o
A Medida Provisória n 2.060, de 26 de setembro de 2000 inseriu o art. 8 -A na Lei n 9.796, de
1999, estabelecendo que, na hipótese de contagem recíproca entre regimes próprios, a
compensação financeira entre os RPPS da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
observará, no que couber, às disposições dessa lei.
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Uma ideia factível seria a instituição de uma Câmara de Compensação
Financeira com funcionamento semelhante à câmara de compensação bancária.
Nessa câmara, os regimes de previdência social apresentariam mensalmente seus
créditos decorrentes da contagem recíproca em relação aos demais e somente
receberiam valores depois de descontados seus débitos com os demais regimes, ou
seja, depois que se fizesse a compensação financeira de forma ampla, entre todos
os débitos e créditos de todos os regimes de previdência.
Considerando que o RGPS é o maior devedor na compensação
financeira, em razão da migração mais frequente de segurados oriundos da iniciativa
privada para o serviço público, a vinculação dos pagamentos devidos por esse
regime à participação do ente credor na câmara seria suficiente para torná-la efetiva.
Resta estudar para definir qual seria a forma de constituição dessa câmara, regras
para seu funcionamento e custeio de suas atividades. Considerando haver
interesses de diversos entes federados, o debate deve ser o mais amplo possível.
Vale lembrar que a avaliação inadequada dos créditos e débitos
decorrentes da contagem recíproca afeta de forma significativa a avaliação do
déficit dos regimes de previdência social, com reflexos no cumprimento do
Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, consagrado nos arts. 40 e 201 da
Constituição Federal.
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AUTORIA
Leonardo José Rolim Guimarães – Ministério da Previdência Social. Secretário de Políticas de
Previdência Social.
Endereço eletrônico: [email protected]