XXIII Encontro de Lisboa entre os Bancos Centrais dos Países de
Língua Portuguesa
4 de outubro de 2013
Intervenção do Governador do Banco de Portugal, Carlos da Silva Costa
Crescimento sustentado e desenvolvimento económico 1
“Taking performance in the United States over the past 50 years as a
benchmark, the potential for welfare gains from better long run, supply-side
policies exceeds by far the potential from further improvements in shortrun demand management”
Prémio Nobel Robert Lucas, 2003 Presidential address to the American
Economic Association
1. Introdução
Senhor Ministro de Estado e Presidente, Senhores Embaixadores, Senhores
Governadores,
Minhas Senhoras e meus Senhores,
Agradeço a todos a presença neste XXIII Encontro de Bancos Centrais dos Países
Lusófonos. A longevidade do Encontro de Lisboa é testemunho da sua relevância
para a comunidade dos bancos centrais dos países de língua portuguesa e Macau.
Trata-se de uma ocasião privilegiada de avaliação e aprofundamento das nossas
interligações, proporcionando um debate conjunto sobre temas de interesse
1
Preparado para apresentação.
1
comum, como a evolução económica e financeira recente, a vertente de cooperação
e os assuntos da agenda das reuniões anuais do FMI/Banco Mundial.
O
meu
objetivo
hoje
é
falar-vos
sobre
“Crescimento
sustentado
e
desenvolvimento económico”, que é sem dúvida um tema de interesse comum.
Com as economias desenvolvidas a darem alguns sinais de recuperação e as
economias em desenvolvimento a evidenciarem uma tendência de desaceleração, a
discussão dos fatores de sustentação do crescimento está no topo da agenda
internacional.
Importa ter presente que, embora crescimento económico por si só não seja
sinónimo de desenvolvimento, é difícil conceber maior desenvolvimento e maiores
níveis de bem-estar sem a presença subjacente de um processo de crescimento
económico sustentado. Mas o que é um crescimento económico sustentado? Um
crescimento sustentado é um crescimento com flutuações pouco acentuadas – o
que significa sustentabilidade da dívida pública e da dívida externa –, gerador de
emprego e capaz de proporcionar às populações níveis de bem-estar superiores
em paralelo com uma redução das desigualdades sociais.
2. O Paradoxo de Lucas
Proponho abordar a questão dos fatores de sustentação do crescimento e do
desenvolvimento económico, partindo de um dos maiores puzzles da economia do
desenvolvimento, o chamado “Paradoxo de Lucas”: Why doesn’t capital flow from
rich to poor countries?. 2
O Paradoxo de Lucas não é mais do que a constatação de que, ao contrário do
previsto pela teoria neoclássica, o fluxo de capitais dos países desenvolvidos para
os países em desenvolvimento é relativamente limitado, apesar de estes últimos
terem níveis mais baixos de capital por trabalhador.
2
Lucas (1990).
2
Efetivamente, a teoria neoclássica prevê que, por via do efeito dos rendimentos
decrescentes, o capital se mova dos países mais desenvolvidos para os países em
desenvolvimento, onde a escassez relativa de capital em relação ao trabalho
significa que os retornos do investimento em capital são mais elevados. Dito de
outra forma, os aforradores dos países desenvolvidos olham para os países em
desenvolvimento como lugares rentáveis para investirem. Mas, na prática, as
coisas não parecem funcionar desta maneira. Por exemplo, de 1991 até ao início da
atual crise, três quartos dos fluxos mundiais de Investimento Direto Estrangeiro
(IDE) foram captados pelos países desenvolvidos. 3
Existem numerosos estudos de natureza teórica e empírica que investigam as
razões subjacentes ao “Paradoxo de Lucas”. As principais conclusões destes
trabalhos apontam explicações associadas às diferenças nos fundamentos que
afetam a estrutura produtiva das economias mais pobres, tais como a qualidade do
capital humano, a estabilidade macroeconómica, regulamentar e fiscal e a
qualidade das instituições.
Isto significa que, do ponto de vista das economias que concorrem no mercado
internacional, é fundamental criar as condições que as tornem locais atrativos para
investir. Numa perspetiva mais abrangente, diria que os países devem preocupar-
se em criar condições que atraiam os fatores móveis de produção a nível
internacional, como o capital financeiro, a tecnologia e o capital humano, e que,
simultaneamente, sejam capazes de reter os fatores móveis de produção
nacionais.
Abordar o desafio do crescimento e do desenvolvimento económico sustentado
exige, por conseguinte, estratégias abrangentes, de longo prazo, assentes na
educação e formação profissional, num quadro de estabilidade e de certeza e
na criação de instituições económicas e políticas inclusivas.
3
World Investment Report 2009, UNCTAD.
3
3. Condições de sustentabilidade do crescimento e do desenvolvimento
económico
Qualidade do capital humano
A aposta na educação e no capital humano é central como fonte de crescimento
económico e elemento explicativo das diferenças entre países em termos de
trajetórias de crescimento e de rendimento per capita. Este resultado é robusto a
várias abordagens teóricas sobre crescimento económico (designadamente à
teoria neoclássica 4, à teoria do crescimento endógeno 5 e à teoria da difusão
tecnológica 6) mas é também robusto a uma multiplicidade de abordagens
empíricas que assentam em metodologias de análise e amostras muito
diferenciadas 7. A título ilustrativo, vale a pena salientar os resultados de um
estudo empírico de Sala-i-Martin, Doppelhofer e Miller (2004), que em regressões
de crescimento para 88 países no período 1960-1996, evidenciam que, de entre 67
variáveis explicativas, o ensino primário é a variável mais robusta com impacto
positivo no crescimento do PIB per capita.
Na realidade, é fácil perceber que trabalhadores mais qualificados são mais
produtivos. A educação facilita a transmissão de conhecimentos necessários à
adoção de novos métodos de trabalho e de novas tecnologias, mas também
aumenta a capacidade de inovação da economia através do desenvolvimento de
novas ideias.
Um dos mais extraordinários exemplos de sucesso em termos de desenvolvimento
económico assentes numa estratégia de melhoria contínua do nível de educação da
população é o caso de Singapura. Efetivamente, quando Singapura se tornou uma
república soberana, em 1965, era uma ilha pobre, com rápido crescimento
populacional, poucos recursos naturais, habitações precárias e conflitos
4
Solow (1956), Mankiw, Romer e Weil (1992).
Lucas (1988), Romer (1990), Aghion e Howitt (1998).
6
Nelson e Phelps (1966) , Welch (1970) e Benhabib e Spiegel (2005).
7
Barro (1991), Mankiw, Romer e Weil (1992), Levine e Renelt (1992) e Barro e Lee (1993, 2001).
5
4
recorrentes entre os grupos étnicos e religiosos que compunham a população. Não
existia ensino escolar obrigatório e apenas um grupo muito reduzido da população
tinha formação secundária ou universitária. Hoje em dia, Singapura faz parte dos
países mais ricos do mundo, com um PIB per capita superior aos 50 000 USD (em
2012). Em apenas uma geração, transformou-se numa economia moderna, sendo
uma das maiores plataformas de comércio e transporte mundiais e um grande
centro financeiro internacional. Atualmente, todas as crianças recebem um mínimo
de 10 anos de escolaridade e o sistema de educação de Singapura é referenciado
por diversas organizações internacionais como um dos melhores do mundo. É
particularmente destacado o facto de o sistema de ensino estar orientado para o
futuro, para as necessidades de uma economia competitiva.
O exemplo de Singapura é ilustrativo da importância das políticas de investimento
em educação mas também dos benefícios da articulação destas políticas com a
formação profissional e com a investigação e desenvolvimento. São três áreas
interdependentes que constituem os vértices de um triângulo que determina a
qualidade e a sustentabilidade do processo de desenvolvimento. Este triângulo
condiciona o padrão de especialização de uma dada economia e, em particular, a
produtividade e a inovação tanto incremental como radical. Por isso, tem de ser
concebido e dirigido em função das necessidades presentes e futuras do sistema
produtivo de uma economia concorrencial. Num contexto de forte concorrência
mundial, em que os paradigmas científicos e tecnológicos estão a ser rapidamente
quebrados, a inovação tem sido uma força motriz do crescimento da produtividade
global dos fatores, do crescimento económico e da melhoria das condições de vida.
Quer isto dizer que é fundamental que os centros de produção de conhecimento
tenham capacidade para detetar as necessidades presentes e futuras do tecido
produtivo e articular-se com o tecido empresarial.
Quadro de estabilidade e de certeza
5
O investimento é uma aposta intertemporal que exige confiança e estabilidade
sob várias formas: estabilidade macroeconómica, financeira, mas também
legislativa, regulamentar e fiscal. Isto significa que a instabilidade e a incerteza têm
um efeito depressivo sobre o investimento e, por conseguinte, sobre o crescimento
e o desenvolvimento económico. Não é, assim, de admirar que, em contextos de
elevada incerteza quanto ao enquadramento económico, se tenha de recorrer a
elevados incentivos fiscais e/ou outros incentivos relacionados para se conseguir
um impacto positivo no investimento.
A crise mostrou-nos de forma clara que:
(i)
(ii)
(iii)
Elevados níveis de dívida pública aumentam a incerteza, comprometem
a utilização contra-cíclica da política orçamental e podem minar a
credibilidade e a eficácia da política monetária;
Uma política bem-sucedida de estabilidade de preços é crucial para o
crescimento económico sustentável, mas não garante, por si só, a
estabilidade financeira;
A instabilidade financeira pode gerar importantes desequilíbrios e
prejudica o crescimento económico.
A sustentabilidade das finanças públicas é uma condição necessária para o
crescimento económico sustentado e este, por seu turno, é crucial para inverter
trajetórias insustentáveis de dívida pública. De facto, a existência de níveis muito
elevados de dívida pública aumenta a incerteza e os custos de financiamento da
economia, penalizando o crescimento económico. Atendendo aos elevados níveis
de dívida pública da generalidade das economias avançadas e à dinâmica
desfavorável decorrente do envelhecimento da população, são necessários, nestas
economias, planos de consolidação orçamental credíveis que contribuam para
inverter a trajetória ascendente da dívida pública e restaurar a confiança dos
agentes económicos.
6
A elevada instabilidade financeira que se observou no contexto da crise mostrou
que estabilidade de preços não garante estabilidade financeira. Mostrou também
que os objetivos de estabilidade de preços, estabilidade financeira e a
sustentabilidade da dívida pública estão interligados e não podem ser vistos
isoladamente. Esta constatação veio pôr em causa o paradigma anteriormente
prevalecente, que atribuía aos bancos centrais o mandato de assegurar
exclusivamente a estabilidade nominal. É hoje globalmente aceite que a
estabilidade financeira deve ser um objetivo explícito dos bancos centrais.
A estabilidade financeira é necessária para o crescimento sustentável. De facto, a
volatilidade e a incerteza dificultam o financiamento da economia, prejudicando o
investimento e, por conseguinte, as perspetivas económicas de longo prazo.
Inversamente, o crescimento sustentado também é fundamental para preservar a
estabilidade
financeira.
Um
enquadramento
recessivo
prolongado
afeta
negativamente o emprego e a situação financeira das empresas, fragilizando os
balanços dos bancos e criando riscos para a estabilidade financeira. Podemos
chegar a conclusões similares sobre a relação entre estabilidade do sistema
financeiro e sustentabilidade das finanças públicas: problemas no sistema
financeiro podem pôr em causa a sustentabilidade da dívida pública; trajetórias
insustentáveis de dívida pública afetam negativamente a capacidade de
financiamento e a estabilidade do sistema financeiro. A crise nos mercados de
dívida soberana da área do euro e os seus impactos sobre as condições de acesso
ao financiamento por parte do sector financeiro são bem ilustrativos desta relação.
Quadro institucional
Nos últimos anos surgiu uma vasta literatura económica que destaca o papel da
qualidade das instituições nos diferentes resultados alcançados em termos de
crescimento e desenvolvimento económico entre os países. Com efeito, o quadro
de valores, normas e instituições – denominado na literatura económica de “capital
social” – tem um lugar central no desenvolvimento económico ao potenciar o
7
impacto produtivo do capital físico, da qualificação da população ativa e da
acumulação de conhecimento técnico e organizacional. Este quadro inclui as leis
que sustentam o Estado de direito e garantem os direitos de propriedade, mas
também as que definem as instituições políticas e a interação entre os parceiros
sociais.
O quadro de valores, normas e instituições influencia a confiança com que os
agentes económicos interagem e os níveis de segurança que colocam no
relacionamento com terceiros. Isto significa que condiciona a maneira como a
economia funciona e também as motivações dos indivíduos. Quando não há
confiança, há transações que não se realizam. Este ponto foi salientado pelo
economista Kenneth Arrow, prémio Nobel da economia em 1972, ao afirmar que:
“Virtualmente todas as transações comerciais têm em si mesmas um elemento de
confiança, certamente todas as que se repetem no tempo. É possível argumentar
que os exemplos de fraco desenvolvimento económico no mundo são em grande
parte explicados pela ausência de confiança mútua”. De facto, um estudo da OCDE
de 2011 mostra que a confiança mútua é maior nos países mais ricos e com
menores desigualdades na distribuição de rendimento. Os países da Europa do
Norte são os países com maiores níveis de confiança.
Um bom ambiente institucional é geralmente sinónimo de um ambiente legal
transparente e imparcial, que protege o direito de propriedade, com baixos níveis
de corrupção, com serviços públicos que asseguram condições equitativas para
todos e a participação dos indivíduos nas atividades que melhor se adaptam aos
seus talentos e competências. Deste modo, a introdução de melhorias nos sistemas
legal e judicial, na execução de contratos ou a adoção de leis que estabelecem a
escolaridade obrigatória são exemplos de áreas nas quais se podem tipicamente
gerar ganhos relevantes em termos de potencial de crescimento.
Por exemplo, um estudo recente do Banco de Portugal (Júlio, Alves e Tavares,
2013) indica que, em Portugal, melhorias no desempenho institucional no sentido
de uma convergência para as melhores práticas europeias podem aumentar o IDE
direcionado a Portugal em cerca de 60 por cento.
8
As instituições não podem ser imutáveis, tal como a realidade não é imutável. Em
particular, as ruturas introduzidas pelo progresso tecnológico (novos produtos,
novas técnicas, novas formas de organização do trabalho) exigem que elas se
transformem e se adaptem, de modo a não comprometerem a dinâmica económica
e o processo de crescimento económico. Se as instituições, outrora adequadas, não
se reformarem e adaptarem podemos assistir a uma forte deterioração das
condições económicas e ao declínio económico dos países ou regiões em causa. As
reformas institucionais têm, no entanto, de partir do capital social existente. A
transposição para uma determinada economia de modelos institucionais bem-
sucedidos noutros países não é sinónimo de sucesso. Embora haja lições a retirar
das práticas de outros países, em alguns casos, nomeadamente nos países em
desenvolvimento, poderá ser preferível optar por instituições “second-best” que
levem em consideração o contexto em que se inserem, incluindo falhas específicas
de governação e de mercado que não se conseguem eliminar rapidamente.
Ao reformar, devemos privilegiar as relações de poder horizontais, em que os
parceiros sociais interagem ao mesmo nível de responsabilidade e em que as
instituições são um fator de promoção do capital social e de uma participação
alargada nas tomadas de decisão. Estas instituições são inclusivas, tal como
definidas por Acemoglu e Robinson (2012). Promovem a adaptação das sociedades
aos choques tecnológicos, através de processos de destruição criativa. Pelo
contrário, as sociedades caracterizadas por instituições extrativas, que se opõem
ao processo de auto-regeneração, estão assentes em estruturas de poder vertical e
tendem a empobrecer em consequência da sua dificuldade em responder aos
choques a que são sujeitas. Efetivamente, nestas sociedades os grupos que extraem
os recursos do resto da sociedade ao verem ameaçado o seu poder opõem-se
energicamente às transformações.
Um exemplo recente de extraordinária ascensão económica associada à reforma
das instituições políticas e económicas no sentido de instituições inclusivas é o
Brasil a partir da década de 1970. A transformação institucional brasileira surgiu
com o aumento da participação cívica nas administrações locais, em resultado da
9
aproximação de diversos movimentos sociais e dos sindicatos, e posteriormente
estendeu-se a nível nacional. O empoderamento social foi um fator fundamental no
aparecimento de um governo empenhado na prestação de serviços públicos, na
educação e na criação de condições equitativas para todos. Desde 1990, o Brasil
tem verificado um rápido crescimento económico (crescimento médio de 3,7 por
cento nas duas últimas décadas), a escolaridade média aumentou de seis anos, em
1995, para oito anos e meio, em 2009, e a proporção de população que vive na
pobreza diminuiu de 45 para 21 por cento no mesmo período. Mais importante, o
processo de transformação das instituições no Brasil ocorreu progressivamente
sem que houvesse uma revolução radical que frequentemente gera grande
destruição e sofrimento e cujo êxito não é certo.
4. A importância do sistema financeiro para o desenvolvimento
económico
O desenvolvimento do sistema financeiro é fundamental para o desenvolvimento
económico. De acordo com Schumpeter, o crédito e o financiamento são condições
necessárias para a concretização do espírito inovador do empresário, a qual
determina o crescimento de longo prazo. Na verdade, uma economia cresce em
função da poupança que gera e da capacidade que tem para transformar essa
poupança em investimento produtivo. É precisamente na canalização da poupança
para o investimento que o sistema financeiro desempenha um papel fundamental.
O sistema financeiro é indispensável para colocar em contacto agentes com
capacidade de financiamento e agentes com necessidade de financiamento.
Para ilustrar a importância do sistema financeiro, Alan Blinder (2013) compara-o
ao sistema circulatório do corpo humano:
“Finance is more like the circulatory system of the economic body. And if
the blood stops flowing …well, you don’t want to think about it.”
10
O sistema financeiro potencia a utilização eficiente da poupança, através da
transformação de maturidades, da mutualização do risco, da agregação de grandes
montantes de fundos e da acumulação e monitorização de informação.
Transformação de maturidades
Os aforradores e os investidores têm, tipicamente, horizontes temporais muito
diferentes. Existem poucos depósitos com prazos superiores a dois anos e poucos
projetos de investimento com prazos inferiores a dois anos. Sem o sistema
financeiro, seria muito difícil compatibilizar as preferências de liquidez dos
aforradores com as necessidades dos investidores. O sistema financeiro opera esta
transformação de maturidades: por um lado, recebe os fundos dos aforradores,
disponibilizando-os nos prazos acordados; por outro lado, financia os empresários,
estabelecendo prazos de reembolso compatíveis com a rendibilidade dos seus
investimentos.
Mutualização do risco
Para além da transformação de maturidades, a mutualização do risco é também
uma importante função do sistema financeiro. O sistema financeiro dispõe de
instrumentos e mecanismos que permitem trocar, agrupar e diversificar o risco.
Esta função do sistema financeiro é crucial para a concretização de projetos de
investimento de elevado retorno e risco e projetos de muito longo prazo.
A mutualização do risco permite uma afetação ótima dos recursos. As escolhas e
oportunidades de investimento são ampliadas pelas relações com uma
multiplicidade de aforradores e investidores e, paralelamente, o risco é distribuído
e assumido por mais agentes. Consequentemente, o sistema financeiro não só
mutualiza os riscos como amplia a visão sobre as possibilidades de alocação de
recursos e, neste sentido, potencia uma melhor utilização da poupança.
Agregação de grandes montantes de fundos
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Adicionalmente, o sistema financeiro tem a capacidade de agregar grandes
montantes de fundos oriundos de vários aforradores, o que permite financiar
projetos de investimento de grande envergadura.
Acumulação, produção e monitorização de informação
Os intermediários financeiros processam e acumulam informação substancial
sobre as empresas e as condições económicas, o que possibilita uma melhor
avaliação dos projetos de investimento e uma discriminação em função do risco
dos agentes económicos e dos projetos. Isto significa que os intermediários
financeiros fazem profissionalmente o que nenhum aforrador é capaz de fazer
individualmente. Esta função tem uma importância fundamental na afetação
eficiente dos recursos.
A função de intermediação financeira do sector bancário pressupõe uma relação de
confiança entre as instituições bancárias e os seus clientes. Pressupõe, igualmente,
uma confiança do público em geral e dos investidores no conjunto do sistema
bancário. O sistema financeiro assume, por conseguinte, um carácter de interesse
geral, assegurando que os recursos são utilizados de forma eficiente e garantindo
que a confiança daqueles que lhe cedem os seus recursos se mantém intacta. É, por
isso, necessário assegurar um sistema financeiro sólido e resiliente, com níveis de
solvabilidade reforçados, devidamente regulado e supervisionado. Para isso, é
indispensável uma supervisão rigorosa e assente num quadro regulatório focado
nos interesses essenciais do sistema: manutenção da confiança, utilização dos
recursos ajustada a objetivos compatíveis com as necessidades de financiamento
da economia.
Devemos manter-nos firmes neste propósito, pois a solidez do sistema financeiro é
um pilar do desenvolvimento económico.
Muito obrigado.
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14