I SIMPÓSIO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS do PROGRAMA DE PÓSGRADUAÇÃO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS SAN TIAGO DANTAS (UNESP,
UNICAMP e PUC-SP)
12 a 14 de novembro de 2007
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O PAPEL DAS ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS INTERNACIONAIS
NA PREVENÇÃO E RESOLUÇÃO DE CONFLITOS
James Tiburcio
Universidade de Brasília
Instituto de Relações Internacionais
[email protected]
Orientadora:
Professora Doutora Cristina Yumie Aoki Inoue
Universidade de Brasília
Instituto de Relações Internacional
[email protected]
As Organizações Não Governamentais Internacionais (ONGIs) não apenas alimentam,
abrigam e vestem os mais necessitados. Após o fim da Guerra Fria, a intensificação de
conflitos em diversos níveis levou atores não-governamentais a uma área anteriormente
exclusiva a estados e organizações governamentais. A demanda gerada pela multiplicidade e
variedade de atores envolvidos nos vários estágios de origem e conflagração dos conflitos
contemporâneos, gerou a necessidade de mecanismos e atores ágeis e flexíveis
compromissados com a prevenção e resolução de conflitos. Esta situação inédita na história
recente das Relações Internacionais abre espaço para novas interpretações, teorias e revisões
bibliográficas desafiando os marcos teóricos consagrados da literatura.
Existe uma grande variedade de atores não governamentais de diferentes orientações
ideológicas, religiosas, doutrinárias, tipos de fundos, graus de independência e procedência de
seus membros engajados na prevenção, resolução, reconciliação e mediação de conflitos.
Estes atores variam quanto ao escopo de ação espacial e envolvimento internacional, regional,
nacional ou local e, dentro de cada conjunto é possível constatar magnitudes e
heterogeneidades crescentes quanto às ações tomadas visando à resolução de conflitos. Ao
mesmo tempo, verificam-se denominadores comuns: o desenvolvimento sustentável, a
autodeterminação e o fortalecimento da sociedade civil.
Neste contexto, ao investigar possíveis padrões causais e explicativos, o presente
trabalho analisa os conceitos e as teorias do papel das Organizações Não Governamentais
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Internacionais na prevenção, resolução, reconciliação e mediação de conflitos dentro do
sistema anárquico internacional.
Introdução
Desde meados do século XX testemunha-se um desenvolvimento bélico jamais visto
na história da humanidade, período em que o aniquilamento completo da vida no planeta
passoa a significar um aperto de botão. Nunca foi tão simples matar e ser morto. A
beligerância, a hostilidade, a confrontação, o desacordo, a incompatibilidade, a contenda e a
divergência aparentam dominar a existência humana em todos os níveis. Do estado nacional,
entidade soberana e suprema nas Relações Internacionais, até a mais humilde associação de
bairro, todos se engajam em conflitos para alcançar seus objetivos. Em paralelo, novas
tecnologias nos possibilitam salvar o que parecia irremediavelmente moribundo e a nos
comunicarmos através de qualquer barreira. Tais fatos, de acordo com Miall et alli (2005),
leva um número crescente de acadêmicos e políticos das mais variadas disciplinas, a partir
dos anos 1950, a estudar o conflito enquanto fenômeno, seja este entre estados ou indivíduos.
A disciplina enfrenta ceticismo e barreiras provenientes tanto da ordem estabelecida
por diplomatas e políticos quanto dos meios acadêmicos dominados pela escola Neo-realista.
O anseio normativo e analítico impulsiona tanto conservadores quanto liberais a criticarem e
até condenarem como irrelevante quaisquer esforços neste sentido (Cheldelin et alli, 2003).
Revisar a literatura de resolução de conflito por completo não é o objetivo deste artigo
conciso. A título de consistência teórica e concisão, este trabalho abrange essencialmente, a
teoria de resolução de conflitos baseada na abordagem ‘Needs-based’, ‘cooperation-based’ ou
‘interest-based’ sem todavia ignorar outras escolas (Mills, 2002, p. 1). A literatura de
Relações Internacionais dispõe de alguns esforços de síntese recentes, entre os quais,
Cheldelin, Druckman e Fast (2003), como também Miall, Ramsbotham e Woodhouse (2005),
cujas pesquisas ocupam o foco deste trabalho.
Enquanto Miall et alli (2005) apresentam uma perspectiva interdisciplinar voltada para
conflitos armados entre grupos e conflitos internacionais, Cheldelin et alli (2003) procuram
alcançar convergência entre todos os esforços acadêmicos anteriores e produzir uma teoria
genérica.
2
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O conceito de teoria baseia-se em Stern e Druckman (2000) para os quais uma teoria
representa um modelo conceitual, definido por um conjunto de participantes ou atores e
condições1 e que necessariamente postula associações e relações causais entre eles (Cheldelin,
et alli. 2003). A natureza desta teoria de resolução de conflitos é realçada ao se analisar as
raízes interdisciplinares da mesma. A Sociologia, a Antropologia, a Ciência Política, o
Direito, a Psicologia Social, a Psicologia, e as Relações Internacionais são as fontes dos
fundamentos epistemológicos e dos limites da abordagem prática e acadêmica da disciplina de
resolução de conflitos.
A tipologia de Cheldelin et alli (2003) e de outros trabalhos desenvolvidos pelo
Institute of Conflict Analysis and Resolution (ICAR) da Universidade George Mason, e Miall,
Ramsbotham, Woodhouse (2005) especialmente no que diz respeito à terminologia e
conceitos gerais, serão o norte deste levantamento bibliográfico.
A principal vantagem desta linha de pesquisa reside no fato de que os autores
reconhecem a necessidade de abordagens teóricas e práticas múltiplas na análise e resolução
de conflitos (Kelman, 2003). Naturalmente, os autores analisados têm viés próprio no que
tange as ideologias e contexto sócio-político, inerentes à prática ciêntifico-acadêmica, fato
que não invalida a análise. Vale ressaltar que tal como no campo das Relações Internacionais
propriamente ditas, não há uma agenda de pesquisa una e legítima (Reimann, 2004).
As Organizações Não Governamentais Internacionais (ONGIs) são o principal alvo e
fonte empírica dos pesquisadores, pois são elas as operadoras mais ativas deste sistema
alternativo aos canais diplomáticos tradicionais. Assim sendo, o papel destas ocupa posição
central e sua análise encapsula o próprio modo de operar do sistema. Além das ONGIs, um
número expressivo de institutos, centros e departamentos acadêmicos apoiam a prática e o
pensamento disciplinar2.
Berger (2003) enumera o surgimento de novos estados independentes, o declínio da
capacidade dos governos, pressão maior sobre os estados para reagir à concorrência
financeira, conflitos intra-estados, novas emergências internacionais complexas e o avanço da
tecnologia da informação como fatores que contribuíram para a entrada das ONGIs neste
1
Tais como intervenções estratégicas, condições de resultado, e outros fatores além da intervenção que influi os
resultados. Druckman (2000), citado em Cheldelin et alli. (2003), p. 2. Tradução do Autor.
2
Exemplos: ICAR, PRIO, ACCORD, ECCP, Beyon Intractability, SFCG e outras centenas de organizações que
promovem a resolução pacífica de conflitos.
3
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nicho anteriormente dominado pelos estados, organizações governamentais e com alguma
participação das corporações transnacionais. Concomitantemente, a exposição maior gerou
novos desafios tais como a manutenção da integridade e independência, ameaçadas por outros
atores não-estatais e também pelos próprios atores estatais (Howell e Pearce, 2000).
A primeira parte deste trabalho se ocupa do complexo teórico da disciplina: tipologia,
fontes, dinâmica e características de conflito e teorias de resolução. A segunda parte
estabelece como se dá a operacionalização do corpo teórico a partir do papel das
Organizações Não-Governamentais Internacionais atuantes na área.
Conflitos
Praticamente todas as disciplinas sociais possuem uma forma idiossincrática de
compreender o conflito enquanto fenômeno. Os pesquisadores de Relações Internacionais e
de Ciência Política se aplicam a compreensão dos conflitos intra-nacionais e internacionais;
os economistas concentram-se em modelos baseados na teoria dos jogos e tomada de decisão;
a psicologia analísa os conflitos interpessoais; enquanto os sociólogos debatem conflitos de
classe e examinam as questões de status como ponto central (Axt et alli, 2006, p. 4).
Um conflito armado, de acordo com o Uppsala Conflict Data Project (Projeto de
Informações sobre Conflitos da Universidade de Uppsala, Suécia), é uma situação de
incompatibilidade que envolva um governo, ou território, ou ambos. O conflito armado
acarreta a utilização de força bélica entre pelo menos dois beligerantes, resultando em pelo
menos vinte e cinco mortes relacionadas diretamente aos confrontos, sendo que, pelo menos
um dos atores deve ser um estado nacional3 (Gleditsch, et al. 2001). Esta classificação
primária é subdividida em três, de acordo com o número de mortos:
−
Conflitos armados menores: pelo menos 25 mortes por ano diretamente relacionadas
ao confronto e menos de mil mortes diretamente relacionadas ao conflito.
−
Conflitos armados intermediários: ao menos 25 mortes anuais diretamente
relacionadas ao conflito e pelo menos mil mortes, porém menos de mil mortes em
qualquer ano durante o conflito.
−
Guerra: pelo menos mil mortes por ano diretamente ligadas ao conflito (Gleditsch, et
al. 2001).
3
Esta condição é mais tarde relaxada para contemplar conflitos armados envolvendo apenas atores não-estatais.
4
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O Projeto Correlates of War (COW) utiliza a seguinte classificação baseada nos atores
envolvidos:
−
Conflitos inter estados: entre dois ou mais estados.
−
Extras estados: entre atores estados e não estados dentro do território do estado
envolvido.
−
Conflitos internos internacionais: entre o governo de um estado e grupos armados
internos com a intervenção de outros estados.
−
Confrontos entre um estado e grupos de oposição internos sem a intervenção de outros
estados são classificados como conflitos armados internos. (Small; Singer, 1982).
Estudos empíricos confirmam que conflitos internos têm sido mais freqüentes e
dominam o sistema internacional desde a Segunda Guerra Mundial, com um crescimento
vertiginoso a partir da década de 1960, muitos deles, resultados dos processos de
descolonização. Talvez o termo “processo” não se encaixe no fenômeno político e sócioeconômico ocorrido na África, onde o caos pós-colonial, e até certo ponto, a herança do
colonialismo, levou a multiplicação do número e intensidade dos conflitos internos (Soysa;
Gleditsch, 2002).
No levantamento anual de conflitos de Harbom et al (2006) em 2006, 32 conflitos
armados em todo o mundo foram classificados como ativos, número que permanece constante
nos últimos 3 anos. Grande parte destes conflitos tem uma longa história, o que os torna
menos propensos a convergir para um ponto de resolução. No entanto, nos últimos dois anos
não se iniciaram novos conflitos e não ocorreram conflitos entre estados (mesmo que cinco
conflitos internos tenham si internacionalizado). Quatro conflitos ativos em 2005 tornaram-se
inativos em 2006, enquanto outros quatro foram reiniciados. (Harbom et al, 2006).
As origens da teoria contemporânea de resolução de conflitos
A disciplina de resolução de conflitos se encontra na contramão do mainstream do
campo de Relações Internacionais, isto é, a teoria Neo-realista, baseada em teorias de conflito
e poder. De acordo com Miall et alli (2005) a maturidade da disciplina chegou somente após o
fim da Guerra Fria e está subdividida em estudos de crises internacionais, guerras internas,
conflitos sociais, e diferentes abordagens de negociação, mediação e jogos experimentais.
5
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Diversos autores contribuíram de forma decisiva para que a pesquisa das dinâmicas de
conflito e resolução adquirisse massa crítica autônoma. Vertentes pioneiras se desenvolveram
em diferentes contextos disciplinares entre os quais Rapoport (1960), Boulding (1957; 1962),
e Morton Deutsch (1973) 4.
Deutsch (1973) concentra-se no papel das percepções e na própria existência do
conflito (Mills, 2002), almejando determinar quais condições determinam a resolução de um
conflito com conseqüências construtivas ou destrutivas. Deutsch (1973) afirma que o conflito
é potencialmente de valor pessoal e social.
Paralelamente, Galtung (1969) avançou ao identificar passos para a paz e noções mais
abrangentes de violência, levando em consideração as necessidades humanas de segurança e
identidade. A paz poderia ser positiva ou negativa. A paz negativa é caracterizada pela
simples interrupção das hostilidades enquanto a paz positiva acarreta a ausência de violência
estrutural. Esta paz positiva distingue-se pela nulidade de todas as formas de violência que
leva a extração de fatores que ocasionam a violência direta (Galtung, 1969).
Para Miall et alli (2005), no Hall da fama do estudo acadêmico em resolução de
conflitos constam Mary Parker Follett entre os precursores; Kenneth Boulding, Johan Galtung
e John Burton entre os fundadores; e Herbert Kelman, Roger Fisher, William Ury, William
Zartman, Adam Curle e Elise Boulding entre aqueles que atualmente dão continuidade na
4
Autores anteriores como Simmel (1908), Follett (1942), Lewin (1940), Coser (1957) e Schelling (1960) [Este
último ligado a conflict management] lançaram os fundamentos sobre os quais a disciplina se alicerçou.
6
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fronteira
do
conhecimento
(Miall,
2005,
op
cit.,
pp.
32
–
O Crescimento dos Centros de Estudo da Disciplina de Resolução de Conflitos: 1975 - 1995
Univers ity of Uls ter, Centre for the Study of Conflict (Northern Ireland)
1979
Carter Center: International Negotiation Network
1982
Nairobi Peace Group (from1990, Nairobi Peace Initiative)
1984
United States Ins titute of Peace, W as hington
1984
International Alert, United Kingdom
1985
Conflict Res olution Network, A us tralia
1986
Harvard Law School, Program on Negotiation
1986
Jean B. Kroc Ins titute for International Peace Studies , Univers ity of Notre Dame, EUA
1986
Ins titute for Conflict Res olution and Analys is , George M as on Univers ity, USA
1988
A us trian Study Centre for Peace and Conflict Res olution/European Peace Univers ity
1988
Centre for Conflict Res olution, Univers ity of Bradford
1990
Firs t European Conference on Peacemaking and Conflict Res olution, Is tanbul
1991
Ins titute for Multi-Track Diplomacy, W as hington
1992
Ins tituto Peruano de Res olucion de Conflictos , Negociacion, y Mediacion Peru
1992
Berghof Res earch Centre for Cons tructive Conflict Management, Berlin
1993
Organis ation of A frican Unity, Mechanis m for Conflict Prevention,
Univers ity of Uls ter/United Nations Univers ity: Initiative on Conflict and Ethnicity
(INCORE)
1993
1993
Conference for Security and Cooperation in Europe becomes the Organis ation for Security
1994
and Cooperation in Europe, (OSCE), - High Commis s ioner on National Minorities
Carnegie Commis s ion on Preventing Deadly Conflict, New York
1994
UNESCO’s Culture of Peace Programme
1994
Kazakhs tan Centre for Conflict Management
1995
European Centre for Conflict Prevention
1996
Quadro 1. Centros de Estudo de Resolução de conflitos – Crescimento. Seleção.
Fonte: Miall, Ramsbotham e Woodhouse (2005). Elaboração do autor.
7
54).
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A partir de John W. Burton (1965; 1990), as questões e o campo teórico de resolução
de conflitos passou a estudar os conflitos armados internacionais e ingressou na literatura de
Relações Internacionais ao sintetizar as principais hipóteses na “teoria das necessidades
humanas” (human needs theory). Para que haja resolução de conflitos, diz Burton (1990), as
necessidades humanas fundamentais precisam ser atendidas5. Estas necessidades vão além de
alimentação, água potável e moradia, pois incluem necessidades não tangíveis.
Burton (1990), sobre os ombros de Maslow (1943) e Sites (1973), enunciou nove
necessidades fundamentais:
a)
controle;
b)
segurança;
c)
justiça;
d)
estímulo;
e)
reação;
f)
significado;
g)
racionalidade;
h)
estima/reconhecimento; e
i)
defesa de atuação (a necessidade de defender a atuação/papel próprio) (Mills,
2002).
Estas ‘necessidades ontológicas’, especialmente as necessidades de reconhecimento,
identidade e segurança, seriam inerentes a natureza humana e portanto , universais, sendo
desejadas e ambicionadas a despeito dos custos (Mills, 2002). De acordo com esta teoria os
conflitos se iniciam quando as mudanças sociais repentinas eliminam os provedores
tradicionais destas necessidades, abrindo uma lacuna de novos provedores (Cheldelin, 2003).
Neste ponto, grupos buscam emancipação política e social devido a necessidade de serem
reconhecidos e possuírem um papel defensável. Estaria aí, a origem dos conflitos
contemporâneos.
5
"[H]uman needs are a powerful source of explanation of human behavior and social interaction. All individuals
have needs that they strive to satisfy, either by using the system[,] 'acting on the fringes[,]' or acting as a
reformist or revolutionary. Given this condition, social systems must be responsive to individual needs, or be
subject to instability and forced change (possibly through violence or conflict)." -- Coate and Rosati, "Preface,"
in The Power of Human Needs in World Society, ed. Roger A.Coate and Jerel A. Rosati, ix. Boulder, CO: Lynne
Rienner Publishers, 1988. Citado em Marker, Sandra. What Human Needs Are. 2003. Disponível em
http://www.beyondintractability.org/essay/human_needs/. Acessado em 18/10/2007.
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Burton (1990) diferencia as necessidades ontológicas dos interesses e valores. As
necessidades ontológicas não são negociáveis, já os valores possuem algum espaço para
negociação. Já os interesses, são passíveis de barganha (Burton, 1990, op. cit., p. 337).
Influenciado pela teoria Geral de Sistemas6, Burton propõe o 'conflict provention', que seria “a
proactive capability within societies to predict and avoid destructive conflict by the spread of
the problem-solving method and philosophy throughout all relevant institutions, discourses
and practices,” (Miall et alli, 2005, op. cit., p. 46). O fato de Burton definir as necessidades
como universais, afirma Mills (2002), chamou a atenção dos relativistas que criticaram
duramente uma teoria baseada em uma suposição aparentemente dogmática e universalista.
Já nos anos 1980, Roger Fisher e William Ury do Programa de Negociação de Harvard
começaram a trabalhar com abordagens “win-win, problem-solving and mutual gain
vocabulary of conflict resolution,” (Miall et alli, 2005, op. cit., p. 50), popularizada pelo livro
“Getting to Yes” (1981), que inaugurou o termo “principled-negotiation”. Os principais
pontos da teoria são:
1. Separar as pessoas do problema. Os autores afirmam que antes de tudo somos pessoas
e que existem questões substantivas e de relacionamento em todas as situações de
negociação e mediação.
2. Concentrar-se nos interesses e não nas posições. Presente em todas as negociações, os
interesses podem ser conflitantes, compatilhados, compatíveis e múltiplos. As
negociações podem avançar quando pontos de acordo e áreas comuns são
indentificadas.
3. Inventar opções voltadas para o ganho mútuo. A geração de muitas soluções possíveis
auxiliam as partes a encontrar ganhos mútuos.
4. Desenvolver uma melhor alternativa para um acordo negociado (best alternative to a
negotiated agreement – BATNA), nos casos em que uma das partes obtenha ou possua
alguma vantagem nas negociações.
5. Insistir na negociação sobre princípios em caso de beligerantes recalcitrantes.7
6
A teoria geral de sistemas (também conhecida pela sigla, T.G.S) do biólogo austríaco Ludwig von Bertalanffy
publicada em vários artigos de 1950 e 1968. Teoria Geral dos Sistemas; BERTALANFFY, Ludwig Von.; Ed.
Vozes;1975.
7
Disponível em http://www.internetmediator.com/medres/pg1028.cfm. Oregon Mediation Center, Inc. Acessado
em 20/10/2007.
9
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Portanto, o objetivo da abordagem baseada em princípios é resolver conflitos através
da submissão de julgamentos (preconceitos, sensos comuns) a um princípio moral. O estímulo
à empatia permite o discernimento de interesses subjacentes que, quando revistos com
criatividade, podem levar a soluções amistosas (Mills, 2002). De acordo com Miall et alli
(2005), o Programa de Negociação de Harvard agregou dezenas de centros acadêmicos em
uma associação, fomentando a pesquisa sistemática e analítica. Pesquisadores de diferentes
áreas, como a política, a psicologia, a antropologia, a sociologia e as relações internacionais,
produziram estudos de caso e estudos comparados sobre uma larga gama de abordagens e
estilos bem e mal sucedidas 8.
A escola conhecida como ‘escola de transformação de conflitos’ é baseada em John
Paul Lederach, Robert Baruch-Bush, Joseph Folger, R. Vayrynen e Peter Wallensteen9.
“Conflict transformation is a term which for some analysts is a significant step beyond conflict
resolution, but which in our view is a development of it. It has particular salience in asymmetric conflicts, where
the aim is to transform unjust social relationships. It is also used in the understanding of peace processes, where
transformation denotes a sequence of necessary transitional steps. It implies a deep transformation in the
parties and their relationships and in the situation that created the conflict,” (Miall
et alli, 2005, op. cit., p.
25).
As propostas de Peter Wallensteen (2002), constituem a síntese desta escola. O autor
se utiliza da racionalidade de Zartman (1989) combinada às necessidades dos beligerantes de
Coser (1956) e modeladas pelo esquema de Galtung (1969; 1996, 72), de triângulo de
conflito10. A resolução de conflitos, de acordo com Wallensteen (2002), se dá em uma
situação em que as partes beligerantes entram em acordo, e este resolve a incompatibilidade
central, leva a aceitação da existência do outro e resulta no término de toda ação violenta
mútua (Wallensteen, 2002, op. Cit., p. 8).
8
Por exemplo: Druckman (ed.) (1977), Zartman (ed.) (1978), Raiffa (1982), Hall (1993), e Zartman e Rubin
(1996). (Ibid, 2005, p. 50).
9
Peter Wallensteen, Understanding Conflict Resolution, 2002; R. Vayrynen, “From Conflict Resolution to
Conflict Transformation: A Critical Review,” in Ho-Won Jeong, The New Agenda for Peace Research,
Aldershot England, Ashgate Publishing, 2000; LEDERACH, John Paul; JENNER, Janice Moomaw. A
Handbook of International Peacebuilding: Into the Eye of the Storm. California: Jossey-Bass Publishers, 2002.
10
“Thirty years ago Johan Galtung (1969; 1996, 72) proposed an influential model of conflict, that encompasses
both symmetric and asymmetric conflicts. He suggested that conflict could be viewed as a triangle, with
contradiction (C), attitude (A) and behaviour (B) at its vertices,” (Miall et alli, 2005, op. cit., p. 59).
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Canais de resolução
Louis Diamond e John Macdonald (1996) identificam nove categorias de atores ou
canais na resolução de conflitos:
−
A diplomacia oficial;
−
A educação;
−
O treinamento e pesquisa;
−
Os negócios e comércio;
−
A assistência financeira;
−
A mídia e a comunicação;
−
A religião;
−
As organizações não governamentais e grupos de apoio;
−
As iniciativas individuais.
Além destes, vários autores adicionam a esta lista as Nações Unidas e as entidades
religiosas (Joseph, 2003).
Os dois caminhos
1. Track one
A diplomacia oficial corresponde a “track one diplomacy” que comporta os atos
governamentais oficiais englobando o processo de comunicação entre governos que são
tratados teoricamente em nível similar (Said et al. 1995). Nan (2003) explica que “track-one
diplomacy” é conduzida entre representantes oficiais de estados ou representantes de
organismos cujos membros são estados e envolvem negociações com outros estados e
organismos estatais. E embora a diplomacia oficial tenha obtido alguns resultados positivos
após o termino da Guerra Fria, os fracassos se acumulam. A diplomacia oficial, “Track one”,
convencionalmente se baseia nos interesses nacionais acima de todos os outros, que nem
sempre se prestam à rápida resolução de determinado conflito, sob a visão do princípio de
“win-lose” e, mormente encorajam a competitividade e barganhas. (Zartman, 1996; Nan,
2003).
2. Track two
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A resolução bem sucedida de conflitos se move pelos dois caminhos que não são
concorrentes e sim, paralelos e muitas vezes complementares (Joseph, 2003). Davies (2003)
chama a Track two de “diplomacia dos cidadãos” (Ibid, 2003, p.1).
A track two se
desenvolve a partir da própria realidade das relações internacionais contemporâneas e assim é
definida:
“Second track or citizens diplomacy may be broadly defined as the bringing together
of
professionals, opinion leaders or others currently or potentially influential individuals
in
communities in conflict, without official representative status, to work together to
understand better the dynamics underlying the conflict and how its transformation
from
violence (or potential violence) to a collaborative process of peace building and
sustainable
development might be promoted.” (Op. Cit., p. 2).
De acordo com Davies (2003), a segunda via abre canais alternativos para o diálogo
entre beligerantes e possibilita maior compreensão através das linhas culturais especialmente
quando as vias oficiais permanecem fechadas. Além disso, coopera com a primeira via ao
injetar novas idéias, humaniza o inimigo, reduz mal entendidos nas áreas de conflito, fortalece
a sociedade civil, promove reconciliação e organiza a opinião pública para a canalização de
vontade política. Este ambiente social pode levar à paz duradoura e ao desenvolvimento
sustentável (Diamond, 1996).
A segunda via toma forma através de uma grande variedade de atores não
governamentais de diferentes orientações ideológicas, religiosas, doutrinárias, tipos de
fundos, graus de independência e procedência de seus membros engajados na prevenção,
resolução, reconciliação e mediação de conflitos. Estes atores variam quanto ao escopo de
ação espacial e envolvimento internacional, regional, nacional ou local e, dentro de cada
conjunto é possível constatar magnitudes e heterogeneidades crescentes quanto às ações
tomadas visando à resolução de conflitos. Ao mesmo tempo, verificam-se denominadores
comuns: o desenvolvimento sustentável, a autodeterminação e o fortalecimento da sociedade
civil.
O papel das ONGIs
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Organizações não governamentais têm atuado nos seguintes pápeis:
Third Siders, Bridge Builders, Facilitators, Mediators, Arbitrators, Educators,
Witnesses, Peacekeeper, Healers, Equalizers, Referees, Providers. (Burgess, 2007).
No entanto, toda atividade relacionada a um conflito, seja ela bélica ou voltada a
resolução, influencia de algum modo o andamento do conflito. Esta preocupação permeia a
existência da segunda via, pois a neutralidade pura não existe (Stoddard, 2003). Doadores e
operadores estão incutidos de ideologia, motivações políticas e religiosas que são inerentes a
todas as atividades humanas sociais.
Em geral, as ONGIs representam uma nova sociedade civil livre de preconceitos,
baseada em ideais liberais e valores universais, impactando positivamente as relações
internacionais. Embora esta visão não seja totalmente falsa, estas ONGIs encaram pressões
governamentais, problemas organizacionais, concorrência e outras incertezas inerentes ao
setor (Cooley et al, 2002). Baseado na New Economics of Organization (NEO), Cooley et al
(2002) contestam a visão idealista de que ONGIs “herald an emerging global civil society
comprising local civic groups, international organizations (IOs), and international
nongovernmental organizations (INGOs).”(Ibid. p. 1).
Wallensteen (2002) afirma que na visão da conflict resolution mechanisms as ONGIs
são ferramentas eficientes na mudança da dinâmica de conflitos que trabalham através de
divisões. As ONGIs formariam um canal alternativo para comunidades localizadas que
desejem mas ainda não efetivamente cessaram hostilidades. No entanto, quando alguma
potência ou país mais influente é uma das partes involvidas, a probabilidade de sucesso por
conta da participação de uma organização internacional, seja ela interestatal ou nãogovernamental, reduzem-se à níveis ínfimos.
Miall et alli (2005) acreditam que conflitos internos e sub nacionais dificultam a ação
das ONGIs. ONGIs envolvidas em auxílio a refugiados, assistência humanitária,
desenvolvimento e direitos humanos frequentemente são feitas reféns de circunstâncias do
conflito. Questões de atrocidades extremas podem levá-las a se posicionar a favor de uma das
partes e torná-las aliados de uma das partes11.
11
“It is possible to point to a number of cases where mediators from NGOs have contributed to transformation at key moments, usually in
conjunction with governments and international organizations—the Community Sant’Egidio in Mozambique (Hume 1994; Msabaha 1995,
p.221), Jimmy Carter in Ethiopia/Eritrea (Ottoway 1995, p.117), the Moravians and the Mennonites in Central America (Wehr and
Lederach 1996, p.65, 69), the Norwegian organization FAFO in the Oslo talks between Israel and the PLO (Corbin 1994), and the Conflict
Analysis Centre in Moldova. NGOs have sometimes been able to adapt their methods to the local culture, and can work usefully with one or
several parties rather than with all. John-Paul Lederach, for example, found in his work in Central America that the parties look for
confianza (trust) rather than neutrality in third-parties, and that an ‘insider-partial’ would be more acceptable than impartial outsiders
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De acordo com Cheldelin et alli, 2003, cada vez mais a diplomacia informal tem sido
utilizada pelas ONGIs. Elas atuam como mediadores externos, e se definem como
peacemakers (Cheldelin et alli, 2003, p. 212), sendo bem aceitas nesta área específica. A
ajuda de organizações internacionais também é bem-vinda quando as organizações locais não
possuem a capacidade técnica e recursos materiais. (Op. Cit. P. 295). ONGIs têm atuado em
casos de reabilitação social e desenvolvimento econômico em failed states, onde inexistem
serviços básicos, normalmente prestados pelo estado. Ao mesmo tempo, esta prestação de
serviço pode causar dependência crônica. Eleições e processos de coordenação de
participação popular configura uma área em que ONGIs são, comprovadamente, experientes e
eficazes. Cheldelin et alli (2003) mencionam os processos eleitorais na Nicaraguá, Angola e
Cambodia como exemplos de sucesso da atuação das ONGIs.
O chamado Preventive Peacebuilding (Miall et alli, 2005, p. 122) faz parte do arsenal
de paz com resultados difíceis de serem avaliados.
International organizations, governments and non-governmental organizations can all play a role at
this stage. Although they usually have limited resources, non-governmental organizations may be able
to enter conflicts that are barred to international organizations and governments on grounds of
sovereignty. A growing number of NGOs (such as the African Centre for the Constructive Resolution of
Disputes (ACCORD), the Berghof Research Centre for Constructive Conflict Management, the Carter
Center, the Community of Sant’ Egidio, the Conflict Analysis Centre at Kent, the Harvard Centre of
Negotiation, the Institute for Multi-track Diplomacy, International Alert, and Search for Common
Ground) have gained experience of working in conflict (Serbe, Macrae and Wohlgemuth 1997; van
Tongeren 1996). They use a variety of approaches including facilitation (Fisher and Ury 1981),
problem-solving workshops (Burton 1987; Kelman 1992; Mitchell and M.Banks 1996; Reuck 1984),
and sustained mediation.
(Miall et alli, 2005, p. 122)
É necessário o desenvolvimento de uma ferramenta que permita determinar resultados,
especialmente quando não houver uma relação óbvia entre as atividades e os eventos de curto
prazo.
Quanto a abordagem de caminhos múltiplos (multi-track approaches), Miall et alli,
(2005), comentam que,
Many representatives of governments and international organizations also accept the principle of
multi-track approaches, though others remain reluctant to allow NGOs any role in matters that are
perceived to touch on state security. The multi-track approach raises difficulties for NGOs, especially
(Lederach 1995; Wehr and Lederach 1996)”.
Citado em et alli, 2005, pp. 166, 167.
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over autonomy, independence and impartiality. Critics have attacked both governments and NGOs for
failure to sustain initiatives, a tendency to be led by media attention and volatile funding priorities, and
a continuing low priority on pre-violence as opposed to post-violence interventions.
(Miall et alli,
2005, p. 151).
Atualmente, de acordo com Miall et alli (2005), ONGIs treinam pessoas das regiões
em conflito em técnicas e métodos de resolução, com cuidado especial em relação as
tradições, normas e instituições locais. Esta tendência almeja potencializar os resultados
através da maior aceitação das lideranças e populações, devido a percepção de ingerência em
assuntos internos quando da participação direta de organismos e indivíduos externos. No
entanto, de acordo com Carl (2002), apóio internacional que objetivam circunstâncias locais
podem levar ao fornecimento de todos os tipos de apoio advindos da preferência e
disponibilidade de doador e não necessariamente, aquela que realmente é necessária. A INGO
pode criar a sua própria demanda devido a determinadas exigências institucionais internas.
Conclusão
Este artigo procurou revisar a bibliografia de resolução de conflitos, teoria,
possibilidades e realidades da atuação das organizações não governamentais internacionais. O
conflito é parte integral da experiência humana, e portanto, o estudo deste se torna essencial
para a própria sobrevivência, desde o nível do indivíduo até o das relações internacionais.
ONGIs têm assumido um papel cada vez mais proeminente na resolução de conflitos e
paulatinamente ocupam espaços de destaque. Todavia, sua importância continua atrelada à
agenda dos principais doadores e frequentemente são tomadas como reféns por atores
nacionais e transnacionais. Elise Boulding afirma que “It seems inevitable that INGO's will
continue to grow, develop and change in ways that will make them more adequate
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representatives of the world's people...become more responsive to world's needs” (Boulding,
1990, p.54). Neste contexto, a necessidade de fortalecer as organizações engajadas na
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