Vol. 9 - No. 2
ISSN 1678-4057 - Vol. 9, No. 2 - Jul/Dez 2010
ADVOCACIA DA CONCORRÊNCIA EM ATIVIDADES DE
NORMALIZAÇÃO NO BRASIL
Carmen Diva Beltrão Monteiro
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
REGULAÇÃO ECONÔMICA POR AGÊNCIAS ESTATAIS, ANÁLISE
DAS TRANSAÇÕES E ESTIMAÇÃO DOS SEUS CUSTOS
Trajano Quinhões
UMA BREVE REVISÃO SOBRE O ESTADO-NOVÍSSIMOMOVIMENTO-SOCIAL, PROPOSTO POR BOAVENTURA DE SOUSA
SANTOS E O ESTADO SOCIAL-LIBERAL DE LUIZ CARLOS
BRESSER PEREIRA
Virginia Romualdo dos Santos
PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL – INSTRUMENTO
PARA EFETIVAÇÃO DA JUSTIÇA SOCIAL?
Luna Bouzada Flores Viana
UMA ANÁLISE DOS PRINCIPAIS EFEITOS DA LEI Nº 11.890, DE
24 DE DEZEMBRO DE 2008, SOBRE A CARREIRA DE
ESPECIALISTA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO
GOVERNAMENTAL
Ruyter de Faria Martins Filho
Revista de Políticas Públicas
e Gestão Governamental
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS ESPECIALISTAS EM POLÍTICAS
PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL
Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental uma carreira a serviço da cidadania
Diretor Presidente: Roberto Seara Machado Pojo Rego
Diretor Vice-Presidente: Rodrigo Zerbone Loureiro
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Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental : Res Pvblica / Associação
Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental.
– Ano 1, n.1 (set. 2002)- . – Brasília : ANESP, 2002- .
Semestral
ISSN 1678-4057
1. Administração Pública – Periódicos. 2. Gestão Governamental – Periódicos. 3.
Politica Pública – Periódicos. I. Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas
e Gestão Governamental. II. Título: ResPvblica.
CDD 350.005
CDU 35 (05)
Editor: Jean Paraiso Alves - Comissão Editorial: Carolina Gabas Stuchi, Eduardo Granha, Elisabeth
Sousa Cagliari Hernandes, Kenys Menezes Machado, Gisele Gomes da Silva, Lamartine Braga, Juliana
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1.000 exemplares - circulação dirigida
RES PVBLICA é uma publicação semestral da Associação Nacional dos Especialistas em Políticas
Públicas e Gestão Governamental - ANESP. O conteúdo dos artigos publicados não necessariamente expressa a opinião da ANESP.
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Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
Sumário
5
Editorial
7
Advocacia da Concorrência em Atividades de Normalização no
Brasil
Carmen Diva Beltrão Monteiro
27
Regulação Econômica por Agências Estatais, Análise das
Transações e Estimação dos seus Custos
Trajano Quinhões
45
Uma Breve Revisão sobre o Estado-novíssimo-movimento-social,
proposto por Boaventura de Sousa Santos e o Estado socialliberal de Luiz Carlos Bresser Pereira
Virginia Romualdo dos Santos
63
Processo de Licenciamento Ambiental – instrumento para
efetivação da justiça social?
Luna Bouzada Flores Viana
83
Uma Análise dos Principais Efeitos da Lei nº 11.890, de 24 de
dezembro de 2008, sobre a Carreira de Especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental
Ruyter de Faria Martins Filho
Página 5
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
Editorial
Os cinco artigos selecionados para esta edição tratam
de temas fundamentais para a gestão de políticas públicas.
O artigo “Advocacia da Concorrência em Atividades de
Normalização no Brasil”, de Carmem Diva Beltrão Monteiro,
tem como objetivo fazer uma breve descrição do Sistema
Brasileiro de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
(SINMETRO), bem como apresentar exemplos selecionados
de advocacia da concorrência no âmbito das atividades de
normalização no Brasil. Para tanto, está dividido em cinco
partes: a introdução do tema; alguns aspectos inerentes à
interface entre normalização e concorrência; a estrutura do
sistema de normalização brasileiro; uma breve apresentação
do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) e
exemplos da atuação da Secretaria de Acompanhamento
Econômico (SEAE), um de seus órgãos integrantes, no âmbito
da advocacia da concorrência em atividades de
normalização; a quinta seção encerra o texto à guisa de
conclusão.
Em “Regulação Econômica por Agências Estatais, Análise
das Transações e Estimação dos seus Custos”, Trajano
Quinhões realiza uma aplicação da abordagem dos custos
de transação (TCA) e do novo institucionalismo econômico
sobre a regulação econômica da provisão de serviços
públicos no Brasil. Um dos objetivos do artigo é explicitar a
existência e a relevância dos custos de transação existentes
na regulação econômica governamental da prestação de
serviços públicos. A principal contribuição do artigo é a
apresentação de um modelo teórico que pode ser aplicado
em diferentes mercados para a análise das características
das transações realizadas e para uma avaliação da forma de
governança que poderia ser mais adequada àquelas
características e que proporcionaria os menores custos de
transação.
Virgínia Romualdo dos Santos, no artigo “Uma Breve
Revisão sobre o Estado-novíssimo-movimento-social,
proposto por Boaventura de Sousa Santos e o Estado socialliberal de Luiz Carlos Bresser Pereira”, analisa dois modelos
de Estado: o Estado-novíssimo-movimento-social e o Estado
social-liberal. De acordo com a autora, a proposta socialliberal consideraria que o Estado deve adotar mecanismos
gerenciais, se descentralizar, separar a formulação da
execução de políticas públicas, criar agências executivas e
permitir que o terceiro setor execute atividades não exclusivas
do Estado. No Estado-novíssimo-movimento-social, o Estado
seria apenas um integrante no espaço público onde atores
estatais, não estatais e população organizada interagem e
discutem sobre as maneiras de se promover o interesse
público.
O texto de Luna Bouzada Flores Viana, “Processo de
Licenciamento Ambiental – instrumento para efetivação da
justiça social?”, propõe uma reflexão sobre os limites e
possibilidades do processo de licenciamento enquanto
instrumento para melhor distribuição dos recursos e
reconhecimento de populações até então “invisíveis” para
as políticas públicas. A autora utilizando como base as
literaturas da corrente liberal e a da “política da diferença”,
discute em que medida a elaboração do estudo de impacto
ambiental e as condicionantes ambientais contribuem para
o exercício do conceito de justiça. Nesse contexto, o
licenciamento do Projeto de Integração da Bacia do Rio São
Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrional ou a
chamada “Transposição do Rio São Francisco” é utilizado
como referencial empírico para a análise proposta.
O artigo de Ruyter de Faria Martins Filho, “Uma Análise
dos Principais Efeitos da Lei nº 11.890, de 24 de dezembro
de 2008, sobre a carreira de Especialista em Políticas Públicas
e Gestão Governamental”, identifica as principais alterações
introduzidas pela Lei nº 11.890/2008, bem como avalia os
seus efeitos sobre a carreira de Especialista em Políticas
Publicas e Gestão Governamental. Trata-se, portanto, de um
instrumento para realizar projeções e simulações sobre como
os limites quantitativos por classe estabelecidos na nova Lei
tenderão a afetar as promoções dos integrantes da carreira
nos próximos anos. O instrumento de projeções poderá ser
facilmente aplicado às demais carreiras abrangidas na Lei em
foco, bastando aplicar seus dados e premissas específicos.
Boa Leitura!
Página 7
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
Advocacia da Concorrência
em Atividades de
Normalização no Brasil
Por Carmen Diva Beltrão Monteiro
O estabelecimento de padrões técnicos para produtos e serviços, geralmente referido como
atividade de normalização, embora comumente usado em todo o mundo para aumentar a
qualidade do produto e a segurança dos consumidores, igualmente enseja problemas de
concorrência, porque tanto pode excluir ou discriminar tecnologias e/ou produtos quanto ser
utilizado incorretamente, ou mesmo ter seu uso desviado pelos mesmos concorrentes que
definiram as regras-padrão, e assim, portanto, restringir a concorrência.
Este trabalho tem como objetivo abordar alguns aspectos dessa interface, mediante breve
descrição do Sistema Brasileiro de Metrologia Normalização e Qualidade Industrial (SINMETRO) e
apresentação de exemplos selecionados de advocacia da concorrência no âmbito das atividades de
normalização no Brasil. Para tanto, dividir-se-á em cinco partes, sendo a primeira a introdução do
tema. A segunda seção destaca alguns aspectos inerentes à interface entre normalização e
concorrência. A terceira seção apresenta a estrutura do sistema de normalização brasileiro,
descrevendo o SINMETRO e focalizando seus principais órgãos. Uma breve apresentação do
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) e exemplos da atuação da Secretaria de
Acompanhamento Econômico (SEAE), um de seus órgãos integrantes, no âmbito da advocacia da
concorrência em atividades de normalização são exibidos na quarta seção. Finalmente, a quinta
seção encerra o texto à guisa de conclusão.
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Gestão Governamental
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Jul/Dez 2010
Advocacia da Concorrência em Atividades de
Normalização no Brasil
INTRODUÇÃO
Muitos países têm instituições formalmente
responsáveis pela atividade de normalização. Entretanto,
apenas em poucas jurisdições as autoridades de
concorrência têm realmente se envolvido com o processo
de criação de normas-padrão, seja incidentalmente,
quando da abordagem de casos antitruste, ou no âmbito
de suas atividades de advocacia1. Por outro lado, muitas
autoridades têm lidado com as normas em ambientes
menos formais, abordando questões de concorrência
importantes nos mais diversos setores, como por exemplo,
siderurgia, alimentos ou mesmo em regras relacionadas
com o exercício profissional.
A mera aplicação da lei da concorrência não parece
lidar adequadamente com essa questão, sugerindo, nesse
contexto, que a advocacia da concorrência alcançaria
melhores resultados. Cientes disso, as autoridades de
concorrência brasileiras tentam aumentar o grau de
harmonização das normas-padrão mediante intervenções
ex-ante e ex-post às atividades de normalização2, tendo
em vista os danos potencial e efetivo embutidos nos
efeitos anticoncorrenciais de uma norma.
CONCORRÊNCIA E NORMALIZAÇÃO
O fenômeno da concorrência é contemporâneo da
atividade mercantil, existindo, assim, desde a antiguidade.
Contudo, a moderna acepção da regulamentação da
concorrência – e, portanto, do comportamento dos
agentes econômicos –, como instrumento de
implementação de políticas públicas, somente surgiu a
partir da crise de 1929, quando o Estado, que já se fazia
presente no contexto econômico, foi chamado a
desempenhar a nova função de direção da economia3.
Atualmente, em um ambiente competitivo,
caracterizado por transformações tão céleres quanto
imprevisíveis, as legislações de defesa de concorrência –
ou legislações antitruste – adquiriram contornos
institucionais diversos. Tais arranjos adaptam-se não
apenas às especificidades de cada país, como também
instrumentalizam o Estado (poder público) em sua
atuação no sentido de fomentar a participação social,
estimular a organização e a qualificação da cadeia
produtiva e sustentar o padrão acumulativo baseado no
(8)
aumento da eficiência e melhoria da qualidade dos
serviços4.
Nesse cenário, a atividade de normalização emerge
como uma oportunidade para a promoção da
concorrência. A normalização – ou estabelecimento de
padrões técnicos – é o processo de determinação de um
conjunto de regras comuns de um bem ou serviço.
Normas abrangem uma vasta gama de atividades, tais
como as descritas a seguir5:
• Padrões de qualidade – definem as
características aceitáveis do produto relacionadas a
desempenho, segurança ou eficiência (por exemplo,
padrões de emissão de poluentes);
• Padrões de informação – produzem informações
para a distribuição aos consumidores (por exemplo,
informação nutricional em alimentos);
• Padrões de uniformidade – reduzem a
“proliferação” de categorias de produtos, visando à
otimização da variedade, ao mesmo tempo em que
aumentam as economias de escala na produção (por
exemplo, padronização de tamanhos do recipiente);
• Padrões de interoperabilidade – asseguram que
os produtos relacionados irão interagir um com o
outro (por exemplo, padrões de cabos USB);
• Conduta profissional e padrões de certificação –
normas que se aplicam ao modo como os profissionais
ou empresas operam (por exemplo, restrições à
publicidade de uma profissão).
Atualmente, a prática do processo de normalização no
mundo envolve6: a colaboração da indústria de modo
geral ou a dedicação de entidades normalizadoras ou
organizações ad hoc; regras processuais relativas à
admissão, entrada, processo de elaboração da norma e
voto7; divulgação de regras de propriedade intelectual,
exigência de licenciamento justo, razoável e não
discriminatório (mecanismo FRAND8); divulgação ex-ante
do valor máximo de royalty; trade-off entre qualidade e
preço; padrões de desempenho versus padrões de
especificação; e atualizações periódicas. O Quadro 1
sintetiza os benefícios e potenciais danos, para os
mercados, que podem advir das atividades de
normalização9.
Por outro lado, os mal-entendidos mais comuns sobre
a normalização incluem11: (a) as normas são desenvolvidas
Atualmente, em um
ambiente competitivo,
caracterizado por
transformações tão céleres
quanto imprevisíveis, as
legislações de defesa de
concorrência – ou legislações
antitruste – adquiriram
contornos institucionais
diversos.
para o benefício exclusivo dos fabricantes e titulares de
direitos de propriedade intelectual (visto que visam
igualmente à proteção e segurança do consumidor); (b) as
atividades de regulamentação de padrões devem ser
analisadas a partir de uma perspectiva ex-post; (c) as
normas não competem pela aceitação do mercado e
tornam-se instantaneamente um êxito; (d) as disputas de
padrões produzem resultados de mercado subótimos (na
verdade, o mercado pode se beneficiar da concorrência
entre as normas); (e) as normas têm uma longa vida útil; e
(f) as entidades normalizadoras devem envolver todas as
partes que manifestarem interesse (embora a participação
das partes interessadas enseje a diversidade no
provimento de argumentos e informações, favorecendo a
possibilidade de uma decisão mais justa e equilibrada12, a
restrição de membros também pode ser eficiente e prócompetitiva, uma vez que um grupo relativamente
pequeno pode funcionar mais eficazmente do que um
superinclusivo).
Conquanto, em se considerando a imensa quantidade
de normas existentes no mundo, relativamente poucos
problemas antitruste tenham ocorrido13, é forçoso
reconhecer que a atividade de normalização é propensa a
comportamentos anticoncorrenciais14 que não devem ser
desprezados, vez que as normas, não raras vezes, são
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Gestão Governamental
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Jul/Dez 2010
Advocacia da Concorrência em Atividades de
Normalização no Brasil
(10)
definidas por grupos que incluem não somente reais
como potenciais concorrentes. As normas podem ter o
efeito de exclusão de tecnologias não escolhidas,
proporcionar vantagens de custo para determinadas
tecnologias, resultar em pagamentos de um competidor
para a tecnologia concorrente ou, finalmente, influenciar
significativamente os preços pagos pelos consumidores,
bem como a variedade de produtos disponíveis. De modo
geral, pode-se dizer que são importantes as contribuições
de partes interessadas no processo de normalização.
Entretanto, o excessivo envolvimento de compradores
pode resultar em escolhas erradas de tecnologia15.
Exemplos16 de casos recentes mostram que empresas
ocasionalmente “sequestram” ou “capturam” o processo
de normalização mediante o forte incentivo à promoção
de uma tecnologia para as entidades normalizadoras,
cujos membros acreditam que será acessível sem custo.
Posteriormente, as mesmas empresas patenteiam
elementos-chave da padronização a fim de lucrar com a
cobrança de royalties. Por outro lado, com o fito de evitar
a captura, órgãos normalizadores podem ser instados a
anunciar preços para diferentes tecnologias antes do
estabelecimento de normas; contudo, tais anúncios e
decisões neles baseadas podem representar riscos de
conluio e fixação de preços.
Do exposto deflui uma série de aspectos, no contexto
da normalização, que não podem ser descurados pelas
autoridades de concorrência. Por exemplo, quais são os
potenciais benefícios e prejuízos, para determinado
ambiente competitivo, de uma atividade de normalização?
Como podem ser mitigados os danos? Até que ponto o
governo deve estar envolvido em supervisionar o
processo de normalização? Nesta última questão, há certa
polêmica: de um lado, a interferência do governo é
fundamental nas atividades das entidades
normalizadoras17, haja vista a necessidade de definição de
limites quanto aos tipos de discussões que são aceitáveis
(ou não) no âmbito de tais entidades, ou de prevenção de
comportamentos que tenham o efeito de exclusão de
determinadas tecnologias ou concorrentes. Entretanto18,
alguns acreditam que a intervenção governamental na
definição de normas embute um risco elevado de
congelamento da inovação, discriminação de modelos de
negócio específicos e prejuízos à eficácia do processo de
normalização em si. Assim, defendem que tal intervenção
Quadro 1 – Benefícios e prejuízos decorrentes da normalização
Benefícios
Prejuízos
• Facilitação de criação de mercados (para produtos que requerem • Facilitação da exclusão de fornecedores potenciais (via
coordenação e investimento entre diversas empresas/produtos “manipulação” de uma norma para excluir produtos concorrentes
de qualidade);
para alcançar um desenvolvimento tecnológico, e.g. HDTV);
• Possibilidade de coordenação de preços elevados por
• Obtenção de economias de escala e de externalidades para o
usuário (chamadas de externalidades de rede: interoperabilidade, associações profissionais (ex: estabelecimento de regras “éticas”
interconexão, compartilhamento/difusão de softwares/ informação que proíbem a solicitação de outros profissionais pelos clientes);
etc.);
• Escolha de um padrão que não maximize o bem-estar social
• Facilitação de entrada no mercado (ex: normas para alimentos (erro comumente baseado em informação imperfeita);
orgânicos que asseguram a distinção de tais alimentos dos demais); • Escolha de um padrão por meio de artifício ou informações
incompletas (ex: patent ambush1);
• Aumento de incentivos às empresas para inovar e investir;
• Redução de custos de informação e prevenção de erros por
parte do consumidor.
Fonte: OCDE
Possibilidade de impactos assimétricos nos custos..
somente seja autorizada em casos excepcionais e sob
circunstâncias estrita e claramente definidas.
Celeumas à parte, os questionamentos mencionados, a
par de outros nessa linha, não prescindem de cuidadosa
consideração, dada a amplitude de seus desdobramentos.
Outra não foi a razão de tais indagações estarem no cerne
de mesa redonda sobre o assunto, promovida no último
encontro do Grupo de Trabalho de Competição e
Regulação (WP2) da Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE), ocorrido no mês de
junho do corrente ano, o qual contou com as
contribuições de 19 (dezenove) países ou entidades
expondo diversos matizes e situações práticas enfrentadas
pelas suas jurisdições nesse âmbito.
Basicamente, pode-se sintetizar as questões de
concorrências oriundas de atividades de normalização em
três grupos: (i) questões de concorrência originadas
diretamente das normas, respeitantes tanto ao processo
de criação de padrões quanto à sua implementação; (ii)
questões de concorrência associadas à estrutura
institucional das organizações normalizadoras nos países;
e (iii) questões de concorrência originadas indiretamente
da existência de um padrão e associadas com o ambiente
cooperativo que este cria. Nas três vertentes é possível
vislumbrar espaços para a intervenção governamental, a
despeito da necessidade de definição dos limites dessa
ingerência.
O SISTEMA BRASILEIRO DE NORMALIZAÇÃO19
Sinmetro
O Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e
Qualidade Industrial (SINMETRO) foi instituído pela Lei nº
5.966/1973, envolvendo organizações públicas e
privadas com o intuito de realizar atividades relacionadas à
metrologia, normalização, qualidade industrial e avaliação
da conformidade. A estrutura do SINMETRO é mostrada na
Figura 1.
As alterações da sociedade brasileira na década de
1990 – vale dizer, a consolidação do sistema político e
democrático sob a égide da Constituição Federal de 1988
–, bem como da economia do país (processo de abertura
de mercado, a inserção no comércio global e o comércio
crescente no âmbito do MERCOSUL20) realçaram a
necessidade de harmonização das normas nacionais com
as internacionais. Como resultado disso, o SINMETRO foi
reestruturado e o Programa Brasileiro de Qualidade e
Produtividade (PBQP) foi criado com o objetivo de
melhorar a qualidade dos produtos, processos e serviços
na indústria, comércio e administração federal. Atualmente,
o SINMETRO está envolvido em muitas atividades do
PBQP.
As principais entidades públicas do sistema são o
Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e
Qualidade Industrial (CONMETRO) e o Instituto Nacional de
Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (INMETRO),
ambos ligados ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria
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Advocacia da Concorrência em Atividades de
Normalização no Brasil
e Comércio Exterior (MDIC)21. O CONMETRO e o INMETRO
são, respectivamente, o órgão normativo central e o órgão
executivo do SINMETRO. O sistema também inclui as
agências estaduais que formam a Rede Brasileira de
Metrologia Legal e Qualidade-INMETRO (RBMLQ-I), (ou Rede
IPEM, formada pelos órgãos metrológicos estaduais
conhecidos como Institutos de Pesos e Medidas).
A participação privada no SINMETRO é assegurada por
intermédio de dois tipos de organizações: de um lado, o
grupo formado por diversas instituições de inspeção,
acreditação e testes, e de outro lado, a Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), que será focalizada
posteriormente.
Fonte: MDIC e ABNT.
Figura 1 – Sistema Brasileiro de Normalização
Conmetro e Inmetro
(12)
O CONMETRO é um colegiado misto, constituído por
representantes dos principais agentes econômicos
públicos e privados envolvidos na área de metrologia,
normalização e avaliação da conformidade22. A
competência do CONMETRO23 é desenvolver, coordenar e
supervisionar a política nacional de normalização,
avaliação da conformidade, metrologia e qualidade
industrial, assegurar a uniformidade de medidas no
território nacional, promover atividades de normalização
voluntária no Brasil, estabelecer regulamentos técnicos
para materiais e produtos industriais, estabelecer critérios e
procedimentos para a certificação de produtos industriais
e para as sanções eventualmente aplicáveis às violações
dos seus regulamentos e coordenar a participação
brasileira em atividades internacionais relacionadas ao
SINMETRO.
O CONMETRO estabelece as diretrizes para o
funcionamento do INMETRO que, a seu turno, atua como
secretaria executiva do CONMETRO e de todos os seus
comitês técnicos. O INMETRO, com prévia autorização do
CONMETRO, poderá credenciar entidades públicas ou
privadas para a realização das atividades de sua
competência. Entre as atividades do INMETRO destacamse aquelas relativas à metrologia (científica, industrial e
legal) e tarefas de avaliação da conformidade, além de sua
atuação como representante do Brasil em vários fóruns
internacionais24.
O SINMETRO, por intermédio do INMETRO, é o guardião
dos padrões nacionais de medidas. A sede do INMETRO,
no Rio de Janeiro, também comporta em suas instalações
laboratórios de avaliação de normas básicas de metrologia
(nas áreas de acústica e vibrações mecânicas, química,
térmica, óptica e elétrica). O INMETRO delega algumas
avaliações metrológicas de normas a outros laboratórios
sob sua supervisão25. Outras instituições poderão aderir a
esse sistema à medida que desenvolvam padrões de
medição reconhecidos em áreas específicas. No domínio
da metrologia legal, o INMETRO age por meio da RBMLQ-I,
que é seu braço executivo em todo o território brasileiro,
sendo composta por 26 órgãos metrológicos regionais26.
O INMETRO também realiza ações de acreditação
(credenciamento) e supervisão de outras instituições do
SINMETRO, além de controlar a verificação da qualidade
dos produtos e serviços no mercado, por meio de
amostragem de atividades, a fim de melhorar a
competitividade e proteger o consumidor. Em relação à
regulamentação técnica federal, testes de qualidade são
realizados pela rede estadual IPEM para garantir a
harmonização com os requisitos de certificação
obrigatória. Os resultados desse processo (experiência e
conhecimentos adquiridos) são aproveitados pelo
SINMETRO como feedback para futuras correções,
regulamentações, revisões e melhorias do sistema.
A estrutura organizacional do INMETRO é regida pelo
Decreto nº 6.275/2007, que estabeleceu que a
Coordenação-Geral de Credenciamento (CGCRE) é a
principal unidade organizacional que tem a plena
responsabilidade e autoridade sobre todos os aspectos
relativos à acreditação, incluindo as decisões sobre
credenciamento. O INMETRO é também a autoridade
brasileira de monitoramento no que tange à observância
dos princípios de boas práticas de laboratório (princípios
de BPL), reconhecendo laboratórios que realizam estudos
e testes com a finalidade de avaliação dos riscos
ambientais e à saúde humana para o registro de
agrotóxicos, produtos químicos industriais e outras
substâncias químicas27.
ABNT
A ABNT, criada em 1940, é uma organização privada,
sem fins lucrativos (financiada principalmente por meio de
contribuições de membros e de vendas de publicações),
envolvida na elaboração de normas nacionais. Em 1992, a
Resolução CONMETRO nº 7 declarou a ABNT como o
único Fórum Nacional de Normalização, sendo
responsável, mediante um termo de compromisso, pela
coordenação e gestão do processo de normalização do
Brasil, bem como pela elaboração e publicação de todas
as normas técnicas nacionais. Esse compromisso
estabelece não só a participação aberta e voluntária de
todas as partes interessadas na definição da norma, mas
também que as decisões devem ser fundamentadas em
consenso.
Se o governo federal decide regulamentar um produto
ou serviço que necessita de uma padronização para a
regulamentação técnica, a política do SINMETRO é a de dar
prioridade às normas da ABNT, em vez de desenvolver seu
próprio conjunto de requisitos técnicos. Por sua vez, a
ABNT recomenda que as comissões brasileiras e os
organismos de normalização setorial utilizem as normas
internacionais como referência para os padrões
brasileiros28.
A ABNT representa o Brasil em relevantes fóruns
internacionais e regionais29. Ademais, age como um
organismo de certificação, atividade em que atua desde
1950. Sua expertise na área, portanto, já permitiu o
desenvolvimento de diversos programas voltados para as
necessidades das empresas brasileiras. A ABNT elabora e
gerencia marcas de conformidade juntamente com as
normas – voluntárias ou compulsórias – aplicadas na
certificação do produto. A ABNT é uma entidade de
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
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Advocacia da Concorrência em Atividades de
Normalização no Brasil
registro e acreditação para certificar sistemas de qualidade,
sistemas de gestão ambiental e vários produtos.
As normas brasileiras são desenvolvidas por intermédio
de comissões técnicas da própria ABNT ou de órgãos de
normalização setorial (ONS), por ela credenciados.
Nenhuma outra organização brasileira desenvolve
padrões30. O processo de normalização pode se originar a
partir de uma demanda da sociedade, do setor privado ou
das entidades reguladoras. Após a análise de relevância, o
pedido ou é levado ao comitê técnico setorial para
inclusão no Plano de Normalização Setorial (PNS) ou
enviado para a Comissão de Estudo Especial (CEE). Em
ambos os casos, a divulgação é assegurada pela ABNT, a
fim de permitir que todas as partes interessadas
participem.
A CEE discute e elabora o projeto de norma com o
consenso dos membros31. O próximo passo é submeter a
proposta à consulta pública durante um período
determinado32, a fim de se obter opiniões da sociedade
(fundamentadas em justificativas técnicas) sobre a
aprovação ou reprovação do padrão. No final do prazo, a
CEE reúne-se novamente, convidando todos os que
enviaram sugestões para analisar os documentos
recebidos. Eles deliberam se o projeto será aprovado –
caso em que receberá o selo e o número ABNT NBR – ou
modificado, o que significa que tem de ser submetido
novamente à consulta pública como um segundo projeto.
Ainda, se não houver consenso sobre a aprovação, a CEE
pode solicitar à ABNT para cancelar o projeto ou
prosseguir a sua discussão.
CASOS SELECIONADOS
(14)
O Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC),
regido pela Lei nº 8.884/1994, é composto pela Secretaria
de Direito Econômico (SDE) do Ministério da Justiça, pela
Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) do
Ministério da Fazenda e pelo Conselho Administrativo de
Defesa Econômica (CADE), uma autarquia federal vinculada
ao Ministério da Justiça33.
Como um membro do SBDC, a competência da SEAE
abrange não apenas as atividades de controle de
estruturas de mercado (fusões e aquisições) e repressão a
condutas anticompetitivas34, como também lhe assegura
um papel importante na advocacia da concorrência. De
fato, para promover o funcionamento adequado do
mercado, a SEAE pode manifestar-se, de ofício ou se
provocada, acerca de quaisquer instrumentos normativos
ou legais que afetem as condições de concorrência,
conforme previsto no artigo 27, inciso VII, alínea ‘e’, do
Anexo I, do Decreto nº 7.301/201035. Assim, tal
manifestação inclui a análise ex-ante (preventiva) ou a
posteriori (repressiva)36 de quaisquer regulamentos
técnicos que possam danificar o ambiente de competição,
entre os quais se inserem, dado o seu dano potencial ou
efetivo, as normas técnicas de padronização.
Nesse contexto, os casos selecionados, a seguir
discutidos, realçam a interação entre a normalização
voluntária e a intervenção das autoridades de
concorrência brasileiras no sentido de evitar práticas
desleais ou nocivas à ordem econômica.
7480 não seguiria as características das principais normas
internacionais, introduzindo assim as barreiras técnicas.
Quanto à inclusão da classe CA-40, a SEAE concluiu,
após análise, que haveria desvantagens para a indústria
nacional, porque: (i) o seu alegado predomínio no
mercado internacional não foi verificado; (ii) a sua
utilização estaria em oposição às tendências da melhor
prática internacional para projetos de concreto armado;
(iii) o seu uso poderia criar o risco de desabamento devido
ao precário dimensionamento do aço utilizado em
construções populares, vez que os usuários menos
qualificados estavam acostumados a usar a classe CA-50 e
não a CA-40, que tem uma tensão limite de escoamento
20% inferior à primeira; (iv) o seu uso iria resultar no
aumento dos custos de produção, estoque e distribuição
em toda a cadeia de abastecimento40, diminuindo a
37
Vergalhões
eficiência do setor e, consequentemente, aumentando o
preço do produto final; e (v) a sua utilização não mudaria
Em 2006, a SEAE participou, no âmbito de comissão
o ambiente competitivo, porque a contestabilidade do
técnica da ABNT, da revisão da Norma Técnica ABNT NBR mercado interno via importações já estava assegurada
7480:1996 (doravante NBR 7480), que versa sobre barras com a classe de aço CA-50, que era abundantemente
e fios de aço destinados a armaduras para concreto
fornecida do exterior.
armado – produtos também conhecidos como
A SEAE verificou também que a marcação obrigatória
vergalhões.
para os vergalhões não originava barreiras às importações,
A decisão de participar dessa revisão deveu-se
uma vez que tal exigência normativa não inovara em
principalmente aos seguintes fatores: (i) o alto grau de
relação a outras normas nacionais e internacionais
concentração da indústria (havia apenas três produtores
congêneres. Além disso, os procedimentos de avaliação da
nacionais na época); (ii) os antecedentes de aumento dos conformidade, exigidos pela Portaria INMETRO nº 210/
preços e comportamentos anticoncorrenciais no
2005, em nada inovavam se comparados aos requisitos
previstos na norma ISO41, não constituindo, portanto, até
mercado; e (iii) a importância do produto como insumo
para a construção civil, um setor industrial de base da
onde se conseguiu verificar, uma barreira técnica.
economia. Do mesmo modo, esses fatores também
O parecer da SEAE foi levado em conta durante as
contribuíram para o produto ser incluído, em 2006, na
discussões. O projeto de norma NBR 7480 foi submetido à
Lista de Exceções à Tarifa Externa Comum (TEC), com tarifa consulta pública e, em seguida, tornou-se a ABNT NBR
de 0%. Na verdade, o pedido inicial para a redução do
7480:2007.
imposto de importação fora feito em 2005 e negado, na
ocasião, devido à existência de barreiras técnicas, o que
Cimento42
tornaria a redução inócua. Entre as mencionadas barreiras
técnicas, encontrar-se-iam, alegadamente, algumas
Em 2005 e 2006, a SEAE participou da revisão da
restrições impostas pela NBR 7480.
Norma Técnica ABNT NBR 12655:1995 (doravante NBR
Na comissão, o debate incidiu sobre três questões
12655), que estabelece critérios para a elaboração,
levantadas por consumidores de aço: (a) a inclusão da
controle e recebimento de concreto.
classe de aço CA-4038, presumivelmente mais comum no
No Brasil, a indústria do cimento vem sofrendo um
mercado global e mais fácil de importar do que a classe
processo de reestruturação desde o final dos anos 1990.
CA-50, usada no Brasil39; (b) a certificação compulsória de
Houve um aumento no grau de concentração e
vergalhões seria uma barreira à importação; e (c) a NBR
integração vertical, bem como um aumento da quota de
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Gestão Governamental
Vol. 9 - No 2
Jul/Dez 2010
Advocacia da Concorrência em Atividades de
Normalização no Brasil
grupos estrangeiros no mercado. No que tange à
verticalização, a tendência para a compra de concreteiras
(fornecedores de concreto) por grandes grupos
cimenteiros revelou a estratégia destes no sentido de
expandir suas atividades nos estágios superiores da cadeia
produtiva, que têm maior valor agregado. Na época, dos
dez grupos da indústria de cimento no Brasil, apenas um
não tinha atuação no mercado de concreto. Diante desse
quadro, a SEAE decidiu participar da revisão da NBR
12655 na comissão técnica da ABNT.
Ao contrário da vigente NBR 12655, em que uma
definição expressa de concreto não foi dada, mas estava
implicitamente entendida ao fazer referência a outras
normas43, o projeto de norma em discussão introduzia
uma nova definição de concreto, como segue:
3.1.1 Concreto de cimento Portland: material
formado pela mistura homogênea de cimento,
agregados miúdo e graúdo e água, com ou sem a
incorporação de componentes minoritários (aditivos
químicos, metacaulim ou sílica ativa), que desenvolve
suas propriedades pelo endurecimento da pasta de
cimento (cimento e água). Para efeitos desta Norma, o
termo “concreto” refere-se sempre a “concreto de
cimento Portland”.
(16)
Curiosamente, apenas os agregados e componentes
minoritários (referindo-se a aditivos químicos e minerais)
foram mencionados na definição do projeto de norma.
Assim, tal definição sutilmente eliminou a possibilidade de
se fazer adições minerais diretamente ao concreto (uma
vez que não foi mencionado), o que significa que elas só
poderiam ser feitas pela indústria do cimento44. Não
obstante, de acordo com a norma em vigor da época, as
adições poderiam ser feitas tanto pelas cimenteiras (na
fabricação do cimento) quanto pelas concreteiras. Além
disso, estas últimas podiam comprar cimentos com
diferentes dosagens de aditivos e complementá-las
durante a produção do concreto, de acordo com a
preferência de seus clientes.
Destarte, na hipótese de aprovação do projeto de
norma, embora tecnicamente o produto final – concreto
– não tivesse alterações, o mesmo não aconteceria com
as condições de concorrência no mercado, pois impediria
a flexibilidade das concreteiras, deixando-as em uma
situação de total dependência dos fornecedores de
cimento. Em outras palavras, empresas independentes de
concreto (que não pertencem a grupos que também
produzem cimento) perderiam competitividade para as
concreteiras verticalmente integradas. Além disso, os
fornecedores de escória de alto forno, cinzas volantes e
outros materiais também perderiam um canal de venda
para seus produtos (para adições no cimento ou
concreto), pois só poderiam, a partir da nova norma,
vender para as cimenteiras (em vez de para ambos os
fornecedores de cimento e concreto).
Durante a consulta pública relacionada a este projeto
de norma, em janeiro de 2006, a SEAE manifestou-se pela
sua não aprovação, sugerindo, em alternativa, a proposta
de normas que não vedassem a possibilidade de adições
pelas concreteiras, mas que introduzissem mecanismos de
verificação que preservassem a qualidade dessas adições.
No entanto, apesar da recomendação da SEAE, o projeto
de norma foi aprovado em julho de 2006.
Os benefícios sociais
decorrentes da existência de
normas que permitem que
produtos complementares ou
componentes de diferentes
fabricantes sejam
combinados ou utilizados em
conjunto incluem o aumento
da escolha e conveniência do
consumidor, bem como a
redução de custos.
Cabos de Aço45
Em 2007, a SEAE acompanhou as reuniões de revisão
da Norma Técnica NBR ABNT 6327:2004 (doravante NBR
6327), que versa sobre cabos de aço para uso geral.
A decisão de acompanhar os trabalhos de revisão da
referida norma deveu-se, mormente, aos seguintes
motivos: (i) o alto grau de concentração do setor (havia
apenas dois produtores nacionais na ocasião); e (ii) a
importância do produto como insumo para a indústria em
geral. O início de tal acompanhamento, entretanto,
somente se deu no final do ciclo de revisão da norma.
Ocorreu que o processo de revisão foi interrompido, visto
que a ABNT propôs, por meio da publicação de edital, o
cancelamento de diversas normas, entre as quais a NBR
6327, com a justificativa a seguir:
Existe Norma Internacional sobre o assunto (ISO
2408:2004 – [Steel Wire Ropes for General Purposes –
Minimum Requirement]), aprovada pelo Brasil, o que
coloca a Norma Brasileira em desacordo com o Código de
Boas Práticas do Acordo de Barreiras Técnicas ao
Comércio da Organização Mundial do Comércio (OMC) e
com o ABNT ISO Guia 59 – Código de Boas Práticas para
Normalização. (Edital nº 05:2007, Período de 23 de abril
de 2007 a 21 de maio de 2007).
A SEAE cotejou as normas NBR 6327 e ISO 2408:2004
e constatou que, de fato, as duas normas se distinguiam
em diversos aspectos, principalmente no que diz respeito
à introdução, pela NBR 6327, de conceitos de construção
que não existiam em outras normas internacionais, como
a própria ISO 240846, estando, por conseguinte, em
desacordo com os tratados de assimilação das normas
ISO.
Em consequência, a Secretaria manifestou-se a favor
da sugestão de cancelamento da norma ABNT 6327 e da
adoção da Norma ISO 2408 em substituição àquela (o que
ocorreu posteriormente), além de recomendar a
instauração de um grupo de trabalho, no âmbito da ABNT,
para a criação de normas específicas de uso de cabos de
aço, visando minimizar os riscos de sua utilização indevida
em determinadas atividades47.
CONCLUSÃO
O processo de normalização, levando em conta os
diferentes tipos de normas existentes, é extraordinariamente complexo. Não resta dúvida de que a
padronização de serviços e produtos mediante a atividade
de normalização representa uma oportunidade para a
concorrência florescer. Os benefícios sociais decorrentes
da existência de normas que permitem que produtos
complementares ou componentes de diferentes
fabricantes sejam combinados ou utilizados em conjunto
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Gestão Governamental
Vol. 9 - No 2
Jul/Dez 2010
Advocacia da Concorrência em Atividades de
Normalização no Brasil
(18)
incluem o aumento da escolha e conveniência do
consumidor, bem como a redução de custos. Em verdade,
em mercados em que os benefícios ao consumidor são
especialmente importantes48, a inovação e diferenciação
de produtos decorrem não apenas da interoperabilidade e
compatibilidade de dispositivos, mas também da
padronização que, por conseguinte, torna-se essencial
para a competição em tais setores.
No entanto, faz-se mister reconhecer, ao mesmo
tempo, que a definição de normas de modo geral e em
particular as normas de elaboração voluntária
representam um risco em termos de violações antitruste,
pois podem facilitar a colusão e outras condutas danosas
ao ambiente concorrencial. Nesse contexto, os benefícios
de se permitir que as empresas discutam as normas entre
si, ou potencialmente, em conjunto com o governo, são
substanciais49. Assim, parece razoável que os decisores
políticos, ao intervir, adotem a presunção relativa de que o
estabelecimento de normas é uma atividade legítima, que
cria benefícios econômicos consideráveis para os
consumidores e para a sociedade como um todo.
Outrossim, importa lembrar que, acaso medidas
governamentais sejam tomadas, especialmente em
mercados de alta tecnologia, normas de uma jurisdição
podem converter-se, de fato ou efetivamente, em regras
internacionais, causando implicações de
extraterritorialidade como resultado da aplicação da
política de concorrência. Destarte, torna-se fundamental
garantir que regras inconsistentes não prosperem em
diferentes partes do mundo.
De acordo com a OCDE, a avaliação de conformidade
também levanta relevantes e ignoradas questões de
política de concorrência50. Embora projetadas para
assegurar que os produtos atendam a um padrão, as
políticas de avaliação da conformidade merecem revisão,
especialmente quando os governos exigem avaliações
duplicadas que são essencialmente equivalentes, ou
quando os governos ou entidades normalizadoras limitam
o número de avaliadores, de forma a restringir o número
de fornecedores das avaliações de conformidade para um
determinado padrão, conduzindo, assim, a preços
elevados para a certificação.
Destarte, a instituição recomenda que pode ser útil
para os governos: (a) considerar com cautela a instituição
generalizada de obrigações para o processo de definição
de normas, levando em conta o contexto internacional de
muitas normas; (b) avaliar qualquer decisão de intervir em
disputas específicas na arena de normalização; e (c)
estabelecer quaisquer princípios gerais para identificar e
punir condutas ilegais com antecedência, considerando
que a busca de melhores normas técnicas é uma atividade
que muitas vezes se beneficia da ação conjunta dos
concorrentes potenciais.
No Brasil, a recente reestruturação do SINMETRO e a
necessidade do estabelecimento de normas de
padronização nacional em consonância com as normas
internacionais têm o duplo objetivo de aumentar a
competitividade dos produtos brasileiros e proteger o
consumidor. Nesse contexto, a atividade de criação de
normalização voluntária enseja preocupações, por parte
das autoridades de concorrência, para que não seja
discriminatória e não limite a livre concorrência.
Embora os mecanismos repressivos do SBDC possam
corrigir os inconvenientes oriundos da atividade de
normalização, através da análise de condutas
anticompetitivas no âmbito da Lei nº 8.884/1994, tornouse claro que atividades adicionais de advocacia da
concorrência, sejam feitas ex-ante e/ou ex-post às
atividades de normalização51, também são importantes no
sentido de prevenir ou interromper os seus efeitos
anticoncorrenciais. No entanto, ainda assim, tal
intervenção das autoridades da concorrência não deve
ser vista como forma de alcançar, necessariamente, os
resultados esperados, vez que, dada a complexidade
inerente ao processo, esforços para mitigar danos
potenciais podem ter efeitos imprevistos. Como mostram
os casos particulares abordados neste artigo, a adequação
das competências técnicas para casos específicos deve ser
continuamente melhorada, a fim de buscar melhores
resultados.
.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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do Serviço Público, Brasília, a. 50, n. 2, Abr./Jun. 1999, p. 19-50.
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NOTAS
A promoção ou advocacia da concorrência refere-se ao papel educacional das autoridades antitruste na
disseminação da “cultura da concorrência” e ao papel de, direta ou indiretamente, essas autoridades influírem na
formulação das demais políticas públicas, de modo a garantir que a concorrência seja, ao máximo, incentivada.
1
Entenda-se a referência temporal como sendo o estabelecimento de uma norma ou a sua revisão. Assim, quando
a autoridade de concorrência participa do processo de estabelecimento ou revisão da norma e/ou emite uma opinião
antes que o projeto de norma receba o selo e o número da ABNT (ou seja, anterior à vigência da norma em questão),
tal análise será ex-ante. Por oposição, caso a manifestação refira-se a efeitos decorrentes de uma norma já vigente,
será uma análise ex-post. Cabe também ressaltar que as manifestações mencionadas neste trabalho concernem
exclusivamente àquelas no âmbito da advocacia da concorrência; em outras palavras, este estudo não focaliza as que
são objeto dos processos administrativos disciplinados pela Lei nº 8.884/1994.
2
3
Cf. Forgioni apud Monteiro (2003, p. 20-21).
4
Cf. Monteiro (2003, p. 29).
5
Cf. OECD (2010a).
6
Cf. Lugard (2010).
No processo de elaboração voluntária, normalmente busca-se o consenso. Entretanto o voto é admitido em
casos de impasse, como ocorre no processo brasileiro.
7
Sigla em inglês da expressão fair, reasonable and non-discriminatory. Em licenciamento, condições justas
(equitativas), razoáveis e não discriminatórias referem-se à obrigação, não raro exigida pela entidade normalizadora
daqueles que participam do processo de elaboração de normas, como forma de reforçar o caráter pró-competitivo de
uma indústria em particular, a fim de garantir a compatibilidade e a interoperabilidade dos dispositivos fabricados por
diferentes entidades. Destinam-se a impedir o abuso de licenciamento de um participante com base na vantagem
monopolista advinda do fato de ter seus direitos de propriedade intelectual (DPI) incluídos nas normas da indústria. De
acordo com o professor Mark Lemley (Universidade de Stanford), fair relaciona-se principalmente aos termos de
licenciamento subjacentes (termos que não são anticoncorrenciais e que não seriam considerados ilegais se impostos
por uma empresa dominante no seu mercado relativo); reasonable refere-se à taxa de licenciamento (aquela que,
cobrada sobre as licenças, não resultaria em uma taxa agregada não razoável, se todos os licenciados cobrassem uma
taxa semelhante); e non-discriminatory refere-se tanto aos termos quanto às taxas incluídos em acordos de
licenciamento (exigência de tratamento de cada licença individual de maneira similar; embora não impeça mudanças
individualizadas, de fato significa que as condições de licenciamento subjacentes devem ser as mesmas,
independentemente do seu titular). Cf. TREACY, Pat; LAWRANCE, Sophie. Frandly fire: are industry standards doing
more harm than good? Journal of Intellectual Property Law & Practice, 2007. v. 3, n. 1, p. 22-29. Disponível em: <http://
www.servinghistory.com/topics/Fair,_Reasonable_and_Non_Discriminatory_terms>. Acesso em: 05 set. 2010.
8
9
Cf. OECD (2010b).
Ocorre quando uma empresa envolvida no processo de criação de norma não revela a existência de patentes
relevantes relacionadas e, uma vez estabelecida a norma, alega que seu uso infringe a patente e exige royalties
elevados.
10
11
Cf. Lugard (2010).
12
Cf. Abranches (1999, p. 37).
13
Cf. OECD (2010c).
14
Cf. OECD (2010a).
15
Devido ao mecanismo FRAND. Cf. Lugard (2010). Ver nota 8.
16
Cf. OECD (2010c).
17
Cf. Gerardin (2010).
18
Cf. OECD (2010c).
Salvo mencionado, as informações desta seção foram obtidas das seguintes fontes: Lei nº 5.966, de 11 de
dezembro de 1973 (publicada no DOU de 12 de dezembro de 1973); Lei nº 9.933, de 20 de dezembro de 1999
(publicada no DOU de 21 de dezembro de 1999); Decreto nº 1.422, de 20 de março de 1995 (publicado no DOU de 21
de março de 1995); Decreto nº 6.275, de 28 de novembro de 2007 (publicado no DOU de 29 de novembro de 2007);
sítio oficial do INMETRO (http://www.inmetro.gov.br); e sítio oficial da ABNT (http://www.abnt.org.br).
19
Sigla de Mercado Comum do Sul, criado por intermédio do Tratado de Assunção, em 26 de março de 1991,
assinado pela República Argentina, República Federativa do Brasil, República do Paraguai e República Oriental do
Uruguai. O objetivo primordial do Tratado de Assunção é a integração dos quatro Estados-Partes por meio da livre
circulação de bens, serviços e fatores produtivos, do estabelecimento de uma Tarifa Externa Comum (TEC), da adoção
de uma política comercial comum, da coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais, e da harmonização de
legislações nas áreas pertinentes. Cf. informação obtida no sítio oficial da secretaria do MERCOSUL, disponível em
<http://www.mercosur.int>. Acesso em: 20 jun. 2010.
20
Enquanto o CONMETRO é um órgão subordinado ao ministro do MDIC, o INMETRO é uma autarquia federal
vinculada ao mencionado ministério.
21
Os representantes com direito a voto são os ministros do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
(MDIC) (presidente do CONMETRO); Ciência e Tecnologia (MCT); Saúde (MS); Trabalho e Emprego (MTE); Meio
Ambiente (MMA); Relações Exteriores (MRE): Justiça (MJ); Pecuária, Agricultura e Abastecimento (MAPA): Defesa (MD); e
da Educação (MEC). Também podem votar os presidentes do INMETRO, da ABNT, da Confederação Nacional da
Indústria (CNI) e do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC).
22
Na prática, as atividades do CONMETRO são realizadas por intermédio de seis comitês técnicos, quais sejam:
Comitê Brasileiro de Normalização (CBN); Comitê Brasileiro de Avaliação da Conformidade (CBAC); Comitê Brasileiro de
Regulação (CBR); Comitê Brasileiro de Metrologia (CBM); Comitê Brasileiro do Codex Alimentarius (CCAB); e Comitê
Brasileiro de Barreiras Técnicas ao Comércio (CBTC).
23
O INMETRO é o representante brasileiro nos seguintes fóruns internacionais: International Accreditation Forum
(IAF), Interamerican Accreditation Cooperation (IAAC), International Laboratory Accreditation Cooperation (ILAC),
International Organization for Legal Metrology (OIML), International Auditor and Training Certification Association
(IATCA) e Bureau International des Poids et Mesures (BIPM). O INMETRO igualmente tem acordos de cooperação com
as seguintes entidades: United Kingdom Accreditation Service (UKAS), National Institute of Standards and Technology
(NIST) e Physikalish Technishe Bundesanstalt (PTB).
24
Por exemplo, padrões de tempo e frequência para o Observatório Nacional (DSHO/ON) e padrões de ionização
para o Instituto de Radiação e Dosimetria (IRD/CNEN).
25
Assim distribuídos: 23 (vinte e três) órgãos da estrutura dos governos estaduais (IPEMs), um órgão municipal, e
os dois restantes administrados pelo próprio INMETRO.
26
A Divisão de Acreditação de Laboratórios (DICLA) é a unidade da CGCRE responsável pela coordenação, gestão e
execução de atividades relacionadas ao monitoramento e reconhecimento das instalações de ensaio, de acordo com
os princípios de BPL.
27
28
Cf. Resolução ABNT nº 43/2002.
A ABNT é a representante brasileira nos seguintes fóruns internacionais: International Organization for
Standardization (ISO), International Electrotechnical Commission (IEC), Pan American Standards Commission (COPANT),
Comitê de Normalização do MERCOSUL (CMN), Standardization European Organization (CEN/CENELEC) e Global
Ecolabelling Network (GEN). A ABNT também tem acordo de cooperação com a American National Standards Institute
(ANSI). O INMETRO, a ABNT e outros órgãos do SINMETRO participam dos comitês técnicos dos seguintes fóruns:
Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e Área de Livre Comércio das Américas (ALCA).
29
30
Atualmente a ABNT tem 146 (cento e quarenta e seis) comitês e comissões técnicas (incluídas as organizações
ONS).
Membros são classificados em três grupos: produtores, consumidores e neutros (aqui incluídos laboratórios
independentes, instituições acadêmicas e órgãos governamentais). Assim, o voto, se necessário, é permitido àqueles
que participam de 30% das reuniões, tomando por parâmetro o menor número de participantes de cada grupo.
31
32
Geralmente 60 (sessenta) dias.
Ambas as secretarias têm funções analíticas e investigativas e são responsáveis pela emissão de pareceres (com
recomendações) sobre fusões e aquisições e casos de condutas anticompetitivas. O CADE é um tribunal
administrativo e suas decisões somente podem ser revistas pelo Poder Judiciário, sob o aspecto de legalidade. Os
casos começam na SDE que, com a assistência da SEAE, conduz investigações preliminares e procedimentos
administrativos antes de submeter o processo e suas recomendações ao CADE, que toma a decisão final. Cf. Monteiro
(2003).
33
Cf. o artigo 38 da Lei nº 8.994/1994, a SEAE “será informada por ofício da instauração do processo
administrativo para, querendo, emitir parecer sobre as matérias de sua especialização (...)” (grifo nosso). A partir da
Portaria Conjunta SEAE/SDE nº 33/2006, que estabeleceu as diretrizes de cooperação entre as duas secretarias, a
SEAE tem focalizado sua atuação na análise de atos de concentração (fusões, aquisições e incorporações de
empresas).
34
Cf. art. 27, do Anexo I, do Decreto nº 7.301/2010, à SEAE compete “VII – promover o funcionamento adequado
do mercado, e para tanto: (...) e) avaliar e manifestar-se acerca dos atos normativos e instrumentos legais que afetem
as condições de concorrência e eficiência na prestação de serviços, produção e distribuição de bens”. Ainda, nos
termos do art. 1º da Portaria Conjunta CADE/SEAE nº 01/2009, “o CADE, ao dentificar proposições cujo objeto verse
sobre leis, decretos, resoluções, portarias e demais diplomas normativos, incluindo-se as normas emitidas por órgãos
nos âmbitos federal, estadual ou municipal, que de algum modo possam limitar ou prejudicar a livre concorrência ou a
livre iniciativa, encaminhará solicitação, mediante despacho, à SEAE, para que esta, se assim entender pertinente, adote
ações de promoção da concorrência”.
35
36
Ver nota 2. Os casos aqui relatados tratam de intervenções ex-ante.
37
Cf. Nota Técnica SEAE nº 107/2006/COGAM/SEAE/MF.
A NBR 7480:1996, quando de sua instituição, eliminou várias categorias de vergalhões (CA-40A, CA-40B, CA50B), admitindo apenas as categorias CA-25 e CA-50 para barras e CA-60 para fios de aço. O CA-60 é utilizado
majoritariamente em amarração (estribos) e o CA-25 tem utilização apenas marginal, de forma que o aço efetivamente
usado nas armaduras de concreto armado é o CA-50. Entretanto, a referida norma não impedia a importação de
outros tipos de aço, mas apenas a sua comercialização.
38
A proposta de inclusão da classe de 400 MPa (classe 400 ou CA-40) na norma técnica, feita pelo grupo dos
consumidores de aço, foi motivada pela suposta predominância dessa classe de aço no mercado internacional, o que
facilitaria a importação e permitiria a aquisição do produto a preços praticados internacionalmente, ensejando um efeito
39
educativo nos produtores nacionais (no sentido de que estes manteriam seus preços em condições de competir com
os produtos importados). Na época, os consumidores nacionais estavam limitados a utilizar no Brasil a classe 500 ou
CA-50 (a menos que importassem diretamente outra classe para consumo próprio). Adicionalmente, o grupo de
consumidores também informou que somente o Brasil, o Paraguai e a Bolívia utilizariam a classe 500 de aço para
vergalhão.
Uma vez que, para um mesmo nível de carga, ter-se-ia que utilizar mais aço CA-40 do que se utilizaria se fosse o
CA-50, a fim de garantir o mesmo desempenho. De acordo com o estudo do Instituto Aço Brasil (IABr), antigo Instituto
Brasileiro do Aço (IBS), apresentado no Comitê Brasileiro de Siderurgia – ABNT/CB-28, “como a eficiência do aço no
caso de tirantes é proporcional ao fyd, as armaduras das “vigas” seriam menos eficientes 20% quando executadas em
aço CA-40 do que se executadas em aço CA-50. Para garantir a mesma capacidade mecânica, as áreas de aço
deveriam sofrer um acréscimo de 25% se executadas em CA-40 ao invés de CA-50". Cf. KN IJNIK, Anibal. Análise
estrutural preliminar de um edifício típico construído por autogestão informal em São Paulo, SP. Apresentação feita ao
Comitê Brasileiro de Siderurgia – ABNT/CB-28, julho 2006. Disponível em: < http://www.acobrasil.org.br/cb28/
index.asp>. Acesso: 09 set. 2010.
40
41
Vide Modelo de Certificação nº 5 do GUIA 67:2004 do Comitê CASCO da International Standard Organisation
(ISO).
42
Cf. Nota Técnica Conjunta da SEAE e SDE nº 7/2006/SEAE/MF-SDE/MJ.
A definição encontrava-se subentendida na medida em que a norma então vigente remetia a outras normas em
seu item 2, “Referências Normativas”. Sem adentrar em maiores detalhes, cabe apenas ressalvar que a definição de
concreto daí decorrente não restringia a origem das adições ao concreto.
43
Segundo o registro das discussões ocorridas durante o processo de revisão da norma, a proibição de adições
diretamente ao concreto seria necessária por questões de segurança, já que as patologias observadas em
construções recentes estariam acontecendo, entre outros motivos, devido à baixa qualidade das adições e à falta de
controle das dosagens efetuadas nas centrais de concretagem. Foi acordado então que as adições deveriam ser
limitadas à fase de produção do cimento, cujas fábricas teriam um processo de produção mais elaborado e controlado.
Nada obstante, a SEAE observou em sua análise que normas internacionais não excluíam a possibilidade de realização
de adição fora da cimenteira. Ainda sobre a modificação na norma que suprime a adição pelas concreteiras, parece não
ter havido consenso, conforme se depreende das atas das reuniões. De fato, em resposta à consulta da Secretaria, os
consumidores manifestaram-se contrários à proibição de adições ativas ao concreto, por razões de prejuízos ao meio
ambiente (vez que somente a adição na produção de cimento não conseguiria reaproveitar toda a escória granulada
de alto-forno produzida pela indústria siderúrgica nacional) e ao consumo da escória (a adição diretamente ao
concreto, ou como agregado, aumentaria o consumo do resíduo, agregando valor ao seu reuso).
44
45
Cf. Nota Técnica nº 47/2007/COGAM/SEAE/MF.
Como também não existiam na norma European Standard EM 12385-4:2002 – Steel Wire Ropes – Safety – Part
4: Stranded Ropes for General Lifting Applications.
46
Sugestão de, nos moldes das normas internacionais, desenvolver normas específicas para o uso de cabos de aço
em elevadores, içamentos em geral, construções e em qualquer outra situação em que a proteção da saúde e
segurança humanas, a proteção da saúde e da vida animal ou vegetal, a proteção do meio ambiente, a prevenção de
práticas enganosas e os imperativos de segurança nacional sejam uma questão essencial.
47
Como em mercados de redes, ou seja, quando o valor de um produto ou um serviço a um consumidor particular
aumenta com o número de consumidores que utilizam o mesmo produto ou serviço. Exemplos de tais mercados
abundam em setores de tecnologia da informação e comunicações (TIC), nos quais protocolos, permitindo que os
48
dispositivos se comuniquem de forma integrada e interconexão de redes pertencentes a diferentes provedores, são
essenciais. Cf. Gerardin (2010).
49
Cf. OECD (2010b).
50
Idem, ibidem.
51
Ver nota 2.
Carmen Diva Beltrão Monteiro, Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental em exercício na
Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda, é graduada em Engenharia Civil e bacharel em
Direito, mestra em Administração Pública pela EBAPE/FGV e mestra em Engenharia Civil pela PUC/RJ. Fez
especialização em Teoria Econômica na George Washington University/EUA. Sua experiência profissional inclui
atividades de docência (presencial e EAD) e tem artigos publicados nas áreas de teoria das organizações, administração
pública, defesa da concorrência e defesa comercial.
E-mail: [email protected]
Página 27
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
Regulação econômica por
agências estatais, análise das
transações e estimação dos
seus custos
Por Trajano Quinhões
O artigo defende que a estimativa dos custos de transação e a avaliação das características da provisão
de serviços públicos em cada setor regulado devem ser incorporadas ao processo de escolha e de
aperfeiçoamento da governança regulatória. Trata-se de um ensaio teórico e realiza uma aplicação da
abordagem dos custos de transação (TCA) e do novo institucionalismo econômico sobre a regulação
econômica da provisão de serviços públicos no Brasil. Os objetivos do artigo são: explicitar a existência
e a relevância dos custos de transação existentes na regulação econômica governamental da prestação
de serviços públicos; enfatizar o estudo das características das transações de serviços públicos como
um dos elementos a serem considerados na definição da governança regulatória; e tornar mais bem
informada a decisão sobre a melhor opção de marco regulatório para determinada transação. A
contribuição do artigo é a apresentação de um modelo teórico que pode ser aplicado em diferentes
mercados para a análise das características das transações realizadas e para uma avaliação da forma
de governança que poderia ser mais adequada àquelas características e que proporcionaria os menores
custos de transação.
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 9 - No 2
Jul/Dez 2010
Regulação econômica por agências estatais,
análise das transações e estimação dos seus
custos
(28)
INTRODUÇÃO
A regulação econômica é a ação do Estado que visa à
limitação dos graus de liberdade que os agentes
econômicos de mercado possuem em seu processo de
tomada de decisões. A atividade regulatória, tal como hoje
concebida, é realizada desde o final do século XIX1 e surgiu,
espontaneamente, das transformações que a esfera
produtiva passava na época. Esse processo se acelerou
nos anos 1930, como consequência da grande depressão,
institucionalizando-se2. Em seguida, no período entre o
final da 2ª Guerra Mundial até o final dos anos 1960, deuse o aperfeiçoamento das instituições regulatórias. Um dos
principais fundamentos teóricos até os anos 1970 foi a
Teoria do Bem-Estar3, que atribuía ao regulador um campo
limitado pela regulação de monopólios naturais e que,
ocasionalmente, incluía situações de externalidades, mas
era seguro de contestações.
A combinação de inflação com a recessão vivenciada
nos anos 1970 colocou em xeque o modelo que até então
orientava a regulação econômica, pois se acreditava que ele
causava a perda de competitividade e de dinamismo
econômico, e estimulou uma revisão teórica do marco
regulatório que fundamentou as experiências de
privatização e de desregulamentação da economia dos
anos 1980. A mídia, o jornalismo econômico e parte da
ciência econômica manifestavam que a desregulamentação
era uma tendência inexorável em âmbito mundial.
A desregulamentação da economia no Brasil, iniciada
no governo Collor, em 1990, e que foi, efetivamente, posta
em prática entre 1994 e 2002 pelos dois governos
Fernando Henrique Cardoso, significou a quebra de
monopólios estatais e a privatização de segmentos da
economia brasileira que eram ocupados por empresas
públicas estatais. Esse processo compreendeu, por um
lado, a retirada do Estado de vários segmentos da
economia como produtores de bens e serviços, mas, por
outro, requereu a criação de agências reguladoras em
diversos setores da economia para assumirem diversas
responsabilidades, tais como: atrair e regular investimentos;
reduzir arbitrariedades do setor público; defender o
consumidor e o interesse coletivo; fixar preços e tarifas;
aumentar a flexibilidade da gestão e normatização; insular
a burocracia especializada das incertezas políticas;
aumentar o controle social; equilibrar oferta e demanda e,
principalmente, oferecer credibilidade aos investidores
privados; garantir os direitos de clientes e usuários;
promover a transparência das decisões de fixação de
preços e o acompanhamento da qualidade dos serviços
(FORNAZARI, 2007).
Renunciando à produção direta de bens e serviços, o
Estado, então, passaria a se concentrar na atuação
reguladora, dada a importância social e estratégica dos
bens de natureza pública e as características dos
mercados antes ocupados pelas empresas públicas
estatais. As agências passaram a buscar objetivos mais
específicos em contraposição à burocracia generalista da
lógica anterior (THATCHER, 2002, apud FIANNI, 1997).
Entre 1996 e 2001, o governo federal brasileiro criou
nove agências reguladoras, sobretudo nos setores da
economia caracterizados pelo fornecimento de serviços
públicos, muitos deles até recentemente dominados por
monopólios de capital estatal e que foram privatizados,
cujos nomes seguem: Agência Nacional de Energia Elétrica
(ANEEL); Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL);
Agência Nacional do Petróleo (ANP); Agência Nacional de
Saúde Suplementar (ANS); Agência Nacional de
Transportes Aquaviários (ANTAQ); Agência Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT); Agência Nacional de
Vigilância Sanitária (ANVISA); Agência Nacional de Águas
(ANA) e Agência Nacional do Cinema (ANCINE).
A implantação das agências reguladoras e a
correspondente adoção de um modelo de governança
regulatório, híbrido entre o mercado e a hierarquia para a
provisão direta de serviços públicos, não são realizadas
sem custos para o governo e para as sociedades
participantes daquele mercado. Há vários custos de
transação4 presentes na regulação econômica realizada
por intermédio das agências reguladoras, que incluem os
do tipo ex-ante, tais como os de desenhar e negociar os
contratos, e os custos ex-post, como os de
monitoramento e de cumprimento dos acordos. Tais
custos inexistiam quando as atividades eram
monopolizadas pelo Estado. Outros novos custos
transacionais são: a criação de uma estrutura estatal nova;
seu preenchimento com um corpo de funcionários com a
qualificação e a remuneração correspondentes a sua nova
responsabilidade; a manutenção dessa estrutura; e
também os custos localizados nas empresas reguladas,
incorridos nas atividades de interlocução, de negociação
de contratos, de prestação de contas, de auditoria de
informações e outras.
A implantação das agências
reguladoras e a
correspondente adoção de
um modelo de governança
regulatório, híbrido entre o
mercado e a hierarquia para
a provisão direta de serviços
públicos, não são realizadas
sem custos para o governo e
para as sociedades participantes daquele mercado.
A abordagem dos custos de transação (TCA) estuda a
contratação, os relacionamentos interorganizacionais e os
problemas de agência, três aspectos que estão refletidos
em um modelo de governança. A teoria está preocupada,
primordialmente, com as relações contratuais e tem como
objetivo implantar uma melhor estrutura de transação
entre dois ou mais agentes econômicos, evitando riscos e
gastos desnecessários. Segundo a TCA, adota-se o modo
organizacional que mais economize nos custos de
transação, de modo que as transações tendem a ocorrer
no mercado quando isso for mais eficiente ou são trazidas
para dentro da sociedade empresarial, ou outra
organização formal, quando isso minimiza os custos de
fazê-las externamente.
O modelo original de análise dos custos transacionais
coloca a questão da governança como uma escolha
discreta realizada pela organização entre adquirir na esfera
do mercado um produto ou serviço ou em produzi-lo
internamente. Entretanto, a percepção atual desse campo
teórico é que as vantagens da organização interna podem
ser alcançadas por uma ampla variedade de mecanismos
híbridos, sem a propriedade ou a completa integração
vertical, tais como provisões contratuais e arranjos
jurídicos, até os mais informais, como compartilhamento
de informações e planejamento conjunto. Outra
percepção mais recente no campo da TCA é que a decisão
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Gestão Governamental
Vol. 9 - No 2
Jul/Dez 2010
Regulação econômica por agências estatais,
análise das transações e estimação dos seus
custos
por uma governança de mercado, hierarquizada ou
híbrida, será influenciada pelos efeitos de desempenho de
cada uma das opções de governança, além de seus custos
transacionais correspondentes.
A implantação das agências reguladoras no Brasil não
levou em consideração que aquela regulação econômica
impactaria na criação de novos custos de transação e não
há notícias de que tenha sido avaliado se o impacto
proporcionado pela atividade regulatória na economia é
superior aos novos custos que foram criados. Até o
momento, ainda não são conhecidos os custos de
transação relativos a essa governança híbrida em nenhum
dos setores regulados pelas agências e tampouco a
distribuição desses custos entre o Estado e as empresas. É
também desconhecido o ganho de eficiência decorrente
da introdução do novo modelo regulatório, qual foi o
impacto ocorrido nas três características das transações
de provisão dos serviços públicos regulados (de
especificidade dos ativos, de incerteza no comportamento
e de incerteza ambiental) e se essas características são
congruentes com o modelo de governança adotado.
Com base no que foi exposto, percebe-se que há uma
importante lacuna no campo da regulação econômica,
especialmente a realizada pelas agências reguladoras, e no
campo das políticas públicas relacionadas a esse tema.
O presente artigo é um ensaio teórico, com base no
referencial teórico da abordagem dos custos de transação,
e apresenta um modelo para a análise da governança da
regulação da provisão de serviços públicos realizada pelas
agências governamentais e de suas características.
O artigo está organizado em três seções, além da
introdução e das referências. Na primeira, realiza-se uma
conceituação das transações segundo a economia das
organizações, é apresentada a abordagem dos custos de
transação e são identificadas as origens e os tipos de
custos transacionais. Na seção seguinte, apresenta-se o
modelo teórico proposto para a análise da governança
regulatória, suas variáveis explicativas e seus
relacionamentos. Na terceira seção, apresentam-se as
conclusões e um resumo das contribuições do artigo.
AS TRANSAÇÕES E OS CUSTOS TRANSACIONAIS
(30)
A unidade de análise mais importante na teoria
organizacional econômica é a transação, cujo significado é
a transferência de bens e serviços de um indivíduo para
outro. Os últimos participantes nas transações são sempre
seres humanos e seus interesses e comportamentos são
fundamentais para entender o comportamento e o
desempenho das organizações.
O peso das transações tem aumentado
continuamente nas economias e os custos associados a
elas também. O motivo para isso é que a tecnologia requer
especialização territorial e ocupacional em uma escala sem
precedentes e, como consequência, o número de trocas
cresce exponencialmente. Realizar os ganhos do produto
potencial associados à tecnologia dos retornos crescentes
requer que se invistam enormes recursos nas transações.
As transações podem ser realizadas no mercado, por
um sistema de preços, ou dentro da organização, por
estruturas hierárquicas que utilizam, explicitamente,
planejamento e diretrizes. Mas o que determina quais
transações são efetivadas por meio dos mercados e quais
dentro de uma organização formal?
Ronald Coase foi quem primeiro analisou e respondeu
às duas questões, argumentando que há custos para
efetuar transações e esses diferem, a depender tanto da
natureza da transação, quanto da forma como é
organizada. Segundo o princípio da eficiência, adota-se o
modo organizacional que mais economize nos custos de
transação, de modo que as transações tendem a ocorrer
no mercado quando isso for mais eficiente, ou são trazidas
para dentro da firma, ou outra organização formal,
quando isso minimiza os custos de fazê-las externamente.
Entretanto, se a estrutura e o desenho organizacional são
determinados para a minimização dos custos de
transação, estes, por sua vez, também afetam a alocação
da atividade entre as formas organizacionais (MILGROM,
1992). Coase não foi muito claro a respeito da origem e da
natureza dos custos de transação.
A variedade de formas de transações deve-se ao fato
de elas diferirem em alguns atributos básicos que, segundo
Milgrom (1992), são: a especificidade dos investimentos
requeridos para conduzir a transação; a frequência com
que transações similares ocorrem e a duração ou o
período que elas são separadas; a complexidade da
transação e a incerteza sobre o desempenho que será
requerido; a dificuldade de medir a atuação na transação;
e a conexão da transação com outras transações que
envolvam pessoas.
Se um tipo de transação ocorre, frequentemente, em
formas similares, são desenvolvidas rotinas para gerenciá-
lo, efetivamente. Já se uma transação não é usual, as
partes devem barganhar sobre os seus termos, o que
eleva os custos de realizá-la.
O conceito de custos transacionais disseminou-se
muito rapidamente e, para evitar-se o risco de torná-lo
vago e impreciso, é necessário cuidado. As mais
tradicionais definições baseiam-se em Williamson (1979) e
as associam aos custos relativos ao planejamento,
adaptação e monitoramento da execução de ações em
diferentes estruturas de governança; aos custos para
medir os atributos do que está sendo negociado e aos
custos de proteger os direitos de propriedade, monitorar e
implantar acordos (NORTH, 1995). Em síntese, entende-se
que os custos de transação são os requeridos para
negociar, monitorar e controlar as trocas entre as
organizações, indivíduos e agentes econômicos.
A TCA estuda as formas capitalistas de organização,
especialmente as firmas, o mercado e a relação contratual.
Os custos de transação surgem porque a informação é
custosa e assimétrica entre as partes, e são determinados
pelas múltiplas dimensões válidas dos bens e serviços
negociados ou pelo desempenho dos agentes, bem como
pelos custos para cumprir acordos. A teoria está, portanto,
preocupada, primordialmente, com as relações contratuais
e tem como objetivo implantar uma melhor estrutura de
transação entre a empresa e os seus fornecedores,
clientes e empregados, evitando riscos. Os contratos
mantidos pela organização são de vital importância e a
transação é o seu foco.
A TCA pressupõe a existência de um conjunto de
contratos que devem ser entendidos como promessas
entre as partes, sendo que uma delas desempenha uma
ação com valor econômico e recebe um pagamento ou
assume um compromisso de outra ação de valor
econômico. Para que existam esses contratos, a sociedade
empresarial deve estar apta a estabelecer contratos
bilaterais relativamente simples entre ela mesma e seus
fornecedores, trabalhadores, investidores, gerentes e
consumidores. Sem uma entidade legal que possa
contratar com eles individualmente, essas pessoas teriam
de realizar acordos multilaterais complexos entre si para
alcançar os seus objetivos.
Segundo Calmon (2005), os contratos às vezes podem
ter características especiais, como não serem reversíveis
(sunk costs). Milgrom (1992) destaca que a perspectiva
dos contratos para a teoria organizacional enfatiza a
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Jul/Dez 2010
Regulação econômica por agências estatais,
análise das transações e estimação dos seus
custos
(32)
natureza voluntária do envolvimento das pessoas nas
organizações. Aquelas darão permissão somente para as
organizações que atendem a seus interesses. Mercados e
hierarquias – tidas como as mais relevantes formas
alternativas e discretas de organização da atividade
econômica – são apenas dois modos extremos de
contratações organizacionais, com barganha voluntária
caracterizando os mercados e estritas linhas de
autoridade caracterizando a hierarquia.
Os custos de transação por meio das hierarquias são,
primariamente, os custos de transmissão da informação,
na organização, que é necessária para alcançar um plano
eficiente e que precisa ser comunicada aos responsáveis
por implantá-lo. Esses custos incluem não somente os
custos diretos de compilação e transmissão da
informação, mas também os relativos ao tempo enquanto
a comunicação está sendo efetuada e o plano que está
sendo determinado.
Faure-Grimaud et al. (2001) destacam quatro
importantes atores da organização e analisam os nexos
contratuais entre os três primeiros: o principal
(proprietário), o agente (o gestor), o supervisor e o pessoal
de produção. Analisando as relações entre os três
primeiros, identificam a possibilidade de o agente e o
supervisor entrarem em um conluio contra o principal.
De acordo com Milgrom (1992), os custos de
transação surgem de problemas de coordenação e de
motivação e se manifestam em diferentes contextos. As
diversas formas organizacionais e arranjos institucionais e
contratuais exigem distintas soluções para tais problemas.
Sob um sistema de mercado, custos de transação
associados ao problema de coordenação aparecem a
partir da necessidade de determinar preços e outros
detalhes da transação para tornar a existência e a
localização de potenciais compradores e vendedores
conhecida para uns e outros e para reunir compradores e
vendedores para negociarem5.
Já os custos de transação associados ao problema da
motivação são primariamente de dois tipos: informação
incompleta e assimetrias; e o comprometimento
imperfeito. O primeiro tipo refere-se às situações em que as
partes relativas a uma transação não possuem todas as
informações relevantes necessárias para determinar se os
termos de um acordo são mutuamente aceitáveis e se
estão atualmente sendo alcançados. O segundo tipo é o
comprometimento imperfeito, isto é, a incapacidade das
partes em manter acordos e promessas que desejariam
renunciar. A possibilidade de alcançar acordos que
estejam protegidos de algum tipo de comportamento
oportunista favorece que investimentos sejam realizados e
evita que medidas custosas sejam adotadas para defender
ofertantes e demandantes.
Calmon (2005), baseado na taxonomia proposta por
Williamson (1985), identifica três categorias
fundamentais de custos transacionais: a) ex-ante – são
os custos de reunir informações necessárias para
propor um programa ou uma política a ser
implementada, as dificuldades de concepção, de
definição dos indicadores, de caracterização das formas
de operação; a definição dos recursos e do fluxo de
recursos envolvidos para o pleno desempenho das
funções preconizadas no programa; b) durante – são
os custos relativos à gestão do programa, incluindo a
liberação dos recursos, a negociação e coordenação
com os parceiros e as mudanças conjunturais que
podem afetar sua gestão; o processo de tomada de
decisão, a contratação e demais aspectos referentes a
sua implementação; e c) ex-post – são os custos
relacionados ao monitoramento e avaliação da política,
de forma tal a se assegurar que seja possível identificar e
aferir as atividades, os produtos e os resultados do
programa, a definição e participação nas arenas para
discussão e a revisão dos problemas de concepção que
possam ter ocorrido, além dos custos de supervisão
que garantam a implementação dos acordos firmados e
da programação previamente definida.
Para Williamson (1985), os custos transacionais são as
fricções do sistema econômico. São originados em falhas
de mercado, isto é, em situações nas quais os mecanismos
de mercado (oferta e demanda) não conseguem atuar
com eficácia e eficiência, limitando a pressão competitiva.
Segundo Machado (2004), existem quatro tipos de falhas
de mercado fontes de custos de transação: a escassez de
informação, a instabilidade ambiental, a possibilidade dos
atores serem oportunistas e a pequena margem de
negociação entre o binômio cliente-fornecedor em certas
situações de mercado. Essas falhas podem surgir tanto em
mercados concorrenciais não específicos, quanto em
mercados não concorrenciais caracterizados por
situações especiais, por exemplo, as externalidades,
fenômenos de economias de escala, estruturas de
mercado menos competitivas, como monopólios e
A falta de mobilidade pode
trazer vantagens em termos
de competitividade de uma
empresa, na medida em que
a induz a não investir em
ativos especializados, mas
também desvantagens, pela
elevação das barreiras de
saída e pela falta de flexibilidade para respostas rápidas
às mudanças no mercado.
monopsônicos, e complementaridades organizacionais
existentes em uma dada matriz institucional.
O campo de pesquisa da abordagem dos custos de
transação desenvolveu-se de maneira expressiva nas
últimas duas décadas e a natureza desses custos hoje é
muito melhor entendida. O Quadro 1 sumariza os
argumentos desenvolvidos ao longo desta seção a respeito
dos custos de transação, que podem surgir na forma de
custos diretos e de custos de oportunidade e estão
diretamente relacionados às características das transações.
Segundo Williamson (1985), a especificidade é o
atributo mais relevante na determinação dos custos de
transação. Ao contrário dos ativos de propósito geral
(maquinário, capital e habilidades de comunicação), que
podem ser livremente transferidos entre aplicações, os
ativos específicos são produzidos para usos (transações)
particulares e, por isso, são valiosos somente em uma
limitada gama de usos alternativos (ANDERSON, 1985).
Quanto mais especializado for o ativo para uma
determinada atividade ou localização, menor o seu valor
de liquidação e maiores os custos de transferência ou
conversão. Dessa forma, a especialização confere maior
imobilidade aos ativos. Agentes que possuem ativos
transacionais específicos são qualificados apenas para
realizarem uma transação, podendo se tornar
oportunistas ou inflexíveis.
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
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Jul/Dez 2010
Regulação econômica por agências estatais,
análise das transações e estimação dos seus
custos
A falta de mobilidade pode trazer vantagens em
termos de competitividade de uma empresa, na medida
em que a induz a não investir em ativos especializados,
mas também pode trazer desvantagens, pela elevação das
barreiras de saída e pela falta de flexibilidade para respostas
rápidas às mudanças no mercado. A especificidade dos
ativos cria o problema da necessidade de salvaguardas
para as transações. Sem salvaguardas apropriadas, as
firmas enfrentam os riscos da expropriação e( x-post) ou
perdas de produtividade devido às falhas decorrentes do
investimento em ativos especializados (ex-ante).
A incerteza comportamental é a segunda fonte dos
custos transacionais e dá origem ao problema de
avaliação de performance. Quando a performance do
agente é facilmente acessada, as recompensas são
facilmente relacionadas a resultados; mas quando o seu
desempenho não é tão transparente, o uso dos mercados
pode ser ineficiente (ou menos lucrativo), porque não se
Quadro 1 – Origens e tipos de custos transacionais
(34)
Fonte: Rindfleisch e Heide (1997).
sabe o que recompensar, nem como (ANDERSON, 1985).
Não sendo o nível verdadeiro de performance do parceiro
aparente, é necessário incorrer em custos diretos de
mensuração, que pode ser feito na forma de medição
direta de resultados ou de comportamentos.
Segundo Ouchi (1979, apud RINDFLEISCH; HEIDE,
1997), os custos de mensuração são incorridos para
distribuir recompensas entre as partes de modo
equânime. Uma falha de medição de desempenho pode
levar a custos de produtividade na forma de perdas de
produtividade. A incerteza comportamental causa
dificuldades devido a uma assimetria de informação
relacionada à performance de tarefas, mas essa assimetria
também existe ex-ante, dada a impossibilidade ou
inabilidade para assegurar características desejáveis das
partes antes da troca. Segundo Rindfleisch e Heide (1997),
esse problema é tipicamente referido como seleção
adversa e é mais comumente associado com a teoria da
agência do que com a TCA. Mas, para nossos propósitos,
notamos que esse tipo de assimetria de informação dá
lugar a custos transacionais diretos na forma de esforços
de seleção e de testes para identificar, antecipadamente,
parceiros apropriados de negócios.
Segundo Williamson (1985), a incerteza ambiental é a
terceira fonte dos custos de transação. Circunstâncias
complexas, pouco conhecidas, turbulentas, voláteis e
imprevisíveis tornam a gestão difícil. De acordo Williamson
(1979), modelos hierárquicos são preferíveis diante de
fatores sem previsão, pois se cria o problema de
adaptação do contrato e seus custos transacionais
associados incluem os custos diretos de comunicação de
novas informações, renegociação de acordos ou
coordenação de atividades para refletir novas
circunstâncias. Além dos custos citados, a falha em
adaptar o contrato também envolve o custo de
oportunidade da má adaptação, pois os recursos
poderiam estar empregados sob formas mais vantajosas.
Segundo Anderson (1985), a imprevisibilidade
ambiental como um fator isolado é irrelevante e
insuficiente para definir se a governança será por meio de
um modelo flexível ou hierarquizado. O autor não indica
claramente o porquê, mas supõe-se que seja pelo fato de
que a imprevisibilidade ambiental, em comparação com as
outras características das transações, é a que tem mais
forte a característica de seu efeito poder se estender por
diferentes mercados, de ser difícil estabelecer uma relação
de causalidade entre essa incerteza e o uso de incentivos,
e de envolver um grau muito superior de imprevisibilidade,
e consequentemente de riscos para os contratos.
A ABORDAGEM DOS CUSTOS DE TRANSAÇÃO E
O MODELO PROPOSTO PARA ANÁLISE DA
REGULAÇÃO ECONÔMICA
A premissa da TCA é de que, se os custos de
adaptação, de avaliação de performance e de
salvaguardas são ausentes, então os agentes econômicos
favorecerão a governança de mercado. Porém, se forem
altos o bastante para exceder as vantagens dos custos de
produção do mercado, as firmas escolherão a organização
interna6. A lógica por trás desse argumento é baseada em
hipóteses a priori sobre as propriedades da organização
interna e sua habilidade em minimizar os custos
transacionais.
Três aspectos específicos da organização são
relevantes nesse sentido. Primeiro, as organizações
dispõem de mecanismos mais poderosos de controle e
monitoramento do que os mercados, por sua habilidade
para medir e recompensar o comportamento, assim como
seus resultados. Segundo, elas são hábeis para prover
recompensas de longo prazo, como oportunidades de
promoção, sendo efeito disso a redução do custo do
comportamento oportunista. E, por fim, são os efeitos
possíveis sobre a atmosfera organizacional, em que a
cultura e o processo de socialização podem criar objetivos
convergentes entre as partes e reduzir o oportunismo
antecipado (RINDFLEISCH; HEIDE, 1997).
Segundo Marglin (1974, apud WILLIAMSON, 1985), há
vantagens relacionadas à produtividade da hierarquia,
quando comparadas ao sistema de produção doméstica,
que permitem que os benefícios da inovação sejam mais
apropriados e sirvam para checar desfalques e fraudes. A
TCA também sugere a integração vertical como uma
estrutura de governança que contribui para aumentar a
eficiência nas transações (MACHADO, 2004). Entretanto, tal
integração requer uma análise, por parte da organização,
sobre a conveniência de se adquirir fornecedores,
produzindo seus próprios insumos a montante (para trás)
e possuir suas próprias fontes de distribuição à jusante
(para frente).
Quatro vantagens podem ser atribuídas à integração
vertical: economia de escala vertical (eliminação de etapas
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Gestão Governamental
Vol. 9 - No 2
Jul/Dez 2010
Regulação econômica por agências estatais,
análise das transações e estimação dos seus
custos
do processo produtivo, redução de custos indiretos e
coordenação das atividades de distribuição com relação
ao aumento da sinergia); economia de cadeia vertical/
escopo horizontal (aquisição de insumos de fornecedores
próprios); inovação na cadeia vertical (fruto das melhorias
que podem ser transferidas ou partilhadas entre unidades
de negócio da empresa no canal de distribuição) e
combinação das vantagens anteriores.
A decisão por uma governança de mercado,
hierarquizada ou híbrida, será influenciada pelos custos
transacionais envolvidos e os efeitos deperformance de
cada uma das opções de governança. Uma empresa que
busca a integração vertical visa fortalecer sua posição no
negócio central e ganhar poder de mercado, o que pode
ser obtido por meio de economias nos custos de
operação, eliminação de custos de mercado, melhor
controle para estabelecer qualidade e proteção de
tecnologia e aproveitamento das especificidades dos
ativos.
O modelo original de análise dos custos transacionais
coloca a questão da governança como uma escolha
discreta entre a esfera de mercado e a organização
interna, mas a percepção atual desse campo teórico
explicitamente é que os aspectos da organização interna
podem ser alcançados sem a propriedade ou a completa
integração vertical. Uma variedade ampla de mecanismos
híbridos tem sido identificada na literatura: desde
mecanismos formais, como provisões contratuais e
arranjos jurídicos, até os mais informais, como
compartilhamento de informações e planejamento
conjunto.
A análise da governança da regulação
Na presente seção é apresentado o modelo proposto
para a análise da governança da regulação da provisão de
serviços públicos realizada pelas agências governamentais,
de suas características, seus constructos e os
relacionamentos existentes entre eles, exemplificados na
Figura 1.
Segundo a TCA, a estrutura de governança deve estar
alinhada a quatro fatores (WILLIAMSON, 1985) que são
atributos das transações: a especificidade dos ativos, a
incerteza ambiental, a incerteza comportamental e a
frequência das transações. As três primeiras variáveis são
(36)
constructos e a quarta variável, a frequência das
transações, dispensa uma construção mais elaborada.
Ao final desta seção, na Figura 1, são apresentados os
relacionamentos propostos pela TCA, referentes aos
construtos e às variáveis supracitados, além de outros
aspectos que influenciam a escolha do modelo de
governança mais adequado.
O constructo governança refere-se aos arranjos
institucionais que governam a organização, regendo as
relações entre o principal e os seus agentes. Tem como
ponto de partida dois polos, diametralmente opostos e
excludentes, que são a hierarquia e o mercado, mas
contrói um continuum entre eles, estabelecendo um semnúmero de situações intermediárias.
O constructo da especificidade dos ativos
refere-se à transferibilidade dos ativos que apoiam uma
dada transação (WILLIAMSON, 1985). Ativos com um alto
grau de especificidade representam custos perdidos s( unk
costs) que possuem pouco ou nenhum valor fora da
relação particular de negócio.
A caracterização mais comum para descrever a
especificidade dos ativos e que foi aqui empregada é a
proposta por Williamson (1985), que identifica seis tipos
principais: 1) especificidade de lugar; 2) especificidade de
ativo físico; 3) especificidade de ativo humano; 4) capital da
marca registrada; 5) ativos dedicados; e 6) especificidade
temporal.
Os ativos humanos específicos são os mais
comumente pesquisados, tanto nos estudos empíricos,
quanto nas aplicações de TCA em geral. De acordo com
Rindfleisch e Heide (1997), há ao menos duas razões por
trás dessa popularidade. A primeira é porque muitos
estudos de TCA envolvem contextos nos quais os
investimentos humanos representam um substancial e
importante custo de fazer o negócio. Em segundo lugar,
os ativos específicos humanos levam a uma ampla
variedade de modelos de mensuração, tanto diretamente,
por meio de fontes secundárias ou como avaliações de
vendas, quanto indiretamente, por meio de instrumentos
de pesquisa.
Os pesquisadores da análise dos custos de transação
tratam os ativos humanos como um constructo latente e
o acessam por meio de uma escala de itens múltiplos. A
medida mais comumente utilizada é a de Anderson
(1985), que reflete o quão necessário é, para o pessoal de
vendas, estabelecer relacionamentos com a firma em
ordem e o quanto precisam aprender. Variações dessa
medida têm sido empregadas de maneira bem-sucedida e,
entre os estudos observados, ela tem demonstrado altos
níveis de unidimensionalidade e de consistência interna.
Outras medidas de itens múltiplos, que focam na
especificidade de ativos humanos e parecem revelar
razoável consistência interna, podem ser achadas.
O constructo da incerteza ambiental refere-se às
mudanças não antecipadas em circunstâncias que
margeiam o negócio, o que evidencia a capacidade do
principal e do agente de preverem as condições
ambientais necessárias durante a vigência do contrato
entre ambos.
Entre os constructos da TCA, a incerteza ambiental
parece ser a mais problemática do ponto de vista da
mensuração. Segundo Rindfleisch e Heide (1997), há duas
operacionalizações opostas para esse constructo. A
primeira enfatiza a sua natureza imprevisível e a segunda,
tanto a sua imprevisibilidade quanto a sua complexidade.
A mais popular operacionalização da incerteza ambiental
foca na imprevisibilidade do ambiente. O autor cita o
estudo de Anderson (1985) – que usa uma escala de nove
itens e endereça elementos relacionados tanto à
instabilidade associada à turbulência ambiental
(complexidade e volatilidade), quanto aos perigos de se
aventurar em atividades novas (outros mercados e
vendas) – e o de Heide e John (1990), que também
conceitua a incerteza ambiental como imprevisível, mas,
especifica dois tipos: a imprevisibilidade de volume e a
tecnológica.
A incerteza também pode ser operacionalizada como
um conceito bidimensional, que envolve elementos de
imprevisibilidade e de mutabilidade. Esses dois tipos de
incerteza têm influências opostas nas estruturas de
governança: enquanto a imprevisibilidade encoraja as
firmas a formarem mecanismos hierárquicos, evitando
riscos por meio da organização interna, a mutabilidade
traz o efeito oposto, enfatizando as vantagens da
flexibilidade, melhor exploradas por uma governança de
mercado.
A escolha da conceituação mais apropriada para as
investigações de TCA depende dos elementos-chaves do
ambiente externo que poderiam, possivelmente, agir como
desincentivo para os modos hierárquicos de governança.
Na falta de uma suposição teórica como essa, a
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Regulação econômica por agências estatais,
análise das transações e estimação dos seus
custos
imprevisibilidade operacional tradicional pode ser
suficiente.
O constructo da incerteza comportamental
surge das dificuldades associadas ao monitoramento da
performance contratual dos parceiros de negócio ou da
capacidade de avaliação da performance do agente pelo
principal. Comparada com as duas variáveis anteriores, a
incerteza comportamental possui bem menos
operacionalizações.
A maior parte dos estudos a conceitua como o grau
de dificuldade associado à avaliação da performance dos
parceiros da transação. Esse conceito é muito próximo à
discussão teórica de Williamson (1985) sobre incerteza
comportamental, mas muitos estudos utilizam a visão de
Anderson (1985), cuja origem foi a análise da dificuldade
de avaliação da performance da força de vendas e que
utiliza, para acessar esse constructo, uma escala de sete
itens, focando em fatores como o grau das vendas do
time e a exatidão dos registros de venda. Vários outros
estudos empregam tipos similares de medidas e definem
incerteza comportamental como um tema
fundamentalmente de avaliação de performance.
Similarmente às outras duas dimensões, alguns estudos
fazem uso das medidas da incerteza comportamental de
apenas um item. Em contraste com a especificidade dos
Figura 1 – Relacionamentos entre os contructos e os conceitos propostos
(38)
ativos e com a incerteza ambiental, parecem existir
poucas medidas secundárias de incerteza
comportamental, sendo difícil extraí-la desse tipo de
fonte.
O constructo em questão pode ser estabelecido a
partir de quatro variáveis, inspiradas pelo estudo de
Anderson (1985), mas adaptadas ao contexto da gestão
pública: a acuidade dos registros do agente; a
disponibilidade de protocolos para a prestação de serviços
pelo agente; o desvio entre o esperado do uso dos
protocolos e o realizado e a capacidade de avaliação pelo
principal dos serviços prestados pelo agente.
Os custos de transação. O modelo de governança
é escolhido em virtude de sua capacidade de minimizar os
custos de transação e de alcançar maiores níveis de
performance. Como abordado na seção 2, os custos de
transação são os requeridos para negociar, monitorar e
controlar as trocas entre as organizações, indivíduos e
agentes econômicos.
O constructo performance é dado pela relação
entre os resultados obtidos e a quantidade de recursos
usados para alcançá-los. São analisados dois grupos de
variáveis: quanto à produção obtida de serviços (outputs)
e quanto aos insumos utilizados (inputs). Cada ambiente
regulatório apresenta atividades econômicas próprias e o
desempenho das empresas deverá ser analisado
observando essas especificidades.
Não é abordada com maior profundidade a quarta
variável proposta por Williamson para determinar o
modelo de governança mais congruente para uma
transação, a frequência das transações, por ser uma
variável diretamente observada, dispensando uma
construção mais elaborada.
Na Figura 1, além da influência das quatro variáveis
propostas por Williamson (1985), também é possível
visualizar que a governança da transação de provisão dos
bens públicos é determinada por dois outros aspectos: a
minimização dos custos transacionais e a maximização da
performance organizacional.
A variável de influências ambientais foi acrescentada
no modelo para que seja identificada qualquer
interferência ambiental sobre a performance das
organizações que são reguladas pelo Estado.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O processo de regulação econômica pelas agências
federais começa a ultrapassar uma década de existência e
os setores regulados começam a se tornar mais maduros
e estáveis. O aprendizado dessa fase inicial realizado pelos
setores público e privado foi fortemente incorporado, e
por esses motivos o momento atual se demostra como
particularmente adequado para a avaliação do impacto da
regulação sobre as características da provisão dos serviços
públicos regulados, sobre o nível de eficiência das firmas
reguladas e para estimar os custos transacionais da
regulação econômica em cada setor onde foi
implementada essa forma de governança.
O presente artigo proporciona aos gestores públicos
uma reflexão sobre temas como a governança e a
regulação de serviços públicos, baseando-se no referencial
da abordagem dos custos de transação (TCA). Segundo
essa teoria o modelo de governança adotado para uma
transação deve guardar congruência com as
características das transações e deve garantir menores
custos de transação ou maiores níveis de eficiência.
Espera-se que, com os elementos apresentados no
presente artigo, os gestores públicos sejam mais capazes
de avaliar a regulação econômica em cada setor assim
governado, e de tomar decisões mais bem informadas
sobre governança e sobre a regulação econômica. Além
disso, a avaliação da regulação dos serviços públicos pelas
agências segundo o referencial proposto pela TCA
também pode contribuir para o aprimoramento do marco
econômico regulatório atualmente adotado, para uma
melhoria no tipo de intervenção governamental no setor
especificamente estudado, e mesmo para a regulação de
outros setores da economia, tanto pelo nível federal
quanto por outras esferas de governo.
O artigo também pretende demonstrar aos gestores e
aos interessados no tema que os modelos de governança
híbridos entre o mercado e a hierarquia podem ser formas
mais eficientes de provisão de serviços públicos do que os
modelos hierarquizados, e que o governo não está
necessariamente abrindo mão de seus instrumentos de
controle, das prerrogativas de atendimento e de
responsabilização sobre a comunidade e do cumprimento
de seus deveres junto à sociedade.
A abordagem dos custos de transação possibilita duas
considerações importantes para o campo da regulação
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Regulação econômica por agências estatais,
análise das transações e estimação dos seus
custos
(40)
econômica. Em primeiro lugar, que a governança
regulatória deve ser congruente com as características das
transações realizadas naquele setor da economia: com a
especificidade dos ativos requeridos, com o grau de
incerteza ambiental, com o grau de incerteza
comportamental dos agentes econômicos e com a
frequência com que as transações são realizadas. Em
segundo lugar, que a estimativa dos custos de transação
do marco regulatório é especialmente relevante para a
regulação econômica porque esses custos não podem
ultrapassar as vantagens obtidas pela introdução do
modelo de regulação econômica. A abordagem dos custos
de transação especifica onde estão esses custos e quais
são relativos a cada característica da transação.
A contribuição deste artigo é apresentar um modelo
para a análise da governança regulatória e das
características da provisão de serviços públicos.
Compreender como se comportam as transações diante
daquela forma de regulação e estimar seus custos
associados, tornam as decisões dos gestores públicos e
privados mais informadas e mais seguras, reduzindo erros,
omissões e ineficiências, e ainda podem auxiliar o governo
a estabelecer modelos de governança que sejam mais
adequados às necessidades regulatórias de cada mercado,
cada região e cada nível de governo.
Considerando que, no presente momento, o Brasil
encontra-se em uma nova fase de organização da
economia, onde Estados e municípios também passam a
considerar essa estratégia para seus negócios públicos,
renunciando à provisão direta de bens e de serviços e
transferindo à iniciativa privada a concessão de serviços
públicos como a manutenção de estradas, do
fornecimento de água e saneamento, de serviços de
saúde e de educação, da coleta de lixo e outros, conhecer
melhor os aspectos da regulação econômica apontados
pelo presente artigo pode ser essencial para os processos
decisórios dos gestores públicos dessas esferas de
governo e para aprimorar a conformação dessas novas
agências reguladoras.
Encerra-se o artigo com o incentivo aos gestores
públicos nos três níveis de governo a ousarem mais na
governança de serviços públicos regulados, buscando
implantar mecanismos institucionais que tenham maior
capacidade de alcançar seus objetivos precípuos de
ampliação do acesso aos serviços, de redução de custos e
de melhoria na qualidade dos serviços, e de obtenção de
níveis mais elevados de satisfação do consumidor. Reunir
uma maneira mais segura são importantes para promover
mais conhecimento teórico e empírico sobre a provisão de o desenvolvimento econômico, a inclusão social e a
serviços públicos e tomar decisões governamentais de
equidade no Brasil.
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NOTAS
Fiani (1997, p. 5) identifica como um dos marcos iniciais da atividade regulatória do Estado a decisão da Suprema
Corte Americana no caso Munn versus Illinois, em 1877, “em que determinou que qualquer atividade, revestida de
‘interesse público’, em que fosse empregada propriedade privada, seria passível de regulação por parte do Estado, não
obstante a injunção da 14ª emenda, que visava proteger o caráter privado da propriedade”.
2
Nessa época foram adotadas várias medidas de intervenção pelo governo dos EUA, a maior parte delas voltada
para as áreas de infraestrutura e sistema financeiro, tais como os Banking Acts, de 1933 e 1935, o Securities Act, de
1933, o Securities Exchange Act, de 1934, a Federal Power Comission, de 1935 e outros (FIANI, 1997).
3
Segundo a teoria, a busca do bem-estar é mais eficaz quando efetuada pelos consumidores, pois conhecem
melhor que o Estado as suas preferências. A teoria separa a questão da equidade na (re)distribuição de recursos por
parte do Estado da eficiência na afetação dos recursos por meio dos mercados. Assim, o Estado poderá definir regras
1
para a redistribuição do rendimento (impostos, transferências, segurança social, etc.), mas deverá deixar aos mercados
a tarefa de garantir que os recursos distribuídos são aplicados da forma mais eficiente possível.
4
Os custos de transação são definidos como os custos necessários para o sistema funcionar. Para fins do
presente artigo entende-se que são os requeridos para negociar, monitorar e controlar as trocas entre as
organizações, indivíduos e agentes econômicos.
5
Segundo Milgrom (1992), poucos mercados funcionam mais eficientemente do que os mercados financeiros
organizados, porque os custos associados à coordenação são mínimos. Em outros mercados, tais custos incluem os
recursos que vendedores gastam para tornar os serviços ou produtos conhecidos e as decisões gerenciais para
determinar o preço a ser cobrado.
6
O exemplo clássico de decisão de integração vertical como forma de aumento de competitividade foi tomado pela
Ford Motor Company, que, em meados de 1920, em sua fábrica, localizada na periferia da cidade americana de Detroit,
Michigan, construiu um dos maiores complexos industriais da história automobilística mundial. Eram 93 prédios (23 de
grande porte) em um terreno de mais de 4 milhões de metros quadrados, por onde passavam 159 quilômetros de
ferrovia e trabalhavam 75 mil empregados. O complexo não produzia apenas o modelo Ford T, pois havia também uma
siderurgia e uma fábrica de vidros, próprias. Além disso, grandes investimentos foram realizados em minas de carvão e
de ferro, em florestas, na extração de borracha (no Brasil) e até em navios de carga para garantir o controle sobre a
cadeia de suprimento (GAITHER; FRAZIER, 2001; DAVIS; AQUINO; CHASE, 2001, apud MACHADO et al., 2004).
Trajano Quinhões, especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, doutor em Administração pela Escola
Brasileira de Administração Pública e de Empresas (EBAPE/FGV).
Página 45
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
Uma breve revisão sobre o Estadonovíssimo-movimento-social,
proposto por Boaventura de Sousa
Santos e o Estado social-liberal de
Luiz Carlos Bresser Pereira
Por Virgínia Romualdo dos Santos
A crise do Estado-providência demanda um Estado mais eficiente na formulação e implementação
de políticas públicas. Tais modelos, em contraponto ao modelo weberiano burocrático, propõem uma
administração pública mais flexível em suas regras, com melhores serviços públicos e maior
participação democrática nas decisões públicas. Abre-se espaço na arena política para novos atores
políticos que não são considerados nem Estado, nem mercado, o chamado terceiro setor. Neste artigo,
serão analisados dois modelos de Estado: o Estado-novíssimo-movimento-social de Boaventura de
Sousa Santos, e o Estado social-liberal de Luiz Carlos Bresser Pereira, com a comparação entre alguns
pontos convergentes e divergentes. A metodologia utilizada é a pesquisa bibliográfica.
A proposta do Estado social-liberal considera que o Estado deve adotar mecanismos gerenciais, se
descentralizar, separar a formulação da execução de políticas públicas, criar agências executivas e
permitir que o terceiro setor execute atividades não exclusivas do Estado.
No Estado-novíssimo-movimento-social, o Estado é apenas um integrante no espaço público onde
atores estatais, não estatais e população organizada interagem e discutem sobre as maneiras de se
promover o interesse público. A democratização do terceiro setor, da administração pública e a
articulação entre democracia representativa e participativa são alguns de seus pressupostos básicos.
O governo federal, ao adotar o Plano Diretor de Reforma do Estado, de 1995, fez a opção clara pela
instauração de um Estado social-liberal brasileiro. Várias de suas medidas foram implantadas.
A implantação de um Estado-brasileiro-novíssimo-movimento-social só seria viável se a população
brasileira fosse organizada, ativa politicamente e tivesse a consciência de que o Estado existe para
satisfazer seus interesses.
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Uma breve revisão sobre o Estado-novíssimomovimento-social, proposto por Boaventura de
Sousa Santos e o Estado social-liberal de Luiz
Carlos Bresser Pereira
INTRODUÇÃO
A globalização provoca a perda da soberania nacional
na formulação e implementação das políticas públicas e na
regulação dos mercados. É necessário que o Estado se
torne eficiente, aumente sua governabilidade e
governança e garanta a competitividade das empresas
nacionais.
Das várias propostas de reforma de Estado que
surgiram, duas serão analisadas neste artigo: a reforma
gerencial do Estado social-liberal, proposta por Luiz Carlos
Bresser Pereira, e a Estado-novíssimo-movimento-social,
proposta por Boaventura de Sousa Santos. O objetivo é
mostrar as contribuições teóricas desses dois autores e
fazer alguns contrapontos entre alguns aspectos das duas
propostas de reforma. Serão feitas algumas
exemplificações referentes ao caso brasileiro.
O ESTADO-PROVIDÊNCIA E SUA CRISE NO
ENTENDIMENTO DE SANTOS
(46)
Santos (1998, p. 1-2) considera o Estado-providência
(Estado de bem-estar social nos países desenvolvidos e
Estado desenvolvimentista nos subdesenvolvidos) a forma
política do reformismo. Esse promove a transformação
social, por meio da reforma feita na sociedade pelo Estado.
A revolução também provoca a transformação social e é
feita contra o Estado.
O reformismo incorpora uma institucionalidade que
permite a satisfação do interesse público por meio da
proteção contra riscos sociais, segurança e regulação do
trabalho. Essa institucionalidade é a articulação entre três
princípios de regulação: o do Estado (entendido como a
obrigação política vertical entre cidadãos e o Estado), o do
mercado e o da comunidade (obrigação política horizontal
e solidária de cidadão a cidadão). Entre o primeiro e o
segundo princípios existe um círculo virtuoso que fortalece
os dois. Já o último é descaracterizado, pois só se
reconhecem as maneiras de solidariedade e cooperação
intermediadas pelo Estado (SANTOS, 1998, p. 1).
O Estado-providência é a arena política onde ocorrem
as negociações políticas sobre a promoção dos interesses
políticos entre setor estatal e mercado. Nelas participam
ativamente o Estado e as entidades representativas do
mercado. Dessa forma, as políticas públicas produzidas
pelo primeiro levam em conta os interesses defendidos
diretamente pelo setor privado e pelos burocratas, o que
causa o fortalecimento do mercado, que por sua vez
fortalece o Estado. A população não participa ativamente
desse jogo político e tem sua expressão política
determinada e sua organização mediada pela vontade
estatal.
As demandas populacionais eram controladas pelo
Estado à medida que esse elegia, na agenda
governamental, as questões sociais a serem tratadas
(incluindo o surgimento de novos direitos), dizendo que
sua inclusão na agenda política era a realização da
democracia (entendida como o governo pelo povo). Isso
garantia o apoio da população ao governo e mantinha
estável e legítimo o capitalismo.
O reformismo promove e permite as mudanças sociais
normais, normalizadas pelo sistema educativo, pela cultura
e pelo direito. A normalização é uma simetria entre a
repetição (condição da ordem) e a melhoria (condição do
progresso). As duas se pertencem, e a mudança social
normal dá-se entre momentos de repetição e de melhoria.
Existe um paradoxo no reformismo: quando determinado
acontecimento social se repete, ele não melhora. E,
quando melhora, não se repete. Essa é a mola propulsora
da política reformista, por dois motivos: o mesmo
acontecimento social pode representar repetição para
determinados grupos na sociedade e melhoria para
outros. A desavença entre eles ocasionará reformas, e as
mudanças podem ser vistas como acontecimentos de
curto prazo ou atos de curto prazo de fenômenos de
grande prazo. A falta de determinação dessas
temporalidades torna a mudança inevitável e a legitima
(SANTOS, 1998, p. 2).
A mudança social normal é um jogo de soma positiva
onde há mais processos de inclusão que de exclusão
social. Ela pode ocorrer tanto no sistema capitalista
quanto no socialista. Isso legitima o reformismo (SANTOS,
1998, p. 2).
O Estado-providência utiliza-se de três estratégias de
intervenção social onde se realizam a repetição e a
melhoria na promoção da mudança social normal.
O Estado nacional é o ator central na mudança social
normal e adota três estratégias básicas: acumulação
(garante-se à produção capitalista manter-se estável),
confiança (garante-se as expectativas dos cidadãos,
amedrontados pelos riscos da negatividade da
acumulação do capitalismo) e hegemonia (garante-se
Detalhadamente, o campo da
intervenção social de cada
estratégia do Estado relatada
realiza-se por meio da
simetria entre melhoria e
repetição e os códigos binários de avaliação política.
O campo de intervenção social da estratégia de acumulação é a produção e comercialização de serviços e bens.
apoio dos grupos sociais à gestão estatal, promovendo
sua própria estabilidade como ente administrativo e
político). Detalhadamente, o campo da intervenção social
de cada estratégia do Estado acima relatada realiza-se por
meio da simetria entre melhoria e repetição e os códigos
binários de avaliação política. O campo de intervenção
social da estratégia de acumulação é a produção e
comercialização de serviços e bens. A repetição da
mudança social normal ocorre quando se dá sua
sustentabilidade. Por último, há melhoria quando há o
crescimento econômico, e há a avaliação política quando
há restrição ou promoção do mercado. A estratégia da
confiança apresenta-se em três maneiras de intervenção
social: primeira, riscos das relações entre países (repetição
é a soberania e a segurança nacionais, a melhoria é o
melhor posicionamento no mundo, a avaliação política é
dada pelo código amigo/inimigo). Segunda, problemas das
relações sociais (a repetição é o direito vigente, e a
melhoria é a prevenção dos riscos e aumento da
repressão; a avaliação política da situação é legal/ilegal).
Terceira e última, riscos da tecnologia e problemas
ambientais (a repetição é a perícia, a melhoria ocorre com
o aumento da tecnologia. A avaliação política é dada pelo
seguro/inseguro). A estratégia da hegemonia ocorre na
representação política (a repetição é a democracia, a
melhoria é o aumento dos direitos. Avaliação política da
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Uma breve revisão sobre o Estado-novíssimomovimento-social, proposto por Boaventura de
Sousa Santos e o Estado social-liberal de Luiz
Carlos Bresser Pereira
situação é igual a antidemocrático/democrático), no
consumo social dos bens (repetição quando há a paz da
sociedade, a melhoria é dada pela equidade social.
Avaliação política da situação igual a justo/injusto) e na
cultura, na comunicação de massa e na educação
(repetição é a identidade cultural, melhoria é a distribuição
do conhecimento. Avaliação política igual a leal/desleal)
(SANTOS, 1998, p. 2-3).
O Estado de providência com os mecanismos acima
relatados funciona bem quando possui capacidade
financeira (as receitas estatais cobrem as despesas) e
quando suas políticas operam em nível nacional sem
intervenção externa.
Os pressupostos do reformismo, repetição e melhoria,
são eficazes no território nacional, sem agitação interna
nem grande intervenção externa; a capacidade reguladora
do Estado depende de sua capacidade financeira e viceversa; os riscos são facilmente contornáveis utilizando-se a
estratégia de confiança, ocorrendo em escala mínima. Tais
pressupostos dependem de um metapressuposto: a
revolução inaugura o reformismo e este a consolida. Não
há como pensar em uma revolução sem um período
posterior de reformismo. (SANTOS, 1998, p. 3).
O Estado-providência brasileiro
(48)
No Brasil, o reformismo operou-se por meio do
autoritarismo e do populismo. Ambos mantêm a
sociedade civil longe do governo e não permitem a
participação popular na tomada de decisões. De acordo
com Campos (1990, p. 37-38), entende-se o autoritarismo
como o governo ditatorial que define o bem-estar da
sociedade e é apoiado pela tecnocracia. O populismo é
um autoritarismo velado (por exemplo, o paternalismo) e
nele há uma relação direita entre o líder e a população não
organizada. De 1945 a 1964 houve a democracia
populista; de 1964 a 1985, a ditadura militar. De março de
1986 a abril de 1990, na opinião da autora, o que há é
populismo: o presidente colocava-se como provedor do
bem nacional, acima dos interesses dos grupos sociais.
Tanto no populismo quanto no autoritarismo brasileiro
é o Estado quem dita as regras e promove as mudanças
sociais. Não há uma população civil organizada para
cobrar a satisfação de suas demandas. A sociedade aceita
o domínio do Estado, espera que ele proteja seus
interesses. Na maioria das vezes, os direitos e conquistas
sociais são presentes do Estado para a população e não
fruto de conquistas sociais.
A elaboração das políticas públicas não possui a
participação popular por ser considerada prejudicial à sua
eficiência. De acordo com Campos (1990, p. 41), “a
burocracia federal concede a si própria o direito de tomar
decisões em nome das clientelas-alvo de seus programas.
Isso tem sido verdadeiro tanto nos regimes autoritários
quanto nos populistas”.
Não há o controle da população sobre o governo,
sobre a organização burocrática estatal, sobre a qualidade,
forma e prestação dos serviços públicos. Não há
accountability (entendido aqui como a “responsabilidade
objetiva ou obrigação de responder por algo” e “algo que
acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou
organização perante outra pessoa, fora de si mesma, por
alguma coisa ou algum tipo de desempenho”) (MOSHER,
1968, apud CAMPOS, 1990, p. 33) sobre os atos dos
governantes e burocratas nem penalização em caso de
erros no cumprimento das obrigações previstas pelas
normas.
Os controles sobre as atividades públicas existentes no
Estado-providência brasileiro são controles internos
burocráticos. Levam a uma accountability ascendente (em
que os servidores públicos são responsáveis perante seus
chefes, dos quais dependem para ascender
profissionalmente) e são insuficientes, já que não garantem
que o servidor, por mais eficiente e honesto, saiba como
servir ao público (CAMPOS, 1990, p. 34).
No Estado desenvolvimentista brasileiro, o princípio da
comunidade é descaracterizado. As organizações
populares normalmente surgiram por iniciativa do governo
e muitas vezes são por ele financiadas. Dessa forma, o
governo intermedia sua organização e limita sua
participação no processo político. Nas palavras de Campos
(1990, p. 37),
Na cultura política não há uma tradição de
conquista pela cidadania, do mesmo modo como não
há qualquer compromisso popular com qualquer
forma de associativismo. Ao invés de participarem de
organizações de agregação de seus próprios
interesses, ou de enfrentamento do poder do Estado,
as pessoas preferem esperar que ele defenda e proteja
os interesses não organizados. Muitas são as
“associações” nascidas da iniciativa oficial destinadas a
prevenir uma verdadeira participação.
No Estado desenvolvimentista do Brasil satisfazem-se
os interesses das minorias privilegiadas no processo
político decisório, uma vez que praticamente só elas
participam das discussões políticas. Praticamente inexiste
participação dos não privilegiados. Nas palavras de
Campos (1990, p. 40),
o segmento economicamente privilegiado tende a
ter maior representação na arena do poder, enquanto
os não privilegiados mal conseguem atingir um grau
mínimo de representação nos diversos níveis do
processo decisório governamental. Nas sociedades
politicamente pobres, os baixos níveis de
associativismo, participação e representação
favorecem a prepotência do Estado sobre a sociedade
a que ele deveria servir. Assim sendo, o Estado
transforma-se em tutor, e a população, em sua
tutelada.
No reformismo brasileiro, o Estado utiliza três
estratégias para garantir sua estabilidade e soberania:
primeira, a da acumulação capitalista, ao promover a
estabilidade e o crescimento da produção capitalista;
segunda, a da confiança, ao mostrar-se tutor da
sociedade, quando promove as questões sociais que
escolhe na agenda governamental (observa-se que a
população espera ser tutelada); e terceira, a da hegemonia,
ao satisfazer os interesses da classe economicamente
privilegiada, dos burocratas, e tratar algumas questões
sociais nos programas governamentais e, assim, obter o
apoio dos funcionários públicos, da classe alta e da maioria
da população. “Governo autoritário e cidadãos
subservientes mutuamente se explicam e têm uma relação
de apoio recíproco” (CAMPOS, 1990, p. 36-37).
Com o passar dos anos, como o Estado satisfaz
efetivamente os anseios da minoria privilegiada e os seus
próprios, e não os populares, verifica-se o descrédito
popular com relação ao governo. Os políticos não
cumprem as promessas. A população passa a desacreditar
das instituições públicas. “O cidadão, individualmente, sabe
que não pode esperar muito da administração pública e
nem pode contar tampouco com os poderes Legislativo e
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Uma breve revisão sobre o Estado-novíssimomovimento-social, proposto por Boaventura de
Sousa Santos e o Estado social-liberal de Luiz
Carlos Bresser Pereira
Judiciário” (CAMPOS, 1990, p. 39). Isso provoca a crise de
governabilidade do Estado-providência brasileiro.
O aparato burocrático estatal, expressão administrativa
do reformismo brasileiro nos períodos populista e
autoritário, possuía a seguinte característica, de acordo
com Campos (1990, p. 42):
Da parte do contexto, merecem destaque:
¨ a debilidade das instituições;
¨ o baixo nível de organização da sociedade civil;
¨ o baixo nível de expectativa quanto à atuação do
governo; e
¨ o baixo nível de participação (o povo como objeto
da política pública).
Da parte da burocracia, os traços mais significativos
são:
¨ imunidade a controles externos;
¨ falta de transparência;
¨ baixo nível de preocupação com o desempenho;
¨ marcada orientação para meios e procedimentos; e
¨ tendência exagerada a regras e normas e
desrespeito por seu cumprimento (formalismo).
A crise do Estado-providência
Durante anos, o reformismo funcionou bem em vários
países do mundo, porém, a partir de 1980, vários de seus
pressupostos não se realizaram. A globalização mina a
capacidade de intervenção estatal. O Estado-providência
não possui mais recursos financeiros como antes para
efetivar seus programas. É preciso atender às exigências
internacionais do mercado na elaboração de suas leis e
políticas públicas. Aumenta-se a desigualdade social, as
questões sociais não mais são tratadas pela inclusão social
por meio das políticas públicas. O Estado-providência
entra em crise.
Os pressupostos do reformismo não se verificam: a
repetição é a única melhoria existente; os jogos de soma
positiva são substituídos pelos jogos de soma zero, o
que aumenta a exclusão social; a globalização mina a
arena nacional das negociações; diminui a capacidade
reguladora e financeira do Estado; a dominação da
estratégia de acumulação leva o Estado a legitimar e
viabilizar as exigências da globalização (SANTOS, 1998,
p. 3).
(50)
Na crise do reformismo, demanda-se a substituição do
Estado-providência por outra forma estatal que seja
eficiente quando se trata de prestar serviços públicos e
realizar as políticas públicas fiscais e econômicas.
No primeiro momento, acreditou-se que a redução das
funções estatais tornaria o Estado eficiente. Verificou-se,
porém, que tal medida seria insuficiente. No segundo
momento, propõe-se o Estado-novíssimo-movimentosocial.
O primeiro momento da crise do reformismo critica o
modelo burocrático estatal, considerado ineficiente em
épocas de globalização. “O modelo burocrático é
considerado inadequado na era da informação, do
mercado global, da economia baseada no conhecimento,
e é, além disso, demasiado lento e impessoal no
cumprimento dos seus objetivos” (SANTOS, 1998, p. 15).
Devido a essas críticas, os mecanismos burocráticos (tais
como impessoalidade, racionalidade, procedimentos
determinados por regras, etc.) são considerados
insatisfatórios. Surge a proposta do Estado-empresário,
onde os instrumentos burocráticos são substituídos por
mecanismos do mercado para tornar o aparato estatal
mais eficiente, porém estes não promovem os objetivos
democráticos que aqueles promovem.
Nas palavras de Santos (1998, p. 15),
A PROPOSTA DO ESTADO-NOVÍSSIMOMOVIMENTO-SOCIAL
Para o Estado tornar-se eficiente e efetivar as políticas
públicas em âmbito nacional, Santos (1998, p. 13-14)
propõe o Estado-novíssimo-movimento-social (com a
relação primordial entre o princípio da comunidade e o
princípio do Estado sob a hegemonia do primeiro), que
está inserido em uma organização política mais ampla, na
qual ele é um coordenador e integra um conjunto que
reúne elementos nacionais, globais e locais, estatais e não
estatais. O Estado não promove mais a regulação social
(ela é maior, mais dividida e diferenciada e é estabelecida
pelas diferentes organizações sociais ao disputarem
sobre quais interesses públicos serão atendidos nas
políticas públicas). Promove sim a metarregulação, por
intermédio da coordenação, hierarquização e seleção
dos atores não estatais que, por subcontratação política,
obtêm concessões do Estado para executar atividades
públicas. A natureza e o tipo de metarregulação são o
tema principal da luta política travada em um espaço
público no qual o Estado é só um integrante. A finalidade
das lutas políticas é propiciar a democratização da
metarregulação e a democratização interna dos entes
não estatais que participam da regulação social. O Estado
assegura as regras dessas lutas políticas.
O Estado-novíssimo-movimento-social é o Estado que
A crítica da burocracia não nasceu com a proposta
promove a metarregulação e está inserido em uma arena
do Estado-empresário e há de certamente subsistir
política onde ocorrem todas as decisões políticas
depois desta ter deixado a ribalta. O que há de
referentes ao interesse público discutas pelos elementos
específico na crítica actual é a recusa em reconhecer
estatais e não estatais. Nele, o terceiro setor é
que muitos dos defeitos da burocracia resultaram de
democratizado, a administração pública é democratizada,
decisões que visavam atingir objectivos políticos
a democracia representativa articula-se com a democracia
democráticos, tais como a neutralização de poderes
participativa e há a prevalência do princípio da
fácticos, a equidade, a probidade, e a previsibilidade
comunidade. É o Estado que efetivamente existe para
das decisões e dos decisores, a acessibilidade e a
satisfazer os interesses da população, promovendo a
independência dos serviços, etc., etc. O não
reconhecimento destes objectivos dispensa a crítica de prioridade das pessoas sobre a produção capitalista,
solidariedade, cooperação e democracia.
se posicionar perante eles e, consequentemente, de
As suas proposições fundamentais são (SANTOS,
investigar a capacidade da gestão empresarial para os
1998, p.14):
realizar. Nestas condições, a crítica da burocracia, em
vez de incidir na análise dos mecanismos que
a) a arena política extravasa o Estado nacional. Os
desviaram a administração pública desses objectivos,
setores sociais lutam entre si para conquistar o espaço
corre o risco de transformar estes últimos em custos
público não estatal. Eles divergem entre si, e as regras
de transacção que é preciso minimizar ou mesmo
do jogo estão em constante desordem;
eliminar em nome da eficiência, arvorada em critério
último ou único de gestão do Estado. (sic)
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Uma breve revisão sobre o Estado-novíssimomovimento-social, proposto por Boaventura de
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b) se não houver democratização do terceiro setor,
com a descentralização do Estado, a democracia
representativa, com organizações sociais autoritárias
descentralizadas, que visam satisfazer apenas seus
próprios interesses, ganha corpo, ocasionando a piora
das condições de vida da população, justificada como
consequência da globalização;
c) para evitar o autoritarismo, tanto do Estado
quanto do terceiro setor, deve haver articulação entre
a democracia participativa e a democracia
representativa;
d) é necessário uma nova articulação entre o
princípio da comunidade e o do Estado, que deve ser
o estabelecimento da democracia no terceiro setor e
no Estado, para que haja efetiva solidariedade,
prioridade das pessoas sobre a produção capitalista,
cooperação e democracia.
Santos enfatiza a importância da democratização do
terceiro setor e do Estado, considerando-os o
sustentáculo do Estado-novíssimo-movimento-social, e
afirma que Estado-novíssimo-movimento-social se baseia
em:
a) democratização da administração pública
Democratizar a administração pública significa tornar o
aparato estatal mais eficiente e provedor de objetivos
democráticos, como equidade e probidade. A
complementaridade ou confrontação entre o terceiro
setor e o Estado é fundamental na construção dessa
democratização.
De acordo com Santos (1998, p. 15-16), essa nova
articulação entre o Estado e o terceiro setor para a
democratização da administração pública não significa
que um complementa o outro sempre. Pode sim significar
oposição e confrontação. Essa, quando visa aumentar a
democracia participativa em casos de democracia
representativa de menor intensidade (quando há
tendências autoritárias do Estado), pode ser a
contribuição mais eficiente do terceiro setor para a
construção da reforma solidária e participativa do Estado.
A complementaridade entre o Estado e o terceiro setor
representa o espaço público não estatal nos países
democráticos. Nesse será discutida e resolvida a forma de
articulação a ser construída entre os dois em cada bem
(52)
público envolvido (bem-estar, legitimidade, identidade
cultural e segurança).
Democratizar a administração pública significa também
evitar abusos dos funcionários públicos no que tange ao
desempenho de suas funções e ao desrespeito dos
direitos dos cidadãos, utilizando-se o instrumento da
accountability governamental, feita pela população
organizada (terceiro setor). Serão cobradas a
responsabilização dos atos dos funcionários públicos e
dos políticos, a efetivação dos objetivos pretendidos pelas
políticas públicas, a qualidade dos serviços públicos, a
efetivação de seus direitos, a satisfação de novas
demandas sociais e a participação popular na elaboração
das políticas públicas.
No Estado social-liberal, o
Estado continuará executando as atividades públicas
que lhe são exclusivas.
Entretanto, necessitará
delimitar sua atuação, com a
transferência para o mercado
e o terceiro setor da execução das atividades públicas
não exclusivas e das atividades de natureza empresarial.
b) democratização do terceiro setor
A democratização da administração pública deve ser
feita juntamente com a democratização do terceiro setor.
De acordo com Santos (1998, p. 16-17), esse possui
alguns vícios: descaracterização da participação devido ao
autoritarismo descentralizado, dificuldade de
mundial: o Estado social-liberal. Os itens da reforma do
compatibilizar o universalismo dos objetivos com as ações Estado que irão criar o Estado social-liberal do século XXI
e a produção de resultados, além de vícios em algumas
são:
relações com o Estado (que devem ser de participação,
solidariedade e democracia), como experiências em que o
a) a delimitação das funções do Estado, reduzindo
autoritarismo desse último é mantido pelo autoritarismo
seu tamanho, principalmente em termos de pessoal,
descentralizado de organizações sociais, ambos eximindopor meio de programas de privatização, terceirização e
se de responsabilidade perante a sociedade. A
“publicização” (esse último processo implica a
democratização do terceiro setor, que combate seus
transferência para o setor público não estatal dos
vícios, permitirá a ele democratizar a administração
serviços sociais e científicos hoje prestados pelo
pública. Em vários países, inexiste o terceiro setor. O Estado
Estado);
deve incentivar sua criação, utilizando para isso políticas
b) a redução do grau de interferência do Estado, ao
de diferenciação positiva em relação à iniciativa privada.
efetivamente necessário, por meio de programas de
Essas políticas mostrarão se a relação entre as
desregulamentação que aumentem o recurso aos
organizações sociais e o Estado será de democracia ou de
mecanismos de controle via mercado, o que
clientelismo. Somente com a democratização referida
transformaria o Estado em um promotor da
haverá efetiva democracia, cooperação, participação,
capacidade de competição internacional do país, ao
solidariedade e prioridade das pessoas sobre o capital na
invés de protetor da economia nacional contra a
sociedade.
competição internacional;
c) o aumento da capacidade estatal de tornar
A PROPOSTA DO ESTADO SOCIAL-LIBERAL
efetivas as decisões do governo, por intermédio do
O Estado social-liberal
ajuste fiscal (que devolve autonomia financeira ao
Estado), da reforma administrativa rumo a uma
Pereira (1997, p. 18-19) propõe a emergência de um
administração pública gerencial (ao invés de
novo Estado que seja eficiente e capaz de promover a
burocrática), e da separação entre a formulação de
competitividade da indústria nacional no comércio
políticas públicas e sua execução, dentro do Estado,
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Uma breve revisão sobre o Estado-novíssimomovimento-social, proposto por Boaventura de
Sousa Santos e o Estado social-liberal de Luiz
Carlos Bresser Pereira
(54)
no nível das atividades exclusivas de Estado, e,
finalmente,
d) o aumento do poder do governo, graças à
existência de instituições políticas que garantam
melhor intermediação de interesses e tornem mais
legítimos e democráticos os governos, aperfeiçoando a
democracia representativa e abrindo espaço para o
controle social ou a democracia direta.
O Estado-providência provocou um grande aumento
das atividades públicas ao assumir o desempenho de
atividades sociais e econômicas e aumentou seu quadro
de pessoal e suas despesas, superando as receitas.
Para Pereira, a crise do Estado-providência deve-se à
crise do petróleo de 1973, à recessão econômica mundial,
ao aumento do desemprego, à crise fiscal, de governança
e governabilidade do Estado.
Na reforma do Estado, para a emergência do Estado
social-liberal, o Estado continuará executando as
atividades públicas que lhe são exclusivas. Entretanto,
necessitará delimitar sua atuação, com a transferência
para o mercado e o terceiro setor da execução das
atividades públicas não exclusivas e das atividades de
natureza empresarial.
As atividades públicas não exclusivas são as que não
derivam do poder de Estado. “Incluem-se nessa categoria
as escolas, as universidades, os centros de pesquisa
científica e tecnológica, as creches, os ambulatórios, os
hospitais, entidades de assistência aos carentes” (PEREIRA,
1997, p. 25). Já as atividades exclusivas devem ser
realizadas pelo Estado e são: o Judiciário, o Legislativo, a
arrecadação de tributos, o poder de polícia, a defesa
nacional, a diplomacia.
A transferência das atividades empresariais estatais
para a iniciativa privada opera-se por meio da privatização
entendida como “um processo de transformar uma
empresa estatal em privada” (PEREIRA, 1997, p. 19). A
privatização deverá ocorrer observando condições
especiais no caso de monopólios naturais, criando-se
agências reguladoras autônomas que determinarão os
preços que existiriam se o mercado atuasse nessa área
(PEREIRA, 1997, p. 25).
A transferência das atividades públicas não estatais
para o terceiro setor ocorrerá por meio da publicização.
“Publicização é transformar uma organização estatal em
uma organização de direito privado, mas pública não
grupos sociais (mecanismos de controle) que lutam pela
satisfação de seus interesses particulares.
Sob o ponto de vista funcional, há o controle
hierárquico (dentro das organizações), o democrático
(sobre as organizações e cidadãos) e o econômico
(exercido pelo mercado). Tais controles variam em grau de
concentração e em democracia. Assim, são seis os
É público o espaço que é de todos e para todos. É mecanismos de controle. O primeiro, do mercado (o
melhor, porque a competição possibilita maior
estatal uma forma específica de espaço ou de
propriedade pública: aquela que faz parte do Estado. É produtividade com a diminuição dos custos. Ele, porém,
não controla as ações fora da economia nem suas
privada a propriedade que se volta para o lucro ou
imperfeições, e é necessário utilizar outras formas de
para o consumo dos indivíduos ou dos grupos. [...] Em
princípio todas as organizações sem fins lucrativos são controle). O segundo, o controle social (ou democracia
direta. É o controle exercido pela sociedade organizada
ou devem ser organizações públicas não estatais.
sobre as organizações públicas. Pode ser de baixo para
cima, sobre as instituições, ou de cima para baixo, com a
Terceirização
utilização de conselhos diretores das organizações
públicas não estatais. Também se dá pelo referendo e
A reforma do Estado prevê a terceirização de
plebiscito). Em terceiro vem a democracia representativa
determinadas atividades que permitem às atividades do
(controle exercido pela representação popular no
poder de Estado ser executadas. “Terceirização é o
Legislativo. É exercido apenas para se elaborar leis). O
processo de transferir para o setor privado serviços
auxiliares ou de apoio” (PEREIRA, 1997, p. 19). Ela permite quarto é o controle hierárquico (pode ser gerencial, é a
administração pública gerencial). Em quinto, o burocrático
que o Estado economize, uma vez que os serviços de
(a administração pública burocrática). O sexto e último é o
apoio, como faxina e vigilância, serão realizados pela
tradicional (patrimonialismo). O capitalismo burocrático
iniciativa privada, sujeita à competição (PEREIRA, 1997, p.
usou o controle burocrático, mercado regulado e a
29).
democracia representativa. Espera-se que na globalização
a reforma do Estado utilize os controles do mercado, a
Desregulamentação
democracia representativa, a democracia direta e o
Pereira afirma que a reforma do Estado deve promover controle hierárquico gerencial (PEREIRA, 1997, p. 37-38).
diminuição na regulamentação, porque essa diminui a
Governança
competitividade das empresas e aumenta os gastos
públicos. Porém, ela não deve ser eliminada totalmente,
A reforma do Estado deve proporcionar governança a
como nas políticas de comércio exterior e meio ambiente
ele. “Existe governança em um Estado quando seu
(PEREIRA, 1997, p. 33-34).
governo tem as condições financeiras e administrativas
para transformar em realidade as decisões que toma”
Mecanismos de controle
(PEREIRA, 1997, p. 40).
Pereira (1997, p. 44) resume esse item ao dizer que
De acordo com Pereira (1997, p. 36), sob o ponto de
haverá governança quando a reforma do Estado torná-lo
vista institucional, a sociedade utiliza três principais
menor e melhor financeiramente; quando sua área de
mecanismos de controle (ou coordenação): mercado,
atuação for determinada, a diferenciação entre o núcleo
sociedade civil e Estado. O mercado é a economia,
estratégico tomador de decisões e as instituições
controlada pela competição. O Estado é controlado pelo
descentralizadas executoras de políticas públicas for
conjunto de leis instituído pela sociedade que também
esclarecida; e quando ele for capaz de escolher e efetivar
permitem e ditam as condições para que os outros
as políticas públicas econômicas e sociais importantes e
mecanismos operem. A sociedade civil organiza-se em
estatal” (PEREIRA, 1997, p. 19). As atividades não exclusivas
do Estado deverão ser realizadas por organizações
públicas não estatais (entidades privadas que realizam o
interesse público. Juntas elas formam o terceiro setor).
Pereira (1997, p. 26) distingue o que é público, o que é
estatal e o que é propriedade privada:
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 9 - No 2
Jul/Dez 2010
Uma breve revisão sobre o Estado-novíssimomovimento-social, proposto por Boaventura de
Sousa Santos e o Estado social-liberal de Luiz
Carlos Bresser Pereira
necessárias, por meio de um quadro de pessoal
qualificado e motivado no alto escalão.
Governabilidade
Entende-se por governabilidade “a relação de
legitimidade do Estado e de seu governo com a
sociedade” (PEREIRA, 1997, p. 45).
A crise do Estado-providência envolveu o problema da
governabilidade. Várias denúncias de corrupção dos
políticos e burocratas e a deficiência na prestação dos
serviços públicos acarretaram descrença do poder público
estatal como provedor dos interesses da sociedade.
Ao reformar-se o Estado, deve-se aumentar a
governabilidade, tornando-o mais democrático, valendose de instituições políticas que promovam melhor
intermediação dos interesses diversos dos grupos sociais,
de sistemas de responsabilização do alto escalão do
governo, da transparência dos atos públicos e de sistemas
que promovam seu controle social direto e das
organizações públicas não estatais (PEREIRA, 1997, p. 51).
A reforma gerencial brasileira proposta pelo
Plano Diretor da Reforma do Estado, de setembro
de 1995
Pereira, para a emergência de um Estado social-liberal
brasileiro, propôs a reforma gerencial da administração
pública brasileira no Plano Diretor da Reforma do Estado,
do Ministério da Administração Federal e Reforma do
Estado, de setembro de 1995.
Tal reforma busca promover o ajuste fiscal (PEREIRA,
1998a, p. 20) e tornar a administração mais eficiente e
dirigida para o atendimento da população.
O ajuste fiscal será realizado principalmente através
de:
(56)
a) exoneração de funcionários por excesso de
quadros;
b) definição clara de teto remuneratório para os
servidores; e
c) modificação do sistema de aposentadorias,
aumentando-se o tempo de serviço exigido, a idade
mínima para aposentadoria, exigindo-se tempo mínimo
de exercício no serviço público e tornando o valor da
aposentadoria proporcional à contribuição (reforma da
Previdência). As três mudanças exigirão mudança
constitucional. Uma alternativa às dispensas por
excesso de quadros, provavelmente muito usada, será
o desenvolvimento de sistemas de exoneração ou
desligamento voluntário. Nesses sistemas os
administradores escolhem a população de
funcionários passível de exoneração e propõem que
parte deles se desligue voluntariamente, em troca de
indenização e treinamento para a vida privada. Diante
da possibilidade iminente de dispensa e das vantagens
oferecidas para o desligamento voluntário, grande
número de servidores se desligará.
Entende-se por ajuste fiscal o equilíbrio das contas
públicas, as receitas igualando-se às despesas, diminuindo
ou anulando o déficit público. Entretanto, para que ocorra
a efetivação da reforma gerencial não poderá haver
restrição de receitas que viabilizem a implementação dos
mecanismos gerenciais.
São necessárias várias reformas constitucionais para
que se viabilize a reforma gerencial.
Embora Pereira sustente que todo servidor público
competente e trabalhador será beneficiado na reforma
administrativa, seu plano prevê apenas a valorização do
administrador público por intermédio da criação de
carreiras próprias para os que ocuparão o alto escalão do
governo.
A reforma estatal prevê a criação de carreiras de altos
administradores, com o intuito de profissionalizar o
administrador público e fortalecer o núcleo estratégico
estatal. Tais carreiras serão desenvolvidas a partir das já
existentes, de gestores governamentais e analistas de
orçamento, e os concursos públicos exigirão nível de
conhecimento de pós-graduação em economia ou
administração pública (PEREIRA, 1998a, p. 32).
O Plano Diretor de Reforma do Estado propõe que o
Estado nacional possua quatro áreas:
a) o núcleo estratégico (que define leis e políticas
públicas sociais e econômicas) (PEREIRA, 1998a, p. 21)
No núcleo estratégico são definidas as leis e
políticas públicas. Setor relativamente pequeno, no
Brasil é formado, em nível federal, pelo presidente da
República, pelos ministros de Estado e pela cúpula dos
ministérios, responsáveis pela definição das políticas
públicas, pelos tribunais federais encabeçados pelo
Supremo Tribunal Federal e pelo Ministério Público e,
por último, pelos congressistas. Em nível estadual e
municipal existem núcleos estratégicos
correspondentes.
Nos núcleos estratégicos, a propriedade é estatal. Seus
instrumentos são as leis, a formulação de políticas públicas,
a sentença e o acórdão. A forma de administração é
burocrática e gerencial. Suas instituições são as secretarias
formuladoras de políticas públicas e os contratos de
gestão. Estes devem estabelecer objetivos, metas,
avaliação de desempenho dos órgãos executores e
garantir a eles o fornecimento dos recursos necessários
para sua consecução (PEREIRA, 1998a, p. 22-23).
Em sua proposta de reforma, Pereira explicita a total
separação entre os formuladores de políticas públicas e
seus executores. De acordo com Abrucio (1999, p. 195),
essa separação acarreta dois problemas. Primeiro, não há
comunicabilidade entre os primeiros e os segundos. Ficam
os formuladores sem saber sobre a prática administrativa e
as demandas verdadeiras a serem tratadas. Os executores,
sem saber por que precisam executá-las. Segundo, a
aprendizagem organizacional não se concretiza, e não se
determinam os responsáveis pelo serviço público, o que
dificulta a accountability.
b) atividades exclusivas do Estado (como exemplo:
polícia, defesa nacional e legislação)
Sua propriedade é estatal e sua forma de
administração é gerencial. Suas instituições são as agências
executivas autônomas e descentralizadas. Os dirigentes
das agências executivas ou autônomas (agências
reguladoras que estabelecem os preços), nomeados pelos
ministros, assinarão contrato de gestão para definirem
objetivos e avaliações de desempenho, terão autonomia
para administrar o orçamento global, admitir e demitir
empregados e efetuarão compras por meio dos princípios
da licitação. (PEREIRA, 1998a, p. 22-23).
A transformação de autarquias e fundações, que
exercem atividades exclusivas do Estado, em agências
executivas dar-se-á para que possuam autonomia de
gerenciar seus recursos financeiros e humanos a partir de
um orçamento global. Dessa forma terão maior autonomia
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Gestão Governamental
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Jul/Dez 2010
Uma breve revisão sobre o Estado-novíssimomovimento-social, proposto por Boaventura de
Sousa Santos e o Estado social-liberal de Luiz
Carlos Bresser Pereira
e serão responsabilizadas pelos resultados (PEREIRA,
1998a, p. 32).
c) serviços não exclusivos ou competitivos
(atividades de interesse público que podem ser
exercidas pela iniciativa privada, mas que muitas vezes
não o são por não gerarem lucro, sendo assim
subsidiadas pelo poder público ou por ele realizadas,
como serviços sociais e científicos)
Nas palavras de Pereira (1998a, p. 22),
os serviços não exclusivos ou competitivos do
Estado são aqueles que, embora não envolvendo
poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia
porque os considera de alta relevância para os direitos
humanos, ou porque envolvem economias externas,
não podendo ser adequadamente recompensados no
mercado através da cobrança dos serviços. Os serviços
sociais e científicos, como escolas, universidades,
hospitais, museus, centros de pesquisa, instituições de
assistência social, etc., fariam parte desse setor.
Por intermédio de um programa de publicização, serão
transformados em propriedade pública não estatal os
serviços não exclusivos do Estado, cuja forma de
administração é a gerencial. Nas palavras de Pereira
(1998a, p. 26),
o processo de publicização deverá assegurar o
caráter público, mas de direito privado da nova
entidade, assegurando-lhes, assim, maior autonomia
administrativa e financeira. Para isso será necessário
extinguir as atuais entidades e substituí-las por
fundações públicas de direito privado, criadas por
pessoas físicas. Dessa forma, evitar-se-á que as
organizações sociais sejam consideradas entidades
estatais, como aconteceu com as fundações de direito
privado instituídas pelo Estado, e assim submetidas a
todas as restrições da administração estatal.
(58)
O orçamento das propriedades públicas não estatais
será global, os empregados serão celetistas, as compras
deverão obedecer aos princípios da licitação pública e o
contrato de gestão entre a entidade e o Estado para o
controle dos recursos públicos será celebrado. Tal
controle será também exercido pelo Tribunal de Contas.
Os contratos de gestão celebrados entre as organizações
sociais e o Poder Executivo deverão ser autorizados pelo
Poder Legislativo, fazendo parte as organizações sociais
do orçamento público do ente executivo federal, estadual
ou municipal. É importante que os dirigentes dos entes
públicos não estatais não os tratem como se privados
fossem (PEREIRA, 1998a, p. 26-27).
O aumento no número de organizações sociais
executoras de serviços públicos não exclusivos pode
originar formas de controle social direto e novas parcerias
entre o setor público e o terceiro setor, o que levaria ao
fortalecimento da democracia.
atividades exclusivas para agências executivas, de modo a
aumentar a eficiência estatal.
Sobre a descentralização das atividades públicas para
Estados e municípios, Abrucio (1999, p. 194-195) concorda
com Pereira, quando este afirma que ela promove o
aumento da eficiência e da democracia na administração
pública, mas que não pode ser radical, sob pena de
promover aumento nas desigualdades entre as localidades,
dividindo a oferta de atividades públicas. Para evitar que isso
aconteça, ele propõe a adoção de políticas compensatórias.
CONTRAPONTOS ENTRE A PROPOSTA DO ESTADO
SOCIAL-LIBERAL E A PROPOSTA DO ESTADONOVÍSSIMO-MOVIMENTO-SOCIAL
d) produção de bens e serviços para o mercado
A proposta de reforma gerencial do Estado social-liberal
e a proposta do Estado-novíssimo-movimento-social
concordam que o Estado-providência é ineficiente na
prestação de serviços públicos e na efetivação de políticas
públicas em época de globalização. A perda da soberania
nacional, na atualidade, demanda uma reforma estatal para
que o Estado volte a ser eficiente e consiga efetivar seus
projetos e programas. Porém, as duas propostas diferem
Por intermédio da reforma proposta, visa-se transferir
para a iniciativa privada a execução dos referidos serviços sobre suas características, as causas da ineficiência do
Estado-providência e o papel do terceiro setor.
por meio da privatização. De acordo com Pereira (1998a,
Para Pereira, a crise do Estado-providência deve-se à
p. 22-23), a forma de propriedade deve ser a privada, por
crise do petróleo de 1973, à recessão econômica mundial,
meio de privatizações; a forma de administração, a
gerencial; e as instituições realizadoras serão as empresas ao aumento do desemprego, à crise fiscal, de governança
e governabilidade do Estado.
privadas. Acredita-se que o setor privado é mais eficiente
Para Santos, ela deve-se ao aumento da exclusão
na realização desses serviços. As atividades que o
social (as questões sociais não mais são tratadas pela
mercado não puder realizar serão realizadas e reguladas
inclusão social por meio das políticas públicas), à ausência
pelo Estado social-liberal (princípio da subsidiaridade),
de recursos financeiros para se efetivarem programas
sendo por ele financiadas a fundo perdido.
A reforma gerencial do aparato administrativo brasileiro estatais, à globalização, que diminuiu a capacidade de
intervenção estatal, à incorporação das exigências do
promoverá a eficiência da máquina estatal ao fortalecer o
núcleo estratégico da administração direita e descentralizar mercado na elaboração das leis e políticas públicas e à
ausência de participação popular no processo decisório
a administração pública, criando para isso agências
das políticas públicas.
executivas e organizações sociais autônomas. Por meio de
Pereira propõe a emergência de um novo Estado: o
contratos de gestão, o núcleo estratégico controlará e
ditará os objetivos e metas a serem executados pelo terceiro Estado social-liberal, que possui as seguintes
setor e pelas agências. Visa-se a fortalecer a competência do características:
núcleo estratégico e a autonomia das referidas agências e
ONGs (PEREIRA, 1998a, p. 21).
• redução das funções do Estado, por meio de
O Plano Diretor de Reforma do Estado propõe a
programas de privatização, terceirização e
descentralização de serviços sociais para Estados,
publicização;
municípios e organizações sociais, e a descentralização de
A produção de bens e serviços para o mercado é
realizada pelo Estado por meio das empresas de
economia mista, que operam em setores de serviços
públicos e/ou em setores considerados estratégicos.
(PEREIRA, 1998a, p. 22).
• adoção de programas de desregulamentação,
para que o Estado promova a competição
internacional da indústria nacional;
• aumento da governança, por intermédio da
reforma gerencial do aparato estatal, do ajuste fiscal e
da reforma da Previdência;
• criação de carreiras de altos administradores;
• aumento da governabilidade por meio do
controle social direto;
• descentralização de atividades públicas da União
para Estados, municípios, agências executivas e
organizações sociais, com o objetivo de aumentar a
eficiência estatal;
• existência de quatro áreas dentro do Estado: o
núcleo estratégico, as atividades exclusivas, os serviços
não exclusivos ou competitivos e a produção de bens
e serviços para o mercado; e
• separação entre os formuladores de políticas
públicas, centralizados, e os executores, que são
unidades descentralizadas, como agências executivas
de serviços sociais e científicos competitivos, como
creches, hospitais, ambulatórios e entidades de
assistência aos carentes, com a adoção do contrato de
gestão, que deverá possuir indicadores de
desempenho definidos, e do controle social direto
sobre a execução dos serviços.
Santos propõe a emergência de um novo Estado: o
Estado-novíssimo-movimento-social, que apresenta as
seguintes características:
• emergência de uma nova arena política que
extravasa o Estado Nacional, onde os atores políticos
estatais, não estatais, nacionais e internacionais
discutem sobre como se dará a execução das
atividades públicas e os interesses a serem atendidos
pelas políticas públicas. As regras desse jogo político
estão em constante desordem;
• promoção da metarregulação pelo Estado
nacional, cuja natureza e tipo são discutidos entre os
atores sociais nas discussões políticas existente no
espaço público. Como objetivam a democratização da
metarregulação e do terceiro setor, o Estado serve
para assegurar as regras dessas discussões políticas;
• articulação entre democracia participativa e
representativa;
• democratização da administração pública
tornando-a mais eficiente, com equidade e probidade;
• democratização do terceiro setor; e
• estabelecimento de uma nova articulação entre
o princípio da comunidade e o princípio do Estado,
que viabiliza a democracia no terceiro setor e no
Estado.
Santos não sugere como deve ser organizado o
aparato estatal. Diz apenas que deverão ser adotados
valores democráticos na administração pública, como
equidade e probidade. Já Pereira propõe o aparato estatal
gerencial, com as características especificadas no Plano
Diretor de Reforma do Estado, de 1995.
O terceiro setor, no Estado-novíssimo-movimentosocial, além de participar da execução de serviços públicos,
possui o papel primordial de promover a democratização
da administração pública e de participar no processo
decisório político realizado em um espaço público que
extravasa o estatal, onde o Estado é apenas um
intermediador entre os diferentes interesses e onde são
constantemente discutidas e definidas as regras de
prevalência de interesses, as demandas a serem atendidas
pelas políticas públicas e todas as medidas que envolvem
a satisfação do interesse público.
Pereira considera que o terceiro setor pode vir a
permitir novas maneiras de controle social direto, de
parcerias que aumentariam a democracia. Mas tal efeito
seria secundário e posterior ao seu objetivo maior,
especificado no Plano Diretor de Reforma do Estado de
1995, que é o de atuar como parceiro do Estado na
execução das políticas públicas e na realização de serviços
públicos não essenciais a esse último. No modelo de
Santos, o terceiro setor já começa a promover a
democracia participativa logo na formação do Estadonovíssimo-movimento-social, quando participa de todo o
processo político decisório que envolve os interesses
coletivos, da democratização da metarregulação e da
democratização da administração pública, além da
execução das atividades públicas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A proposta de Pereira versa sobre a reforma do Estado
em geral e propõe uma nova maneira de se organizar a
administração pública. A proposta de Santos versa sobre a
reforma do Estado em geral, porém não especifica como o
aparato estatal deve se organizar, e determina apenas que
a administração pública deve democratizar-se com a
incorporação de ideais democráticos. Ressalta que essa
democratização será conduzida pelo entrosamento entre
o terceiro setor e o Estado.
Uma diferença muito importante a se constatar neste
trabalho é o papel que a sociedade organizada possui em
cada proposta. No Plano Diretor de Reforma do Estado, de
1995, proposto por Pereira para a emergência do Estado
social-liberal, o terceiro setor foi considerado, basicamente,
apenas um parceiro do Estado na execução de políticas
públicas. O autor prevê que as organizações sociais
poderão vir a criar formas de controle social direto e
parcerias. Já na proposta do Estado-novíssimomovimento-social, o papel do terceiro setor é participar na
democratização da administração pública, na
democratização da metarregulação, na definição das
regras para a prevalência de interesses, nas definições de
demandas a serem atendidas nas políticas públicas, na
execução das políticas públicas, etc.
O governo federal, ao adotar o Plano Diretor de
Reforma do Estado, de 1995, fez a opção clara pela
instauração de um Estado social-liberal brasileiro. Várias de
suas medidas foram implantadas.
A implantação de um Estado-brasileiro-novíssimomovimento-social só seria viável se a população brasileira
fosse organizada, ativa politicamente e tivesse a
consciência de que o Estado existe para satisfazer seus
interesses, de que possui o direito de cobrar da burocracia
e dos governantes a satisfação do interesse coletivo, a
prestação de bons serviços públicos, e passasse a cobrar
accountability do governo. Mas sabemos que essa ainda
não é a realidade. Quem sabe daqui a alguns anos,
quando a democracia brasileira estiver mais amadurecida,
não haverá condições e vontade política para a efetivação
de um Estado-novíssimo-movimento-social brasileiro?
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MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. Direito constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2000.
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WEBER, Max. Ensaios de sociologia. 5. ed. Rio de Janeiro: Ed. Guanabara, 1982.
Virgínia Romualdo dos Santos, especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, especialista em Direito
Público pela ANAMAGES, chefe de Divisão na Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça.
Página 63
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
Processo de licenciamento
ambiental – instrumento para
efetivação da justiça social?
Por Luna Bouzada Flores Viana
No artigo, objetiva-se propor uma reflexão sobre os limites e possibilidades do processo de
licenciamento enquanto instrumento para melhor distribuição dos recursos e reconhecimento de
populações até então “invisíveis” para as políticas públicas e debate social. Utilizando como base as
literaturas da corrente liberal e a da “política da diferença”, discute-se em que medida a elaboração
do estudo de impacto ambiental e as condicionantes ambientais contribuem para o exercício do
conceito de justiça. Nesse contexto, o licenciamento do Projeto de Integração da Bacia do Rio São
Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrional ou a chamada “Transposição do Rio São
Francisco” é utilizado como referencial empírico para a análise proposta. Em termos teóricos, a
discussão realizada apoia-se no embate dos conceitos de justiça proposto por John Rawls (1971)
com aquele proposto por Iris Young (1990). Discute-se então em que medida o licenciamento do
projeto representou ou poderá representar a realização de um conceito de justiça para as
populações indígenas afetadas pela obra.
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 9 - No 2
Jul/Dez 2010
Processo de licenciamento ambiental – instrumento
para efetivação da justiça social?
(64)
INTRODUÇÃO
O governo federal retomou um ciclo de investimento
em grandes obras de infraestrutura por meio do Programa
de Aceleração do Crescimento (PAC). Essas ações de
governo implicam o direcionamento de montantes
vultosos de recursos para regiões que, em sua grande
maioria, situavam-se em áreas deprimidas1
socioeconomicamente.
A execução das obras e a operação da infraestrutura
implementada produzem modificações socioeconômicas
profundas. Os riscos e interesses sociais, econômicos e
ambientais despertam grandes discussões nacionais e
contestações locais. Um ponto essencial do debate é o
questionamento dos impactos socioambientais. Essas
discussões são, entre outros motivos, movidas pela
preocupação de quais grupos serão beneficiados e quais
os prejuízos causados para outros grupos.
Nesse contexto de conflito social, o entendimento e a
operacionalização do conceito de justiça permitem avaliar
em que medida os investimentos públicos em
infraestrutura aproximam-se de um ideal de justiça social.
Todavia, as visões sobre o que é e como se realiza a
justiça social não são homogêneas. Diante disso, serão
consideradas duas vertentes teóricas antagônicas.
Inicialmente será apresentada a proposta da corrente
tradicional ou liberal; e após os princípios de justiça
definidos na “política da diferença”.
Os conceitos teóricos identificados servirão de base
para discussão sobre em que medida os estudos de
impacto ambiental e as audiências públicas, ambos
integrantes do processo de licenciamento, servem como
instrumentos para operacionalização da justiça social e de
qual visão de justiça.
Para alcance de seu objetivo, esse trabalho foi
estruturado em quatro partes. A primeira explicita os
marcos conceituais e legais do processo de licenciamento
ambiental, situando a importância dos estudos de impacto
ambiental, audiências públicas e programas básicos
ambientais. Na segunda parte, são definidos dois
paradigmas que norteiam o processo de licenciamento
ambiental: “paradigma da adequação” e o “paradigma da
sustentabilidade”. A discussão desses paradigmas situa-se
na literatura sobre “justiça ambiental” que defende o
segundo paradigma.
Observa-se que a compreensão do processo de
licenciamento dentro do “paradigma da sustentabilidade”
determina a reflexão sobre justiça. Na terceira parte, será
realizada uma breve apresentação dos conceitos e
entendimentos de “justiça” para a teoria liberal (tradicional)
e para a “política da diferença”.
A partir desse referencial teórico, a quarta parte do
trabalho traz uma análise do processo de licenciamento
ambiental do Projeto de Integração da Bacia do Rio São
Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrional,
utilizando como ponto de destaque os grupos indígenas
situados na área de influência direta. Considerando a
interface desses grupos indígenas com o Projeto São
Francisco, são realizadas reflexões sobre os limites e
possibilidades da aplicação dos princípios de justiça da
teoria tradicional e possíveis aportes da teoria da política
da diferença.
Entre os instrumentos para
efetivação da Política Nacional do Meio Ambiente, foram
definidos a avaliação de
impacto ambiental e a
necessidade de licenciamento ambiental para
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
Antecedentes
De acordo com Estenssoro Saavedra (2007), a
inserção, no debate político, do tema meio ambiente tem
seu antecedente no pós-2ª Guerra Mundial devido aos
seguintes fatores: evolução técnico-científica, que permitiu
avaliar processos de mudança climática e avanço da
degradação ambiental; grandes desastres ambientais;
surgimento do movimento ambientalista. Esses fatores têm
causado modificações nas ideias sobre a relação homem/
mulher e natureza, em especial, direcionando o debate
para o entendimento de que, uma vez responsáveis pelo
quadro atual e pelos prognósticos de fim do mundo, aos
homens/mulheres caberiam as ações necessárias para
superação do passivo ambiental e criação de uma nova
forma de convivência com a natureza.
Nesse sentido, em 1972 foi realizada a Conferência
Mundial das Organizações das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente em Estocolmo, que se popularizou pela
definição do termo desenvolvimento sustentável. Entre
outros marcos históricos e teóricos, destacam-se o
Relatório Nosso Futuro Comum ou Bruntland, de 1987, da
criação Comissão Mundial de Meio Ambiente e
Desenvolvimento da ONU, e Conferência das Nações
Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD), conhecida por Conferência do Rio de Janeiro –
ECO92, na qual foi aprovada a Agenda 21, com 179 países
signatários.
O protagonismo do Brasil, nesses fóruns, solidifica-se
pela legislação ambiental pátria vista como referência no
cenário mundial. Em 1981, foi aprovada a Política Nacional
do Meio Ambiente, por intermédio da Lei nº 6.938/1981
(BRASIL, 1981). Esta lei se fundamenta nos princípios e
discussões oriundos da Conferência de Estocolmo,
chamando-se a atenção para o objetivo de
compatibilização do desenvolvimento com a preservação
do meio ambiente.
Entre os instrumentos para efetivação da Política
Nacional do Meio Ambiente, foram definidos a avaliação de
impacto ambiental e a necessidade de licenciamento
ambiental para atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras. A realização dos estudos de impactos
ambientais, por sua vez, é determinada para
empreendimentos específicos conforme as Resoluções do
Conselho Nacional do Meio Ambiente no 1 de 1981 e no
237 de 19972.
A determinação de licenciamento ambiental foi
reforçada pela Constituição Federal de 1988 (BRASIL,
1988), que incluiu a necessidade de publicização do
procedimento ambiental. Além disso, o caput do artigo
225 dispõe que “todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder
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Processo de licenciamento ambiental – instrumento
para efetivação da justiça social?
público e à coletividade o dever de defendê-lo e preserválo para as presentes e futuras gerações”(BRASIL, 1988).
O marco normativo brasileiro consubstancia então um
processo de construção de nova compreensão das
relações homens/mulheres e natureza. Estabelece o
entendimento de que o meio ambiente é bem de uso
comum e define que é responsabilidade compartilhada
entre Estado e sociedade/mercado, o alcance da equação
entre desenvolvimento e equilíbrio ambiental.
Elementos do processo de licenciamento
ambiental: sobre os Estudos de Impacto
Ambiental e audiências públicas
(66)
Parte-se do pressuposto de que os Estudos de
Impacto Ambiental (EIA) buscam ser um dos principais
elementos concretizadores da ideia e, por conseguinte, da
normatividade de que o meio ambiente é bem de uso
comum e que a preservação de seu equilíbrio é uma
responsabilidade compartilhada (IBAMA, 2010).
As Resoluções no 1 de 1986 e nº 9 de 1987 do
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) definiram
os procedimentos para elaboração dos estudos EIA. A
primeira resolução define o conteúdo da avaliação
ambiental, que em suma deve conter: análise das
alternativas, outras ações de governo desenvolvidas na
área de implantação; e diagnóstico de possíveis impactos
ambientais e socioeconômicos. Além disso, a resolução
dispõe sobre a possibilidade de realização de audiência
pública para obtenção de informações, discussão do
projeto e seus impactos e do Relatório de Impacto
Ambiental (RIMA).
Deve-se observar que o RIMA consiste em síntese do
EIA, possui linguagem menos técnica e objetiva informar
sobre o projeto, seus impactos e possíveis efeitos das
medidas mitigadoras propostas. A elaboração do EIA/RIMA
é responsabilidade do empreendedor que submete os
mesmos para aprovação do órgão ambiental responsável.
A Resolução no 9, por sua vez, normatiza as audiências
públicas, determina que devem ser realizadas em locais de
fácil acesso, e esclarece que possuem legitimidade para
solicitá-las o próprio órgão ambiental, entidade civil,
Ministério Público ou conjunto de 50 cidadãos ou mais
(CONAMA, 1987).
Deve-se chamar a atenção para o momento em que
costumam ser realizadas as audiências públicas durante o
processo de licenciamento. O órgão licenciador define
quais são os estudos e documentos necessários para
licenciamento da atividade. Em geral, para
empreendimentos públicos de grande porte é demandada
a realização de estudos iniciais de viabilidade. De posse
desses estudos, o órgão licenciador verifica a necessidade
de emissão da licença prévia (LP).
Caso seja necessário, o órgão ambiental elabora um
termo de referência para licitação/contratação do EIA/
RIMA pelo empreendedor. Depois de elaborado, o EIA/
RIMA é submetido à aprovação e emissão da LP. Essa
licença é emitida com uma série de condicionantes que
devem ser cumpridas para emissão da licença de
instalação, que autoriza a implantação do
empreendimento. A licença de instalação também possui
condicionantes, as quais devem ser obedecidas para
emissão da licença de operação3.
Alguns estudiosos como Vasconcellos Filho (2006)
questionam o momento de elaboração do EIA
considerando o ciclo de projetos. A identificação dos
impactos é realizada após definição de que o
empreendimento será realizado. Assim, o objetivo de que a
avaliação ambiental retroalimente a concepção do projeto
não é atendida. Todavia, considerando a prática e outros
estudos internacionais, os princípios e práticas de
elaboração da avaliação ambiental no Brasil coadunam-se
com o que tem sido defendido e proposto por organismos
internacionais, outros governos e estudos.
O debate sobre os limites da participação popular
no processo decisório sobre licenciamento
ambiental
Alguns estudos relatam a importância da
participação popular no processo de licenciamento
mediante a identificação de modificações no modo em
que grandes empreendimentos são implementados e
geridos (ALTISSIMO; SANTI, 2007)4. Tem-se que a
participação da sociedade, em especial nas audiências
públicas, viabiliza um momento de troca de
informações entre atores governamentais,
representantes do empreendedor e sociedade civil. A
concretização do processo de escuta ocorre mediante
inserção nas condicionantes ambientais de ações em
que apenas a atuação de técnicos e atores
governamentais não teria sensibilidade para apreender.
Todavia, tem-se observado que a consulta e a
participação popular previstas no processo de
licenciamento de grandes obras de infraestrutura estariam
sendo apenas ações para atendimento das formalidades
legais para emissão das licenças ambientais (ZHOURI,
2008).
A limitação da participação popular tem sido atribuída,
entre outros fatores, ao caráter eminentemente técnico
das discussões e as pessoas, em geral, não teriam
condições de criticar o que está sendo apresentado.
Dessa forma, os fóruns previstos para consulta são
monopolizados por setores mais organizados que de
certa forma dominam o discurso técnico; e as pessoas
realmente afetadas permanecem excluídas da
participação5.
Outra dimensão é a de que o processo de
licenciamento faz parte de um conjunto de
institucionalidades elaboradas e formalizadas no contexto
do discurso sobre desenvolvimento sustentável e de
melhoria da governança do setor. Todavia, o discurso
sobre desenvolvimento sustentável e as
institucionalidades criadas para realização do mesmo
refletem posições hierarquizadas e relações de poder
desiguais (ZHOURI, 2008).
Nesse contexto, os conselhos e outros fóruns como as
audiências públicas estariam com sua efetividade limitada
ao levantamento de demandas sociais que conseguem ser
externalizadas e defendidas por setores da sociedade civil
organizados. A apropriação das demandas sociais pode
então ser compreendida como decorrente do paradigma
da adequação6. Ou seja, não se discute a verdadeira
viabilidade socioambiental do projeto; as demandas são
assimiladas e os procedimentos formais realizados de
forma a não comprometer a realização do projeto.
LICENCIAMENTO AMBIENTAL: MOVENDO-SE DO
PARADIGMA DA ADEQUAÇÃO PARA O DA
SUSTENTABILIDADE
Quando se move da aplicação do paradigma da
adequação para o paradigma da sustentabilidade, surge a
discussão sobre a justiça.
O paradigma da adequação insere-se no discurso de
governança ambiental ou de criação de institucionalidades
que permitem a melhor administração do conflito entre
meio ambiente e desenvolvimento. De acordo com Zhouri
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Processo de licenciamento ambiental – instrumento
para efetivação da justiça social?
(68)
(2006), a realização do investimento é a preocupação
principal. “O meio ambiente é visto como mera
externalidade e a paisagem deve ser adaptada para que o
projeto possa ser implementado” (ZHOURI, 2006, p. 15).
A partir desse paradigma, o conflito social é esvaziado
e a degradação ambiental é desconectada da injustiça
social (ZHOURI, 2006). A execução dos procedimentos
previstos, como a elaboração do estudo de impacto
ambiental e audiências públicas, é vista como suficientes
para assegurar as condições para que essas ocorram sem
muitos prejuízos ambientais e sociais.
A análise das alternativas para implementação do
empreendimento e de seus impactos socioambientais
pauta-se por uma avaliação em suma distributiva, onde o
resultado global obtido e/ou a capacidade de amenizar as
perdas de determinados grupos é o objeto de decisão.
Quando se parte para aplicação do paradigma da
sustentabilidade, a análise a ser realizada, além das
alternativas técnicas, deve considerar “a finalidade do
empreendimento e das ações de conservação vis-à-vis os
segmentos sociais beneficiados, os potenciais ecológicos
de produção do lugar e as condições sociais e culturais
das populações envolvidas” (ZHOURI, 2008, p. 104).
O processo de licenciamento ambiental enseja reflexão
sobre como se pode realizar a justiça. Na medida em que
esse tem a capacidade de redefinição dos usos dos
espaços ambientais, pode validar ou superar conflitos de
visão sobre o espaço, favorecendo aqueles que têm maior
poder dentro do processo.
Ao mesmo tempo, o processo de licenciamento, como
“para-raios de todas as disputas que ocorrem em torno
do empreendimento” (VASCONCELLOS FILHO, 2006, p. 22)
também pode dar visibilidade e benefícios àqueles que
historicamente foram excluídos. Isso porque, na adoção
do paradigma da sustentabilidade, a consideração das
diferentes visões e anseios sobre o espaço ambiental pode
amenizar ou superar decisões em que os danos são
sempre integralmente absorvidos pelos pobres.
Deve-se pensar sobre os limites e possibilidades para que
a normatividade e a prática existentes no Brasil caminhem
para o paradigma da sustentabilidade. Esse paradigma, por
sua vez, pode ser relacionado à concretização de outro ideal
que é o da “política da diferença”.
DUAS VISÕES SOBRE A JUSTIÇA: TEORIA LIBERAL E
A POLÍTICA DA DIFERENÇA
A visão liberal
A teoria da justiça de Rawls foi construída a partir de
Pensar sobre os limites e possibilidades dos estudos de fundamentos abstratos sobre natureza humana e
condição inicial onde seria celebrado o contrato social que
impacto ambiental e suas audiências públicas, enquanto
elementos propulsores de transformação social, demanda determinaria os princípios reguladores da justiça e as
uma concepção teórica que ilustra a estrutura e dinâmica institucionalidades decorrentes. O próprio autor admite
esta simplificação e a considera como mais útil para
subjacentes às relações sociais e os meios de
aplicação desse conceito em uma sociedade (RAWLS,
transformação dessas estruturas.
1971).
São identificados dois pontos de partida para se
Rawls (1971) parte da teoria contratualista e de crítica
pensar o potencial transformador e em que medida esses
ao utilitarismo. De acordo com o autor, a aplicação dos
fóruns e a participação social catalisam/consistem em
princípios de justiça do utilitarismo faz com que alguns
meios de melhoria na relação homens/mulheres e meio
poucos arquem com um sacrifício muito maior, para que
ambiente e na realização deste enquanto bem comum.
Um primeiro ponto de partida é o de se pressupor que outros compartilhem uma soma crescente de vantagens.
A divisão das vantagens em uma sociedade deve, então,
a normatividade estabelecida no Brasil está em acordo
ser orientada pela adoção de um conjunto de princípios. A
com princípios mundialmente aceitos e que, em suma,
definição desses ocorre mediante uma contratualização
representam os alicerces para melhoria na relação com a
entre os membros da sociedade em uma situação
natureza e de aproximação com a noção de justiça
ambiental. Nessa vertente, o que faltariam seriam avanços hipotética de igualdade, ou de ignorância sobre a posição
que ocupam no corpo social. Esse desconhecimento é o
na implantação dessa normatividade, melhoria nos
processos, aumento da participação social mediante maior que o autor denomina de “véu da ignorância”.
Assim, o tema da justiça, para o autor, é visto como a
mobilização e conscientização. Seria, então, necessário o
estrutura básica da sociedade ou a maneira pela qual as
aprofundamento na aplicação dos mecanismos já
principais instituições sociais distribuem os direitos e
estabelecidos, o que passaria pelo fortalecimento da
deveres fundamentais e determinam como são partilhados
própria sociedade civil que desempenharia papel
os bens. Nesse contexto, dois princípios fundamentais são
fundamental na transformação mediante atuação nos
acordados e estruturam as relações sociais. O primeiro é o
fóruns democráticos previstos.
de garantia da liberdade de expressão e de consciência. O
Um segundo ponto de partida é o de que é
segundo, por sua vez, constitui-se em retomada da teoria
impossível alcançar o paradigma da sustentabilidade
utilitarista, mas com preocupação sobre a exclusão ou
mediante o mero aprofundamento das
sobrepeso a grupos menores. De acordo com esse
institucionalidades existentes. Isso porque estas
princípio, a distribuição de renda e de bens não deve ser
institucionalidades concretizam e constituem uma
necessariamente igualitária, a distribuição deve ser guiada
ordenação social em que a injustiça é elemento
pelo objetivo de dar-se a maior vantagem possível para
fundante. Como conclusão, os fóruns de participação
todos. Importante retomar que Rawls (1971) aponta como
desempenham apenas o papel de camuflar a existência
essencial para a sua efetivação a necessidade de que a
de relações de dominação e opressão.
percepção de autoridade e comando seja acessível a todos.
Diante disso, a capacidade de efetivação da justiça
A ênfase nos princípios da liberdade e da distribuição como
ambiental mediante o EIA será discutida tendo como
cernes da construção e aplicação do conceito de justiça é
referência duas perspectivas teóricas, cujos pressupostos
se aproximam dos pontos de partida elencados. Para essa verificada na Constituição Brasileira e nas leis e normas
discussão, contrapõe-se a aplicação dos critérios de justiça subsequentes. Como Rawls (1971) destaca, o princípio da
liberdade é aplicado em um primeiro estágio ou na
propostos por John Rawls em seu livro Uma Teoria da
contratualização ou formação da Constituição; enquanto o
Justiça, de 1971, e a percepção sobre justiça e critérios
principio da distribuição é aplicado em seus desdobramentos,
defendidos por Iris Young em seu livro Justice and the
como orientador na aplicação das leis e normas.
politics of difference, de 1990.
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Processo de licenciamento ambiental – instrumento
para efetivação da justiça social?
(70)
A política da diferença
Iris Young (1990) confronta a perspectiva de justiça
liberal argumentando que a adoção desta camufla as
causas fundamentais da opressão e dominação, não
permitindo uma real transformação social. Considerando a
teoria da justiça de Rawls, a autora critica a aplicação do
ideal de imparcialidade, afirmando que esta é uma
realização impossível. A impossibilidade decorre do fato de
que os indivíduos não conseguem se desconectar de seu
contexto social, cultural e interesses próprios para avaliar e
decidir as questões neutramente.
Além disso, a tentativa de aplicação desse conceito
fundamenta-se em uma construção liberal de buscar-se,
por meio da razão, a essência das coisas e, por fim, criar-se
categorias específicas e únicas que permitem a decisão.
Este exercício de especificidade faz com que tudo o que
seja diferente e que não possa ser agregado seja relegado
ao campo do “outro”. Nesse contexto, diz a autora, é que
se cria a divisão entre o público e o privado. Ou seja, o
público torna-se o espaço em que a categoria homogênea
“homens brancos racionais” é central e capaz de tomar
decisões universais; e o privado, por sua vez, consiste no
espaço de predominância feminina, onde regem os
componentes afetivo e familiar.
Com essas considerações, a autora propõe que a
efetivação da justiça passe pelo reconhecimento das
diferenças. Esse reconhecimento concretiza-se na efetiva
participação de todos os grupos na decisão. Com isso, o
novo pressuposto é o de que não existe um critério
universal de decisão e muito menos indivíduos ou um
corpo burocrático capaz de desconectar-se de seu
contexto e decidir imparcialmente. A construção do “véu
da ignorância” proposta por Rawls é reforçada, então,
enquanto ficção.
Young (1990) propõe7 que a interação e a criação de
espaços onde todos podem ter voz na decisão são os
mecanismos para a justiça. Ela critica as teorias de justiça
que têm em vista apenas o critério distributivo porque crê
que estas não abarcam questões mais profundas de
opressão e dominação que só podem ser acessadas
quando há espaço para participação de todos os grupos
afetados e possibilidade de que estes se expressem e
sejam ouvidos. A interação e voz/visibilidade dos grupos
permitem que, para além da divisão dos recursos materiais,
o próprio processo de tomada de decisão, a divisão do
trabalho e a dimensão cultural8 sejam revistos e
redirecionados para abarcar a diferença. Nesse contexto, a
injustiça é desafiada à medida que a opressão e a
dominação são desconstruídas.
A grande questão é como desnaturalizar ou desafiar
ideologias da sociedade liberal que aparentemente, em
seus mecanismos, parecem ensejar ou levar ao bem
comum. Os novos movimentos sociais oriundos da
década de 60 nos EUA (YOUNG, 1990) tornaram essa
questão clara ao perceberem, como opressão, a
desvantagem e injustiça que algumas pessoas sofrem por
causa de práticas cotidianas de uma sociedade liberal
bem-intencionada. A opressão é então resultado de
elementos estruturais ou normas não questionadas; e não
de escolhas de um grupo de pessoas. A transformação
social decorre de um processo de interação e conflito
entre os diversos grupos sociais que permite a
modificação das normas e percepções. A mudança nas
normas passa, em especial, pela superação de categorias
universais para incluir características e visões específicas.
O movimento da justiça ambiental
O Movimento da Justiça Ambiental surgiu nos Estados
Unidos da América na década de 1980 a partir da critica
sobre a concentração de empreendimentos poluidores nas
regiões mais carentes. Na década de 1990 as estratégias e
percepções do movimento foram partilhadas com
associações existentes no Brasil, que atualmente também
participam do questionamento à injustiça ambiental.
A injustiça ambiental é definida como “o fenômeno
de imposição desproporcional dos riscos ambientais às
populações menos dotadas de recursos financeiros,
políticos e informacionais” (ACSELRAD, 2009, p. 9). O
fenômeno da injustiça decorre de várias configurações
sociais e políticas que determinam uma noção
indiferenciada das populações afetadas, o tratamento
eminentemente técnico das questões ambientais,
processos privados de decisão, o mascaramento de
conflitos mediante criação de estruturas de
governança, entre outros. A desigualdade social e
econômica é considerada a estrutura fundante da
injustiça ambiental.
A crise ambiental, no discurso oficial, tem sido
identificada como uma questão que afeta a todos. O
Movimento da Justiça Ambiental questiona este
A transformação social
decorre de um processo de
interação e conflito entre os
diversos grupos sociais que
permite a modificação das
normas e percepções. A
mudança nas normas passa,
em especial, pela superação
de categorias universais para
incluir características e
visões específicas.
posicionamento que camufla o grande peso arcado por
grupos específicos como os mais pobres e grupos étnicos
desprovidos de poder (ACSELRAD, 2009). O debate
ecológico concentra-se em temáticas que afetam os mais
ricos e orienta-se para a chamada “modernização
ecológica”, ou seja, conciliação do modelo de
desenvolvimento dominante com o meio ambiente
(ACSELRAD, 2009).
O Movimento também explora a falta de politização
das questões ambientais fruto dos pressupostos liberais.
Assim, além do padrão de decisão privatista, os conflitos
são vistos como anomalias que podem ser gerenciadas e
pacificadas a partir da adoção das institucionalidades
corretas e, nesse contexto, de soluções negociadas. Com
esse objetivo, organismos internacionais como o Banco
Mundial propagandeiam manuais de solução de conflitos
(ACSELRAD, 2009).
No contexto brasileiro, a questão ambiental é vista ou
como uma limitação às ações econômicas ou como
oportunidade de lucro. De acordo com Acselrad (2009),
ainda não se chegou a um equilíbrio onde a decisão sobre
as questões ambientais seja democraticamente tomada,
sem a exclusão via discurso do conhecimento técnico. Os
autores consideram que os embates devem representar as
diferentes visões que se têm sobre a apropriação da
natureza (ACSELRAD, 2009).
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Jul/Dez 2010
Processo de licenciamento ambiental – instrumento
para efetivação da justiça social?
(72)
Nesse cenário, o Movimento defende a superação da
indústria de EIA/RIMA que compõe estudos formalmente
padronizados e socialmente vazios. A avaliação que se
propõe é a Avaliação de Equidade Ambiental:
Quando da discussão de impactos de
empreendimento, igualmente se procura construir um
quadro abrangente, incorporando questões de
participação pública, institucional e política e incluindo
a consideração das dimensões sociais, culturais,
econômicas e institucionais vivenciadas pelos grupos
atingidos, assim como os efeitos dos empreendimentos
nos modos de subjetivação e na saúde física e mental
dos indivíduos e grupos... busca evidenciar os efeitos
socioambientais desiguais de qualquer atividade
pública ou privada que altere de maneira indesejada a
maneira como as pessoas moram, trabalham,
relacionam-se umas com as outras, elaboram a sua
expressão coletiva e seus modos próprios de
subjetivação. (ACSELRAD, 2009, p. 31-32).
As críticas e a argumentação do Movimento de Justiça
Ambiental aproximam-se das ideias defendidas por Young
(1990). A ideologia e naturalização de processos sociais de
dominação e opressão/desigualdade socioeconômica
pelo liberalismo consistem em ponto de partida comum
para críticas. A partir disso, são questionamentos comuns
a visão do conflito como anomalia que deve ser gerido por
estruturas de governança e a universalização de questões
e problemas, o que esconde como cada grupo percebe e
arca com as resultantes dos processos sociais. O
Movimento de Justiça Ambiental, todavia, defende como
estratégia o reforço das normatividades existentes tanto
para que sejam aplicadas a todos quanto pela criação de
novas (ACSELRAD, 2009).
A partir dessa crítica, propõe-se discutir o processo de
elaboração do EIA para o Projeto de Integração da Bacia
do Rio São Francisco com as Bacias do Nordeste
Setentrional (PISF)9. Este projeto foi primeiramente
pensado no 2º Império e desde então tem sido discutido
e estudado. Em sua configuração atual, ele levará água do
Rio São Francisco por meio de dois canais que totalizam
quase 700 km para os Estados de Pernambuco, Paraíba,
Ceará e Rio Grande do Norte. Prevê-se que atenderá a
demanda de 12 milhões de pessoas, estimativa para o ano
de 2025, em mais de 300 municípios.
O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL DO
PROJETO DE INTEGRAÇÃO DO RIO SÃO FRANCISCO
COM AS BACIAS DO NORDESTE SETENTRIONAL10
Diante dos inúmeros questionamentos ao estudo
elaborado, em 2004, foi contratado um novo estudo.
Novamente o estudo foi submetido aos municípios para
consulta pública e às secretarias estaduais. As secretarias
de AL, BA, MG, SE e RN posicionaram-se novamente
Histórico
contra.
Inúmeros abaixo-assinados com solicitações de
Em 1994, a Superintendência do Desenvolvimento do
nordeste (SUDENE) solicitou ao Instituto Brasileiro do Meio audiências públicas foram recebidos pelo IBAMA e
também foram recebidas reclamações sobre dificuldade
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) o
de acesso aos locais de realização das audiências.
início do processo de licenciamento do projeto. Em
Entre 14 e 24 de fevereiro de 2005, foram realizadas
outubro de 1994, o IBAMA disponibilizou o termo de
quatro audiências, das quais participaram 1.290 pessoas
referência para contratação do EIA/RIMA. Todavia, em
1996, a Secretaria Especial de Políticas Regionais vinculada (Fortaleza/CE, Natal/RN, Souza/PB e Salgueiro/PE). As
ao Ministério do Planejamento realizou nova solicitação de audiências em Belo Horizonte/MG, Salvador/BA e Aracaju/
licenciamento ambiental. Foi elaborado um novo termo de SE não ocorreram devido a manifestações e “apitaços”.
Membros do IBAMA anotaram que a maioria dos presentes
referência pelo IBAMA, mas o estudo não foi licitado.
nas audiências realizadas era favorável ao projeto. Às
Em 2000, o estudo foi licitado com o termo de
audiências compareceram deputados federais, ministros,
referência elaborado em 1996 e este foi submetido em 3
representantes dos índios, representantes da igreja e
de julho de 2000 ao IBAMA para avaliação e emissão da
técnicos do governo federal.
licença de instalação. O EIA/RIMA foi elaborado por uma
Em abril de 2005, o IBAMA concedeu a licença prévia
consultoria internacional e foi criticada a linguagem do
RIMA, que não estaria adequada para comunicação social. do empreendimento.
Além da avaliação do IBAMA, os estudos foram
Visibilidade das Populações
disponibilizados e enviados para os municípios atingidos e
Para discussão sobre os limites e possibilidades do EIA,
para as secretarias estaduais responsáveis. Diversas
enquanto instrumento para efetivação da justiça
solicitações de audiências públicas para discussão do
ambiental, será tomada como referência a participação
projeto e posicionamentos de instituições e entidades
dos indígenas e em que medida eles se sentiram mais
foram recebidas. Por exemplo, em fevereiro de 2001, o
reconhecidos e respeitados.
Conselho Regional de Administração da Bahia informou
O EIA identificou três comunidades indígenas na área de
que não aprovara o estudo. As secretarias dos Estados de
influência do projeto: Trukás, Kambiwá e Pipipan Tabela
(
1).
Alagoas, Bahia, Minas Gerais e Sergipe posicionaram-se
Considerando nota técnica elaborada por antropóloga
contra o estudo, afirmando, em síntese, que não avaliou
para o Ministério Público Federal11, o estudo realizado foi
os impactos nas bacias doadoras. Além disso, em
dezembro de 2000 foi formado no Congresso Nacional
criticado por considerar uma área de abrangência restrita,
um grupo de trabalho para estudar o projeto, todavia não desconforme com o que é estabelecido na resolução do
houve votação do relatório final do deputado Marcondes
CONAMA sobre o assunto. Além disso, foi questionado o
Gadelha (PFL/PB).
fato de que o EIA se realizou em pouco tempo e sem
As audiências públicas foram programadas para os
considerar os processos sociais ou interações entre as
meses de abril e maio de 2001, mas nenhuma ocorreu.
comunidades e destas com seu meio físico. As audiências
Organizações da sociedade civil solicitaram e o Ministério
públicas, por sua vez, foram questionadas por apenas
Público entrou com ação civil pública impedindo a
oferecerem espaço para validação dos estudos pelo
realização de audiências. Outras não ocorreram, como a
governo e cumprimento de uma medida formal (MPF,
que seria realizada em Aracaju, pois técnicos do
2005). A antropóloga responsável pela nota técnica
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
elaborada para o Ministério Público afirmou que “o EIA não
(DNOCS), IBAMA e Ministério da Integração foram
dá visibilidade à vida dessas populações, à interação dela
agredidos.
com seu ambiente biofísico, à importância da água do Rio
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Processo de licenciamento ambiental – instrumento
para efetivação da justiça social?
São Francisco e demais rios para elas, ao seu papel na
manutenção dos rios, à magnitude dos impactos que o
empreendimento já está causando sobre elas” (MPF,
2005).
Nas audiências públicas, a participação indígena foi
expressiva. Na audiência em Salgueiro/PE, 80% dos
presentes, cerca de 250 pessoas, eram indígenas. Estes
solicitaram a realização de audiência em Cabrobó, onde
esperavam 30 mil índios (em Pernambuco a população
possui cerca de 37 mil indígenas). Todavia, o governo
avaliou ser insegura a realização da reunião e as quatro
audiências realizadas foram consideradas para o
licenciamento.
Os questionamentos realizados nas audiências
públicas contribuem para a discussão sobre a visão e
desejos das comunidades indígenas. Considerando apenas
as perguntas escritas, os seguintes questionamentos/
pontos foram levantados pelos indígenas12:
Tumbalalá:
• Por que R$ 4 bilhões na obra, se poderia resolver
com açudes?
• Defesa da revitalização
• PB e RN já têm água para consumo humano
Truká:
• Qual a justificativa do projeto? Sabendo que
prejudicará a aldeia indígena e o meio ambiente?
• Qual a proposta que vocês têm para nós com a
transposição para as atividades agrícolas para o nosso
sustento.
• Quem garante que nos próximos 70 anos a
transposição não prejudicará a população de
Assunção e de Cabrobó?
(74)
As perguntas escritas representam um universo
limitado para discussão do que consistiria reconhecimento
para essas comunidades. Em termos de questionamento
sobre o projeto, técnicos do IBAMA anotaram que as
perguntas dos índios demonstravam pouco
conhecimento do que seria realizado13. Nesse ponto, o
conflito entre conhecimento técnico e intuição/
conhecimentos tradicionais torna-se evidente. Como
observa Zhouri (2008, p. 102), “o conhecimento técnico
torna-se um elemento central de marginalização das
outras formas de conceber e de expressar visões e
Tabela 1
Fonte: EIA (MI, 2004).
projetos distintos no mesmo território. As falas locais são
vistas pelos conselheiros como emocionais,choramingas”.
Grandes desafios colocam-se na efetivação da
participação: como superar os limites de discussão sobre
um tema/projeto com os grupos afetados, sem pressupor
que esses se posicionam contra porque simplesmente
ignoram o que será construído? Como considerar um voto
contra fundamentado em um conhecimento, por
exemplo, de que o rio seria completamente desviado de
seu leito original?
A pergunta Truká sobre a proposta para as suas
atividades agrícolas também suscita diversas
considerações sobre o que desejam os indígenas com a
participação e como estes percebem o reconhecimento e
respeito. No EIA, na avaliação das comunidades indígenas,
o grupo consultor anota que as demandas dos Trukás
diferem das demandas dos Pipipan e Kambiwá. Aponta-se
que estas últimas comunidades têm condições de vida
bem mais precárias, sem acesso à água de qualidade,
energia, coleta de lixo e casas de taipa. Por sua vez, os
Truká consistem em uma comunidade com maior
estrutura, são grandes produtores de arroz, contribuindo
para a produção do município de Cabrobó, a primeira no
Estado do Pernambuco. Assim além de demandar
melhorias em recursos materiais, como postos de saúde,
casas, entre outros, os índios reclamam da falta de ensino
bilíngue e da criminalização das lideranças alimentada pelo
preconceito (MI, 2004).
Ainda com base nas informações do EIA (MI, 2004), o
histórico dessas populações na região foi marcado pela
completa invisibilidade até meados da década de 1970. Os
índios procuravam não se distinguir e eram chamados de
caboclos. Com o início de mobilização na década de 1970
(como, por exemplo, criação do Serviço de Proteção aos
Índios – SPI), os índios passaram a participar cada vez mais
na reivindicação de direitos e, nesse contexto, por terras.
As populações indígenas representam 0,2% da
população brasileira (IBGE, 2009) e sua invisibilidade é
concretizada em indicadores muito piores em relação à
média brasileira, por exemplo, o de mortalidade infantil é
três ou quatro vezes maior do que a média nacional
(SANTOS e COIMBRA, 2006). Pode-se dizer que a principal
ação de governo para essa população tem sido os
Distritos Sanitários da Fundação Nacional de Saúde
(FUNASA), que objetivam atendimento em saúde
adequado às especificidades desse grupo. A ação, todavia,
ainda é pouco efetiva14.
Também se deve chamar a atenção para a violência
que tem permeado a vida dos indígenas. Assassinatos de
lideranças e abusos policiais são fatos recorrentes que têm
sido denunciados, mas também sem aparente ação
efetiva15.
A partir desses fatos, questiona-se, mesmo diante da
fragilidade do EIA, se a implementação do PISF não
propiciou outros meios para que as comunidades
indígenas identificadas tivessem maior visibilidade. Ou seja,
a implementação de grandes projetos não permitiria
atenção e recursos que não ocorreriam na ausência dos
mesmos?
Os programas básicos ambientais
O EIA identifica uma série de ações necessárias para
mitigar os impactos da implementação do projeto. Essas
ações são revistas e incorporadas em uma determinação
do IBAMA denominada de Programas Básicos Ambientais
(PBA).
Esses Programas permitirão a regularização fundiária,
controle de desertificação, construção de vilas rurais, entre
outras ações. A ação direta para os indígenas deve
representar a aplicação de recursos para construção de
Casa de Cultura, sistema de radiofonia, cursos de
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 9 - No 2
Jul/Dez 2010
Processo de licenciamento ambiental – instrumento
para efetivação da justiça social?
capacitação profissional, implantação de sistemas de
esgotamento sanitário, resíduos sólidos e energia elétrica,
substituição de 355 casas de taipa por alvenaria,
construção de quatro postos de saúde e implantação de
quiosque cidadão16.
Aliando ações de infraestrutura básica com atividades
de valorização da cultura indígena (como a construção da
Casa de Cultura), o PBA permite que, apesar de não serem
beneficiários diretos do projeto, os indígenas também
tenham ganhos com a ação de governo. Outros estudos
são necessários para avaliar se a implementação dessas
estruturas básicas permitirão um maior reconhecimento e
respeito desse grupo no meio social em que vivem. Um
indicador poderia ser a violência que os grupos têm
sofrido. Pode-se avaliar, por exemplo, mudanças no
tratamento policial e judicial dispensado a eles.
Avaliação dos índios sobre o processo
(76)
Considerando o relatório denúncia Povos indígena do
nordeste impactados com a transposição do Rio São
Francisco (APOINME, sem data), os índios afirmam que as
obras das barragens e grandes projetos de irrigação têm
consubstanciado um processo de exclusão desses povos.
Eles reclamam do deslocamento forçado de suas terras e
do conflito que surge no assentamento conjunto de
povos indígenas com não indígenas.
Criticam o governo por não escutarem as suas
reclamações e pela tentativa dos técnicos em negociarem
políticas obrigatórias como construção de escolas, postos
de saúde e habitação em troca da aceitação do projeto.
Os índios observam, no relatório, que a decisão pela
obra ocorreu em detrimento do reconhecimento da
existência de territórios indígenas na área de influência do
projeto e mesmo na negação da existência de povos
indígenas na região. Nesse contexto, eles informam a
violência que lideranças têm sofrido em conflitos por terras
e o preconceito e violência que moldam a ação policial
com os povos indígenas. Acusam então a existência de um
processo de “desqualificação identitária”; ou seja, negação
nas ações de governo e pela comunidade não indígena da
existência de grupos étnicos cujas raízes históricas e
religiosas foram construídas em sintonia com o rio naquele
território.
No relatório denúncia é informado ainda que o estudo
de impacto ambiental e as audiências públicas não foram
efetivos. Ou seja, o EIA elaborado apresentou fragilidades
em sua elaboração. Informam, em especial, um
levantamento florístico e de fauna deficiente e exclusão de
diversas comunidades indígenas como impactadas pela
obra. Sobre as audiências públicas e processo de
comunicação sobre o projeto, criticam a dificuldade de
acesso e limitação da participação dos indígenas e falta de
comunicação sobre o que seria efetivamente realizado.
Da leitura do relatório, depreende-se que os pontos
preocupantes para os indígenas são a negação de sua
identidade e a invasão e redução de seus territórios e
comprometimento das ligações que historicamente foram
construídas com o meio natural; por exemplo, existência
de “encantados” nas cachoeiras e rituais relacionados ao
rio.
Importante notar que as ações previstas nos
Programas Básicos Ambientais (construção de casas,
escolas, creches, sistema de abastecimento) são vistas
como obrigação do governo. Enfatizam que há
disponibilidade de recursos para execução de grandes
empreendimentos; mas não há recursos para
implementação dessas políticas públicas básicas que
deveriam ser de acesso universal. Ocorre então que
obrigações do governo são oferecidas como moeda de
troca para aceitação do projeto.
Do ponto de vista da gestão pública, o grande desafio
que se coloca é o de como promover uma verdadeira
transformação social se a aplicação dos mecanismos
propostos não permite modificações profundas que
reestruturam a inserção dos grupos na sociedade. Dentro
da lógica da política da diferença, a interação entre os
grupos permitiria um processo de desconstrução e
reconstrução onde as relações decorrentes seriam
pautadas, em suma, pelo respeito. Young (1990) dá
grande ênfase à política da diferença ou da identidade;
mas não descarta que a redistribuição de riqueza é uma
importante ligação entre democracia e justiça. A autora
observa que “sugerir que a institucionalização de
abordagens participativas deve esperar o alcance da
justiça distributiva, todavia, faz com que... o alcance da
própria justiça distributiva seja improvável”17 (YOUNG,
1990, p. 94).
Pode-se então pensar a questão da justiça e seus
desdobramentos para a gestão pública e, em especial, na
implementação de grandes obras de infraestrutura, com o
mecanismo dual proposto por Nancy Fraser e Axel
Honneth (1997). Ou seja, reconhecimento e redistribuição
são demandas entrelaçadas para alguns grupos sociais.
Em termos de desafios práticos, o estudo e ações a serem
efetivados devem ir além da avaliação da distribuição de
bens e direitos; também os padrões institucionalizados de
valor cultural18. Fraser e Honneth (1997) e Young (1990)
aproximam-se na aferição do reconhecimento. Ela pode
ser realizada mediante avaliação do acesso à participação
pelos grupos sociais; a falta de reconhecimento implica em
arranjos que excluem ou hierarquizam a participação.
Dentro dessa lógica de dois componentes, a imagem
resultante é de uma ação de caráter mais reformista e
imediatista que garanta condições materiais dignas
conjugadas, entretanto, com ações, frutos da interação
entre os diversos grupos sociais que constituem um
processo social transformador19. Tome-se, por exemplo, a
situação dos Trukás em Pernambuco: a comunidade está
em uma situação de ambiguidade20, visto que é próxima
física e culturalmente das sociedades do entorno; mas
“distante dos paradigmas estabelecidos por tal sociedade”
(MI, 2004, p. 497). Além das questões de falta de
esgotamento, casas de taipa, essas comunidades têm
acesso diferenciado às instituições existentes. Por exemplo,
os índios reclamam da dificuldade de obtenção de crédito,
o que pode ser atribuído ao estigma que carregam.
Observa-se ainda que os direitos diferenciados dos
indígenas são vistos como regalias (MI, 2004).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O caso das comunidades indígenas identificadas é
emblemático de como não é somente por meio da
redistribuição que se pode tentar alcançar a justiça. Apesar
de serem produtores com alguma expressividade na
região, os Trukás sofrem violência e exclusão de
instituições. No caso dos Pipipan e Kambiwá, por serem
grupos menos organizados, as demandas concentram-se
mais no atendimento de necessidades básicas, mas
questiona-se, se uma vez atendidas essas demandas,
esses grupos passariam também a pressionar mais
veementemente por reconhecimento e respeito.
A discussão e fatos até então apresentados parecem, à
primeira vista, não guardarem correlação com a
implementação de grandes projetos de infraestrutura.
Argumenta-se, todavia, que esses projetos orientam
recursos vultosos e grandes modificações
socioeconômicas e ambientais. Pode-se dizer que
representam rupturas. Nesse contexto, tais projetos dão
visibilidade a grupos e questões, inflamam discussões, criam
conflitos, e, nessa efervescência, evidenciam outros conflitos.
Pode-se dizer que o Projeto de Integração propiciou o
ressurgimento e embate sobre questões que vão desde o
modelo de desenvolvimento, conflito sobre uso da água,
conflito interfederativo, visão sobre o semi-árido,
religiosidade, interesses do capitalismo, dentre inúmeros
outros. Diante do exposto, é desafiador identificar os reais
interesses que movem a implementação da obra e, assim,
avaliar se os efeitos positivos superam as perdas sociais.
Independentemente do objetivo final, a
implementação do projeto viabilizou-se após
cumprimento de uma série de procedimentos, nos quais
se inserem o EIA, as audiências públicas e os Programas
Básicos Ambientais. Esses mecanismos, considerando a
literatura base, inserem-se no marco das instituições
liberais e na visão de justiça propugnada por essa linha de
pensamento. Ou seja, o aperfeiçoamento institucional
permitiria que, com a aplicação dos procedimentos
propostos, fosse alcançado o melhor padrão possível de
distribuição das vantagens. Nesse contexto, melhoria na
representatividade da sociedade civil, maior
democratização dos fóruns de decisão mediante
participação paritária, entre outras modificações,
permitiriam, por exemplo, que as audiências públicas se
concretizem em espaços democráticos.
A partir desta leitura, as atividades concebidas no PBA
permitem que a implementação de grandes
empreendimentos de infraestrutura crie um benefício
social tanto para o público-alvo quanto para aqueles que
não usufruem dele diretamente. Pode-se dizer que a
aceitação desses projetos ocorreria mediante um
processo de barganha social.
Diante destas considerações, acredita-se que a
implementação de grandes obras de infraestrutura e a
importância do licenciamento ambiental são pontos de
investigação profícuos para uma discussão sobre a
questão da justiça. Uma avaliação sobre o impacto desses
empreendimentos na distribuição de recursos, na
obtenção de maior respeitabilidade social e participação
nas decisões poderia ser aprofundada mediante estudos
de caso sobre grupos específicos, como os Truká e
Kambiwá. Com isso, seria possível verificar a situação em
que esses grupos estariam sem os projetos e como os
projetos impactaram o seu cotidiano, interação social e
recursos materiais21.
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YOUNG, Iris. Justice and the politics of difference. Nova Jersey: Princeton University Press, 1990. Caps. 1, 2 e 3.
NOTAS
1
Ver Plano Nacional de Desenvolvimento Regional (MI, 2003).
De acordo com a Resolução nº 237/1997: Licenciamento ambiental é o procedimento administrativo pelo qual o
órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que,
sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as
normas técnicas aplicáveis ao caso.
2
Informações sobre o procedimento de licenciamento ambiental foram sintetizadas a partir de Vasconcellos Filho
(2006).
3
As autoras analisam o caso de emissão de licença de operação corretiva para a CVRD em sua atuação no município
de Itabira/MG. Elas identificam a ocorrência de uma intensa mobilização social e capacidade de expressão, pela CVRD,
dos danos que a atuação histórica da empresa estava causando para as condições sociais e ambientais na região.
4
Zhouri et al, 2005 (apud Zhouri, 2008) inclusive utilizaram o conceito de campo de Bourdieu para analisar
licenciamento ambiental de grandes projetos hidroelétricos, políticas globais pela Amazônia e mercado de carbono.
Com o conceito de campo, os autores inferem que aqueles que não têm o capital social demandado pelo campo em
questão são excluídos do processo.
5
De acordo com Zhouri (2006), o paradigma da adequação foi primeiramente apresentado pelo professor Afrânio
Nardy (PUC-MG) em uma palestra patrocinada pelo Grupo de Estudos Ambientais (GESTA).
6
A autora utiliza, em especial, como referencial teórico, o conceito de poder de Foucault, ao afirmar que o poder
configura-se nas relações cotidianas (p. 31-32, por exemplo) e Habermas para fundamentar a importância da interação
e da ação comunicativa (Young, 1990).
7
Nas páginas 48-63 a autora divide em cinco categorias os conceitos e práticas de opressão. Essas cinco faces são:
marginalização, exploração, falta de poder, imperialismo cultural e violência (Young, 1990).
8
Projeto São Francisco ou nome completo Projeto de Integração da Bacia do Rio São Francisco com as Bacias do
Nordeste Setentrional. Disponível em: <http://www.integracao.gov.br/saofrancisco/>.
9
Histórico e outras informações obtidas com a consulta do Processo de Licenciamento Ambiental no 3.718/1994
arquivado no IBAMA/Sede.
10
11
Nota técnica no 34/2005, antropóloga responsável: Maria Fernanda Paranhos.
12
As questões foram obtidas no Processo de Licenciamento Ambiental nº 3.718/1994, arquivado no IBAMA.
13
Informação retirada de nota técnica componente do processo de licenciamento.
Em 2007, todavia foi regulamentada a Atenção Básica para os Povos Indígenas que objetiva aumentar recursos e
controle sobre o uso dos mesmos. Disponível em: <http://www.funasa.gov.br/internet/Bibli_saudeInd.asp>.
14
Denúncias são realizadas, em especial pelos Truká, de prisão de lideranças e assassinatos. Relatos podem ser
vistos na página do Conselho Nacional Indigenista Missionário (CIMI): <http://www.cimi.org.br>.
15
Informações sobre as ações a serem executadas no PBA estão disponíveis na Licença de Instalação nº 438/2007
do IBAMA. Disponível em: <http://www.integracao.gov.br/saofrancisco/documentos/index.asp>. Acesso em: 20/6/
2009.
16
To suggest that the institutionalization of participatory processes should wait upon the achievement of
distributive justice, however, as Gutman does, is not only to postpone such democratization into an indefinite utopian
future, but to make the achievement of distributive justice equally unlikely (Young, 1990, p. 94).
17
Na verdade, Fraser (2007, p. 34) fala que uma teoria da justiça deve considerar esses dois elementos; mas
inferiu-se como essa nova teoria da justiça poderia ser concretizada na ação pública.
18
19
20
Young (1990) utiliza a teoria de Habermas como fundamento para compreender como ocorre esse processo.
Essa constatação foi extraída do EIA (MI, 2004, p. 497).
Luna Bouzada Flores Viana, especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental atualmente licenciada para
curso de capacitação de longa duração. Trabalhou entre maio/2007 a agosto/2010 na Casa Civil da Presidência da
República, na atividade de monitoramento das ações de aeroportos e recursos hídricos do Programa de Aceleração do
Crescimento - PAC. Graduada em Administração/UFMG, Relações Internacionais/PUC-MG, especialista em gestão de
políticas sociais/PUC-MG e mestranda em Ciência Política/UnB.
Página 83
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
Uma análise dos principais
efeitos da Lei nº 11.890, de 24 de
dezembro de 2008, sobre a
carreira de Especialista em
Políticas Públicas e Gestão
Governamental
Por Ruyter de Faria Martins Filho
Neste trabalho identificam-se, entre as alterações introduzidas pela Lei nº 11.890, de 24 de
dezembro de 2008, as mais significativas e relevantes e avaliam-se seus efeitos sobre a carreira de
Especialista em Políticas Publicas e Gestão Governamental. Levantam-se questões de interpretação
sistemática desses novos dispositivos legais aplicáveis à carreira e suas possíveis implicações sobre
as regulamentações por elaborar conforme a previsão legal. Apresenta-se, ainda, um instrumento
para realizar projeções e simulações sobre como os limites quantitativos por classe estabelecidos
na nova Lei tenderão a afetar as promoções dos integrantes da carreira nos próximos anos. Sua
aplicação, com o horizonte no ano 2021, indicou a tendência de falha na tentativa do legislador de
moldar a carreira em formato piramidal, mas, outrossim, significativo e inquestionável avanço em
tal direção na comparação com o cenário sem as alterações legais, em que poderia haver uma
concentração superior a 80% do contingente na Classe Especial. O instrumento de projeções
poderá ser facilmente aplicado às demais carreiras abrangidas na Lei em foco, bastando aplicar seus
dados e premissas específicos.
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 9 - No 2
Jul/Dez 2010
Uma análise dos principais efeitos da Lei nº
11.890, de 24 de dezembro de 2008, sobre a
carreira de Especialista em Políticas Públicas e
Gestão Governamental
(84)
INTRODUÇÃO
A carreira de Especialista em Políticas Públicas e
Gestão Governamental (EPPGG), criada pela Lei nº 7.834,
de 6 de outubro de 1989, experimentou, a despeito da
rápida ascensão de seus integrantes na ocupação das
funções mais relevantes da Administração Pública
Federal (APF), significativos percalços e dificuldades ao
longo dos seis anos iniciais de sua existência, até que no
ano de 1995 os concursos para ingresso na carreira
foram retomados e, após o ano 2000, passaram a se
realizar regularmente. Consolidado assim o povoamento
da carreira, esta experimentou posteriormente sucessivas
ampliações de seus contingentes e sucessivos aumentos
na remuneração, pari passu o aumento do
reconhecimento generalizado da peculiar importância da
carreira para a Administração Pública Federal e da
qualidade profissional da maioria de seus ocupantes
(CARDOSO; SANTOS, 2002).
Vencidos aqueles desafios iniciais, a gestão da carreira
passou a se deparar com outros, mais complexos e típicos
de carreiras mais maduras, como o de se atualizar,
modernizar e adaptar às novas demandas da APF, as
quais apresentam complexidade crescente e são
atendidas por uma variedade cada vez maior de novas
carreiras. Nesse sentido, o órgão gestor da carreira
mobilizou-se para produzir estudos e pareceres que
servissem de base para superar tais desafios (BALADA,
2009; GOLDSWORTHY, 2009).
Um desses desafios seria exatamente o de assimilar as
inovações introduzidas pela Lei nº 11.890/2008 e
regulamentá-la em termos que maximizem seu potencial
de contribuição para a efetividade do Serviço Público
Federal e o interesse social.
O objetivo específico deste trabalho é identificar quais
foram as principais inovações introduzidas pela Lei nº
11.890/2008 em relação à carreira de EPPGG e analisálas de forma que todos os agentes envolvidos na
aplicação e na regulamentação da lei possam
desincumbir-se dessas tarefas com mais propriedade e
agilidade, sem descartar até a possibilidade eventual de
retroalimentar o legislador com dados prospectivos
aptos a ensejar uma revisão da lei, na forma de correções
a posteriori em alguns dos parâmetros adotados naquele
diploma legal.
ANÁLISE DAS INOVAÇÕES
A Lei nº 11.890, de 24 de dezembro de 2008, que
dispõe, entre outras coisas, sobre a reestruturação da
composição remuneratória das Carreiras de Gestão
Governamental, de que trata a Medida Provisória no
2.229-43, de 6 de setembro de 2001, prevê, no inciso IV
do art. 10, que, de 1º de julho de 2008 em diante, os
gestores “passam a ser remunerados exclusivamente por
subsídio, fixado em parcela única, vedado o acréscimo de
qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de
representação ou outra espécie remuneratória”. O valor
dessa remuneração por parcela única, portanto, não mais
depende dos resultados de avaliações de desempenho,
seja individual, seja institucional (SOUZA e SANTOS, 2002).
Tornaram-se, portanto, inaplicáveis àquelas carreiras
quaisquer normas que disponham sobre gratificação de
desempenho.
Lei nº 11.890, de 24 de dezembro de 2008
Seção III
Das Carreiras de Gestão Governamental
Art. 10. A partir de 1º de julho de 2008, passam a
ser remunerados exclusivamente por subsídio, fixado em
parcela única, vedado o acréscimo de qualquer
gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de
representação ou outra espécie remuneratória, os
titulares dos seguintes cargos de provimento efetivo:
IV - Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental da Carreira de Especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental.
Parágrafo único. Os valores do subsídio dos titulares
dos cargos a que se refere o caput deste artigo são os
fixados no Anexo IV desta Lei, com efeitos financeiros a
partir das datas nele especificadas.
Art. 11. Estão compreendidas no subsídio e não são
mais devidas aos titulares dos cargos a que se refere o
art. 10 desta Lei, a partir de 1º de julho de 2008, as
seguintes espécies remuneratórias:
I - Vencimento Básico;
II - Gratificação de Desempenho de Atividade do
Ciclo de Gestão – GCG, de que trata o art. 8º da Medida
Provisória nº 2.229-43, de 6 de setembro de 2001; e
III - Vantagem Pecuniária Individual – VPI, de que
trata a Lei nº 10.698, de 2 de julho de 2003. (BRASIL,
2008a)
Vencidos os desafios iniciais,
a gestão da carreira passou
a se deparar com outros,
mais complexos e típicos de
carreiras mais maduras,
como o de se atualizar,
modernizar e adaptar às
novas demandas da
Administração Pública
Federal.
Já as progressões, por outro lado, continuarão a
depender dos resultados da avaliação de desempenho
individual, conforme prevê o art. 155. Ato do Poder
Executivo Federal estabelecerá os dois valores percentuais
– em relação à nota máxima de avaliação – que
demarcarão as três faixas delimitadoras dos efeitos da
avaliação: nota na faixa mais alta determina progressão
após 12 meses de exercício ininterrupto no padrão; na
faixa intermediária, após 18 meses; e, finalmente, na faixa
inferior, após 24 meses.
CAPÍTULO II
DO SISTEMA DE DESENVOLVIMENTO NA CARREIRA
– SIDEC
Art. 155. Para fins de progressão, serão
considerados os resultados da avaliação de
desempenho individual do servidor.
§ 1º Ato do Poder Executivo determinará o
percentual obtido na avaliação de desempenho
individual:
I - a partir do qual o servidor poderá progredir com
12 (doze) meses de efetivo exercício no padrão em
que se encontrar; e
II - abaixo do qual o interstício mínimo para
progressão será de pelo menos 24 (vinte e quatro)
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
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Jul/Dez 2010
Uma análise dos principais efeitos da Lei nº
11.890, de 24 de dezembro de 2008, sobre a
carreira de Especialista em Políticas Públicas e
Gestão Governamental
(86)
meses de efetivo exercício no padrão em que se
encontrar.
§ 2º A obtenção de percentual situado entre os
limites referidos nos incisos I e II do § 1º deste artigo
fará com que o servidor possa progredir, desde que
cumprido o interstício mínimo de 18 (dezoito) meses
de efetivo exercício no padrão em que se encontrar.
(BRASIL, 2008a)
Quanto à avaliação individual, especificamente, a
observação da sistemática instituída pela Lei nº 11.784, de
22 de setembro de 2008, por ter caráter análogo ao de
norma geral sobre o assunto no âmbito do Poder
Executivo Federal e por não ter sido revogada ou
modificada por qualquer outra lei também aplicável aos
EPPGG, continua quase que totalmente aplicável, exceto
em relação a alguns dispositivos, conforme será salientado
adiante. Não se identificou qualquer aspecto de
interpretação que pudesse suscitar a existência de
antinomia, isto é, conflito entre as leis nº 11.784 e nº
11.890, seja qual for o critério – hierárquico, cronológico
ou da especialidade –, no que se refere à avaliação de
desempenho individual dos EPPGG.
Essa interpretação, até que a Lei nº 11.890 seja enfim
regulamentada, não deveria ser questionada nem mesmo
após a recente publicação do Decreto nº 7.133, de 19 de
março de 2010, que “regulamenta os critérios e
procedimentos gerais a serem observados para a
realização das avaliações de desempenho individual e
institucional”, que em seu art. 2º limita o âmbito de sua
aplicação apenas aos servidores integrantes dos planos de
cargos e carreiras abrangidos pelo art. 1º, entre os quais
não se incluem as carreiras abrangidas pela Lei nº 11.890
(BRASIL, 2010).
Por tais razões, continuariam a ser totalmente
aplicáveis as seguintes diretrizes estabelecidas na Lei nº
11.784 em relação ao assunto avaliação de desempenho
individual.
LEI Nº 11.784, DE 22 DE SETEMBRO DE 2008.
(...) institui sistemática para avaliação de
desempenho dos servidores da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional;
CAPÍTULO II
DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
Art. 140. Fica instituído (sic) sistemática para
avaliação de desempenho dos servidores de cargos de
provimento efetivo e dos ocupantes dos cargos de
provimento em comissão da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional, com os
seguintes objetivos:
I - promover a melhoria da qualificação dos
serviços públicos; e
II - subsidiar a política de gestão de pessoas,
principalmente quanto à capacitação,
desenvolvimento no cargo ou na carreira,
remuneração e movimentação de pessoal.
Art. 141. Para os fins previstos nesta Lei, define-se
como avaliação de desempenho o monitoramento
sistemático e contínuo da atuação individual do
servidor e institucional dos órgãos e das entidades,
tendo como referência as metas globais e
intermediárias dos órgãos e entidades que compõem o
Sistema de Pessoal Civil, de que trata o Decreto-Lei nº
200, de 25 de fevereiro de 1967, conforme disposto
nos incisos I e II do art. 144 e no art. 145 desta Lei.
Art. 142. A avaliação de desempenho individual
será composta por critérios e fatores que reflitam as
competências do servidor aferidas no desempenho
individual das tarefas e atividades a ele atribuídas.
Art. 145. As metas de desempenho individual e as
metas intermediárias de desempenho institucional
deverão ser definidas por critérios objetivos e
comporão o Plano de Trabalho de cada unidade do
órgão ou entidade e, salvo situações devidamente
justificadas, previamente acordadas entre o servidor, a
chefia e a equipe de trabalho.
Parágrafo único. O Plano de Trabalho a que se
refere o caput deste artigo é o documento que
conterá o registro das etapas do ciclo da avaliação de
desempenho referidas nos incisos II, III, IV e V do caput
do art. 149 desta Lei.
Art. 146. Os servidores ocupantes de cargos em
comissão ou função de confiança que não se
encontrem na situação prevista no art. 154 ou no
inciso III do caput do art. 155 desta Lei poderão ser
avaliados na dimensão individual a partir:
I - dos conceitos atribuídos pelo próprio avaliado;
II - dos conceitos atribuídos pela chefia imediata; e
III - da média dos conceitos atribuídos pelos
integrantes da equipe de trabalho subordinada à
chefia avaliada.
Art. 147. Os servidores não ocupantes de cargos
em comissão ou função de confiança poderão ser
avaliados na dimensão individual a partir:
I - dos conceitos atribuídos pelo próprio avaliado;
II - dos conceitos atribuídos pela chefia imediata; e
III - da média dos conceitos atribuídos pelos
demais integrantes da equipe de trabalho. (BRASIL,
2008b)
Em relação ao artigo 142 supra importaria observar
que seria mais adequado aos propósitos de melhor avaliar
o servidor no desempenho das atribuições previstas para
o cargo que ocupa se a redação fosse alterada para: “art.
142. A avaliação de desempenho individual será composta
por critérios e fatores que reflitam as competências do
cargo efetivo ocupado pelo servidor aferidas no
desempenho individual das tarefas e atividades a ele
atribuídas”. Tal retificação proporcionaria maior precisão
ao tipo de produção que se espera obter ao se
recrutarem quadros para as diferentes carreiras do Serviço
Público Federal, além de reforçar e justificar a própria
existência destas. Afinal, pressupõe-se que quanto mais
um servidor avança na respectiva carreira, mais complexas
deveriam ser as tarefas e responsabilidades que a ele
deveriam ser atribuídas com base nas competências
previstas para o cargo efetivo que ocupa (SOUZA, 2005).
A consequência natural disto seria estabelecerem-se as
atribuições mínimas para cada classe de cada carreira e os
requisitos para promoção baseados na aferição do
necessário domínio que o servidor deve possuir sobre as
competências previstas para a classe para a qual pleiteia
promoção a fim de poder assumir com a devida segurança
aquelas atribuições.
Neste ponto, torna-se obrigatório analisar atentamente
o teor do art. 154, citado no caput do art. 146 supra e
abaixo reproduzido in verbis:
Art. 154. Os titulares de cargos efetivos que fazem
jus às gratificações de desempenho em efetivo
exercício no respectivo órgão ou na entidade de
lotação, quando investidos em cargos de Natureza
Especial, de provimento em comissão do Grupo
Direção e Assessoramento Superiores, DAS-6, DAS-5,
DAS-4, ou equivalentes, farão jus à respectiva
gratificação de desempenho calculada com base no
valor máximo da parcela individual, somada ao
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Jul/Dez 2010
Uma análise dos principais efeitos da Lei nº
11.890, de 24 de dezembro de 2008, sobre a
carreira de Especialista em Políticas Públicas e
Gestão Governamental
resultado da avaliação institucional do período.
(BRASIL, 2008b)
A observação fundamental e determinante a fazer aqui
é a de que o artigo supra se dirige e se aplica
explicitamente aos servidores que fazem jus à gratificação
de desempenho. Como esse não mais é o caso dos
integrantes das carreiras especificamente tuteladas pela Lei
nº 11.890, que passou a remunerá-los exclusivamente por
subsídio, o art. 154 tornou-se total e absolutamente
inaplicável àqueles servidores.
Da conclusão acima sucedem, portanto, duas
consequências a salientar:
1.
Não subsistiria mais em qualquer dispositivo
do ordenamento legal aplicável às carreiras reguladas
pela Lei nº. 11.890 a obrigatoriedade de lhes atribuir
nota de avaliação no valor máximo, mesmo quando o
nível dos cargos ou funções seja igual ou superior ao
de DAS-4 ou equivalente.
2.
As formas de avaliação de desempenho
individual, sugeridas no art. 146 da Lei nº 11.784,
podem também ser aplicáveis a todos os servidores
enquadrados na Lei nº 11.890 que se encontrem na
situação de ocupantes de cargos em comissão ou
funções de confiança, seja qual for seu nível.
(88)
A primeira consequência é relevante fato novo a
considerar na regulamentação da nova lei, pois possibilita
assegurar que, na avaliação de desempenho, as metas
individuais devem necessariamente guardar, via planos de
trabalho, estreita relação com as institucionais e, salientese, nada haveria de mais estreito do que a relação direta
de responsabilidade entre um gerente e os resultados
organizacionais da unidade que gerencia.
Uma possibilidade natural, portanto, de garantir a
efetividade de tal relação direta seria a de simplesmente
atribuir como nota de avaliação individual de um chefe, a
nota de desempenho institucional da unidade por ele
chefiada, a qual decorre, ou deveria decorrer, diretamente
do grau de cumprimento das metas organizacionais para
ela estipuladas. Essa mesma nota seria dada também aos
assessores diretos que ocupem função de confiança
(CARDOSO e SANTOS, 2002).
Não fazê-lo significaria admitir que continuassem a
ocorrer situações em que esses ocupantes de cargos e
funções de confiança de nível superior a DAS-3
recebessem avaliação individual com nota máxima, mesmo
quando a unidade organizacional apresentou baixo nível
de cumprimento de metas de desempenho institucional.
Quanto ao servidor não ocupante de cargo em
comissão ou função de confiança, a nota de avaliação
individual decorreria diretamente do nível de
cumprimento de suas metas individuais, conforme
previsto no plano de trabalho acertado previamente com
a chefia imediata, o qual, reitere-se, deve observar as
atribuições e competências previstas para a posição e o
nível de desenvolvimento na carreira em que se
encontre.
A proposta acima pode se constituir em referência
ideal – em termos de gestão orientada a resultados – para
a regulamentação da Lei nº 11.784, no que se refere à
avaliação de desempenho individual dos ocupantes das
carreiras abrangidas na Lei nº 11.890, as quais são
consideradas estratégicas e por isso mesmo mereceram
gestão diferenciada das demais.
Já em relação à segunda consequência, que, com base
nos artigos 146 e 147 da Lei nº 11.784, possibilita, mas
não obriga, a realização daquela forma de avaliação de
desempenho individual subjetiva – comumente conhecida
como “avaliação 360º” –, seria necessário desconsiderá-la
na regulamentação, principalmente em relação aos
ocupantes dos cargos de chefia, pois aplicá-la poderia
simplesmente inutilizar a responsabilização por resultados
como proposto acima.
Saliente-se, ainda, que no caso especial dos ocupantes
da carreira de EPPGG, idealizada justamente para assumir
tais níveis de responsabilidade, seja ocupando cargos de
alta direção, seja assessorando diretamente aqueles
ocupantes, tal opção pela subjetividade significaria agravar
aquele equívoco e limitar seu aproveitamento como
recurso estratégico apto a estruturar a APF com um grau
maior de orientação a resultados.
No que se refere à promoção dos EPPGG, ela se dará
nos termos do Sistema de Desenvolvimento na Carreira
(SIDEC), o qual prevê como fatores, além dos resultados
obtidos em avaliação de desempenho individual, alguns
outros adicionais e diferenciais explicitamente enumerados
e a serem ponderados em ato do Poder Executivo Federal
indispensável para que a previsão legal seja enfim aplicável,
conforme estabelece o art. 156, além de outros fatores
passiveis de inclusão no regulamento.
Art. 156. Para fins de promoção, será estruturado
o Sistema de Desenvolvimento na Carreira – SIDEC,
baseado no acúmulo de pontos a serem atribuídos ao
servidor em virtude dos seguintes fatores:
I - resultados obtidos em avaliação de
desempenho individual;
II - frequência e aproveitamento em atividades de
capacitação;
III - titulação;
IV - ocupação de funções de confiança, cargos em
comissão ou designação para coordenação de equipe
ou unidade;
V - tempo de efetivo exercício no cargo;
VI - produção técnica ou acadêmica na área
específica de exercício do servidor;
VII - exercício em unidades de lotação prioritárias; e
VIII - participação regular como instrutor em cursos
técnicos ofertados no plano anual de capacitação do
órgão.
§ 1º Além dos fatores enumerados nos incisos I a
VIII do caput deste artigo, outros fatores poderão ser
estabelecidos, na forma do regulamento, considerando
projetos e atividades prioritárias, condições especiais
de trabalho e características específicas das Carreiras
ou cargos.
§ 2º Ato do Poder Executivo definirá o peso de
cada um dos fatores, os critérios de sua aplicação e a
forma de cálculo do resultado final. (BRASIL, 2008a)
Os pontos a ressaltar são o de que o SIDEC se baseia,
de forma explícita e inequívoca, no “acúmulo de pontos” –
não, portanto, em uma mera soma de pontos – e o de
que inexiste no texto da lei menção a qualquer tipo de
delimitação desse período para o acúmulo, o que
desautorizaria, por exemplo, regulamentação que previsse
para a promoção a consideração apenas dos pontos
auferidos durante a permanência em uma mesma classe,
isto é, que os pontos acumulados em classe anterior
fossem desconsiderados. Impor tal delimitação ou
restrição no regulamento seria cometer grave equívoco,
não apenas, reitere-se, pela contrariedade à lei, mas,
também, pelo óbvio condão de suscitar,
desnecessariamente, confusões e questionamentos.
Por outro lado, seria igualmente razoável considerar a
possível aplicação de redutores sobre a contribuição que
eventos ocorridos antes do ingresso em uma classe
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Uma análise dos principais efeitos da Lei nº
11.890, de 24 de dezembro de 2008, sobre a
carreira de Especialista em Políticas Públicas e
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operariam sobre os fatores para a promoção à classe
seguinte.
Outra alteração significativa imposta pela Lei nº 11.890
é a limitação da quantidade de cargos por classe, a fim de
que as carreiras passem a apresentar formato ou estrutura
piramidal, isto é, quanto mais elevada a classe, menor o
seu contingente.
Art. 157. O quantitativo de cargos por classe das
Carreiras de que trata o art. 154 desta Lei, observado o
total de cada cargo da Carreira, obedecerá aos
seguintes limites:
...
II - para as Carreiras de que tratam os incisos III a
XIV do caput do art. 154 desta Lei:
a) 30% (trinta por cento) do total de cada cargo da
Carreira na classe A;
b) até 27% (vinte e sete por cento) do total de cada
cargo da Carreira na classe B;
c) até 23% (vinte e três por cento) do total de cada
cargo da Carreira na classe C; e
d) até 20% (vinte por cento) do total de cada cargo
da Carreira na classe Especial.
§ 4º Os limites estabelecidos nas alíneas a e c do
inciso I e a e d do inciso II do caput deste artigo
poderão ser aumentados para 60% (sessenta por
cento) e 25% (vinte e cinco por cento),
respectivamente, até 31 de agosto de 2013, visando
permitir maior alocação de vagas nas classes iniciais e o
ajuste gradual do quadro de distribuição de cargos por
classe existente em 28 de agosto de 2008.
Art. 158. Enquanto não for publicado o ato a que
se referem o § 1º do art. 155 e o § 2º do art. 156 desta
Lei, as progressões e promoções dos titulares dos
cargos que integram as Carreiras referidas no art. 154
desta Lei serão concedidas observando-se as normas
vigentes em 28 de agosto de 2008.
Isso, de fato, tenderia a ocorrer inevitavelmente, não
fosse a excepcionalidade prevista no parágrafo primeiro,
abaixo reproduzido in verbis.
(90)
§ 1º Para fins do cálculo do total de vagas
disponíveis por classe para promoção, o quantitativo
de cargos cujos titulares estejam posicionados na
classe há mais de 10 (dez) anos será somado às vagas
existentes, observado o limite de cada classe conforme
estabelecido nas alíneas a, b e c do inciso I e a, b, c e d
do inciso II do caput deste artigo. (BRASIL, 2008a)
Mesmo com tais flexibilizações o legislador, ainda
prevendo a possibilidade de servidores bem avaliados
encontrarem significativas dificuldades para obtenção de
vaga para promoção, previu uma flexibilização adicional,
nos termos dos §§ 2º e 3º do art. 157:
§ 2º O titular de cargo integrante das Carreiras de
que trata o art. 154 desta Lei que permanecer por
mais de 15 (quinze) anos posicionado em uma mesma
classe, desde que tenha obtido, durante pelo menos
2/3 (dois terços) do período de permanência na classe,
percentual na avaliação de desempenho individual
suficiente para progressão com 12 (doze) meses de
efetivo exercício, será automaticamente promovido à
classe subsequente.
§ 3º O disposto no § 2º deste artigo não se aplica à
promoção para a classe Especial. (BRASIL, 2008a)
Pelo menos no caso específico da carreira de EPPGG,
conforme será possível evidenciar nas projeções e
simulações apresentadas mais adiante neste trabalho, o
resultado a que o legislador visava ao estabelecer limites
decrescentes por classe, isto é, quanto maior a classe,
menor o limite, isto é, um consequente formato piramidal
para a carreira, não tenderá a se verificar, em decorrência
exatamente da excepcionalidade prevista no parágrafo
primeiro do art. 157. A tendência de resultado será a de a
carreira continuar a apresentar o atual formato, mais
assemelhado ao de uma pirâmide invertida.
As limitações quantitativas
por classe previstas no
art. 157 representam uma
das mais significativas
alterações introduzidas na
gestão da carreira de
EPPGG (...) em termos de
possibilidades e ritmo de
promoção rumo ao topo da
carreira.
Nesse sentido foi elaborada uma planilha que,
respeitando todas aquelas restrições legais e baseando-se
em todos os dados disponíveis e premissas consideradas
mais próximas da realidade, viabilizasse a realização de
projeções e diferentes simulações com que inferir a
evolução dos contingentes de EPPGG por classe ao longo
dos próximos anos. Os resultados de algumas dessas
simulações serão apresentados após a descrição dos
pressupostos da planilha.
Dados
Os seguintes dados foram obtidos perante a unidade
organizacional da Secretaria de Gestão (SEGES) do
Ministério do Planejamento (MP) responsável pela gestão
PROJEÇÕES
da carreira de EPPGG para uso no modelo:
1.
Planilha com a quantidade de EPPGG ativos
As limitações quantitativas por classe previstas no art.
no fim do ano de 2009 por classe por padrão,
157 representam uma das mais significativas alterações
incluídos todos os cargos ocupados, mesmo que
introduzidas na gestão da carreira de EPPGG e despertam
licenciados ou afastados; tendo como fonte extração
elevado interesse tanto na Administração, que
do SIAPE de 28 de janeiro de 2010;
naturalmente espera ver realizado o que planejou
2.
Planilha com todos os EPPGG em atividade
acontecer, quanto por parte dos profissionais, que,
no fim do ano de 2009, contendo o ano de
compreensivelmente, anseiam por ter alguma idéia a
aposentadoria estimado conforme premissas abaixo,
respeito do que lhes espera em termos de possibilidades e
com base na data de nascimento extraída do SIAPE em
ritmo de promoção rumo ao topo da carreira, agora
28 de janeiro de 2010;
permeada de inevitáveis gargalos entre as classes.
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Uma análise dos principais efeitos da Lei nº
11.890, de 24 de dezembro de 2008, sobre a
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3.
Planilha com todos os EPPGG das Turmas
de I a V em atividade no fim do ano de 2009 e já
situados na Classe Especial, contendo estimativa do
ano em que completarão dez anos naquela classe.
Ressalte-se que para as Turmas I, II e III o ingresso na
Classe Especial foi feito por amostragem, uma vez que
não foi possível levantar a situação de cada um dos
membros dessas turmas. Não se usaram os dados dos
EPPGG das Turmas VI em diante porque estão
situados em C-I ou abaixo e estariam, portanto, sujeitos
aos gargalos resultantes das limitações previstas na
nova lei e nem todos seriam promovidos à classe
especial após permanecer um ano em C-III, razão pela
qual se perderia a informação individualizada
necessária para aplicar-lhes precisamente o disposto
no § 1º do art. 157;
4.
Ingresso de 100 EPPGG a cada dois anos;
5.
Ingresso de 100 EPPGG em 2010; e
6.
Contingente total da carreira limitado em
1.560 profissionais, mesmo durante a excepcionalidade
de percentuais excedentes nas classes A e S até 2013.
Premissas
As seguintes premissas foram adotadas na
especificação do modelo:
(92)
1.
Estimativa de progressão: todos os
servidores progredirão a cada 12 meses;
2.
Previsão de aposentadoria proporcional
por idade e se dará sempre quando os EPPGG
estiverem no topo da carreira, isto é, em S-IV: Homem:
65 anos de idade; Mulher: 60 anos de idade;
3.
Não ocorrerão mortes ou vacâncias de
EPPGG durante o período de projeção;
4.
Nenhum EPPGG permanecerá mais de 10
anos em qualquer das classes A, B e C;
5.
O horizonte de projeção é o ano de 2021,
pois em 2022 os primeiros EPPGG dentre os que
estavam em C-I em 2009 – Turmas VI e VII –
completariam 10 anos de permanência na Classe
Especial. Conforme fundamentado nos dados do item
3, perder-se-ia a precisão de informações sobre
aposentadoria e permanência superior a dez anos na
Classe Especial após o ano de 2021.
6.
As ocorrências tanto de idade para
aposentadoria quanto de tempo de permanência de
dez anos ou mais na Classe Especial em cada ano do
período são efetivadas no modelo somente no ano
seguinte, a fim de, simplificadamente, lidar com a
defasagem inevitável decorrente do fato de as
promoções ocorrerem em dois momentos de cada
ano, enquanto aquelas ocorrências se distribuem ao
longo de cada ano. Denominou-se essa configuração
como Cenário Conservador. Na configuração
denominada Cenário Dinâmico aqueles dois tipos de
ocorrência são efetivados todos no próprio ano em
que são previstos. A comparação dos dois cenários
propiciara uma estimativa da sensibilidade do modelo a
essas premissas.
Resultados
Com os dados e premissas respectivamente usados e
adotadas conforme acima no modelo, resultam, para cada
um dos dois cenários, as quantidades de aposentadoria e
de permanência superior a dez anos apresentadas nas
Tabelas 1 e 2.
Com os dados e premissas respectivamente usados e
adotadas conforme acima no modelo, projeta-se como
tenderia a ser, no Cenário Conservador, a evolução da
quantidade de EPPGG por classe nos termos
estabelecidos pela Lei nº 11.890. Os resultados são os
apresentados na Tabela 3.
Com base nos valores da tabela 3 e para melhor
Tabela 1 – Quantidades anuais de EPPGG aposentados ou com permanência igual ou superior a dez
anos na Classe Especial no Cenário Conservador
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
Tabela 2 – Quantidades anuais de EPPGG aposentados ou com permanência igual ou superior a dez
anos na Classe Especial no Cenário Dinâmico
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
Tabela 3 – Evolução da quantidade de EPPGG, por classe, no período de 2009 a 2021, nos termos da Lei
nº 11.890, considerando o limite ampliado para as vagas nas Classes A e Especial e o acréscimo das
vagas daqueles que completarão 10 anos na Classe Especial
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
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11.890, de 24 de dezembro de 2008, sobre a
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visualização das informações nela contidas podem ser
elaborados os Gráficos 1 e 2 seguintes.
Observa-se no Gráfico 2 que já a partir do ano de
2012 os primeiros EPPGG deixam de ser promovidos de CIII para S-I em decorrência da falta de vagas. Semelhante
situação começa a se impor a alguns dos EPPGG que no
ano de 2014 terão alcançado o padrão B-III e em 2015
não lograrão a promoção para a classe C-I.
Importa neste ponto chamar a atenção para o fato de
que em 2022 os EPPGG das Turmas VI e VII, que em 2009
estavam situados em C-I e que mais rapidamente lograrem
promoção a partir de 2012, completarão 10 anos de
permanência na Classe Especial e abrirão igual número de
vagas extras para a promoção dos colegas que atingiram
C-III no ano anterior. Disso resultaria um viés de alta para a
quantidade de servidores na última classe nos anos
subsequentes ao horizonte de projeção, pois essas
promoções ainda tenderiam a ocorrer em número
significativamente superior ao estimado para as
aposentadorias nos respectivos dez anos seguintes. Basta
observar que 59 EPPGG seriam promovidos em 2012 e 45
Gráfico 1 – Evolução da quantidade de EPPGG e da quantidade de vagas disponíveis, por classe, no
período de 2009 a 2021, nos termos da Lei nº 11.890/2008
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
(94)
Gráfico 2 – Evolução das quantidades de EPPGG não promovidos no último padrão, por classe, no
período de 2009 a 2021, nos termos da Lei nº 11.890/2008
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
em 2013, ao passo que em 2021 aposentar-se-iam
apenas 8 EPPGG no Cenário Conservador e tal estimativa
pouco tenderia a mudar nos dois anos seguintes.
Uma análise de sensibilidade dos efeitos da premissa 6
sobre a evolução das quantidades por classe, baseada no
uso do modelo com o cenário denominado Dinâmico,
revela que a antecipação de apenas um ano naqueles dois
tipos de ocorrência opera uma pequena redução, pouco
superior a meros 2%, na quantidade projetada de EPPGG
na Classe Especial, conforme a Tabela 4 e os Gráficos 3 e 4.
Isso atribui às projeções uma confiabilidade ainda maior.
Voltando a aplicar o modelo com o Cenário
Conservador, mas, desta vez, simulando a possibilidade de
simples abstenção do uso das vagas extras provisórias
previstas para as Classes A e Especial, nos termos do § 4º
do art. 157 (isto é, o aumento da Classe A de 30% para
Tabela 4 – Evolução da quantidade de EPPGG, por classe, no período de 2009 a 2021, no Cenário
Dinâmico
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
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Uma análise dos principais efeitos da Lei nº
11.890, de 24 de dezembro de 2008, sobre a
carreira de Especialista em Políticas Públicas e
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60% e da Classe S de 20% para 25% do total de 1.560
cargos), ter-se-ia como resultado a evolução descrita na
Tabela 5.
Observa-se na Tabela 5 e no Gráfico 5 que os efeitos
também são provisórios. Já a partir de 2017 as duas
curvas, com e sem as vagas extras, mostram-se idênticas.
Ainda aplicando o modelo com o Cenário Conservador
e usando como dado de entrada um ingresso de EPPGG
no ano de 2010 até o limite estendido conforme o
previsto no § 4º do art. 157 da Lei nº 11.890/2008 – e
sem extrapolar o limite da carreira, de 1.560 EPPGG –, a fim
de avaliar seu efeito sobre as projeções, chega-se aos
seguintes resultados, apresentados na Tabela 6 e nos
Gráficos 7 e 8.
Observa-se que uma decisão extrema como a simulada
acima, em que se fingiu o preenchimento, em 2010, de
todas as 665 vagas disponíveis para a carreira no fim de
2009, além de, conforme previsível com base nos
resultados descritos anteriormente, não ter impacto
significativo sobre a evolução das Classes C e Especial,
opera alterações sobre as Classes A e B que, ao fim do
horizonte de projeção, terão sido insuficientes para alterar
a distribuição quantitativa por classes, obtida com o
regime de ingressos anuais previsto inicialmente. Importa
Gráfico 3 – Evolução da quantidade de EPPGG e de vagas disponíveis, por classe, no período de 2009 a
2021, no Cenário Dinâmico
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
(96)
Gráfico 4 – Evolução das quantidades de EPPGG não promovidos no último padrão, por classe, no
período de 2009 a 2021, no Cenário Dinâmico
Fontes: SEGES e elaboração do autor
observar que a Classe B atingiria seu limite máximo já em
2013, ao passo que a quantidade de EPPGG na Classe A,
já após 2018, voltaria a se manter em patamares inferiores
a 2009.
Ainda aplicando-se o modelo com o Cenário
Conservador, mas, desta vez, sem a excepcionalidade
prevista no § 1º do art. 157 da Lei nº 11.890/90, isto é, de
que o número de ocupantes do cargo posicionados na
classe há mais de 10 anos possibilita igual expansão no
número de vagas existentes, obtêm-se os resultados
apresentados na Tabela 7 e nos Gráficos 9 e 10.
A simulação, sem as vagas extras para as Classes A
(aumento de 30% para 60% do total) e Especial (aumento
de 20% para 25% do total), até o ano de 2013, previstas
em caráter autorizativo no § 4º do art. 157 e também sem
as vagas extras associadas a EPPGG com mais de dez anos
Tabela 5 – Evolução da quantidade de EPPGG, por classe, no período de 2009 a 2021, sem as vagas extras
provisórias previstas para as Classes A e Especial até o ano de 2013
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
Gráfico 5 – Evolução da quantidade de EPPGG e de vagas disponíveis, por classe, no período de 2009 a
2021, sem as vagas extras provisórias previstas para as Classes A e Especial até 2013, no Cenário
Conservador
Fontes: SEGES e elaboração do autor..
Gráfico 6 – Evolução das quantidades de EPPGG não promovidos no último padrão, por classe, no
período de 2009 a 2021, sem as vagas provisórias previstas para as classes A e Especial até 2013, no
Cenário Conservador
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
Tabela 6 – Evolução da quantidade de EPPGG, por classe, no período de 2009 a 2021, no Cenário
Conservador, com ingressos na quantidade máxima possível em 2010
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
de permanência na Classe Especial, apresentaria os
seguintes resultados, expostos na Tabela 8 e nos Gráficos
11 e 12.
A observação talvez mais importante a fazer da
comparação entre o modelo aplicado primeiramente com
e depois sem as vagas extras por permanência na Classe
Especial por mais de dez anos é a de que a intenção do
legislador de, com a estipulação de limites quantitativos
por classe, atribuir à carreira um formato piramidal tenderia
a falhar visivelmente na primeira hipótese, em que o
formato resultante se aproximaria ao de uma pirâmide
invertida, mas, previsivelmente, se concretizaria por
Gráfico 7 – Evolução da quantidade de EPPGG e de vagas disponíveis, por classe, no período de 2009 a
2021, no Cenário Conservador, com ingressos na quantidade máxima possível em 2010
Fontes: SEGES e elaboração do autor
Gráfico 8 – Evolução das quantidades de EPPGG não promovidos no último padrão, por classe, no
período de 2009 a 2021, no Cenário Conservador, com ingressos na quantidade máxima possível em
2010
Fontes: SEGES e elaboração do autor
completo na segunda, ainda que um pouco mais tarde no
caso de as vagas extras provisórias até 2013 serem
usadas.
Finalmente, a aplicação do modelo para simular como
evoluiriam os contingentes da carreira por classe sem as
alterações instituídas pela Lei nº 11.890/2008, isto é,
apenas com o limite do contingente total da carreira ainda
fixado em 1.560 EPPGG, revelaria quão desequilibrada
tenderia a ser aquela distribuição até o horizonte de 2044.
Cabe aqui o esclarecimento de que, sem a
Tabela 7 – Evolução da quantidade de EPPGG, por classe, no período de 2009 a 2021, sem as vagas extras
associadas a EPPGG com mais de dez anos de permanência na Classe Especial
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
Gráfico 9 – Evolução da quantidade de EPPGG e de vagas disponíveis, por classe, no período de 2009 a
2021, sem as vagas extras associadas a EPPGG com mais de dez anos de permanência na Classe
Especial, no Cenário Conservador
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
Gráfico 10 – Evolução das quantidades de EPPGG não promovidos no último padrão, por classe, no
período de 2009 a 2021, sem as vagas extras associadas a EPPGG com mais de dez anos de permanência
na Classe Especial, no Cenário Conservador
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
Tabela 8 – Evolução da quantidade de EPPGG, por classe, no período de 2009 a 2021, sem as vagas extras
associadas aos EPPGG com mais de dez anos de permanência na Classe Especial e sem as vagas extras
até o ano 2013
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
excepcionalidade prevista no § 1º do art. 157 daquela lei,
os demais dados e premissas continuariam a valer
igualmente em anos posteriores a 2021, o que viabiliza a
projeção com horizontes bem maiores. Justifica-se a
escolha do ano de 2044 para horizonte dessa última
projeção com base nas suposições de que, ao fim do
período de 35 anos, todos os ocupantes da carreira, no
ano de 2009, teriam sido substituídos pelos ingressantes a
Gráfico 11 – Evolução da quantidade de EPPGG e das vagas disponíveis, por classe, no período de 2009
a 2021, sem as vagas extras associadas a EPPGG com mais de dez anos de permanência na Classe
Especial e sem as vagas extras até 2013 nas Classes A e Especial, no Cenário Conservador
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
Gráfico 12 – Evolução das quantidades de EPPGG não promovidos no último padrão, por classe, no
período de 2009 a 2021, sem as vagas extras associadas a EPPGG com mais de dez anos de permanência
na Classe Especial e sem as vagas extras até 2013, no Cenário Conservador
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
partir de 2010 e de que estes somente começariam a se
aposentar a partir de 2044.
O resultado descrito no Gráfico 13 impressiona pela
tendência de elevadíssima concentração de quase todo o
contingente de EPPGG na Classe Especial até o ápice
desse desequilíbrio, observado no ano de 2031, com
1.332 servidores, após o que a tendência finalmente se
inverteria e, finalmente, no ano de 2042, os contingentes
das classes tenderiam a se estabilizar em patamar próximo
daqueles observados em 2023.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Acredita-se ter, com este trabalho, oferecido
importante e significativa contribuição para identificar,
analisar e avaliar os principais efeitos da nova lei e, assim,
regulamentá-la mais apropriada e agilmente em termos
potencialmente mais profícuos para a estruturação de
uma Administração Pública Federal cada vez mais
comprometida com resultados.
Também importantes são as informações sobre como
tenderão a ocorrer as promoções sob as novas regras. As
simulações e projeções possibilitaram concluir com
razoável e fundamentada confiabilidade que as alterações
introduzidas pela nova lei destinadas a dar à carreira um
formato piramidal não deverão operar todos os efeitos
esperados, pois, devido à previsão de vagas extras para
promoção, associadas à permanência superior a dez anos
na mesma classe, nos termos do § 1º do art. 157, as
quantidades de profissionais na Classe Especial tenderão a
se manter maiores do que nas Classes B e C, as quais, por
sua vez, em face também da expectativa de ingressos
bienais de cem EPPGG, tenderão a ser maiores do que as
da Classe A.
Outra previsão legal que se mostrou de improvável
utilidade é a de ampliar provisoriamente o número de
vagas para a Classe A. Já a expansão provisória das vagas
para a Classe Especial propiciou, também provisoriamente,
redução na quantidade de EPPGG impedidos de serem
promovidos da classe C para a Especial. Mesmo assim esse
tipo de impedimento tenderá a ser cada vez mais
frequente, consequência natural dos limites por classe
estabelecidos no art. 157. Haverá tendência de gargalo
para a Classe C, mantidos os ingressos de cem novos
EPPGG a cada dois anos, a partir de 2014 e, para a Classe
Especial, a partir de 2011. Esses gargalos atingiriam em
Gráfico 13 – Evolução da quantidade de EPPGG e de vagas disponíveis, por classe, no período de 2009 a
2044, sem as alterações instituídas pela Lei nº 11.890/2008
Fontes: SEGES e elaboração do autor.
2016 o pico de 332 EPPGG em C-III não promovidos a S-I
por falta de vagas na Classe Especial e em 2018 o pico de
202 EPPGG em B-III não promovidos a C-I por falta de
vagas na Classe C.
Não obstante as discrepâncias entre o formato
piramidal pretendido e o formato projetado, é
inquestionável o efeito saneador operado com as
alterações da nova lei, ao impedir a evolução que tenderia
a concentrar quase toda a carreira na Classe Especial.
Outra observação importante a destacar é a de que a
planilha de projeções terá uso também operacional, pois,
semestralmente, nas datas que vierem a ser estipuladas
para operar as progressões e promoções funcionais, as
ocorrências de aposentadoria e permanência superior a
dez anos na mesma classe poderão ser nela inseridas e
automaticamente serão produzidas as informações sobre
disponibilidade de vagas por classe, para uso pela unidade
gestora e para a prestação dos devidos esclarecimentos
aos servidores.
Por todas essas razões é de se esperar que as
contribuições oferecidas neste trabalho interessarão à
Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, órgão
gestor da carreira de EPPGG, à Secretaria de Recursos
Humanos, também daquele ministério, e aos ministérios
responsáveis pela gestão das demais carreiras abrangidas
na Lei nº 11.890/2008.
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Especialista en Políticas Públicas y Gestión Gubernamental (EPPGG). Informe Seges, 2009.
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Ruyter de Faria Martins Filho, especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG); engenheiro
eletricista, Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-RJ); advogado, Universidade de Brasília; mestre em
engenharia elétrica, (PUC-RJ).
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Coletânea: MOTA, Lourenço Dantas (org.). Introdução ao Brasil. Um banquete no trópico 1. 3ª ed. São
Paulo: Editora SENAC São Paulo, 2001.
Artigo em coletânea: ALENCASTRO, Luiz Felipe de. Joaquim Nabuco. Um estadista no império. In:
Introdução ao Brasil. Um banquete no trópico 1. 3ª ed. São Paulo: Editora SENAC São Paulo, 2001.
Artigo em periódico: BARROSO, Luis Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo direito
constitucional brasileiro. Revista Diálogo Jurídico. Salvador: ano I, vol. I, nº 6, set. 2001.
Tese acadêmica: SOUZA, Telma de. A tradição autoritária brasileira e a esquerda. Tese (Doutoramento
em Ciência Política), Universidade de São Paulo, São Paulo.
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