Controladoria-Geral da União
Ouvidoria-Geral da União
PARECER
Referência:
Assunto:
Restrição de
acesso:
Ementa:
Órgão ou
entidade
recorrido (a):
Recorrente:
23480.009141/2014-41
Recursos contra decisões denegatórias a pedidos de acesso à informação.
Não há restrição.
Dados comparativos da avaliação de desempenho de bolsistas do Enade - Incompetência da Entidade / trabalho adicional – Banco de dados primários - Perda do Objeto - Recomenda-se à entidade disponibilizar a informação, por ser de
interesse público.
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
C.C.P.
Senhor Ouvidor-Geral da União,
1.
O presente parecer trata de recurso contra denegatória de acesso à informação, com base na
Lei nº 12.527/2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado:
ATO
Pedido
Resposta
Inicial
DATA
25/07/2014
21/08/2014
TEOR
“Acesso a dados comparativos de desempenho de bolsistas e
não-bolsistas do Prouni na prova do Enade, no período 2009
a
2013,
que
mostrem:
- Nota média de bolsistas e não-bolsistas, no país e no RS;
- Nota média, no país e no RS, por curso”.
Entidade esclarece que “os dados de desempenho de bolsistas e não-bolsistas do
Prouni na prova do Enade podem ser obtidos através dos microdados do Enade
disponíveis no Portal do Inep (http://portal.inep.gov.br/basica-levantamentosacessar). Os microdados do Enade estão disponíveis para os anos de 2004 a
2012, entretanto, para os anos de 2004 a 2009, os códigos de instituição, UF e
município estão mascarados. Para solicitar essas informações sem máscaras,
favor entrar em contato pelo e-mail: [email protected]”. (Grifo
nosso)
21
Recurso à
Autoridade
Superior
Resposta do
Recurso à
Autoridade
Superior
21/08/2014
“A resposta não atende ao que está previsto na Lei de Acesso à
Informação: Art. 5o É dever do Estado garantir o direito de acesso
à informação, que será franqueada, mediante procedimentos
objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de
fácil compreensão”.
26/08/2014
“A realização do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes
gera um conjunto de informações detalhadas dos estudantes
participantes, bem como dos cursos e das instituições de Educação
Superior avaliadas, isto é, os microdados. Essa coleta, que ocorre
desde 2004, representa um grande acervo de dados que, se
considerados em conjunto com o Conceito ENADE, permite uma
série de análises sobre elementos que interferem/constroem o
desempenho dos estudantes. Para agilizar e melhor atender às
demandas de informações sobre o Enade, além de garantir a
transparência requerida pela sociedade e promover a participação
dos diferentes agentes sociais envolvidos nas ações educativas, o
Inep disponibiliza em seu site (http://portal.inep.gov.br/basicalevantamentos-microdados) os microdados do Enade e um manual
para orientar o usuário. Além dos dados em formato “txt”,
foram elaborados inputs para a leitura dos arquivos utilizando
os softwares SAS e SPSS. O desempenho dos estudantes no
Enade pode ser obtido por meio da nota de Formação Geral
(nt_fg), da nota de Componente Específico (nt_ce) e da nota Geral
(nt_ger). Ainda, os estudantes que receberam ou recebem bolsa
do ProUni parcial ou integral para custear as mensalidades do
curso podem ser identificados por meio da questão 9
(co_rs_s9) e os estudantes que receberam ou recebem bolsa
permanência do ProUni podem ser identificados por meio da
questão 10 (co_rs_s10). A disponibilização dos microdados
atende ao disposto na Lei Nº 12.527/2011, que regulamenta o
direito constitucional de acesso às informações públicas. De
acordo com o Art. 7º, inciso I, o acesso à informação de que trata
esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter orientação
sobre os procedimentos para a consecução de acesso, bem como
sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação
almejada. Ainda, conforme estabelecido no Decreto nº 7724/2012,
que regulamenta a Lei nº 12.527/2011, em seu Art. 13, não serão
atendidos pedidos de acesso à informação que exijam trabalhos
adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e
informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que
não seja de competência do órgão ou entidade. O órgão ou
entidade deverá indicar o local onde se encontram as informações
a partir das quais o requerente poderá realizar a interpretação,
consolidação ou tratamento de dados”. (Destaque nosso)
26/08/2014
Recurso à
“A Lei de Acesso à Informação determina que os dados sejam
22
Autoridade
Máxima
repassados ao solicitante de forma clara e acessível. Mesmo tendo
recorrido em 1° instância, não recebi os dados solicitado, e sim um
"caminho" para chegar até eles”.
Resposta do
Recurso à
Autoridade
Máxima
29/08/2014
“Em resposta ao recurso em 2ª Instância de protocolo nº
23480009141201441, impetrado por Vossa Senhoria, reiteramos o
entendimento da Diretoria de Avaliação da Educação Superior
deste Instituto, que prestou os esclarecimentos relativos ao pedido
de informação em 21 de agosto de 2014, bem como na resposta ao
recurso de 1ª instância encaminhado na data de 26 de agosto de
2014”.
Recurso à CGU
29/08/2014
“Não recebi os dados solicitados. Fui informada apenas a respeito
de um caminho para obter as informações, atitude que contraria o
que prevê a Lei de Acesso à Informação”.
Esclarecimento
s adicionais
28/09/2014
Pedido de esclarecimentos adicionais, conforme discussão abaixo
pormenorizada.
É o relatório.
Análise
2.
Registre-se que o recurso foi apresentado à CGU de forma tempestiva e recebido na esteira
do disposto no caput e §1º, do art. 16, da Lei nº 12.527/2011, bem como em respeito ao prazo de 10
(dez) dias previsto no art. 23, do Decreto nº 7.724/2012, in verbis:
Lei nº 12.527/2011
Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder
Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria-Geral da
União, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se: [...]
§ 1o O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à
Controladoria Geral da União depois de submetido à apreciação de pelo
menos uma autoridade hierarquicamente superior àquela que exarou a
decisão impugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias.
Decreto nº 7.724/2012
Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art. 21 ou
infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente
apresentar recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à
23
Controladoria-Geral da União, que deverá se manifestar no prazo de cinco
dias, contado do recebimento do recurso.
3.
No mérito, observa-se que a cidadã solicita à entidade acesso à informação sobre dados
comparativos da média de desempenho no Enade entre os estudantes bolsistas e não bolsistas, de
todos os cursos no Brasil, e entre a média de todos os cursos no Brasil e a média do Rio Grande do
Sul.
4.
Em respostas, a entidade, com base no art. 7º, inciso I, da Lei nº 12.527/2011 e no art. 13 do
Decreto nº 7724/2012, nega o acesso à informação, alegando que para produzi-la necessitaria
trabalho adicional. Indica à cidadã onde se encontram em transparência ativa a base de dados com
informações sobre o desempenho dos estudantes bolsistas e não bolsistas dos anos de 2004 até 2012
(http://portal.inep.gov.br/basica-levantamentos-microdados), sendo que “para os anos de 2004 a
2009, os códigos de instituição, UF e município estão mascarados”, e que a cidadã deve solicitar as
informações sem máscaras “pelo e-mail [email protected]”. Sobre o banco de dados em
transparência ativa, fornece à cidadã informações sobre os programas computacionais para acessálos e sobre a identificação dos dados específicos ao seu pedido:
O desempenho dos estudantes no Enade pode ser obtido por meio da nota de
Formação Geral (nt_fg), da nota de Componente Específico (nt_ce) e da nota
Geral (nt_ger). Ainda, os estudantes que receberam ou recebem bolsa do ProUni
parcial ou integral para custear as mensalidades do curso podem ser identificados
por meio da questão 9 (co_rs_s9) e os estudantes que receberam ou recebem bolsa
permanência do ProUni podem ser identificados por meio da questão 10
(co_rs_s10).
5.
Inconformada com a resposta, a cidadã alega que os dados não foram disponibilizados de
forma clara e acessível, e que lhe foi apenas fornecido “um caminho” para chegar até eles. Recorre
à CGU para que tenha acesso à informação solicitada.
6.
Em resposta ao pedido de esclarecimentos da CGU no dia 1º de outubro, a entidade fornece
as seguintes informações:
A informação requerida existe fora do âmbito da transparência ativa?
Não está coberta pela transparência ativa dos resultados do Enade a divulgação
de características individuais ou por grupos de características individuais dos estudantes que participam do Exame.
Embora não seja o objetivo do Enade e nem tampouco faça parte das finalidades
do Inep, a informação requerida pela cidadã (...) pode ser obtida a partir da manipulação
dos
microdados
do
Enade,
disponíveis
em
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http://portal.inep.gov.br/basica-levantamentos-acessar. Essa foi a orientação
apresentada à cidadã na resposta ao pedido de informação.
Inúmeras são as variáveis que caracterizam os estudantes que participam do
Enade. Destacamos a idade, cor/raça, nacionalidade, naturalidade, participação
em programas de financiamento da educação superior, local de residência, estado
civil, renda média familiar mensal, desenvolvimento de atividade econômica,
escolaridade de pai e mãe etc. Da mesma forma são incontáveis as possibilidades
de cruzamentos e análises estatísticas sobre os resultados da prova – Formação
Geral, Componente Específico e Nota Geral da Prova, segundo as características
individuais dos estudantes, ainda que agrupadas segundo as suas semelhanças.
Essa diversidade de cruzamentos e análises estatísticas não são produzidas pelo
Inep.
Caso essa informação ainda não exista, ela está sendo produzida?
Não faz parte da rotina do Inep em relação aos resultados do Enade a produção
de estatísticas dos resultados da prova segundo as características individuais dos
estudantes.
Estando pronta ou em produção, quando e de que forma essa informação pode
ser disponibilizada?
A informação requerida pela cidadã (...) não está em processo de produção pelo
Inep. Reforçamos que pode ser obtida pela própria cidadã por meio da manipulação dos microdados do Enade, disponíveis em http://portal.inep.gov.br/basicalevantamentos-acessar. (sic)
7.
Junto à resposta, a entidade encaminha comunicação à cidadã, feita também no dia 1º de ou-
tubro, na qual informa que está à disposição da cidadã “para orientá-la em como proceder para obtenção das informações solicitadas via SIC” e informa os programas computacionais pelos quais podem ser acessados os microdados disponíveis em transparência ativa:
As variáveis referentes ao desempenho dos estudantes bem como as que identificam aqueles que recebem bolsa para custear as mensalidades do curso podem ser
identificadas através do Dicionário de Variáveis disponibilizado junto aos microdados. Os microdados do Enade para os anos de 2010, 2011 e 2012 estão disponíveis em formato CSV, que permite o acesso através do Microsoft Excel 2007 e/ou
versões superiores. Para os anos de 2004 a 2009, os microdados podem ser acessados através do Microsoft Access.
8.
Nos termos do parágrafo único do art. 13 do Decreto 7.724/12, negado o acesso às informa-
ções em decorrência da necessidade de trabalhos adicionais, deve a instituição indicar onde se encontram as informações para que o próprio interessado realize as análises e consolidações de seu interesse a partir dos dados disponíveis.
9.
Em pesquisa no site da entidade, percebeu-se que os microdados de 2013 não estão disponí-
veis em transparência ativa. Em novo pedido de esclarecimentos à entidade, constatou-se que os mi25
crodados de 2013 ainda estão em fase de produção, sendo que a Portaria INEP nº 530, de
27/10/2014, dá amparo legal para que a recorrida divulgue-os somente a partir de 10 de dezembro
de 2014. Conforme perspectiva da entidade, a publicidade desses dados ocorrerá na segunda quinzena de janeiro de 2015, já que “a consolidação da base de dados [do Enade de 2013] depende do
cálculo final desses indicadores após o prazo para apresentação de recurso e análise”. Também foi
possível perceber que o formato em que essas informações estão disponibilizadas no site da entidade - o programa SAS (Statistical Analysis System) - não é acessível ao cidadão comum, pois é voltado para comunidades acadêmicas e grandes corporações e necessita de treinamento para sua utilização.
10.
Em relação aos dados mascarados1 no período entre 2004 e 2009, esclareceu-se, em resposta
ao novo pedido de esclarecimento, do dia 06 de novembro, que:
a máscara aos dados que impedissem a identificação da instituição de educação
superior, seu curso e o aluno foi criada pelo INEP para possibilitar o manuseio
dos dados coletados por meio da aplicação do Enade e seus demais instrumentos.
As características do Enade, cuja aplicação é trienal e constitui-se em componente
curricular obrigatório, não obriga o aluno à efetiva participação na prova. A
análise dos microdados do Enade que registre a participação de apenas um aluno,
dependendo da área avaliada e da localização do curso/instituição de educação
superior, poderia facilitar a identificação do aluno e ferir o disposto no § 9º do
artigo 5º da Lei nº. 10.861/2004.
O parágrafo citado da Lei nº. 10.861, de 14/04/2004, que determina o Sistema nacional de
Avaliação da Educação Superior, estabelece que “na divulgação dos resultados da avaliação é
vedada a identificação nominal do resultado individual obtido pelo aluno examinado, que será a ele
exclusivamente fornecido em documento específico, emitido pelo INEP”. Segundo a recorrida,
somente após debate e análise sobre o conflito desencadeado sobre a função dos microdados para
fins de “demais relatórios elaborados a partir dos resultados do Enade”, já que “a função atribuída
aos microdados do Enade [pela recorrida] é a de municiar pesquisas, cuja localização e
identificação da instituição de educação superior e curso avaliado parece ser de pouca
contribuição”, direcionou-se o entendimento que:
se os relatórios da avaliação do desempenho acadêmico emitidos pelo INEP não
restringem o acesso à instituição de educação superior, curso avaliado e respectivo município de oferta, da mesma forma os microdados devem ser elaborados.
Após a consolidação desse entendimento os microdados do Enade passaram a ser
elaborados com restrição de acesso apenas aos dados pessoais dos estudantes
1 O uso de máscaras é um recurso informático que possibilita gerenciar o formato da entrada em um
banco de dados, restringindo o acesso a usuários e ocultando informações por meio de siglas ou
números.
26
participantes da prova. Tal situação está registrada para microdados a partir da
edição de 2010.
11.
Percebe-se que a produção da informação requerida pela recorrente depende que a entidade
disponibilize o acesso aos dados primários para produzi-la, a saber, os microdados do Enade. Nesse sentido, a retirada ou a identificação das máscaras pela entidade dos microdados do período entre 2004 e 2009 - como ocorreu quando foi dada a identificação dos dados referentes aos estudantes bolsistas e não bolsistas em resposta ao recurso de 1º instância - é essencial para que a cidadã
consiga ter acesso à informação solicitada. A entidade, em resposta ao pedido de esclarecimento
do dia 06 de novembro, não consegue prever, em data precisa, a retirada dessas máscaras e alega
atender pontualmente os pedidos de identificação:
A revisão dos microdados de 2004 a 2009 foge à rotina do INEP. No entanto, as
solicitações de identificação das máscaras são pontualmente atendidas pelo INEP,
até que a revisão e reformulação dos microdados das edições de 2004 a 2009 do
Enade esteja concluída e divulgadas em transparência ativa. Vale lembrar que as
edições do Enade variam trienalmente, quando são contempladas as diferentes
áreas do conhecimento na avaliação do desempenho acadêmico. Dessa forma, as
instituições de educação superior, cursos e municípios de oferta variam em função
do ano de aplicação do Exame, impondo dificuldades operacionais à reconstrução
automática dos microdados daquelas edições.
12.
Do disposto, conclui-se que a identificação das máscaras dos microdados de 2004 a 2009
não se caracteriza como trabalho adicional, considerando que a própria entidade afirma atender pontualmente as solicitações nesse sentido. Ademais, entende-se que é necessário e urgente que a informação esteja disponível não apenas para a cidadã, como, também, para que outros cidadãos tenham
esse direito de acesso garantido, considerando tanto a competência acima citada pela própria entidade de atribuir aos microdados do Enade a função de municiar pesquisas, quanto o previsto no art. 8º
da Lei nº 12.527/2011:
Art. 8. É dever dos orgãos e entidades públicas promover, independentemente de
requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
(...)
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os orgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo
obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).
§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento, atender, entre
outros, aos seguintes requisitos:
I – conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação
de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;
(...)
27
IV – Divulgar em detalhes os formatos utilizados para a estruturação da informação;
V – garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para
acesso;
(Grifo nosso)
13.
Assim, buscou-se, em novo pedido de esclarecimento à entidade no dia 19 de novembro, sa-
ber se a identificação das máscaras dos microdados do período entre 2004 e 2009 poderia ser prontamente enviada para o e-mail da cidadã e, caso negativo, qual seria a dificuldade técnica ou operacional para tal.
A entidade, em resposta no dia 02 de dezembro, enviou e-mail para a cidadã com cópia à
CGU, no qual anexa cópia do “programa para desmascarar as informações de códigos das IES, Região, Unidade da Federação (UF) e município dos microdados do Enade no período de 2004 a
2009” e a identificação das máscaras, “caso [a cidadã] não tenha possibilidade de usar o [programa]
SAS”.
14.
Confirmando a prática adotada pela Controladoria Geral da União em caráter pedagógico e
dialógico, as negociações em prol de se garantir a publicidade foram conduzidas até o ultimo dia do
prazo para o julgamento deste recurso. Desse modo, considerando que o formato dos arquivos anteriormente disponibilizados eram inacessíveis ao público em geral, empreendeu-se nova tentativa de
resolução junto à área técnica da entidade, por meio de contato telefônico no dia 02 de dezembro,
com intuito de se alcançar maiores esclarecimentos sobre as identificações das máscaras fornecidas
e avaliar a possibilidade dos microdados serem disponibilizados em formato mais acessível ao cidadão comum. Foi, então, acordado, o envio dos microdados do Enade no período entre 2004 a 2009,
“acessível pelo programa Excel 2007 e versões mais recentes”, dentro do prazo do julgamento do
recurso, gravados em CD’s (compact disk), assim como as instruções sobre os procedimentos necessários para a obtenção da informação pela cidadã. As informações complementares foram enviadas
para a cidadã através dos Correios (registro SF 043203371BR). Ressalte-se que cópia do comprovante do envio dessas informações para a cidadã foi entregue à CGU no dia 03 de dezembro.
Conclusão
28
15.
Do disposto, opina-se pela PERDA DO OBJETO do recurso impetrado pela cidadã, por
entender que a entidade disponibilizou acesso a dados primários consistentes em informação de
competência da entidade e suficientes para a obtenção da informação pela cidadã.
16.
Recomenda-se à entidade disponibilizar a informação, por ser de interesse público, em trans-
parência ativa, a fim de cumprir a exigência supracitada imposta pelo art. 8 da Lei nº 12.527/2011,
por meio de formato mais acessível e com a identificação das máscaras dos microdados de 2004 a
2009 e, posteriormente, proceder à retirada dessas máscaras.
SILVANA ANTUNES NEVES DE ARAÚJO
Analista-Técnico de Políticas Sociais
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DECISÃO
No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n. 1.567 da Controladoria-Geral
da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste ato, o parecer acima, para decidir
pela perda do objeto do recurso interposto, nos termos do art. 13 do Decreto 7.724/12, no âmbito
do pedido de informação nº 23480.009141/2014-41, direcionado ao INEP – Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.
JOSÉ EDUARDO ROMÃO
Ouvidor-Geral da União
210
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Controladoria-Geral da União
Folha de Assinaturas
Documento: PARECER nº 4648 de 03/12/2014
Referência: PROCESSO nº 23480.009141/2014-41
Assunto: Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação.
Signatário(s):
JOSE EDUARDO ELIAS ROMAO
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 03/12/2014
Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c ódigo para verificação da autenticidade deste
documento é: 7c955ced_8d1dd3d81a90f3e