HENRIQUE CESAR SILVA TEIXEIRA
O Congresso Nacional e o enigma das outorgas e
renovações de concessões de radiodifusão
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa
de Pós-Graduação do Cefor como parte das
exigências
do
curso
de
Especialização
Processo Legislativo
Brasília
2009
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
em
1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: O Congresso Nacional e o enigma das outorgas e renovações de
concessões de radiodifusão.
Autor: Henrique Teixeira;
Instituição: Cefor;
Data: março de 2009;
Orientador.
Resumo:
Resumo Muitos aspectos sobre a renovação e concessão de radiodifusão
pelos parlamentares coloca em dúvida o processo de validade desses atos.
A falta de participação popular e pouca transparência contribuem para o
obscurantismo dessas decisões. De um lado grandes interesses e fortes
influências. De outro, ínfima participação. Isso acaba por desequilibrar as
forças de correlação no processo decisório, tornando a batalha menos
democrática. Por meio da verificação do processo de tramitação, análise de
relatório da CCT do Senado, entrevistas a parlamentares e especialistas no
assunto, além de revisão de literatura, busca-se apresentar propostas para
melhorar o processo de transparência nas tramitações dos PDSs.
2. PROBLEMA
Em praticamente todas as democracias do século XXI, a mídia exerce grande
influência na opinião pública. Com intensidade similar, veículos de comunicação
exercem bastante influência no Parlamento. Em determinados momentos, a mídia
chega a pautar os debates e discussões entre senadores e deputados. Seja em
casos de violência, crise ou corrupção.
No Brasil, não há dia em que a mídia em geral não veicule alguma notícia
sobre política. Sejam com agendas negativas ou positivas, diariamente o
Congresso Nacional é pautado.
Cabe ressaltar que é dos parlamentares a competência para aprovação ou
não dos atos de renovação e concessão para muitos veículos de comunicação
(rádio e TV) no Brasil. Esses dois fatores (entre outras coisas) colaboram para uma
relação bastante intensa entre ambos.
Duas pesquisas realizadas em 2005 revelaram quantos parlamentares eram
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oficialmente cadastros no Ministério das Comunicações como donos
de
emissoras. Na Câmara, 51 dos 513 deputados possuíam um canal de
comunicação. No Senado, constatou-se que 30 dos 81 senadores estavam ligados
a veículos de comunicação. Percebe-se, com isso, que vários políticos atuam com
interesses particulares no Congresso Nacional.
Nas Comissões de Ciência e Tecnologia, onde tramitam os atos de
renovação e concessão de radiodifusão, as pautas das duas comissões, do Senado
e da Câmara, são dominadas por essas matérias.
No primeiro semestre de 2008, conforme levantamento da própria
Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática do
Senado, foram analisadas 125 proposições. De todas as matérias, os projetos que
tratam de atos de outorga e de renovação de radiodifusão dominaram 80% da
pauta naquele período. Foram analisadas 100 proposições dessa natureza. Todas
aprovadas.
A tramitação de um PDS (Projeto de Decreto Legislativo do Senado) processo pelo qual se formaliza o ato – é bastante complexa. Além de passar pela
simpatia do parlamentar, o PDS precisa cumprir 38 exigências das quais todas
têm que corresponder às “formalidades e critérios” para a aprovação dos atos,
conforme art. 1º da Resolução 39/1992 do Senado.
Ao analisar o relatório da Comissão do Senado, verifica-se que alguns
senadores relatam PDSs do próprio estado. Ao considerar esse aspecto, nota-se
indício sobre a lisura do processo, colocando-o em dúvida.
O fato de que outros grupos de pressão (com menor potencial de influência)
ficam a margem do processo decisório acaba colaborando para o obscurantismo
desse processo. E não havendo, regimentalmente, audiências públicas para se
discutir a tramitação dos PDSs, os parlamentares se vêem bastante a vontade para
decidir sobre essas matérias, haja vista que a influência acaba vindo de poucos
setores da sociedade.
Diante de tudo isso, não caberia questionar se uma participação mais
efetiva e intensa da sociedade, por meio de outros grupos de pressão, opinando e
questionando os parlamentares em audiências públicas não contribuiria para
melhorar o processo de transparência na tramitação dos PDSs?
Por que a sociedade fica tão distante dessa importante decisão? Por que
além de verificar formalidades também não se faz um debate qualificado sobre a
grande relevância que tem uma concessão de radiodifusão para a nação? Por que
não se discute o papel que a concessão tem que desenvolver junto à sociedade?
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3. OBJETIVOS
Geral:
Avaliar o desempenho partidário na Comissão de Ciência, Tecnologia,
Inovação, Comunicação e Informática CCT do Senado Federal segundo o Relatório
de Atividades do primeiro semestre de 2008 e verificar as formas que os
parlamentares encontram para influenciar no processo decisório quanto aos atos
de renovação e concessão de rádio e televisão.
Específicos:
Analisar o interesse dos parlamentares e o ganho dos partidos na disputa
política na CCT quanto à aprovação dos 100 PDSs (Projeto de Decreto Legislativo
do Senado) que tramitaram naquela Comissão no primeiro semestre de 2008.
Num primeiro momento será avaliada a quantidade de sessões para a aprovação
dos PDSs e quantos projetos foram aprovados em cada sessão daquele período.
Verificar-se-á também quantos PDSs são referentes a rádios em FM, OM,
Comunitárias e TV. Depois disso será verificada a região de origem do
parlamentar relator do projeto e o estado onde será implementada ou renovada a
emissora. Neste caso, a finalidade é constatar, estatisticamente, quantos projetos
recebem influência direta dos parlamentares. Nos casos em que o relator for de
um estado e a emissora de outra localidade, será analisado como os partidos
podem influenciar indiretamente para a aprovação dos PDS.
4. JUSTIFICATIVA
Sabe-se que é preciso melhorar e aperfeiçoar o processo decisório sobre os
PDCs e PDSs. Cabe ressaltar que ouve avanço com a promulgação da Constituição
de 1988, mas é preciso ir adiante para intensificar políticas que possam construir
um novo caminho para a radiodifusão brasileira. Para isso, a transparência é
fundamental. A democratização também. Assim como é de suma importância que
o debate sobre o papel dos meios de comunicação seja assunto de pauta para
discussão entre os parlamentares na CCT e CCTI.
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5. REVISÃO DA LITERATURA
Há pouco mais de duas décadas, acreditaram que passar a competência da
renovação e concessão de radiodifusão para o Congresso Nacional seria um
grande avanço democrático nas políticas públicas de comunicação no Brasil. Se
levarmos em conta que até a promulgação da Constituição era uma atribuição
exclusiva do poder Executivo, foi sim uma inovação.
Mas passados mais de 20 anos, percebe-se que é preciso inovar mais uma
vez, de forma que se torne mais democrático o processo de renovação e
concessão de rádio e TV.
A mesma Constituição que conferiu aos parlamentares a prerrogativa de
referendar os atos de renovação e concessão do poder Executivo proibiu, por
meio do art. 54, deputados e senadores de manter contratos ou exercerem
cargos, função ou emprego remunerado em empresas concessionárias de serviço
público. Aliás, a proibição do parlamentar em não poder exercer nenhuma dessas
funções quando estiver sobre direção ou gerência de empresa concessionária de
radiodifusão é anterior à Constituição. Existe desde 1962, com o Código Brasileiro
de Telecomunicações, Lei 4117/62, parágrafo único do art. 38.
No entanto, há indicativos de que essas normas podem ter sido
desrespeitadas. Duas pesquisas realizadas em 2005 revelaram quantos deputados
e senadores eram oficialmente cadastros no Ministério das Comunicações como
donos de emissoras de radiodifusão. De acordo com Venício A. de Lima (2005),
professor da UnB e coordenador da pesquisa na Câmara, 51 dos 513 deputados
eram donos de emissoras. Ou seja, quase 10% dos parlamentares.
Já o Instituto de Pesquisa em Comunicação (Epcom), conforme citado por
Lima, constatou que 30 dos 81 senadores estavam ligados a veículos de
comunicação.
No artigo Concessões de Rádio e TV: as bases do novo coronelismo
eletrônico, Lima (2005) desperta atenção sobre a mudança que houve na
transferência de poder do Executivo para o Legislativo e o jogo político como
“moeda de troca” na relação de políticos e mídia.
A nova prerrogativa conferiu diretamente a deputados e senadores uma parcela
importante de poder num campo de seu interesse direto: o controle das instituições
de mídia, que nas sociedades contemporâneas têm a capacidade de definir o que é
público – vale dizer, de definir o espaço de realização da própria política. (LIMA,
08/08/2005, grifo nosso).
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Em âmbito processual, corriqueiramente, os parlamentares (cada qual com
o seu interesse), influenciam diretamente na tramitação das matérias. Para isso há
várias formas, seja para acelerar ou retardar a tramitação das matérias.
Ao verificar o relatório divulgado pela Comissão de Ciência, Tecnologia,
Inovação, Comunicação e Informática do Senado, sobre as atividades daquela
Comissão no primeiro semestre de 2008, percebe-se que alguns senadores
relatam PDSs de emissoras de rádio e televisão de estados vizinhos de onde foram
eleitos ou até mesmo do próprio estado.
Emissoras em AM (Amplitude Modulada), das quais podem operar nas subfaixas de frequência: OM (Ondas Médias), OT (Ondas Tropicais) e principalmente
as OC (Ondas Curtas) têm longo alcance e podem atingir distâncias que variam de
mil a três mil quilômetros de distância. Conforme Romais (1994), citado por
Teixeira (2008, p. 18), autor de A Rádio Senado diante do desafio da transmissão
digital, “a faixa de 31 metros dá uma excelente recepção para um sinal que é
transmitido a uma distância de mais de 3 mil quilômetros”.
No interior do Brasil, a comunicação mais eficiente costuma ser pelo rádio,
por isso há tanto interesse nessas concessões que transmitem em longas
distâncias.
Já as emissoras de rádio comunitária e as FMs (Frequência Modulada)
atingem distâncias menores. As primeiras, por exemplo, só podem atuar
legalmente em um raio de 3,5 km. Contudo, é preciso ressaltar que, segundo o
senso de 2000, a população brasileira urbana superou a marca de 80% em relação
aos habitantes da zona rural. Na região sudeste, o índice chega a 90%.
Seja nos grandes centros, periferias, ou no interior do Brasil, os
parlamentares demonstram grande interesse na radiodifusão. Isso porque as
transmissões podem impulsionar suas ideias, de modo que a mídia viabilize e
garanta o fortalecimento da vida política do parlamentar, fazendo chegar aos
ouvidos dos ouvintes suas propostas e ações políticas. Seja cativando ou
conquistando novos eleitores. Além disso, os parlamentares da CCT e CCTI ainda
podem legislar sobre as políticas que atingem diretamente esse setor. Sobre esses
pontos, Lima chama a atenção:
Deputados e senadores concessionários de rádio e televisão têm participado
ativamente nos trabalhos da Comissão de Ciência, Tecnologia, Comunicação e
Informática (CCTCI), na Câmara dos Deputados, e da Comissão de Educação, no
Senado Federal, instâncias decisivas não só na tramitação dos processos de
renovação e de homologação das novas concessões, mas também na aprovação de
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qualquer legislação relativa à radiodifusão. (LIMA, 2005).
Considerando os aspectos mencionados, percebe-se indícios que colocam
em dúvida a lisura na tramitação das matérias. De fato ninguém discordará que se
comprovados esses atos se tornam obscuros.
Por outro lado, o interesse nessas matérias não vem só de dentro do
Congresso Nacional, mas também de grupos da sociedade que se organizam com
a finalidade de influenciar no processo decisório. Conhecido como lobby, essa
atividade exercida por alguns grupos de pressão não é reconhecida no Brasil. Não
é ilegal (desde que não infrinja nenhuma lei), mas de certo modo não tem boa
reputação, haja visto, por exemplo, o escândalo do envolvimento do lobbysta
amigo do ex-presidente do Senado, que em 2007 se viu obrigado a renunciar
para se livrar da cassação após um série de denúncias de pagamento de altos
valores referentes à pensão alimentícia à amante.
Passos (2008) explica que o lobby pode ser exercido de diversas maneiras:
Já em 1962, os próprios radiodifusores pressionaram os parlamentares para a
derrubada dos vetos presidenciais ao Código Brasileiro de Telecomunicações. A
ação desses grupos se concretiza de diversas formas, como apoio financeiro a
campanhas políticas, depoimentos em audiências públicas, envio de
correspondências, ameaças de punição e oferecimento de prêmios, dentre outras.
Há várias instituições representativas do setor de mídia no Brasil, destacando-se a
Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (Abert), fundada em
1962, que é considerada uma das mais atuantes entidades empresariais no
Congresso Nacional. (PASSOS, 2008)
Em um de seus lobbys mais recentes no Congresso Nacional e no Ministério
das Comunicações, a Abert ajudou a escolher, mesmo que ainda em caráter
experimental, o sistema de radiodifusão digital norte americano, Iboc, que vem
sendo testado desde setembro de 2005 no Brasil.
Grupos como a Abert, que defende interesses de grandes comunicadores
brasileiros e estrangeiros, encontram facilidade para exercer influência no
processo decisório.
Podemos constatar a existência de vários interesses que estão envolvidos
nessas matérias que tramitam na CCT do Senado e na CCTI da Câmara.
Pretendemos
descobrir,
entre
outras
coisas,
como
esses
materializam na tramitação dos PDSs na Comissão do Senado.
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interesses
se
6. METODOLOGIA
A pesquisa terá como base levantamento de dados e principalmente o
relatório divulgado pela CCT do Senado, no primeiro semestre de 2008, que versa
sobre as atividades da Comissão naquele período. Uma revisão de literatura
também contribuirá para melhor entender as questões concernentes ao processo
legislativo de PDSs. Entrevistas a especialistas e parlamentares da CCT serão
realizadas para enriquecer o trabalho e apresentar pontos de vista de quem está
diretamente envolvido com o objeto da pesquisa.
A partir da verificação das informações, a pesquisa buscará, entre outras
coisas, descobrir o poder de influência parlamentar no processo decisório. Neste
caso, verificaremos aspectos como a origem dos relatores (estado por onde foi
eleito o parlamentar) e a localidade onde será implantada a concessão. Nos casos
em que o parlamentar for de uma região e a emissora de outra, será analisado a
possibilidade do partido influenciar nesses casos e os ganhos partidários com a
quantidade de PDSs aprovados.
7. CRONOGRAMA
O projeto se dará em duas fases. A primeira fase será a elaboração do
projeto, cuja estimativa para o desenvolvimento será de 100 dias. A segunda, a
execução, deverá ocorrer em 50 dias.
A primeira fase se dará com a conjugação e análise de vários dados
relevantes à pesquisa. Na segunda, partiremos para a escrita do trabalho, que
está prevista para 23 de julho e se encerrará em 10 de setembro.
Já em andamento, desde o início de abril, a primeira fase consiste no
levantamento de dados junto a outros projetos de pesquisas relacionados, bem
como literaturas e artigos científicos com a temática referente à outorga e
renovação de concessão de rádio e TV. Isso é necessário para podermos buscar o
aprofundamento do assunto. A maior parte dos 100 dias de elaboração do projeto
se dará nessa primeira fase de busca e revisão dessas informações.
Como a espinha dorsal do trabalho é o Relatório de Atividades da CCT no
primeiro semestre de 2008, a segunda etapa da elaboração da pesquisa será a
realização de análises sobre cinco aspectos do documento apresentado pela
Comissão. Isso ocorrerá a partir do dia 20 de junho. Primeiro, verificaremos a
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quantidade de sessões que houve para a apreciação e aprovação dos PSDs na CCT
do Senado naquele período.
O segundo aspecto será constatar o número de PDSs aprovados em cada
sessão.
O terceiro, identificar os parlamentares que relatam PDS do mesmo estado
por onde foram eleitos. Neste momento também se verificará os senadores que
relatam PDS de estados vizinhos ou estados diferentes da região por onde foram
eleitos.
O quarto será a verificação da disputa política partidária quanto à soma dos
PDSs aprovados naquele período.
O quinto aspecto será a contabilização dos diferentes tipos de outorgas
sobre as emissoras que irão operar nas respectivas sub-faixas de freqüência e
avaliar o por quê da supremacia (se houver) de determinadas faixas.
No fim dessa fase de elaboração, partiremos para a realização de
entrevistas a especialistas no processo legislativo dos PDSs. Com o resultado da
análise do Relatório de Atividades da CCT esperamos entrevistar consultores e
parlamentares que atuam na CCT. A seguir, será iniciada a escrita do trabalho.
1ª fase: elaboração
2ª fase: execução
100 dias
50 dias
1ª etapa da elaboração
da pesquisa:
Escrever o trabalho. De
levantamento e análise
23 de julho a 10 de
de dados. De 01 de abril
setembro.
a 20 de junho.
2ª etapa da elaboração
da pesquisa: análise
sobre cinco aspectos do
Relatório de Atividades
da CCT do Senado no 1º
semestre de 2008. De 20
a 30 de junho.
Finalização da 1ª fase:
realização de entrevistas.
De 1º a 20 de julho.
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CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO