O Programa Bolsa Família: desafios para o município de Cariacica – ES
RESUMO
Este artigo tem como tema o programa de transferência de renda Bolsa Família no
município de Cariacica – ES, com o objetivo geral de analisar as concepções que
orientam a política de transferência de renda no Brasil e no programa Bolsa Família,
com o objetivo específico de verificar a implantação e desenvolvimento do programa
no município. A coleta de dados foi realizada através de entrevista com a Assistente
Social, que atuou no Programa durante o período de abril de 2005 a setembro de
2006. Os resultados demonstram as dificuldades enfrentadas pela descentralização, o
programa não está totalmente viabilizado no município e enfrenta desafios,
principalmente, de ordem estrutural.
Palavras-chaves: Políticas de Transferência de Renda, Bolsa Família, Política Social
e Família.
INTRODUÇÃO
Este artigo tem como tema o programa de transferência de renda Bolsa Família no
município de Cariacica – ES.
Esse programa tem sido um dos principais programas de transferência de renda
brasileiro e sua implantação e eficácia no cumprimento de seus objetivos tem dividido
a opinião de vários estudiosos sobre o assunto.
O universo desta pesquisa abrange o programa Bolsa Família no ano de 2006, no
município de Cariacica, ES. Trata-se de um dos maiores municípios do Estado do
Espírito Santo, possuindo atualmente 334.753 mil habitantes (IPES, 2002) e que vem
enfrentando problemas (na área econômica, social, política e cultural) que se
agravaram pelo descaso das últimas gestões municipais. Além disso, existe uma
fragmentação entre os programas governamentais e dificuldades para articular em
rede as políticas sociais setoriais e os diferentes atores que fazem parte desse
processo.
Foi definido como objetivo geral analisar as concepções que orientam a política de
transferência de renda no Brasil e no programa Bolsa Família e como objetivo
específico verificar a implantação e o desenvolvimento do programa no município de
Cariacica.
Trata-se de uma pesquisa de caráter exploratório e qualitativo. O estudo bibliográfico
direcionou-se para a contextualização da política de transferência de renda brasileira
por meio dos autores: Pereira (2002), Silva e Silva, Yazbeck e Giovanni (2004).
Paralelo ao aprofundamento teórico, deu-se início à pesquisa empírica. Para solicitar
autorização para concretização da mesma, foi realizada uma reunião na Secretaria de
Assistência Social da Prefeitura Municipal de Cariacica (PMC), com a presença do
Secretário e das técnicas responsáveis pelo Programa (assistente social e educadora).
Os dados foram coletados através da realização de entrevistas semi-estruturadas com
a assistente social. A mesma foi esclarecida sobre o objetivo da pesquisa e sobre os
procedimentos éticos utilizados e assinou o Termo de Consentimento Livre e
Esclarecido, concordando em participar da pesquisa. As entrevistas foram gravadas e
as fitas transcritas.
Os resultados aqui apresentados referem-se ao funcionamento do Programa Bolsa
Família no município de Cariacica no ano de 2006.
DESENVOLVIMENTO
Os Programas de Transferência de Renda surgem num contexto de transformações
advindas da reorganização produtiva do mercado que se manifesta no chamado
Processo de Globalização e Regionalização de Mercados. Há uma concentração de
capital nos países centrais que perpassa pela internacionalização da economia, sob a
égide do capital financeiro, tendo como conseqüência o desemprego estrutural e a
precarização do trabalho. O mercado capitalista globalizado e competitivo passa a
exigir trabalhadores com perfil dinâmico e qualificado, bem diferente da realidade da
população brasileira com baixo nível de escolaridade e de qualificação profissional. O
que leva essa parcela da sociedade a ser excluída, tanto do mercado formal de
trabalho quanto socialmente, o que amplia a pobreza em nível global (SILVA e SILVA,
YAZBEK e GIOVANNI, 2004).
Em virtude dessas mudanças ocorridas nas relações trabalhistas (precarização do
trabalho, aumento do desemprego, da pobreza, dentre outros), a partir dos anos de
1980, os debates sobre os Programas de Transferência de Renda ganham visibilidade
internacional, como uma tentativa de enfrentamento da questão social.
A primeira discussão sobre uma Política de Transferência de Renda no Brasil, data de
1975, quando Antonio Maria da Silveira publicou um artigo na Revista de Economia
com o título de “Redistribuição de Renda”. Para ele a economia nacional da forma
como estava estruturada não contemplava as necessidades de sobrevivência do
trabalhador, nem mesmo dos que estavam incluídos no mercado formal de trabalho.
Dessa forma não havia uma relação entre crescimento econômico e bem-estar. Para
Silveira o que poderia mudar essa realidade seria a intervenção governamental
através de uma complementação de renda para as famílias mais pobres, este
estudioso fundamentou seus argumentos no Imposto de Renda Negativo de autoria de
Friedman (apud SILVA e SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2004).
Bacha e Unger (apud SILVA e SILVA, YAZBEK e GIOVANNI 2004), também
discutiram a importância da redistribuição de renda através de uma complementação
monetária. Para eles a democracia política requer um limite em relação à
desigualdade e à miséria, ou seja, não pode haver uma distância significativa entre os
mais ricos e os mais pobres, para reduzir as diferenças, Silveira apresentou uma
proposta baseada no Imposto de Renda Negativo com transferência monetária, por
parte do governo, às famílias com menor poder aquisitivo.
Silva e Silva, Yasbek e Giovanni (2004) destacam três concepções que orientam os
programas de transferência de renda: a primeira, neoliberal, vê esses programas como
medidas compensatórias e residuais, capazes de conter a pobreza e o desemprego
numa política de proteção social simplificadora e substitutiva de programas e serviços
sociais
universais
e
constituídos
de
direitos
sociais.
A
segunda
é
a
progressista/distributiva, porque ela concebe esses programas como um mecanismo
de redistribuição da riqueza socialmente produzida e uma política de complementação
das políticas sociais existentes e como uma forma de inclusão. A terceira, tem nos
programas uma medida provisória capaz de possibilitar a inclusão “social e profissional
dos cidadãos, numa conjuntura de pobreza e de desemprego” (SILVA e SILVA,
YAZBEK e GIOVANNI, 2004, p. 36). Por detrás dessas correntes, existem diferentes
concepções sobre o lugar ocupado pela família nas políticas sociais.
Medidas de Transferências de renda com objetivo assistencial, realizadas pelo
Governo Federal, não são uma novidade no Brasil. Desde a década de 1970, têm sido
mantidos programas que beneficiam idosos e portadores de deficiência de baixa
renda, programas estes incorporados à nova sistemática operacional proposta pela Lei
Orgânica da Assistência Social na década de 1990. Entretanto, esses programas eram
voltados para o indivíduo. Na segunda metade da década de 1990, foram criados
novos programas de transferência de renda que podem ser entendidos como uma
resposta do Governo Federal em face de um padrão de desigualdade de renda no
país que tem se mantido elevado e praticamente inalterada sob as mais diferentes
condições econômicas de curto e longo prazo. Nesse período já se concebe a família
como a geradora de proteção social, são criados programas que têm como públicoalvo a família (ROCHA, 2005).
O ano de 1991 é um marco para a construção de uma Política de Transferência de
Renda, pois é nesse período que foi aprovado o projeto de Lei nº. 80/91, do então
senador Suplicy (PT), que propunha a instituição do Programa de Garantia de Renda
Mínima (PGRM). Essa medida possibilitou o surgimento de “experiências pioneiras em
Campinas, Brasília, Ribeirão Preto e Santos” (SILVA e SILVA, YAZBEK e GIOVANNI,
2004, p. 33).
Com essa medida deu-se o pontapé inicial no processo de construção de uma Política
Nacional de Transferência de Renda no país. Entretanto, o Brasil estava em meio a
uma crise recessiva de grande inflação e endividamento externo, e os representantes
políticos estavam mais preocupados com o crescimento econômico e em manter uma
política de exportação, não dando prioridade ao enfrentamento da pobreza e da
redistribuição de renda (SILVA e SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2004).
Somente a partir de 1992, é que essa conjuntura vai mudar com o Movimento Ética na
Política, que desencadeou o impeachment do presidente Fernando Collor de Melo e
colocou na agenda política a questão da fome e da pobreza. Camargo (apud SILVA e
SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2004) ao publicar artigos a respeito da renda mínima,
propõe que esta seja destinada às famílias que tenham filhos e/ou dependentes em
idade escolar e que freqüentem regularmente a escola pública; faz críticas ao fato dos
projetos do PGRM começar pelos mais idosos e considera que a forma como foi
proposto o programa de renda mínima geraria incentivo ao trabalho informal (SILVA e
SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2004).
Portanto, sua contribuição foi aliar educação com transferência monetária, pois
entende que nesses programas, as famílias com menor renda têm dificuldades de
manter seus filhos na escola. Uma vez que esses contribuem para o aumento da
renda da familiar com o trabalho infantil. Isso gera o que podemos chamar de ciclo
vicioso, pois havendo uma deficiência na formação educacional dessas crianças,
quando adultas, elas dificilmente conseguirão uma mobilidade social. Assim, a
complementação da renda propiciaria a essas famílias manter seus filhos estudando e
romperia com o ciclo da pobreza.
O debate sobre renda mínima foi colocado em um novo patamar, ao aliar educação
com
transferência
monetária,
procurou
superar
a
estrutura
assistencialista
predominante até então, a família foi substituída pelo indivíduo, como beneficiária dos
programas de renda mínima.
Algumas experiências implantadas por governos estaduais e municipais possibilitaram
que os programas de transferência de renda se expandissem a partir de 1995. De
forma geral, o repasse dos recursos, às famílias pobres, estava condicionado ao
ingresso e permanência das crianças na escola, uma vez que o princípio que orientava
esses programas era de que a associação entre a renda e a educação poderia
interromper o círculo da pobreza que se reproduz entre as gerações, no Brasil.
Ainda na fase de transição do governo de Fernando Henrique Cardoso para o de Luis
Inácio Lula da Silva, em 2002, foi feito um diagnóstico sobre os Programas de
Transferência de Renda, sendo avaliado a necessidade de unificação desses, uma
vez que, ficaria mais fácil gerenciá-los. Sendo que no caso específico do Bolsa-Escola,
as múltiplas tentativas de implementação por iniciativa municipal tinham demonstrado
a necessidade de federalização do programa, já que a esmagadora maioria dos
municípios não tinha capacidade financeira e operacional para garantir o seu
funcionamento (ROCHA, 2005).
O primeiro ponto colocado para essa unificação foi quanto à criação de um único
cadastro e cartão de recebimento do beneficio, pois cada programa possuía o seu, e
reuni-los possibilitaria o gerenciamento único desses programas e a redução de
gastos. Além disso, no diagnóstico percebeu-se a necessidade de articulação dos
Programas de Transferência de Renda com outros Programas e Políticas Sociais.
Também foi indicada a criação de um fundo único para arrecadar recursos para os
Programas de Transferência de Renda e que analisasse as áreas de maior exclusão
social para melhor delimitação do público alvo como forma de efetivação e focalização
desses programas.
O relatório mostrou ainda a dificuldade de se articular os diversos programas em um
único ministério ou secretaria. Para resolver esse problema foi sugerido que o
Ministério da Assistência Social poderia fazer está articulação dos Programas de
Transferência de Renda e os outros programas e políticas.
Assim, a proposta do Bolsa Família como unificação desses Programas de
Transferência de Renda feita pelo governo federal e lançada em 2003, instituída pela
Medida Provisória nº. 132 que em seu Art. 1º (BRASIL, 2003), define que o Programa
Bolsa Família é destinado às ações de transferência de renda com condicionalidades.
O parágrafo único da Medida Provisória nº. 132 tem como finalidade a unificação dos
Programas de Transferência de Renda em um único programa. Esses foram:
Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação - "Bolsa Escola";
Programa Nacional de Acesso à Alimentação - PNAA; Programa Nacional de Renda
Mínima
vinculada
à
saúde
-
"Bolsa
Alimentação";
Programa
Auxílio-Gás;
Cadastramento Único do Governo Federal (BRASIL, 2003).
Segundo Silva e Silva, Yazbek e Giovanni (2004, p. 131) “são considerados
Programas de Transferência de Renda aqueles destinados a efetuar uma
transferência monetária, independentemente de prévia contribuição, a famílias pobres,
assim consideradas a partir de um determinado corte de renda per capta familiar, [...]”.
A renda familiar per capta utilizada como identificador para a definição da linha de
pobreza, que era de meio salário mínimo, na unificação dos programas passou a ser
de R$ 50,00, para as famílias consideradas indigentes, e R$ 100,00 para as pobres.
Este valor foi classificado em uma quantia muito baixa e desvinculado do salário
mínimo, o que pode ocasionar sua desvalorização crescente. Hoje essa renda é de R$
120,00 por pessoa para as famílias pobres e R$ 60,00 para as indigentes (BRASIL,
2006).
Esses programas possuem um duplo sentido, o primeiro é uma recompensa,
representada pela transferência monetária, o que possibilita a sobrevivência imediata
da família e o segundo é de ingresso nas políticas universais para oferecer autonomia
nas relações futuras dessas famílias. (SILVA e SILVA, YAZBEK E GIOVANNI, 2004).
Deve-se
acrescentar
que
o
Bolsa
Família
enfatiza
as
contrapartidas
ou
condicionalidades que devem ser assumidas pelas famílias beneficiárias, isto é, exige
o cumprimento de contrapartidas que garantam o acesso das famílias beneficiadas à
educação básica, à vacinação, ao acompanhamento do crescimento das crianças e ao
pré-natal (BRASIL, 2006). Justificando que essas medidas têm como objetivo romper
com o caráter assistencialista que tem marcado a história das políticas sociais no
Brasil (SILVA e SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2004).
POLÍTICA SOCIAL E FAMÍLIA NO BRASIL
O Governo brasileiro, sempre se beneficiou da solidariedade presente na família
brasileira, ou seja, o pensamento que esta tem, sobre si mesma, como responsável
pelo bem-estar de seus membros (PEREIRA, 2004). Além disso, percebe-se que as
políticas voltadas para a família tinham uma concepção rígida, sobre a composição
familiar. Nas décadas de 1930 e 1940, de acordo com os estudos realizados por
Fonseca (2001), a legislação que concedia alguns benefícios às famílias, tinha como
pressuposto uma família nuclear.
De acordo com Pereira (2004) a partir da década de 1970, com a deflagração da crise
econômica mundial, a família tem sido redescoberta como fonte privilegiada de
proteção social. Assim, em quase todos os países, há na agenda governamental
políticas e programas que de uma forma ou de outra contempla a família ou seus
membros, como crianças e adolescentes, idosos, mulheres, alguns valorizando a
dedicação da mulher aos cuidados do lar, outros combatendo à violência doméstica, e
fornecendo auxílios financeiros às famílias empobrecidas etc. Assim, há muitas
políticas que estão envolvendo direta ou indiretamente a família. Porém, são poucos
os países que possuem uma política de família, se assim podemos dizer, uma vez que
cada país desenvolve sua política baseada em aspectos culturais, tanto nos países
centrais como nos países periféricos. Países como a Alemanha e a França já possuem
o Ministério da Família. Outros países apesar de não possuírem um Ministério da
Família, possuem políticas diretamente voltadas para estas, são eles: Portugal,
Espanha, Itália, entre outros. No caso da Inglaterra que não possui uma política
explícita de família, os conservadores consideram que o Estado deve compartilhar
com as famílias as responsabilidades de proporcionar proteção social, esse
pensamento teve grande repercussão, no Brasil, a partir da década de 1980, quando o
Estado, com o discurso neoliberal, convoca o mercado, a sociedade e a família, à
responsabilidade pela proteção social e bem-estar dos indivíduos.
Nesse contexto, abre-se o caminho para o desenvolvimento da doutrina do pluralismo
de bem-estar, em que o Estado reduz a sua responsabilidade social e elege a família e
a sociedade como “parceiros” para o desenvolvimento e proteção social, incentivando
o voluntarismo e a solidariedade. Surge a noção de “Sociedade Providência” onde
deveria haver um “Estado Providência” e há aumento significativo na precarização do
trabalho, uma vez que há incentivo ao voluntariado e prestação da assistência social
não institucionalizada que contribui para a redução da “participação governamental
nos problemas sociais. Daí a atual valorização do papel voluntarista da família como
fonte privada de proteção social” (PEREIRA, 2004, p.35-36), assim o contexto em que
a família emerge “é o do neoliberalismo, caracterizado por Estado Mínimo, capital
volátil, crise de emprego, aumento da miséria, manipulação comercial e publicitária de
corpos e sentimentos” (SAWAIA, 2004, p. 42).
Ao abordar as concepções que orientam os programas de transferência de renda é
importante fazer uma retrospectiva histórica, sobre o lugar da família nas políticas
sociais. Percebe-se que no Brasil, antes da década de 1930, o Estado só se fazia
presente na área social quando ocorria alguma emergência como, catástrofes ou
epidemias, a questão social emergente era delegada à filantropia e os reclamos da
pobreza eram considerados caso de polícia. Sendo assim, suas ações eram pontuais
e fragmentadas. Algumas medidas sociais foram implantadas de forma limitada e
precária na área da previdência social e do trabalho (PEREIRA, 2002), por exemplo, a
Lei Eloy Chaves (Lei nº. 4.682), criando a Previdência Social dos Ferroviários
(FALEIROS, 2000).
Apesar de serem criadas leis de “proteção à família”, mas que são insuficientes e que
guarda em sua essência um viés preconceituoso, percebe-se que a “menina dos
olhos” do Governo não é a política social e sim a política econômica durante várias
décadas (FONSECA, 2001, p. 5).
Assim, é no governo de Kubitschek (1956-1961), quando é priorizada uma política
voltada para atrair o capital externo, que culminou com o aumento da dependência
econômica e da dívida externa. Enquanto isso a política social, era utilizada como um
investimento em capital humano, isto é, para preparar a força de trabalho para o
mercado industrial. O governo fez poucos investimentos nas áreas sociais e muitos
investimentos em grandes obras públicas. Esse fato também contribuiu para que
muitas famílias deixassem o campo e viesse para as capitais em busca de melhores
condições de vida, o que adensou o êxodo rural e contribuiu para um crescimento
urbano desordenado (FONSECA, 2001, p. 10).
O governo de Goulart (1961-1964) procura fazer uma política com maior redistribuição
de renda, com medidas mais progressista para a área social, como as reformas de
base. Entretanto, ocorre o desagrado da elite e das forças conservadoras que
percebiam as medidas como tendências socialistas; nesse momento mobilizam o
sentimento de família, principalmente as elitizadas, para realizar campanhas com o
intuito de desarticular o plano de Governo, entre as manifestações, destacou-se a
“Marcha da Família com Deus pela Liberdade” (KALOUSTIAN, 1994, p. 22). É nessa
década que se vê fugir por entre os dedos o sonho de maior igualdade social, que é
adiado com o Golpe Militar de 1964 (PEREIRA, 2002).
Assim, o período que vai de 1964 a 1985 é caracterizado como uma mudança no
Estado que deixa de ser populista para assumir uma organização tecnocrática,
pautada no autoritarismo, na centralização de poder e na repressão aos opositores do
governo.
A década de 1980 foi um marco na história do Brasil, apesar de ser denominada por
alguns autores como a “década perdida”, para referir-se a área econômica; no campo
político e social é marcada pela “redemocratização” com a promulgação da
Constituição Federal, a primeira e até agora, única, após o regime ditatorial, e que é
conhecida como a Constituição Cidadã, pois amplia os conceitos de cidadania, de
direitos, de democracia, prevê a participação popular na elaboração das políticas com
a criação dos conselhos, e trouxe o conceito de seguridade social que incorpora as
três políticas públicas: a Assistência, a Previdência e a Saúde. Sendo a primeira vez
que a Assistência é incluída em uma Constituição “na condição de componente
(integral e endógeno) do Sistema de Seguridade Social e de direito de cidadania”
(PEREIRA, 2002, p.148).
Na década de 1990 as políticas sociais brasileiras, se direcionam para as crianças na
família, sendo um dos principais motivos desse foco a instituição do Estatuto da
Criança e do Adolescente, previsto na Constituição Federal de 1988 (CARVALHO,
2004).
Atualmente, percebe-se tanto na política de saúde, como na de assistência social,
ênfase na família, para ampliar a proteção. Com a reorientação das políticas públicas,
que têm reduzido à institucionalização de indivíduos em orfanatos, hospitais
principalmente os psiquiátricos, asilos dentre outros, a família volta a ser considerada
como importante promotora de proteção social. Assim, “fala-se menos em internação
hospitalar e mais em internação domiciliar, médico de família, programa de saúde da
família, centros de acolhimento” (CARVALHO, 2004, p. 269). Dessa forma, o Welfare
State que representa um Estado fornecedor de direitos passa a ser um Welfare Mix,
onde é acrescentado o mercado, o Estado e a sociedade, compartilhando
responsabilidades (CARVALHO, 2004).
A centralidade posta na família pelo Estado não reduz as obrigações da família, mas,
a sobrecarrega, de tal forma que não consegue suportar, tendo em vista que estão
submetidas a condições sociais e econômicas precárias. Na concepção de Gueiros
(2002), além dos limitados recursos financeiros, muitas dessas famílias tem que lidar
com o preconceito já que a sua composição familiar difere daquela socialmente aceita.
Novos arranjos surgem, porém não são reconhecidos legalmente e nem socialmente o
que dificulta a convivência da família na sociedade e o acesso às políticas públicas.
As políticas de combate à pobreza também têm priorizado o papel da família, e
buscam formar ou reativar redes de proteção social que assegurem o desenvolvimento
socioeconomico dessas famílias (CARVALHO, 2004). Dentre esses programas, estão
incluídos os programas de renda mínima e o Bolsa Família. Há programas que podem
contribuir mais efetivamente para a autonomia financeira da família, como os Bancos
do Povo, de microcrédito etc. As políticas habitacionais também têm como sujeito
central a família.
RESULTADOS
Cariacica é uma abreviatura de Carijacica que significa “chegada do branco” na
denominação tupi e também era o nome do rio que desce o Mochuara (LOPES, 2002).
Os primitivos habitantes na fase primária da sua história, eram indígenas, que se
afastaram do litoral devido à ocupação européia e fizeram seu último reduto em
Itanheenga, entre os rios Santa Maria e Cariacica, desaparecendo por completo
(LOPES, 2002).
Inicialmente conhecido como Povoado de Cariacica (1567). Em 1829, Cariacica
recebeu os primeiros imigrantes, um grupo de 400 pessoas de origem pomerana
sendo acompanhados por alemães provenientes de Santa Leopoldina e Santa Izabel.
Ao contrário de outras colônias, os colonos foram empregados na construção da
estrada de ferro que ligava Vitória a Minas (LOPES, 2002).
Na década de 1940, com a inauguração da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) e a
abertura da estrada de Vitória ao Rio de Janeiro, surgem novos loteamentos e a
população urbana do município dobra, apesar da rural ser ainda muito maior (LOPES,
2002).
Na década de 1950, começa a divisão do solo em Cariacica, situados nas
proximidades da BR-262, observa-se o crescimento exorbitante no número de
habitantes com a migração de pessoas oriundas do interior do Espírito Santo, Minas
Gerais, Rio de Janeiro e Bahia (LOPES, 2002).
Outro fator que certamente atraiu a vinda dessas pessoas, foi o baixo custo na venda
da terra. Apesar de Cariacica estar perto da capital do Estado, não era considerada
como área nobre. O parcelamento desordenado do solo ocorreu sem a implantação da
infra-estrutura básica necessária (LOPES, 2002).
A partir dos anos 1960, ocorre um impulso no setor industrial de Cariacica, passando o
município a ser o mais importante pólo industrial da região. Muito embora, tais
indústrias não utilizassem matéria-prima local, seus principais mercados consumidores
eram outros Estados e o exterior. Alguns fatores contribuíram para o crescimento do
setor, como: a ligação com importantes eixos viários, facilitando o contato com centros
consumidores; o preço acessível da terra; infra-estrutura disponível na região; isenção
do ICM e disponibilidade de mão-de-obra existente (LOPES, 2002).
Entre 1967 e 1970 Cariacica começa a perder seu papel de pólo industrial mais
dinâmico da Grande Vitória, com a decisão de se construir em Vitória, o Porto de
Tubarão (LOPES, 2002).
A partir dessa época, acelera-se em Cariacica um crescimento desordenado no setor
urbano, com inúmeros loteamentos clandestinos e invasões, o que facilitou grande
oferta de imóveis destinados à população de baixa renda, surgindo assim sérios
problemas sociais e ambientais para o município (LOPES, 2002).
Atualmente o município de Cariacica possui 334.753 mil habitantes (IPES, 2002),
sendo que 96,51% residem na área urbana e 3,49% na rural, como demonstra o
gráfico a seguir:
Gráfico 1: Distribuição de freqüência da
população rural e urbana de Cariacica
100,00%
80,00%
rural
60,00%
urbana
40,00%
20,00%
0,00%
Fonte:Ipes,
IBGE
(apud SOBRINHO, 2006).
Fonte:
2002
No ano de 2000, Cariacica possuía 88.989 domicílios e, apenas, 64,2% desses
possuem rede de esgoto ou pluvial e 84.053 residências possuem energia elétrica
(IBGE, apud SOBRINHO, 2006).
Como esse município passou por um processo de urbanização acelerado, sem uma
infra-estrutura e implantações de políticas públicas condizente com o mesmo,
ocasionou o surgimento de bolsões de pobreza e miséria, má distribuição de renda,
precarização das condições de trabalho, aliado ao desemprego e altos índices de
violência (SOBRINHO, 2006). Como pode ser observado no gráfico abaixo.
Gráfico 2: Índice de violência por freqüência no
município de Cariacica nos anos de 2001 a 2002
1600
crimes letais contra a
pessoa
1400
1200
crimes lnão etais contra
a pessoa
1000
homicídios
800
600
mortes violentas no
município
400
200
0
2001
Fonte: IPES, 2002.
2002
creimes violentos contra
o patrimônio
Com o objetivo de coletar informações sobre o Programa Bolsa Família no Município
de Cariacica, uma vez que não há informações sistematizadas acerca do programa no
município, realizamos uma entrevista com a assistente social que atuou no Programa
no período de abril de 2005 a setembro de 2006.
Segundo Nascimento (ENTREVISTA, 2006), o primeiro programa de transferência de
renda implantado no município, foi o Bolsa Escola, em 2001. Em 2003, com a junção
de diversos programas de transferência de renda em um único programa, formando o
Bolsa Família, a Secretaria precisou organizar-se para adequar-se ao novo formato do
programa, o que ocorreu a partir de 2004. Para isso, as famílias foram convocadas
para o recadastramento através da Campanha Nacional o “Bolsa Família Chama”.
Para que o município fizesse parte do Programa houve a assinatura do Termo de
Adesão, neste ficou definido que a Secretaria de Assistência Social gerenciaria o
Programa. Porém, não há um projeto de lei que regulamente o Bolsa Família no
município. Além disso, houve um incentivo por parte do Governo Federal para os
municípios que aderissem ao Programa até o dia 28 de outubro de 2005, esses
receberiam um financiamento monetário que seria utilizado para a adequação da
estrutura de suas Secretarias.
O financiamento é calculado através do Índice de Gestão Direta (IGD). Esse varia de
zero a um e se o município tiver alcançado até 0,4% significa que 40% das famílias
pobres estão sendo atendidas. A transferência é feita através da Caixa Econômica
Federal e do Banco do Brasil, que são os órgãos operadores, sendo creditada na
conta do Fundo Municipal, cabendo assim à Prefeitura a liberação para o Programa
(NASCIMENTO, ENTREVISTA, 2006).
O Bolsa Família, segundo Nascimento (ENTREVISTA, 2006), até o ano de 2005 tinha
como meta o atendimento a 23.850 famílias. Com a mudança, em 2006, no Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH), que aponta uma melhora na situação de renda das
famílias de Cariacica, esse número passou para 18 mil famílias beneficiadas.
Entretanto, o Cadastro Único do município conta com 33 mil famílias cadastradas,
devido ao grande número de famílias, o programa não tem previsão de quando irá
abrir novo cadastramento. Hoje ele tem um excesso de 15 mil famílias. Assim essas
famílias são encaminhadas a outros programas da Secretaria de Assistência Social.
A Secretaria de Assistência Social tem os seguintes programas, além do Bolsa Família
(NASCIMENTO, ENTREVISTA 6, 2006): Centros de Referência de Assistência Social;
Agente Jovem – que atende adolescentes de 15 a 17 anos, com oito núcleos que
contempla 200 adolescentes; Programas da assessoria da mulher; Plantão Social que
atende a demanda imediata da população; Programa de Erradicação do Trabalho
Infantil (PETI), que atende crianças de 0 a 14 anos, nos bairros como Padre Gabriel,
Nova Rosa da Penha, Bubu, Flexal; Programa Sentinela que atende vítimas de
violência sexual; Programa de Emprego e Renda.
Segundo Nascimento (ENTREVISTA 6, 2006) esses programas tem contribuído para
formar as redes de proteção social, principalmente quando se fala dos CRAS que são
as portas de entrada do usuário e que está próximo da população. Tem-se trabalhado
uma articulação, uma interlocução constante entre o Bolsa Família e o CRAS. Essa
articulação é feita através de encaminhamentos, telefone e procedimentos
administrativos.
O Bolsa ainda tem esta deficiência dos programas complementares, mas acaba que a
Secretaria tem como oferecer, mas não tem como oferecer para todo mundo. Por ano o
curso de capacitação atende a 1.200 pessoas (NASCIMENTO, ENTREVISTA 6, 2006).
As dificuldades acerca da gestão do programa estão relacionadas à falta de estrutura,
não só do prédio, mas de equipamentos, materiais e recursos humanos. A
interlocução entre as Secretarias, bem como o planejamento e a sistematização do
trabalho, também ficam prejudicadas pelo número reduzido de funcionários. O
planejamento ocorre de seis em seis meses, pois os técnicos da prefeitura são todos
contratados para esse período. Isso impede que se faça um planejamento a médio e
longo prazo e interrompe a dinâmica do trabalho (NASCIMENTO, ENTREVISTA,
2006).
Outra dificuldade é a falta de sistematização dos dados em relação à freqüência
escolar. Uma vez que é a Secretaria que faz o envio desta freqüência para Brasília, o
que poderia ser feito pelas próprias escolas via on-line. O fato de o município ser muito
grande, contando hoje com 194 escolas, que passam essas informações para a
secretaria também é um complicador. Pois a mesma tem que fazer contato com a
escola para verificar os motivos das faltas ou evasão do aluno. Segundo Nascimento
(ENTREVISTA 6, 2006) após várias interlocuções com as escolas a situação melhorou
um pouco, porque os diretores passaram a mandar esses esclarecimentos nos
relatórios de freqüência.
O município não possui dados estatístico sobre o impacto do Bolsa Família sobre a
freqüência e evasão dos alunos em geral e principalmente daqueles que recebem o
beneficio. Segundo a entrevistada, se Cariacica tivesse esse banco de dados melhor
estruturado poderia haver um cruzamento com os dados do Censo, o que possibilitaria
uma visualização dos impactos do programa no município.
Com relação às famílias, Nascimento (ENTREVISTA, 2006), relata que falar nesta
instituição hoje é complicado, devido às várias composições familiares existentes e
que também são percebidas nas famílias beneficiárias do programa. A definição de
família para ela ultrapassa os laços consangüíneos. Sendo que na sua prática, verifica
que o maior número de beneficiários é de mulheres.
Apesar da limitação estrutural, algumas medidas já foram implantadas para melhorar o
atendimento a essas famílias. Como exemplo a forma de recadastramento mudou
porque se percebeu que ao chamar as famílias, essas tinham que comparecer à
Secretaria, isso as penalizava muito, devido às enormes filas e às más condições a
que estavam expostas. Essa situação também prejudicava o trabalho dos funcionários.
Por causa disso, atualmente só estão sendo chamadas as famílias cujos cadastros
estão em aberto. Tal informação é fornecida pelo próprio sistema. Quando a pessoa
não pode se dirigir à secretaria, o recadastramento é feito na própria residência
(NASCIMENTO, ENTREVISTA, 2006).
O trabalho com a escola e o posto de saúde é conjunto, mas ainda, há uma resistência
em relação à estrutura, nem sempre se consegue entrar numa escola, devido ao
número reduzido de técnicos. Tem um técnico que é responsável pela área da
educação e um pela da saúde (NASCIMENTO, ENTREVISTA, 2006).
Como não há um Projeto de Lei que regulamente o Programa Bolsa Família no
município, que dentre outras designações, estabeleça as atribuições de cada técnico,
ocorre o acúmulo de funções por parte destes. Tal fato foi relatado pela entrevistada
como uma das dificuldades encontradas enquanto Assistente Social do Programa.
Outro agravante é o vínculo empregatício que por ser contrato temporário de seis
meses, cria uma vulnerabilidade e precarização do trabalho.
Sendo assim, o maior entrave é de ordem administrativa, porque apesar de não faltar
recursos financeiros, a lentidão burocrática em liberar a verba dificulta o bom
andamento dos serviços. Exemplo dessa lentidão pode ser verificado na questão da
aquisição do veículo para o programa cuja finalidade é realizar visitas domiciliares e
apesar de se ter o recurso, o mesmo ainda não foi liberado (NASCIMENTO,
ENTREVISTA, 2006).
Por outro lado, a entrevistada relatou que consegue acessar todos os canais de
comunicação, como Caixa Econômica Federal, Governo Federal, operador do Rio de
Janeiro (gestor da região do Espírito Santo), entretanto só não tem agilidade nos
processos.
Contato a gente, tem. A nossa dificuldade é estrutural (NASCIMENTO, ENTREVISTA,
2006).
Além disso, ela relata sentir falta de um espaço para um atendimento mais adequado
aos usuários, com maior privacidade, uma vez que estes carecem de atenção.
No que se refere à visita domiciliar essa não é contínua, devido aos problemas de
infra-estrutura, como não ter um carro disponível. As visitas são realizadas quando a
família não consegue ir à Secretaria de Assistência Social, ou quando há uma
denúncia. A secretaria conta com a ajuda do CRAS (Centro de Referência de
Assistência Social) para auxiliar nas visitas por este estar mais perto das famílias
(NASCIMENTO, ENTREVISTA, 2006).
No que tange às famílias, um dos maiores questionamentos feitos por elas refere-se à
variação do valor do benefício. Isto é atribuído ao misto de programa incorporado ao
Bolsa Família. Cada programa tinha seus critérios e seus valores. No Bolsa Escola,
Bolsa Alimentação e no Vale Gás, o valor do benefício era de R$ 15,00. Sendo que no
Bolsa Escola essa era a quantia por cada criança matriculada no ensino regular que
estivesse freqüentando a rede pública, limitada a três crianças por família com renda
per capta até R$ 90,00 (NASCIMENTO, ENTREVISTA, 2006).
De acordo com Nascimento (ENTREVISTA, 2006), com a junção desses programas
no Bolsa Família, gerou-se uma confusão, pois a família recebe R$ 15,00 por uma
criança e como está na condição de extrema pobreza recebe mais R$ 50,00. Assim o
valor do benefício é de 65,00. Ou a família não vai estar na condição de extrema
pobreza e só irá receber os R$ 15,00 por cada criança. Isso cria dificuldade de
entendimento e indignação por parte das famílias.
Apesar das dificuldades que o programa enfrenta no município, a entrevistada relata
que mesmo assim há vitórias, pois ocorrem casos (poucos em relação ao número de
famílias) em que a família procura a Secretaria pedindo o desligamento do programa,
por ter conseguido melhorar sua situação socioeconômica.
A importância da pesquisa também foi relatada por ela, para sistematização dos dados
do programa no município, já que essa não tem sido realizada devido à falta de
estrutura, já citada anteriormente.
CONCLUSÃO
Os resultados obtidos demonstram que os Programas de Transferência de Renda,
desde a década de 1990 (início da implementação desse tipo de política pública no
Brasil) sofreram mudanças significativas, mas ainda não conseguem cumprir com seus
objetivos.
As mudanças ocorridas referem-se: à forma de como eram concedidos os benefícios;
ao público alvo, antes direcionado ao indivíduo, hoje para a família; as diferentes
concepções que orientam os programas de transferência de renda (medidas
compensatórias e residuais ou mecanismos de redistribuição da riqueza socialmente
produzida, entre outras); tentativas de superação da estrutura assistencialista. No seu
início, as Políticas de Transferência de Renda eram concedidas em forma de
alimentos, hoje, o benefício é em espécie, o que proporciona maior autonomia à
família.
Entretanto, mesmo com o avanço na mudança da forma do benefício, essas políticas
ainda são insuficientes, pois elas não são aplicadas na sua plenitude, isto é, com
relação aos municípios, as prefeituras ainda não estão estruturadas para dar
contrapartidas, principalmente os municípios com menor arrecadação, tanto
orçamentária, como de profissionais, ocasionando conseqüências na implementação
dos programas, e na efetivação dos seus resultados (SILVA E SILVA, YAZBEK e
GIOVANNI, 2004).
Essa realidade foi encontrada no município de Cariacica, pois o mesmo não está
estruturado para fornecer as contrapartidas exigidas pelo Programa, como: faltam
vacinas nos postos de saúde, a qualidade do ensino é fraca; a Secretaria de
Assistência Social não consegue oferecer um bom atendimento à população (apesar
do esforço apontado pela Assistente Social para superar esse obstáculo), pois não há
uma infra-estrutura adequada para este atendimento e o número de funcionários é
reduzido.
Na análise bibliográfica e dos dados foi constatado, também, que o Programa Bolsa
Família não está indo além do simples repasse monetário, pois as famílias não estão
sendo capacitadas, potencializadas a participar da comunidade em que estão
inseridas, bem como de outros espaços públicos.
Sendo assim, constatamos que o Programa Bolsa Família não está totalmente
viabilizado no Município de Cariacica, pois está desarticulado, não havendo
realizações de reuniões com as famílias, visitas domiciliares contínuas, sistematização
de dados, dentre outras situações. Existe, também, uma insuficiência de técnicos que
possam viabilizar o andamento do Programa.
REFERÊNCIA:
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