ESCOLA DE GUERRA NAVAL
CMG MAURO JOSÉ DA SILVA GONÇALVES
A SEGURANÇA COLETIVA NA AMÉRICA DO SUL. UMA UTOPIA?
A viabilidade do Conselho de Defesa Sul-Americano:
possíveis implicações para a defesa do País
Rio de Janeiro
2009
1
CMG MAURO JOSÉ DA SILVA GONÇALVES
A SEGURANÇA COLETIVA NA AMÉRICA DO SUL. UMA UTOPIA?
A viabilidade do Conselho de Defesa Sul-Americano:
possíveis implicações para a defesa do País
Monografia apresentada à Escola de Guerra Naval
como requisito parcial para a conclusão do Curso de
Política e Estratégia Marítimas.
OrOrientador: CMG (RM1) Francisco J. de Matos
Rio de Janeiro
Escola de Guerra Naval
2009
RESUMO
A transformação decorrente do término do conflito bipolar da Guerra Fria conduz o mundo
para um cenário de intensa interação entre os Estados e a improvável ocorrência de conflitos
armados generalizados. A palavra de ordem é a globalização. Nesse sentido há uma natural
mudança de enfoque para o sentido de segurança. Os grandes atores centrais experimentam
ameaças difusas, onde nem sempre a potência de seus armamentos é suficiente para afastá-las.
Os Estados menos desenvolvidos enfrentam ou assistem à ocorrência de conflitos localizados
e limitados no seu entorno regional. Cresce a tendência à regionalização, a formação de
complexos, a procura de parceiros para unir-se em bloco. Inserido nessa conjuntura, os ares da
integração sopram no subcontinente sul-americano. As boas relações entre Brasil e Argentina
viabiliza a criação do Mercosul, órgão de integração econômica, que apresentou resultados
positivos e começou a convergir outras áreas de cooperação e novos aliados, levando os
países sul-americanos a ousarem a criar a Comunidade Sul-Americana de Nações, órgão de
integração regional mais abrangente. A palavra de ordem da política externa brasileira é a
integração sul-americana. A crise ocorrida entre a Colômbia e o Equador, e a comedida
atuação do organismo continental, ratificou a proposta brasileira para a criação do Conselho
de Defesa Sul-Americano, no âmbito regional, agora ampliado e de cara nova como União
das Nações Sul-Americanas. Sua aprovação requereu considerável esforço da diplomacia
brasileira. Assim, o desafio desse trabalho é encontrar respostas para os questionamentos da
viabilidade de implementação desse Conselho nos moldes propostos; verificar se atende aos
requisitos atribuídos aos sistemas de segurança; e as implicações para a defesa. Para tal, o
presente trabalho apresenta o retrato da conjuntura regional, os conceitos de segurança e
defesa e da teoria dos complexos de segurança regionais, as organizações regionais de
integração e uma análise do Conselho de Defesa proposto. Ao final são apresentadas
considerações sobre as implicações vislumbradas para a área de defesa, com o modelo
adotado e conclui sobre a viabilidade de se adotá-lo.
Palavras-chave: América do Sul, integração regional, segurança coletiva.
ABSTRACT
The transformation resulting from the end of the bipolar conflict of the Cold War leads the
world to a scenario of intense interaction between States and the unlikely occurrence of
widespread armed conflict. The keyword is globalization. In this plan there is a natural shift in
focus to the sense of security. The central actors have diffuse threats, not always where the
power of their guns is enough to remove them. The less developed states face or attend the
occurrence of localized conflict and limited in its regional environment. The trend of
regionalization grows as the formation of complexes and the search for partners to join the
block. Inserted in this conjuncture the winds of the integration are bowing in the South
American subcontinent. Good relations between Brazil and Argentina allowed the creation of
Mercosur. A regional integration process, which showed positive results started to converge
other areas of cooperation and new allies, leading the South American countries to dare to
create the South American Community of Nations, a process of regional integration more
comprehensive. The main objective of the Brazilian foreign policy is the South American
integration. The crisis between Colombia and Ecuador, and measured performance of the
continental organ, confirmed the Brazilian proposal for the creation of the South American
Defense, council within the region, now expanded and known as Union of South American
Nations. His approval required considerable effort of Brazilian diplomacy. Thus, the
challenge of this study is to find answers to the questions of the viability of implementation of
this system in the manner proposed. Verify if it meets the requirements given to the security
system and the implications for the defense. To do that, this study presents a portrait of the
regional situation, the concepts of security and defense and the theory of complex regional
security, regional organizations for integration and analysis of the proposed council. At the
end are given the implications glimpsed to the area of defense, with the model adopted and
concludes on the viability of adopting it.
Key Words: South America, regional integration,security system.
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO
5
2
A CONJUNTURA REGIONAL
2.1 AMEAÇAS
2.2 A INTERFERÊNCIA ESTADUNIDENSE
8
12
16
3
3.1
3.2
3.3
3.4
CONCEITOS DE SEGURANÇA E DEFESA
SEGURANÇA COLETIVA
SEGURANÇA COOPERATIVA
DEFESA COLETIVA
TEORIA DOS COMPLEXOS DE SEGURANÇA REGIONAIS
20
22
24
25
25
4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
AS INICIATIVAS REGIONAIS DE INTEGRAÇÃO
A JUNTA INTERAMERICANA DE DEFESA
TRATADO INTERAMERICANO DE ASSISTÊNCIA RECÍPROCA
A ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS
MERCADO COMUM DO SUL
ORGANIZAÇÃO DO TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICA
UNIÃO DAS NAÇÕES SUL-AMERICANAS
28
28
29
30
32
35
36
5
O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO
40
6
IMPLICAÇÕES PARA A DEFESA DO BRASIL
48
7
CONCLUSÃO
51
REFERÊNCIAS
54
ANEXO A - DECISÃO PARA O ESTABELECIMENTO DO CONSELHO
DE DEFESA SULAMERICANO DA UNASUL
58
ANEXO B – PLAN DE ACCIÓN 2009 – CONSEJO DE DEFENSA
SURAMERICANO (CDS) DE LA.UNASUR
62
1 INTRODUÇÃO
A grande prioridade da política externa durante o meu governo será a
construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida
[...] Para isso é essencial uma ação decidida de revitalização do Mercosul,
enfraquecido pelas crises de cada um dos membros [...]. O Mercosul, assim
como a integração da América do Sul em seu conjunto, é sobretudo um
projeto político.
Presidente Luiz Inácio Lula da Silva - 2003
Vivemos uma época de intenso intercâmbio econômico e cultural, em que são
improváveis os grandes conflitos armados de violência indiscriminada. A paz é uma questão
sine qua non para o bom funcionamento da economia globalizada. A guerra generalizada é
sinônimo de custos políticos-econômicos impensáveis para os grandes atores centrais,
principalmente, num conflito entre eles.
Em contrapartida, os atores menos desenvolvidos, ditos periféricos, vivem em
uma época de conflagração de conflitos localizados e limitados, motivados pelas mais
diversas questões, algumas históricas, como: contenciosos territoriais, questões étnicas ou
puramente religiosas.
Assim, no cenário pós-Guerra Fria de início de século, a agenda de segurança e
defesa tem um impacto relevante sobre os países periféricos, aí incluído o Brasil.
Nesse mundo globalizado, marcado pela competitividade e parceria, o Brasil vem
buscando uma convivência harmoniosa com os seus vizinhos do subcontinente sul-americano,
atuando como elemento catalisador das iniciativas de integração, necessárias para a
estabilidade e a paz na região.
Para Mathias, Guzzi e Gianini (2008, p.71), integração e democracia são
fenômenos correlatos e interdependentes e aprofunda esse pensamento para os países da
América do Sul, defendendo que os avanços na área de defesa refletem positivamente para o
embasamento democrático. Os países, ao passo que iam se democratizando, abriam espaços
para uma maior aproximação para com os seus vizinhos. Um bom exemplo é a relação entre
Brasil e Argentina, cuja parceria deu ensejo à criação do Mercado Comum do Sul
(Mercosul)1, reunindo dois novos aliados efetivos o Paraguai e o Uruguai, em torno do
objetivo de integração econômica.
Com o decorrer do tempo, novos aliados foram incorporados como membros
___________________
1
Mercosul - constituído atualmente por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai como Estados membros e Bolívia,
Chile, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela como Estados associados. A Venezuela aguarda aprovação para
ingressar como Estado membro.
6
associados e o bloco passou de forma espontânea a possibilitar outras instâncias de atuação,
como o campo político, social e ampliar a participação no campo militar. Nesse ambiente, e
com o propósito maior de integrar toda a região sul-americana, é criada, em 2004, a
Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA). Em 2008, por iniciativa do Brasil, a CASA é
transformada na União de Nações Sul-Americanas (UNASUL)2, angariando conquistar uma
integração mais efetiva dos países da região, nos mais variados temas.
A crise ocorrida, em 2008, entre Colômbia e Equador, face ao ataque de forças
colombianas contra as FARC3 em território equatoriano, ocasionou a ruptura das relações
diplomáticas entre ambos. Devido ao esforço empreendido pelos países sul-americanos,
principalmente Argentina e Brasil, a crise não escalou para um conflito armado. A
Organização dos Estados Americanos (OEA), posteriormente, e não de forma oportuna, se
pronunciou condenando a ação da Colômbia.
Essa crise ratificou a posição brasileira de propor a criação do Conselho de Defesa
Sul-Americano (CDS), fruto do empenho do governo brasileiro, foi aprovada por consenso
pelos países componentes da UNASUL, em dezembro de 2008, a criação do Conselho, como
instrumento de consulta, cooperação e coordenação em assuntos de segurança e defesa.
É notória a importância atribuída pelo governo brasileiro para a implementação do
CDS, no subcontinente, no bojo da UNASUL, para desenvolver em parceria a área de defesa
e segurança. Entretanto, o caminho a percorrer entre sua aprovação e sua efetiva consolidação
é árduo, com difíceis obstáculos a serem suplantados.
Tomando o Mercosul (composto por um número mais restrito de participantes)
como parâmetro de comparação, constatamos a enorme diferença entre a realidade das
negociações e a retórica dos discursos dos seus mandatários.
Nesse cenário, o desafio dessa monografia é encontrar respostas para as seguintes
indagações: Existe viabilidade de implementação do CDS nos moldes propostos pelo Brasil?
O modelo proposto atende aos requisitos atribuídos aos sistemas de segurança coletiva? Quais
___________________
2
União das Nações Sul-Americanas (UNASUL) é uma comunidade formada por doze países sul-americanos.
Fazem parte da UNASUL os seguintes países: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana,
Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela.
Seu objetivo principal é propiciar a integração entre os países da América do Sul. Esta integração ocorrerá nas
áreas econômica, social e política. Dentro desse objetivo, espera-se uma coordenação e cooperação maior nos
segmentos de educação, cultura, infraestrutura, energia, ciências e finanças.
Com a assinatura do tratado de criação, em maio de 2008, pelos representantes dos doze países, a UNASUL
passou
a
ser
um
organismo
internacional
(http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=5466).
3
FARC – Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia - é um grupo guerrilheiro armado, composto por uma
milícia civil armada, pelo Partido Comunista Clandestino Colombiano, e pelos grupos de simpatizantes.
http://www.colegioweb.com.br/historia/historia-das-farcs.
7
as possíveis implicações para a defesa do País?
Inicialmente, será apresentado um retrato da conjuntura regional sul-americana,
com algumas ameaças, tanto para o Brasil como para o subcontinente e algumas
particularidades da interferência dos EUA.
A seguir serão debatidos os conceitos de segurança e defesa, sua diferente
interpretação e as ideias consentâneas para os arranjos coletivos como: segurança coletiva,
segurança cooperativa e defesa coletiva, além da apresentação da teoria dos complexos de
segurança regionais.
Posteriormente, serão apresentadas as iniciativas regionais de integração, dos
campos político, econômico ou de segurança e defesa, abrangendo tanto o nível continental
quanto subcontinental. Foram selecionados: Junta Interamericana de Defesa (JID), Tratado
Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR), OEA, Mercosul, Organização do Tratado de
Cooperação Amazônica (OTCA) e UNASUL.
Na etapa seguinte, será analisado o CDS, seus objetivos e o plano de ação para o
biênio 2009-2010 e finalizando, serão apresentadas algumas considerações sobre as
implicações vislumbradas para a área de defesa do Brasil.
2 A CONJUNTURA REGIONAL
A geografia condiciona, dificulta, sugere, inspira, estimula, enfim, apresenta
o seu desafio, cabe ao homem responder a esses desafios. Ou os responde e
os supera, ou não os responde e é derrotado.
Arnold Toynbee – historiador (Teoria do Desafio e Resposta)4
O Brasil no século XXI desponta, gradativamente, com um papel de destaque no
concerto das nações, desfrutando do status de "potência emergente". Entretanto, ainda
apresenta grandes desequilíbrios, possuindo indesejáveis contrastes que alternam situações
típicas de Primeiro Mundo com degradantes problemas característicos de nações do Terceiro
Mundo.
Na busca de equilíbrio para um país em desenvolvimento, o atual governo afirma
que a prioridade da política externa brasileira é estreitar o relacionamento com os demais
Estados do seu entorno estratégico5, dando ênfase ao processo de integração regional.
Essa predisposição pela unidade, pela busca por parcerias convenientes não é
exclusividade dos diplomatas brasileiros, Cabral (2006, p.3-4) analisando a situação
internacional do período chamado convencionalmente de pós-Guerra Fria, observa a
tendência dos países para o processo de globalização, convergindo os recursos e as energias
de todos para o desenvolvimento econômico, com grandes reflexos nos campos econômico,
científico e tecnológico.
Cabral menciona o relatório da firma Goldman Sachs, de Londres, que prevê para
o ano de 2050, metade do Século XXI, a emergência dos BRICs (Brasil, Rússia, Índia e
China), atraindo a atenção de todo o mundo para as macrotendências do sistema mundial do
século atual.
Uma das tendências anunciadas, que sustenta as previsões do relatório, é a de que
só os grandes países do mundo contemporâneo, aquinhoados com considerável espaço
territorial, densidade demográfica e força econômica, possuem condições para aspirar uma
melhor colocação no centro do poder internacional. Nessa ênfase, é interessante observar o
exemplo de integração do Velho Continente, via União Europeia como megaestado, na busca
do trinômio espaço, população e base econômica, que não seria obtido por nenhum integrante
___________________
4
TOYNBEE, Arnold Joseph in A Study of History (The Geneses of Civilizations), 1934.
Aula Inaugural proferida pelo Ministro das Relações Exteriores, Embaixador Celso Amorim, por ocasião da
abertura do Curso de Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio de Janeiro, em 13/04/2009.
Disponível
em
http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe3.asp?
ID_DISCURSO=3454.
5
9
do Bloco isoladamente. Tal fato é enfatizado pelos expressivos números alcançados até agora,
rendendo prestígio à União Europeia. Cabral (2006, p. 5) ainda afirma que, ao contrário dos
processos individualistas observados inicialmente, essa nova era da globalização prima pela
constituição dos megaestados, possuidores do trinômio apresentado.
Nesse pensamento, para o professor Williams Gonçalves6 há um consenso
bastante razoável acerca da integração sul-americana, mas, para tal, temos que agir com
habilidade diante da realidade regional. Hoje, a assimetria entre os dois principais atores,
Brasil e Argentina é muito grande. É difícil equiparar a economia de ambos, assim como
também é grande a diferença para os demais países de economias menores. Somos vistos
como “imperialistas”, somos gigantes. Na verdade temos que “pagar o preço” para conseguir
uma maior integração. O nosso comércio para com os vizinhos é significante, constando
aproximadamente de 90% de exportação de manufaturados, de alto valor agregado
(contribuindo para a geração de empregos) e não pode ser desprezado, segundo o professor.
Ainda, na opinião de Williams Gonçalves7 não podemos descartar também os
ressentimentos históricos dos fatos passados, que sempre deixam “feridas”. Temos que
conviver com os movimentos populistas/nacionalistas/esquerdistas dos nossos vizinhos.
Afirma ainda que para o nosso País é importante a integração tanto dentro do ponto de vista
econômico como do de segurança. Quanto mais crescemos economicamente é importante
termos um bom relacionamento no campo de segurança e defesa com nossos vizinhos, sendo
dez deles fronteiriços, conclui o professor.
No início do século XXI, a América do Sul tem sido palco de uma verdadeira
reviravolta política, decorrente da natural renovação do poder em diversos países, os partidos
mais tradicionais estão dando espaço a novos partidos, ditos de esquerda ou populistas. Esses
governos populistas buscam atender aos anseios das classes mais desfavorecidas, os
“despossuídos”, uma massa disforme de origem rural ou mesmo indígena, caracterizada por
não possuir alguma coisa, os sem-teto, os sem-terra, e outros segmentos até então excluidos.
Observa-se um novo eixo populista formado pela Venezuela, Bolívia, Equador, (chamados
países radicais)8 e mais recentemente pelo Paraguai e um eixo de esquerda formado por
Brasil, Argentina e Chile (tido como esquerda responsável ou moderada)9.
___________________
6
Nota de aula do CPEM-2009, em 16/06/2009, do Professor Williams Gonçalves de Relações Internacionais da
COPPEAD, UFRJ.
7
Idem.
8
Classificação atribuída pelo Pesquisador Daniel Buarque do G1, em São Paulo. Matéria do Globo.com de
04/08/09.
9
Idem.
10
A maneira de governar dos novos chefes populistas é baseada na promessa de
todas as benesses, sendo “o céu o limite”. Entretanto, para dispor dos recursos necessários os
governantes alegam que serão conseguidas concessões comerciais dos parceiros vizinhos mais
desenvolvidos. Nessa abordagem, o Brasil é naturalmente o alvo prioritário pela dimensão de
sua economia.
É interessante observarmos a opinião do diplomata Amaral (2006, p.12),
discordante de muitos analistas políticos e econômicos e de alguns representantes do nosso
Estado, ao afirmar que a América do Sul caminha mais para a fragmentação do que para a
consolidação de sua integração, em razão dos pontos de fricção recentes e episódicos, na
maioria das vezes desnecessários, caracterizando um bloqueio nos entendimentos entre os
vizinhos, sendo farto o repertório de exemplos: Uruguai e Argentina envolvendo as
papeleras; Bolívia e Brasil pela desapropriação das empresas de exploração de petróleo e gás;
e Colômbia e Equador pelo episódio das FARC.
A crise entre Uruguai e Argentina foi consequência da reação argentina à
instalação de indústrias de celulose situadas, na cidade uruguaia de Fray Bentos, na fronteira
com o vizinho, nas proximidades das margens do Rio Uruguai. A população da cidade
argentina de Gualegaychu, localizada próxima ao local das futuras plantas de celulose,
reagiram negativamente ao pleito, alegando a poluição do rio por parte das indústrias.
O investimento espanhol e filandês no projeto da ordem de 1,8 bilhão de dólares é
por demais significativo para o Uruguai, o maior da sua história, importante fonte para
geração de empregos e divisas.
Diante do impasse, a questão foi levada ao arbítrio internacional na Corte
Internacional de Justiça, em Haia, e ao Banco Mundial, na busca de um consenso. Trata-se de
um evento potencialmente desagregador para a região sul-americana, de consequências
perversas para o Mercosul, já que o Uruguai ameaçou abandonar o bloco.
No caso boliviano, o presidente Evo Morales, cumprindo promessa de sua
campanha eleitoral, decretou a nacionalização das reservas de hidrocarbonetos, empregando
tropas militares para ocupar às instalações da empresa brasileira Petrobras, na Bolívia, em um
ato inesperado, violento e desnecessário. O próprio presidente Lula foi envolvido nas
negociações do grave incidente com o seu homônimo boliviano.
A atitude boliviana de nacionalização foi acompanhada, tempestivamente, da
reivindicação de revisão do preço comercializado pelo gás e a consequente redução no
fornecimento, prejudicando seus dependentes diretos tanto do Brasil como da Argentina. Esse
incidente afetou as relações de um membro associado com os dois maiores parceiros do
11
Mercosul, esfriando o projeto de integração sul-americano.
O conflito entre a Colômbia e o Equador resultou de uma incursão colombiana,
bem sucedida, a um acampamento das FARC em território equatoriano, ocasionando a morte
de um dos líderes revoltosos. A invasão do território vizinho gerou duros protestos
diplomáticos, com o regresso de embaixadores e a movimentação de tropas como extrema
demonstração de forças, quase acarretando a escalada do conflito para sérias proporções. O
presidente venezuelano Hugo Chávez, reconhecido desafeto do governo colombiano, em
apoio ao governo equatoriano ordenou o regresso ao seu país dos funcionários da embaixada
colombiana e deslocou uma parcela de suas Forças Armadas (FA) para a região de fronteira,
escalando ainda mais a crise existente.
A OEA reafirmou o princípio da inviolabilidade do território de um Estado
soberano e formalizou uma advertência para a Colômbia pelo seu procedimento.
Constata-se que o ponto de vista discordante de Amaral é difícil de ser contestado.
Embora a integração sul-americana seja uma antiga aspiração regional, os Estados são
movidos por seus interesses e nem sempre o comportamento obedece a certa previsibilidade.
Entretanto, pode-se mencionar que em qualquer foro de participação coletiva é esperada a
falta de unanimidade, proporcionando o debate e as negociações. Isto ocorre não só no âmbito
sul-americano, como, também, sob o escopo do NAFTA10 ou UE.
O principal interesse brasileiro na área é que a evolução política da região se
processe de maneira pacífica e ordenada. A manutenção da estabilidade e da paz é condição
essencial para a configuração de um cenário pelo qual o Brasil possa ver atendidos os seus
interesses nacionais.
Outro ponto em questão é a aquisição de armamentos pelos países sul-americanos.
Em que pesem os vários artigos sensacionalistas alardeados pela imprensa em artigos nos
principais periódicos nacionais e internacionais, para Alves e Heye (2008, p.1-11), não existe
uma corrida armamentista na América do Sul. O crescimento dos gastos militares é decorrente
da necessidade de reaparelhamento, em substituição ao material bélico ultrapassado, muitos
da geração pós-Segunda Guerra, aproveitando o preço elevado das principais commodities
exploradas pela região: petróleo, soja e cobre, entre outras, no período pré-crise mundial.
Apesar dos gastos militares de países do subcontinente sul-americano, como
Venezuela e Chile, não há alteração momentânea no equilíbrio de poder11, visto que outros
___________________
10
11
NAFTA- Acordo Norte-Americano de Livre Comércio, formado pelos EUA, Canadá e México.
Equilíbrio de poder – conceito político que define o esforço empreendido por parte dos Estados, para evitar a
predominância de um Estado sobre os demais (ALVES; HEYE, 2008).
12
Estados também buscam a modernização de seus sistemas de armas e o Brasil ainda é o que
mais investe em defesa e mantém a posição de maior potência militar da América do Sul.
Entretanto, essa condição de predominância brasileira, se comparada no nível mundial, em
especial, com as grandes potências, é bem modesta.
Além disso, na equiparação do equilíbrio de poder entre Estados são considerados
outros fatores importantes, além das aquisições belicas, como: o nível de adestramento das
FA; o nível de manutenção e operação para os novos meios; a quantidade de munição
disponível, bem como a sua capacidade autóctone de fabricação; o estágio e a capacidade do
seu parque industrial; e os tipos de exercícios que realizam com os demais países.
Embora a integração regional seja um legítimo interesse estratégico brasileiro, não
menos importante é a inserção brasileira no cenário internacional, na qual cada vez mais o
Brasil desponta como potência emergente. A diplomacia brasileira terá que atuar
decisivamente no intuito de conciliar esses dois interesses, não permitindo que se tornem
antagônicos. Como bons exemplos dessa problemática podem ser mencionadas: a intenção
brasileira de eleger o presidente da Organização Mundial de Comércio (OMC), em detrimento
do candidato uruguaio, bem como o desfecho da Rodada de Doha da OMC, em Genebra, na
qual os parceiros do Mercosul repudiaram a posição final do representante brasileiro.
2.1 AMEAÇAS
Os conflitos interestatais, tradicionalmente constituem as ameaças mais visíveis à
paz e à segurança internacional. Entretanto, com o processo da globalização, arranjos de
caráter supranacional deixam fragilizadas as fronteiras nacionais, constituindo um novo
modelo de ameaça, bem como, no movimento contrário ao sistema, a fragmentação leva ao
distanciamento de nações ou comunidades de nações.
Os conflitos do pós-Guerra Fria e os atentados terroristas de 2001 apresentam
novos ditames na concepção de segurança internacional, além da ameaça de emprego militar
tradicional entre Estados. Surge, assim, o conceito das “novas ameaças” que tem servido de
base para influenciar as políticas de segurança e defesa. Novos riscos são apresentados na
agenda global em uma gama diversificada no campo de atuações como por exemplo: a
proliferação das armas de destruição em massa; a pobreza extrema; as epidemias, como a
AIDS ou a gripe suína, de fácil disseminação; as agressões ao meio ambiente; a violação dos
direitos humanos; os conflitos étnicos e religiosos; o terrorismo; o crime organizado
transnacional; e o problema mundial das drogas.
13
Como consequência dessas novas ameaças, constatou-se a proliferação de forças
não-convencionais, geralmente sem vínculos com os Estados constituídos, para as quais a
potência elevada das armas convencionais tem se mostrado ineficiente. A guerra entre Estados
é substituída por guerra de Estados contra organizações não-estatais, como o Hezbollah, o
Hamas e a Al-Qaeda.
Nesse sentido, serão identificadas as possíveis ameaças comuns para os países sulamericanos que necessitem da adoção de medidas coletivas de segurança e defesa. É
interessante observar que o cenário atual não elimina as hipóteses de conflito, apenas aumenta
a imprevisibilidade dos mesmos.
Particularmente para o Brasil, a região se mostra sem ameaças tradicionais, interEstados, imediatas, na qual ampla gama de acordos e tratados a mantém, até hoje, como uma
zona de paz e cooperação, livre de armas de destruição em massa.
Na opinião da maioria dos renomados palestrantes do seminário organizado pelo
Ministério da Defesa para debater o tema “Pensamento brasileiro sobre defesa e segurança”,
em dezembro de 2003, a ameaça mais destacada para a região é a questão colombiana de
combate às FARC, com possibilidade de transbordamento do conflito para os territórios
adjacentes dos seus vizinhos amazônicos, seja para busca de refúgio, provisões, transações
ilegais de armas ou drogas. Esse fato foi comprovado com a recente crise entre Colômbia,
Equador e Venezuela, em consequência da incursão colombiana contra as forças insurgentes,
em território equatoriano.
Oliveira (2004, p. 93) alerta para uma relação estreita entre a situação de nosso
vizinho colombiano e o narcotráfico em nosso País. Descreve ainda a atuação brasileira
apenas quando está em jogo a defesa da Amazônia. Ao contrário dos EUA, que possui
envolvimento militar no país vizinho, o Brasil não concorda em participar de qualquer ação
no território colombiano, conforme preceitua sua Constituição Federal.
Outra questão mencionada é sobre a Amazônia, considerada uma vulnerabilidade
não só para o Brasil como também para os seus vizinhos amazônicos. É grande a atenção
dedicada à deterioração do meio ambiente pelos organismos supranacionais. O efeito estufa, o
buraco na camada de ozônio, o desmatamento, a preservação da flora e da fauna são assuntos
corriqueiros na agenda internacional. Exigências foram feitas para os Estados amazônicos
adotarem medidas de conservação (intocabilidade), em detrimento de medidas de preservação
(utilização adequada) segundo Gonçalves (2004, p 144).
Na verdade os argumentos apresentados de má conservação da floresta amazônica
mascaram os reais interesses internacionais de cobiça na imensa riqueza da região, seja pela
14
diversidade de sua flora e fauna, em muito explorada pelas diversas ONGs lá instaladas, pela
reserva de água doce, bem precioso em futuro próximo, ou pelas variadas reservas minerais.
Assim, a Amazônia atualmente é assunto de questionamentos dos grandes atores
internacionais e a sua segurança e defesa é fator de preocupações para os Estados da região.
Outro fato gerador de preocupações são as desigualdades e desequilíbrios ainda
latentes no interior de alguns Estados da região sul-americana, principalmente os de economia
menos desenvolvidas, que transbordam suas nuanças para o nível regional, e geram situações
de conflito contrárias aos interesses brasileiros. É grande a defasagem econômica desses
Estados para com o Brasil e reinvidicações econômicas diversas são a forma encontrada para
os governos populistas fazerem valer o prestígio momentaneamente conquistado pelo voto.
Nesse enfoque, resultou a crise com os bolivianos, já comentada anteriormente, a
oposição às usinas hidrelétricas no rio Madeira; a crise com o governo equatoriano pela
expulsão da empresa brasileira Odebrecht e a decisão inicial do presidente Correa de não
cumprir compromissos assumidos com o BNDES; e, mais recentemente, a reinvindicação do
novo presidente paraguaio, Fernando Lugo pela atualização nas tarifas de energia excedentes
da hidrelétrica de Itaipu.
Pode-se mencionar, ainda, alguns pontos de desequilíbrio. Na costa norte da
América do Sul verificam-se três importantes contenciosos territoriais. O primeiro, entre a
Venezuela e a Guiana, no qual a Venezuela reclama toda a área a oeste do Rio Essequibo,
representando dois terços do território da Guiana. O segundo envolve a Venezuela e a
Colômbia, que permanece, nos últimos anos, sem solução, sobre a região do lago Maracaibo,
além da nítida oposição de posturas entre os governos anti e pró-EUA, respectivamente. E,
por último, entre a Guiana e o Suriname, sobre disputas no mar territorial, de navegação no
Rio Corantijn e na posse do território do New River Triangle.
No Cone Sul, Argentina e Chile resolveram os contenciosos territoriais que se
arrastavam desde a época de suas independências após a assinatura do Tratado de Paz e
Amizade, de 1991. A situação atual apresenta um quadro bastante favorável à aproximação
entre os dois países. Além disso, a relação entre Brasil e Argentina evoluiu de constantes
desconfianças e desavenças para parceiros incontestes no eixo estratégico do desenvolvimento
do Mercosul.
Com relação à soberania das Ilhas Malvinas, a Argentina não considera encerrada
a questão, como se pôde observar no discurso de posse da Presidenta Cristina Kirchner. Suas
intenções em relação ao arquipélago permanecem inalteradas e sua posse continua sendo um
objetivo nacional permanente argentino. A Argentina não dispõe, contudo, do poder militar
15
necessário para recuperar as ilhas, cujas defesas e instalações foram fortalecidas pelo Reino
Unido após o último conflito.
As relações entre os dois países já desfrutaram de tempos melhores. Em 2007, a
Argentina cancelou o acordo de cooperação com o Reino Unido para a prospecção e
exploração de petróleo na área do Atlântico Sul adjacente às ilhas Malvinas.
A Argentina não é contrária a cooperar com o Reino Unido, desde que isso
contribua para retomar o diálogo sobre a soberania da ilha. Em contrapartida, o Reino Unido
demonstra vontade de aproximação diplomática com a Argentina, sem contudo cogitar a
negociação de soberania das Falklands. Diante desse impasse, ambos apresentaram à
Comissão de Limites da Plataforma Continental da ONU reivindicações sobre o leito marinho
das ilhas Malvinas. A disputa pela soberania da ilha, de difícil solução diplomática, poderá vir
a gerar, em um futuro ainda que não muito próximo, o emprego de forças militares na região,
merecendo atenção permanente no campo de segurança e defesa.
Outro ponto a ser acompanhado com atenção é a posição demonstrada
abertamente pelo governante venezuelano, Hugo Chávez, contrária à política externa
estadunidense, colocando em prática ações que podem abalar as relações entre os dois países.
Contudo, na questão econômica, a Venezuela não tem sido tão radical , mantendo suas firmes
relações comerciais com os EUA, o maior cliente do petróleo venezuelano.
Como a Venezuela está prestes a integrar o Mercosul na condição de membro
pleno, o posicionamento radical de seu governo terá que ser monitorado para não prejudicar
as boas relações comerciais que o bloco possui com os EUA.
Não só o Mercosul como a própria UNASUL e o CDS encontrarão entraves para a
unificação da região. O objetivo do presidente Hugo Chávez é a constituição da Alternativa
Bolivariana para as Américas (ALBA)
12
, onde, sem dúvida alguma, desponta como líder
inconteste e a Venezuela se apresenta como potência. Não interessa ao mandatário
venezuelano ficar no nível secundário no escopo da UNASUL. Basta recordar suas palavras
por ocasião das quatro reuniões de presidentes latino-americanos, na Costa do Sauípe, no final
de 2009, quando afirmou: “que se bem o Brasil é um líder regional, não é o único”13.
Na análise das ameaças são apresentadas as duas preocupações mais prementes
___________________
12
ALBA – países integrantes – Venezuela, Bolívia, Nicarágua, Honduras, Dominica e Cuba. O Equador está
estudando a proposta de integrar-se ao grupo. “O grupo segue a linha de pensamento do líder Hugo Chávez, na
ideia de Bolívar, a ideia de uma América Latina unida, a ideia do socialismo brota de novo nesta terra”
(MALAMUD, 2009, p. 8).
13
Carlos MALAMUD. Las cuatro Cumbres de presidentes latinoamericanos y El liderazgo brasileno (DT).
Resumen, 2009, p.17.
16
para a possível atuação do CDS. O transbordamento do movimento das FARC para alémfronteira colombiana, exemplo comprovado pela atual crise com o Equador, e a defesa da
Amazônia contra o interesse de internacionalização.
Para a eficácia do CDS, seus membros, componentes dos setores de defesa,
devem evitar a transformação deste foro em um local de fricções, fruto de circunstâncias
pontuais, buscando um consenso regional.
2.2 A INTERFERÊNCIA ESTADUNIDENSE
Para Bandeira14 a Segunda Guerra Mundial evidenciou a importância geopolítica
da América do Sul para os EUA, na busca de assegurar as fontes de matéria-prima
indispensáveis ao seu esforço bélico, assim como manter a segurança do Atlântico Sul e de
sua retaguarda. O saliente nordestino, distando 3.000 quilômetros do ponto mais ocidental da
África francesa, e por onde passam importantes rotas do tráfego marítimo procedente do
Golfo Pérsico e do Extremo Oriente, com destino ao continente norte-americano, ganhou
destaque nesse episódio.
A partir da vitória na Segunda Guerra Mundial, os EUA buscaram consolidar
mundialmente a supremacia econômica, política, militar e cultural. Quanto à América Latina,
afirma Bandeira15 que os EUA não renunciaram à hegemonia que exerciam, e embora
apoiassem a segurança coletiva da ONU, recriaram a União Pan-Americana sob o nome de
Organização dos Estados Americanos (OEA), tratando de excluir a América Latina da
influência imediata da ONU.
Segundo o Centro de Atividades Externas da Escola Superior de Guerra (CAExtESG)16 é uma das características principais da conjuntura internacional, o aumento da
hegemonia norte-americana com o fim da Guerra Fria. Diz o relatório desse centro que esta
supremacia dos EUA é traduzida “impondo o mercado, invadindo a cultura, na crença de que
a democratização pode ser forçada, sobretudo, à sombra das armas e do poder econômico”.
Afirma o relatório do CAExt-ESG que “esta política está presente no conceito estratégico que
propõe a superioridade militar norte-americana, utilizando o direito da força para sobrepujar a
___________________
14
A Importância Geopolítica da América do Sul na Estratégia dos EUA – Luiz Alberto Moniz Bandeira –
Cientista político, professor titular de História da Política Exterior do Brasil, na Universidade de Brasília
(aposentado). Revista Espaço Acadêmico n0 89, OUT 2008.
15
Idem
16
Avaliação da Conjuntura 2006. Centro de atividades Externas da Escola Superior de Guerra (Brasil) – Rio de
Janeiro, 124 p., Edição Anual.
17
força do direito”.
Pode-se dizer tentativa de aumento de hegemonia norte-americana, visto que foi
contrastada pelo aparecimento de novos “players” no jogo de poder, representados pela recusa
de apoio de vários países da OTAN na Guerra do Iraque (2003) e pelos vetos apresentados
por Rússia e China à política a ser aplicada ao Irã, junto ao Conselho de Segurança da ONU.
Na sua obra “Quinhentos anos de periferia”, o embaixador Samuel Pinheiro
Guimarães afirma que a América Latina, ao contrário do que muitos imaginam, “é de fato a
zona estratégica mais importante para os EUA”. E, a América do Sul é a região que apresenta
maior significado nessa estratégia, em razão do seu alto potencial político e econômico. São
doze países em um espaço contíguo que é o dobro dos EUA, com uma população também
maior, representando cerca de 67% da América Latina. Ademais, a região possui grandes
reservas de água doce e biodiversidade e enormes riquezas em recursos minerais e
energéticos.
Após o término da Guerra Fria, os EUA, constatando o alto grau de dependência
de parcela de sua sociedade pelas drogas, elegeram o narcotráfico como questão de segurança
nacional. Dentre as medidas de combate, considera ser fundamental o combate às “fontes
produtoras” e às “rotas do narcotráfico internacional”, dessa forma, justificam a presença
militar na América do Sul e no Caribe, por meio de pessoal e material.
Assim, cabe destacar a ingerência dos EUA nos países sul-americanos, até o
segundo mandato do presidente Bush, buscando a adesão das FA em missões de defesa
interna, como o combate ao narcotráfico e nas atividades de segurança pública,
transformando-as, segundo Bertazzo (2007, p. 40) “em uma força tipicamente policial de
tropas de elites”.
Acordo Bandeira17 justificando a militarização da Colômbia, o principal interesse
dos EUA nos Estados andinos são as fontes de energia que lá existem, garantindo o
suprimento de petróleo oriundo, principalmente, da Colômbia, que é atualmente o terceiro
maior exportador para os EUA, na América Latina, abaixo apenas da Venezuela e do México.
Afirma ainda Bandeira que embora seja apresentado o combate ao narcotráfico e terrorismo
para justificar a remessa anual de U$700 milhões dos EUA à Colômbia, “o principal objetivo
é proteger os oleodutos, sobretudo o de Canon Limón, já explodido cerca de 79 vezes”.
Com a não renovação, neste ano de 2009, do Acordo para a utilização da base de
___________________
17
A Importância Geopolítica da América do Sul na Estratégia dos EUA – Luiz Alberto Moniz Bandeira –
Cientista político, professor titular de História da Política Exterior do Brasil, na Universidade de Brasília
(aposentado). Revista Espaço Acadêmico n0 89, OUT 2008.
18
Manta pelos EUA, devido à postura política do presidente equatoriano Rafael Correa,
alinhado ao governo da Venezuela, os EUA buscaram um novo reordenamento, negociando a
utilização da base aérea de Palanquero, na Colômbia, situada à 120 milhas ao norte de
Bogotá.
Em que pese os protestos da Venezuela e do Equador pelo recente acordo entre a
Colômbia e os EUA, os estadunidenses contam na América do Sul com estacionamento de
tropas, equipamentos bélicos e utilização de bases em pontos estratégicos. Isso acarreta uma
enorme vantagem estratégica de intervir militarmente em qualquer país da região, se
necessário, a fim de defender seus interesses.
Thauby, 1998 (apud GUERREIRO, 2006), critica a política posta em prática no
Cone Sul pelos EUA, após a década de 80, denominada, pelo autor, de “hegemonia
benévola”, cujo principal instrumento de cooptação era gerar expectativas nos principais
Estados da região, para o atingimento de interesses de grande importância para o Estado
específico, em detrimento do ganho obtido na relação com os vizinhos regionais. Thauby
exemplifica com o título outorgado à Argentina de “Principal Aliada Extra-OTAN”, o suposto
apoio ao Brasil para pleitear um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações
Unidas e a oferta ao Chile de inclusão ao NAFTA com privilégios. Naturalmente, tais
aspirações resultaram em resentimentos entre os países e não obtiveram os benefícios
esperados. Isto corrobora a análise da influência norte-americana na região sul-americana
realizada por Buzan e Waever (2003, p. 334, apud Guerreiro, 2006), ilustrando a prática
utilizada pelos EUA da política do “dividir e governar”.
Após o lançamento do Mercosul, uma das principais instâncias de integração do
continente sul-americano, os EUA acenaram com uma contraproposta de implantação de uma
Área de Livre Comércio das Américas (ALCA). Não lhes convinha que o projeto do
Mercosul avançasse para uma união aduaneira, com a perspectiva de que evoluísse para um
mercado comum, similar à UE. Em razão da oposição dos principais atores da região, Brasil e
Argentina, priorizando o bloco Mercosul, a ALCA não galgou o sucesso esperado. Em
contrapartida, os norte-americanos reafirmaram sua influência na região oferecendo à
celebração de acordos bilaterais de comércio, já negociados com o Chile, a Colômbia e o
Peru. E segundo o professor Francisco Carlos18, houve um “flerte” na tentativa de incorporar
o Uruguai, sem sucesso, o que seria um grande “golpe”para o Mercosul.
A restauração da IV Frota não significou alteração nas atividades militares dos
___________________
18
Nota de aula do CPEM-2009, em 28/07/2009, do Professor Francisco Carlos Teixeira da Silva, de Estudos
Regionais da COPPEAD, UFRJ.
19
EUA no Atlântico Sul. De acordo com Bandeira19 38% do seu comércio global é realizado
com países do hemisfério, 34% do petróleo que importa provém da região e 2/3 dos navios
que transitam pelo Canal do Panamá destinam-se aos portos americanos. É evidente que os
EUA, com o domínio dos mares e do espaço, nunca deixaram de possuir navios trafegando
nas águas internacionais da região. Assim, a restauração da IV Frota apenas oficializou uma
presença que nunca deixou de existir, e ademais reafirma a condição de interesse e domínio
estadunidense no Atlântico Sul. Preocupa aos EUA a crescente inserção da China na América
do Sul, principalmente, na busca de recursos minerais e energéticos necessários ao seu
crescente desenvolvimento.
Corroborando esse pensamento, Flores20 esclarece que com a criação da IV Frota
o que muda realmente é o fato do Comando Sul passar a dispor de uma estrutura naval apta a
acompanhar e avaliar os acontecimentos regionais que digam respeito ao mar, equipado com a
inteligência e o know-how naval de forma estável. Os EUA passam o recado de que estão
atentos ao mar da região, promovem uma convincente “demonstração de bandeira”. Quanto a
Força Naval em si, nada muda significativamente, já que permanece o destaque de navios
para operar na região quando se fizer necessário.
Embora apresente algumas divergências político-econômicas, o governo
estadunidense deixou transparecer, em relato do Vice-Secretário Assistente de Defesa Frank
Mora21, que apóia as medidas recentes de integração dos sul-americanos. Por considerar que
tais medidas contribuem para construir confiança e aumentar a cooperação na região,
expressou a vontade de seu governo em participar do projeto, em vez de ser excluído dele.
___________________
19
A Importância Geopolítica da América do Sul na Estratégia dos EUA – Luiz Alberto Moniz Bandeira –
Cientista político, professor titular de História da Política Exterior do Brasil, na Universidade de Brasília
(aposentado). Revista Espaço Acadêmico n0 89, OUT 2008.
20
Mario Cesar FLORES é Almirante-de-Esquadra (reformado), ex-Ministro da Marinha. O tumulto da IV Frota,
NOTICIARIONAVAL de 8/4/2009.
21
Entrevista do Embaixador Marcel Biato, da Assessoria Especial da Presidência, com o Vice-Secretário
Assistente de Defesa dos EUA, ocorrida em 13/5/2009.
3 CONCEITOS DE SEGURANÇA E DEFESA
Além das destinações clássicas das forças armadas, os tempos atuais
trouxeram desafios à soberania e ameaças à estrutura social do país que, se
por um lado, não mudam suas missões constitucionais e não lhes indicam
uma atitude policial, por outro alertam para um acréscimo para o enfoque
tradicional de segurança e defesa nacional.
Presidente Fernando Henrique Cardoso – 1996.
Embora timidamente, as questões sobre segurança e defesa no Brasil começam a
ganhar relevo fora do ambiente restrito aos militares, com o surgimento de debates recentes
acerca do tema, impulsionados principalmente pela grande repercussão da elaboração e
divulgação da Estratégia Nacional de Defesa (END). É com otimismo que o pessoal da
“caserna” vê um tema que até há pouco tempo era marginalizado no contexto nacional ser
debatido pelos representantes do povo no Congresso Nacional e pelos diversos Ministérios,
representantes dignos das nossas instituições governamentais.
No contexto das relações internacionais citado por Bartolomé (2006, p.130), para
o qual a chamada “pirâmide de Maslow” hierarquiza as necessidades humanas básicas em
cinco níveis. A necessidade de segurança do indivíduo (proteção contra danos) só perde em
importância na sua avaliação para as necessidades fisiológicas (alimentação, água, ar).
Daí pode-se extrair a importância de que as políticas de segurança e defesa
reflitam objetivamente os anseios da sociedade brasileira e, em complementaridade, os
anseios nacionais vislumbrados pelas instituições governamentais diante da realidade do
cenário prospectivo internacional.
A definição de segurança da Organização das Nações Unidas (ONU), contida na
Política de Defesa Nacional (PDN)22 brasileira é assim descrita:
Segurança é uma condição pela qual os Estados consideram que não existe
perigo de uma agressão militar, pressões políticas ou coerção econômica, de
maneira que podem dedicar-se livremente a seu próprio desenvolvimento e
progresso. A segurança dos indivíduos e das comunidades que compõem os
Estados é assegurada pela garantia do exercício da liberdade e dos direitos
políticos, sociais e econômicos individuais, bem como pela preservação ou
restauração de um meio ambiente saudável para as gerações presentes e
futuras [...] (BRASIL, 2005, p.5).
Cabe realçar um fato importante contido nesse conceito, que assim como definido,
___________________
22
A PDN é o documento condicionante de mais alto nível do planejamento de defesa do País e tem por
finalidade estabelecer objetivos para o preparo e o emprego da capacitação do Poder Nacional, nas esferas
conjuntas dos setores militar e civil.
21
engloba os vários níveis de segurança desde o individual até o Estado como um todo.
Notamos assim, o emprego dos conceitos utilizados inicialmente por Buzan (1991) para o
tema segurança, focando não apenas as dimensões militares, mas, adquirindo uma conotação
multidimensional, englobando também os aspectos político, social, econômico, tecnológico e
ambiental.
Além disso, é comum encontrarmos os termos segurança e defesa nacional
empregados errônea e indiscriminadamente como sinônimos, dada a simetria do assunto
quando utilizado de uma forma abrangente, a PDN emprega conceitos distintos para que não
pairem dúvidas quanto ao significado específico de cada termo:
I – Segurança é a condição que permite ao País a preservação da soberania e
da integridade territorial, a realização dos seus interesses nacionais, livre de
pressões e ameaças de qualquer natureza e a garantia aos cidadãos do
exercício dos direitos e deveres constitucionais.
II – Defesa Nacional é o conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase
na expressão militar, para a defesa do território, da soberania e dos interesses
nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais ou
manifestas (BRASIL, 2005).
Na diferenciação apresentada por Vidigal (apud Lima, 2007, p. 9), encontramos o
significado abaixo para os termos segurança e defesa:
A segurança é um termo muito mais abrangente, que envolve aspectos
políticos, econômicos, sociais, científico-tecnológicos e militares. O termo
defesa, muito mais limitado, embora podendo parecer associado com todos
esses aspectos, está mais relacionado com o emprego do poder militar [...].
Já Costa (2004, p. 37) simplifica a conjunção dos temas alertando para o
pressuposto que segurança é um estado, e defesa é um ato. Assim, as questões relativas à
segurança necessariamente precedem ao estabelecimento de uma política de defesa.
Compreendidos, assim, os termos segurança e defesa, podemos avançar para o
que Herz (2005, p. 6) definiu como a revisão do conceito de segurança, devido à extensão de
sua abrangência levando em consideração a discussão de novos objetos de referência e novas
fontes de ameaças. Constata-se o surgimento de novos temas no cenário internacional de
segurança com conexões na economia e na política, em que as respostas às ameaças não estão
limitadas à esfera militar.
Ainda segundo Herz, a crescente interdependência das sociedades e o fluxo
intenso de interação questionam a possibilidade de lidar com ameaças difusas, como o
22
terrorismo, a proliferação de armas de destruição em massa, epidemias e questões ambientais,
a partir da lógica de segurança nacional. As novas formas de intervencionismo e o fomento
das normas internacionais no campo da segurança expressam um movimento internacional
para o debate sobre segurança coletiva.
Sobre segurança coletiva é encontrada uma bibliografia bem diversificada, na qual
depara-se com uma linha tênue na diferença de conceito desse tema para com os demais
correlatos ao assunto, como segurança cooperativa e defesa coletiva.
3.1 SEGURANÇA COLETIVA
Historicamente é difícil precisar quando a ideia de segurança coletiva foi utilizada
pela primeira vez. Considerando os antecedentes que remontam aos relatos de Tucídides
podemos considerar a guerra do Peloponeso entre Esparta e Atenas, onde os Estados
consideravam a velha máxima de que amigo do meu inimigo é meu inimigo também. Ou, de
forma mais incisiva, quando se pretendeu implementar a Liga das Nações após a Primeira
Guerra Mundial, dando margem aos primeiros questionamentos sobre o conceito de anarquia
internacional23.
Segundo Silva e Gonçalves (2005, p. 222), pelos preceitos das relações
internacionais,
o princípio de segurança coletiva baseia-se na noção de que a paz é
indivisível e deve ser protegida pela coletividade de Estados-membros
participantes de um eventual sistema de defesa. [...] Em termos práticos, esse
tipo de sistema de defesa pressupõe o estabelecimento de um conjunto de
mecanismos formais para impedir ataques à integridade territorial e à
independência política (soberania) de seus Estados-membros por parte de
um dos próprios membros. Os Estados-membros do sistema renunciam à
violência armada como instrumento de solução das controvérsias ao mesmo
tempo em que se comprometem a ajudar-se mutuamente no caso de algum
de seus membros violar esse compromisso.
Na ótica de Silva e Gonçalves, acordos de defesa específicos contra agressor(es)
externo(s) classificam uma aliança internacional e não um sistema de segurança coletiva.
Ainda segundo os autores é importante observar os princípios que sustentam a ideia de
___________________
23
Anarquia internacional – na prática das relações internacionais, a ideia de anarquia internacional implica a
existência de uma ordem internacional frágil, sob constante ameaça de conflitos. Induz a uma situação política
em que os atores internacionais se guiam de forma egoística, racional e levando em conta principalmente e em
primeiro lugar os interesses nacionais próprios. Pressupõe o Estado como unidade política central e impõe a
distinção absoluta entre o doméstico e o internacional. (SILVA e GONÇALVES, 2005, p. 7).
23
segurança coletiva, os requisitos necessários para seu eficaz funcionamento e as limitações
desse tipo de instrumento.
Os três princípios que suportam a ideia de segurança coletiva são: a garantia da
paz é prevista para todos os membros do sistema indistintamente; deve acarretar uma
estabilidade maior para o sistema; e seu foco é centrado em temas de segurança territorial e
política.
Para que o arranjo seja eficaz, os quatro requisitos a serem preenchidos são: que o
sistema tenha explicitamente um caráter universal; que as grandes potências estejam
efetivamente engajadas em seu funcionamento; que o conceito de paz indivisível seja
universalmente aceito; e que a imposição de sanções contra força agressora ocorra por parte
de todos os membros.
As três limitações apresentadas para o modelo são: a falta de unidade cultural em
um sistema internacional de Estados, não possuindo necessariamente percepções e objetivos
compartilhados, pode comprometer o princípio indivisível de engajamento na defesa da paz; a
inexistência de unidade e de interesses dos países permite que as grandes potências se
beneficiem para a defesa de seus próprios interesses em detrimento da coletividade; e tal
mecanismo de defesa coletiva possui uma natureza eminentemente conservadora, resistindo a
mudanças e privilegiando a manutenção do status quo.
Na obra de Silva e Gonçalves é conceituado apenas o termo segurança coletiva,
não sendo encontradas definições distintas para os temas defesa coletiva e segurança
cooperativa, onde conclui-se que o conceito é utilizado, indiscriminadamente como
sinônimos, para qualquer dos três temas.
Já para Bartolomé, (2006, p. 197) a segurança coletiva pressupõe a combinação
das capacidades militares de um conjunto de estados na defesa de interesses comuns, contra
uma ameaça externa. Sua ativação acarreta a alteração do statu quo do sistema e está
amparada em três princípios básicos:
 pressupõe que todos os Estados membros, para manterem a paz, compartilhem
de pelo menos um interesse comum;
 independente do local da ocorrência, as ameaças serão assumidas como contra
todos os membros do sistema; e
 qualquer ameaça deve ser respondida de maneira expedita e efetiva pelos
Estados membros.
Bartolomé (2006, p. 198) considera ainda como requisitos para a eficiência de um
sistema de segurança coletiva, que todos os membros devem priorizar a manutenção da paz
24
em detrimento de qualquer outro objetivo político; que devam ser obtidos alto grau de
consenso frente às situações particulares de contenda, ratificando ou não a existência de uma
agressão, identificando a parte responsável e adotando ações comuns de respostas.
Na interpretação do autor há diferença entre a segurança coletiva e a defesa
coletiva, estando essa última dirigida a um inimigo específico, motivada por um objetivo
determinado. Já a segurança coletiva não o define taxativamente. Um bom exemplo é o caso
da OTAN, que durante a Guerra Fria era uma aliança de defesa coletiva voltada para a ameaça
específica da ex-União Soviética que, após o término da Guerra Fria, alterou sua concepção
estratégica para segurança coletiva (BARTOLOMÉ, 2006, p.198-199).
Finalizando, o autor diferencia segurança coletiva de segurança cooperativa,
considerando que ao passo que arbitramos uma ação reativa a qualquer ato hostil identificado
contra o sistema no primeiro mecanismo de segurança, no segundo não há ação reativa, visto
que seu caráter preventivo impossibilita qualquer ato hostil (BARTOLOMÉ, 2006, p. 210).
Relevante observar que a segurança coletiva tal como é descrita pelos autores
citados está mais afeta ao sistema de segurança global do que aos sistemas regionais de
segurança.
3.2 SEGURANÇA COOPERATIVA
Conforme abordado acima, a segurança cooperativa procura impedir o surgimento
de uma ameaça antes que a mesma se torne realidade.
Na percepção de Ferreira (2000, p.12) a segurança cooperativa tem como
propósito prevenir o conflito armado por intermédio de arranjos entre Estados, que impeçam a
ação bem sucedida de um eventual agressor, diminuindo a necessidade de preparação para
revidar o ataque nos estados supostamente ameaçados.
Ainda, segundo Ferreira (2000, p.14), a segurança cooperativa é um processo
embasado nas Medidas de Fomento e Confiança Mútua24 (MCM), em que Estados que
compartilham interesses comuns trabalham em parceria em arranjos predefinidos para sanar
controvérsias,
reduzir
desconfianças
e
tensões,
aumentar
as
oportunidades
de
desenvolvimento e manter a estabilidade em suas áreas de influência ou regiões.
Os sistemas de segurança cooperativa são implementados pelas seguintes
___________________
24
“São medidas cujo objetivo é contribuir para reduzir, e em alguns casos até eliminar, as causas de
desconfiança, temor, hostilidade e tensão entre Estados.” – conceito apresentado por Javier Perez de Cuellar
quando Secretário Geral da ONU.
25
ferramentas, além das MCM já citadas: projetos de cooperação na área de segurança e
tratados para o controle, redução e eliminação de armas e forças militares.
Devido às suas características, algumas críticas são apresentadas a esse sistema,
devido ao questionamento da efetividade e exequibilidade da concepção de boas intenções
resistirem à disputa de objetivos divergentes entre Estados. Em contrapartida, a seu favor
conta o fato de que o sistema dificulta a escalada, mesmo das crises já existentes, para o
conflito armado, ao mesmo tempo em que contribui para sua distensão.
3.3 DEFESA COLETIVA
A defesa coletiva fundamenta-se na contraposição a ameaças existentes,
diferenciando-se da segurança cooperativa que busca a prevenção do surgimento de potenciais
ameaças antes que essas se estruturem, ou seja, a defesa coletiva tem caráter essencialmente
dissuasório, ao passo que a outra tem caráter preventivo.
Foram encontradas duas visões para o seu emprego: para dentro do sistema de
Estados partícipes, onde a agressão de um de seus membros a outro é considerada uma
agressão contra todos os demais, ou, a defesa dos Estados membros contra terceiros, não
pertencentes ao sistema. Esse conceito híbrido é encontrado nos sistemas de segurança
adotados para o Hemisfério americano, já que a OEA e o TIAR preveem tanto ações para
reprimirem agressões entre Estados do continente, quanto ações contra ataques praticados por
terceiros, externo ao sistema.
Em ambas as visões, a defesa coletiva pressupõe existir automatismo na resposta,
com entendimento comum para classificação de eventuais agressões ou fontes potenciais de
conflitos, com alto grau de comprometimento de seus membros. Não são previstas mudanças
de status quo no sistema, sendo necessário, para tanto, a inexistência de graves contendas
entre os membros.
Podemos inferir que para a exequibilidade de sua aplicação é questão fundamental
a coesão dos Estados membros nos diversos campos de relações, não ficando atrelada apenas
a área militar e o automatismo na resposta. Esse conceito será importante quando da avaliação
do CDS que este estudo se propõe a fazer.
3.4 A TEORIA DOS COMPLEXOS DE SEGURANÇA REGIONAIS
A teoria dos Complexos de Segurança Regionais (CSR) é muito bem
26
fundamentada pelas obras de Barry Buzan e Ole Waever, do período de 1991 a 2003, que são,
inevitavelmente, fonte de consulta para os diversos trabalhos encontrados sobre o assunto, os
quais serão explorados para apresentação desse tema. No trabalho mais recente, de maneira
bem sintetizada, os autores argumentam a favor da análise regional para os problemas de
segurança encontrados no sistema internacional atualmente.
Para avançar no estudo dessa teoria é necessário buscar os conceitos empregados
na classificação do tema segurança, onde Buzan (1991) faz uma clara percepção do nível
ampliado para o tema segurança, contendo os campos econômico, social e ambiental. É
importante também, atentar para as esferas distintas de níveis de decisão e interferência da
segurança, podendo incluir, tão-somente, os indivíduos; mais gerais, com a participação do
Estado e regulados por políticas públicas; e as emergenciais, que requerem tratado específico
pelo Estado.
A teoria dos CSR, como bem exposta por Buzan e Waever (2003 apud Lima,
2006), parte do princípio de que as dinâmicas de segurança são fenômenos relacionais, e que
não se pode entender a segurança nacional de um Estado de forma independente, sem
considerar a interdependência de segurança presente nas interações existentes entre as
unidades, Estados e Instituições do sistema. Assim, segundo Buzan, Waever e Wilde, 1998, p.
201) um CSR é formado por:
[...] um conjunto de unidades cujos principais processos de securitização25,
dessecuritização ou ambos são tão interligados que seus problemas de
segurança não podem ser razoavelmente analisados ou resolvidos de maneira
independente.
Buzan (1991apud Lima, 2006), afirma que a ideia central da teoria é que como
nas distâncias menores a maioria das ameaças se ramifica com mais agilidade, a
interdependência de segurança é normalmente expressa em complexos de segurança,
formadas pelos grupos regionais.
Nesse contexto, como bem explica Buzan e Waever (2003 apud Guerreiro, 2006),
as relações num complexo de segurança são encontradas de dois tipos: as de poder, aplicando
o conceito de equilíbrio de poder no nível regional, e as de relações afetivas, de padrões de
amizade ou inimizade entre os Estados. Assim, quatro variáveis essenciais dão forma aos
___________________
25
Securitização – de uma maneira geral, um tema será securitizado quando na sociedade for aceito como tal,
basicamente em função do grau de politização exercido pelo Estado. Ou seja, quando um tema adquire suficiente
ênfase, passando da esfera pública para a de segurança. Exemplo da expansão do comunismo para os EUA,
durante a Guerra Fria.
27
complexos: os seus limites ou fronteiras, a estrutura anárquica adotada, a relação de
distribuição de poder entre os Estados e o padrão de amizade/inimizade existente na
construção social.
Na relação de distribuição de poder os complexos são divididos em dois tipos:
padrão e centrado. No tipo padrão predomina a multipolaridade com foco no campo político e
militar para as questões de segurança. Já o tipo centrado é caracterizado pela unipolaridade,
em torno de uma superpotência, uma grande potência, ou mesmo instituições supranacionais
caso o complexo esteja firmemente estruturado na figura de um único ator, como é o exemplo
típico de coesão da União Europeia (UE) (BUZAN; WAEVER, 2003 apud Guerreiro, 2006).
Na relação de amizade e inimizade, seus graus no contexto do complexo ditam a
interdependência de segurança, classificados por faixas de padrões relacionais, variando do
caso extremo de caos, onde é grande a inimizade entre as relações dos atores, até o outro
extremo, das “comunidades de segurança”, em que o clima para a resolução de disputas é
tratado no campo diplomático ou militar, sem a antevisão de qualquer crise. No meio termo
dos extremos estão as “formações conflituosas”, nas quais é restrito o espaço para as relações
amistosas, devido a prevalecerem atritos entre os atores, e, na outra margem, os “regimes de
segurança”, nos quais os Estados são partes ativas para o gerenciamento dos contenciosos
com o propósito de evitar a guerra por intermédio de suas próprias ações e respeitando o
comportamento dos seus vizinhos (BUZAN; WAEVER, 2003 apud Guerreiro, 2006).
4 AS INICIATIVAS REGIONAIS DE INTEGRAÇÃO
Neste Capítulo serão apresentados os mecanismos institucionais de integração que
a região americana experimentou ao longo do tempo, nos campos econômico e comercial;
político; ou de segurança e defesa. Várias foram as iniciativas criadas na tentativa de unificar
a área econômica.
A América do Sul, por suas características peculiares de região estável, com baixo
nível de conflito e desnuclearizada, favorecem a integração pelo mecanismo de segurança
coletiva. Entretanto, alguns pontos devem ser atacados como os litígios fronteiriços pontuais e
as vulnerabilidades intrínsecas aos Estados com instituições frágeis (Pagliai, 2006, p. 26).
Os mecanismos existentes de segurança hemisférica remontam à década de 1940,
implementados com o viés de oposição à ameaça comunista no seio dos países latinoamericanos, conforme os anseios dos EUA, Estado hegemônico regional. No atual cenário
pós-Guerra Fria a eficácia dos mecanismos de segurança coletiva do continente americano são
questionadas pelos países membros e mudanças para adequá-las a nova agenda de segurança
regional podem ser necessárias. As ameaças agora são difusas e a região não tem um inimigo
comum definido claramente como no passado.
4.1 JUNTA INTERAMERICANA DE DEFESA – JID
A JID foi criada em 1942, na Conferência do Rio de Janeiro, para ser o órgão
encarregado de planejar a defesa do Hemisfério americano contra agressões externas,
mediante a realização de estudos e a recomendação de medidas de segurança e defesa. A
participação na Junta é franqueada a todos os países da OEA.
A política desenvolvida nesse dispositivo de defesa mútua previa aos EUA a
tarefa de emprego militar, restando aos demais participantes latino-americanos as funções
coadjuvantes de manutenção da ordem interna política e social ou auxílio às forças norteamericanas.
O principal propósito da JID é prestar à OEA e a seus Estados Membros serviços
de assessoramento técnico, consultivo e educativo em assuntos relacionados a temas militares
e de defesa no Hemisfério, a fim de contribuir para o cumprimento da carta da OEA.
Na XXXII Assembléia Geral extraordinária da OEA, de 15 de março de 2006,
decidiu-se incorporar legalmente a Junta no cenário da OEA, processo que se iniciou em
1948, após 6 anos de existência e que culmina aos 64 anos de sua criação, permitindo
29
compartilhar, sob um mesmo teto constitucional, os mesmos objetivos.
A JID participa do programa de retirada de minas terrestres na América Central e
controle de armamentos, na construção das medidas de confiança mútua, no auxílio em casos
de catástrofes e colabora com os currículos do Colégio Interamericano de Defesa (CID).
O CID é uma instituição internacional, criada em 1962, no bojo da JID com o
objetivo de compartilhar os estudos de alto nível da área de segurança e defesa, e assim,
preparar os militares e funcionários civis para melhor desempenharem as suas funções.
O Brasil, acordo Pagliai (2006, p. 38), quando da votação do protocolo de
reformas, defendeu a manutenção da JID como órgão de assessoramento técnico-militar, se
opondo à tentativa de dotá-la de funções operacionais, transformando-a numa espécie de
braço armado dos mecanismos hemisféricos.
4.2 TRATADO INTERAMERICANO DE ASSISTÊNCIA RECÍPROCA
O TIAR, ou Tratado do Rio, foi assinado em 1947 para estabelecer um pacto de
segurança e defesa coletiva contra ameaças externas. Na ocasião, a URSS despontava como
uma força agressiva em expansão. A ideia era formar uma defesa hemisférica na qual o ataque
a qualquer membro invocaria a legítima defesa coletiva.
Em seu artigo 3 o TIAR, observando o respeito à soberania de cada um de seus
membros acorda que:
1. As Altas Partes Contratantes concordam em que um ataque armado, por
parte de qualquer Estado, contra um Estado Americano, será considerado
como um ataque contra todos os Estados Americanos, e, em conseqüência,
cada uma das ditas Partes Contratantes, se compromete a ajudar a fazer
frente ao ataque, no exercício do direito imanente de legítima defesa
individual ou coletiva que é reconhecido pelo Artigo 51 da Carta das Nações
Unidas.
Na verdade, o TIAR foi mais um instrumento formal de defesa hemisférica,
arquitetado pelos EUA para se contrapor ao comunismo do que um instrumento de dissuasão
a agressões externas.
Ao longo de sua existência, foi invocado na maioria das vezes para conflitos no
Caribe e América Central. Por ocasião do conflito das Ilhas Malvinas, entre Argentina e
Reino Unido, os EUA segundo Pagliai (2006, p. 29) abstiveram-se de apoiar o membro do
TIAR em prol do membro da OTAN, colocando, praticamente, uma pá-de-cal sobre o
30
Tratado. Sua denúncia estava sendo pleiteada frente à OEA quando do acontecimento do
atentado terrorista de 2001, nos EUA, e o Brasil tomou a iniciativa de invocá-lo.
O TIAR é uma relíquia da Guerra Fria e encontra-se obsoleto. Acordo Bertazzo
(2007, p. 28), em debate na Comissão de Segurança Hemisférica não se chegou a uma
resolução definitiva sobre o TIAR, os Estados constataram que o TIAR não fora utilizado nas
décadas passadas e não vislumbravam uma maior utilização para o futuro.
4.3 ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS – OEA
A OEA foi constituída em 1948, na Conferência de Bogotá, face à necessidade de
estruturação dos mecanismos de segurança e defesa hemisférica, sucessora da União PanAmericana26, composta inicialmente por 21 dos 35 Estados membros atuais. Na mesma
conferência ficou acordado pelas partes, seguindo os princípios consagrados da segurança
coletiva, absterem-se da ameaça, do uso da força ou qualquer outro meio de coação para a
resolução de controvérsias, buscando sempre procedimentos pacíficos (Pagliai, 2006, p. 29).
A OEA está sediada em Washington, D.C., EUA, e tem como propósitos
primordiais27:
promover a paz, a segurança do continente e a democracia representativa,
respeitado o princípio da não-intervenção; prevenir as possíveis causas de
dificuldades e assegurar a solução pacífica das controvérsias que porventura
surjam entre os Estados membros; organizar a ação solidária destes em caso
de agressão; buscar a solução aos problemas políticos, jurídicos e
econômicos que surjam entre seus membros; promover, por meio da ação
cooperativa, o desenvolvimento econômico, social e cultural; combater a
pobreza crítica, que constitui um obstáculo ao pleno desenvolvimento
democrático dos países do hemisfério, entre outras iniciativas que visem ao
bem-estar e ao desenvolvimento socio-econômico dos países da região.
O tema segurança voltou a despertar relevância na OEA com o término da Guerra
Fria, e a natural mudança de foco das ameaças, com possibilidade de ocorrência de conflitos
intra-Estados do hemisfério. A organização procura através das suas variadas instâncias como
conferências, comissões, convenções e cúpulas, nos mais variados campos, conformar uma
agenda de segurança para o continente, fato esse reconhecidamente de difícil solução, devido
___________________
26
Em 1890 – na Primeira Conferência Internacional Americana – estabeleceu-se a União Internacional das
Repúblicas Americanas – em 1910, esta Organização viria a se converter em União Pan-americana e
finalmente, em OEA.
27
Fonte MRE - disponível em: www.mre.gov.br/index.php.
31
as Américas do Norte e Latina partilharem de focos distintos para segurança.
A partir de 1990, foi definido como prioridade dos seus trabalhos o fortalecimento
da democracia e assuntos relacionados com o comércio e integração econômica, controle de
entorpecentes, repressão ao terrorismo e corrupção, lavagem de dinheiro e questões
ambientais. Mazelas comuns a certos membros da OEA, inclusive os EUA28 .
Interpreta-se o fato acima como um exemplo clássico de securitização conforme
os ditames da teoria de Buzan e Waever (2003).
Embora a América Latina represente um papel figurativo na agenda internacional
dos EUA, os efeitos de sua política de segurança se refletem no Continente. Nesse ponto, o
Brasil é contrário à militarização das atividades policiais de combate às drogas, ao
narcotráfico e ao crime organizado.
A atuação brasileira na OEA é regida pelos objetivos da política externa
brasileira, e se desenvolve nas mais variadas frentes de atuação, com particular atenção à:
promoção da democracia, da governabilidade, da paz, da segurança, dos direitos humanos, da
cooperação e do desenvolvimento hemisférico; à expansão do comércio; ao combate à
pobreza, ao crime organizado e à corrupção; e à sustentabilidade ambiental.
Para Bertazzo (2007, p. 28) a área de segurança interna tem sido o seu foco
ultimamente como: atuação na reconstrução de países devastados por guerra civis (América
Central), mediador de crises internas (Haiti, Venezuela, Panamá, Peru, Bolívia), promoção do
estado de direito e democracia e prioridade ao desenvolvimento das MCM.
Para o MRE29 na área de segurança internacional destacam-se na agenda da
Comissão de Segurança Hemisférica: a coordenação política dos assuntos afetos a defesa e
segurança, como as medidas de aumento de confiança mútua; a implementação das
Convenções Interamericanas afetas ao assunto; e o Programa de Educação para a Paz.
Referente ao tema segurança coletiva, a Carta da Organização dedica os seguintes
artigos:
Artigo 28. Toda agressão de um Estado contra a integridade ou a
inviolabilidade do território, ou contra a soberania, ou a independência
política de um Estado americano, será considerada como um ato de agressão
contra todos os demais Estados americanos.
Artigo 29. Se a inviolabilidade, ou a integridade do território, ou a soberania,
ou a independência política de qualquer Estado americano forem atingidas
___________________
28
OEA – artigos, acesso em 09/07/2009.
Disponível em www.mre.gov.br/index.php, responsável pelas atualizações [email protected], acesso em
26/10/2009.
29
32
por um ataque armado, ou por uma agressão que não seja ataque armado, ou
por um conflito extracontinental, ou por um conflito entre dois ou mais
Estados americanos, ou por qualquer outro fato ou situação que possa pôr em
perigo a paz da América, os Estados americanos, em obediência aos
princípios de solidariedade continental, ou de legítima defesa coletiva,
aplicarão as medidas e processos estabelecidos nos tratados especiais
existentes sobre a matéria.
Inegavelmente, a OEA é o órgão representativo, em matéria de segurança
coletiva da região, perante as Nações Unidas.
4.4 MERCADO COMUM DO SUL - Mercosul
O Mercosul é a experiência de integração mais importante da política
externa brasileira e abriu uma nova etapa em sua formulação e
implementação. (SARAIVA, 2007, p. 50)
O Mercosul é um processo de integração econômica subregional, entre Brasil,
Argentina, Paraguai e Uruguai, constituído pelo Tratado de Assunção, em 1991, com os
objetivos de desenvolver as economias dos países, integrar a região e adquirir um maior poder
de barganha nos foros internacionais. Nasceu com a maior aproximação entre as duas maiores
economias sul-americanas, após a guerra das Malvinas, medida temporal para a eliminação
dos ressentimentos e divergências bilaterais entre Brasil e Argentina.
No marco do Mercosul, a dinâmica política do grupo é assentada sobre a interação
do eixo bilateral Brasil/Argentina de cooperação, considerado o pulmão do sistema.
O Mercosul, ao longo do tempo, não apresenta desempenho uniforme, as crises
econômicas, de diferentes origens, enfrentadas pelos seus membros, em conjunto ou
individualmente, expressam essa lógica.
Para Amaral (2006, p.12), o Mercosul conta com inquestionável respaldo do
meio político, entretanto precisa consolidar esse produto no seio da sociedade. Segundo ele, é
preciso incorporar um maior número de agentes econômicos e atores sociais na construção de
projetos nacionais compartilhados voltados para a integração. Essa foi a questão-chave para o
impulso das relações econômicas e da integração no seio da UE.
O Mercosul reúne atualmente, além dos membros efetivos constantes da sua
criação, os seguintes membros associados: Chile, Bolívia, Peru, Venezuela, Colômbia e
Equador, o que viabiliza estender o acordo de livre comércio à Comunidade Andina das
33
Nações (CAN)30, passando o bloco a ostentar uma dimensão sul-americana. A Venezuela foi
convidada para ser membro pleno e aguarda a homologação dos Congressos Nacionais,
brasileiro e paraguaio.
A adesão da Venezuela ao bloco abre perspectivas de cooperação nos setores
energético e de infraestrutura, dois dos setores acampados pela UNASUL para vencer os
desafios da integração da região. As pequenas economias do Uruguai e Paraguai podem ser
favorecidas com a possibilidade de conquista de um melhor equilíbrio intrabloco, além disso,
é grande o potencial de mudança do eixo estratégico do Mercosul da Bacia do Prata para a
região amazônica31. Entretanto, a Alternativa Bolivariana de Chávez terá que ser controlada.
Nesse aparte, conforme o professor Francisco Carlos32, a inclusão da Venezuela é
vista com bons olhos devido ao seu poder de investimento e de compra, pois, traria
significativos benefícios para o Bloco. Entretanto, o pedido venezuelano de membro pleno é
encarado, pelo professor, como “blefe”, visto que ao “imperialista” Chávez não interessa ser
coadjuvante no Mercosul, obscurecido pela presença de sócios de maior envergadura como
Brasil e Argentina. É difícil conceber o abandono do seu objetivo maior de construção da
ALBA, onde sem dúvida alguma desponta como líder inconteste e sua Venezuela é tida como
potência.
Ainda, na opinião do professor, para a Venezuela é mais vantajoso pregar a
integração de um bloco sem nenhum marco regulatório, como é a ALBA, ao invés do
Mercosul. Razão muito provável da provocação feita pelo Embaixador venezuelano ao senado
brasileiro, com o intuito de embargar a aprovação da candidatura de seu país como membro
pleno.
A incorporação da Venezuela ao Mercosul como sócio pleno deve dar um
novo equilíbrio interno. A opção do governo argentino de estabelecer uma
aliança com Hugo Cháves com vistas a limitar avanços brasileiros na
construção de uma liderança regional já é visível. (SARAIVA, 2007, p. 53)
A rivalidade entre Brasil e Argentina pela liderança regional é histórica e
apresenta perfis variáveis de intensidade, em consonância com a conjuntura do momento. A
___________________
30
Também conhecido como Pacto Andino. É um bloco econômico formado em 1969, inicialmente composto
por: Bolívia, Colômbia, Chile, Equador e Peru, com o propósito de estabelecer uma união aduaneira. A
Venezuela aderiu ao bloco em 1973 e se retirou em 2006. Atualmente são estados associados: Chile,
Argentina, Brasil, Paraguai e o Uruguai (CAN, 2006).
31
Nota de aula do CPEM-2009, em 23/07/2009 do Professor Francisco Carlos Teixeira da Silva de Estudos
Regionais da COPPEAD, UFRJ.
32
Idem.
34
inclusão de um novo ator, com pretensões de construção de liderança e personalidade forte do
seu dirigente, sem dúvida dará muito trabalho para a diplomacia brasileira, na busca do
objetivo de construção de uma política sólida de integração. Por outro lado, divide os
encargos atribuídos a figura do líder, e minimiza, no seio dos países membros, a percepção de
“imperialismo” brasileiro.
O Mercosul, a despeito da falta de consenso em diversas questões, ainda
representa, para os países membros e associados, a oportunidade de interagir no mundo
globalizado e competitivo, de uma maneira uniforme em torno dos interesses mútuos. A
região é caracterizada pela produção de commodities e a natural integração econômica tende a
favorecer as negociações e acordos com parceiros além do Continente sul-americano.
Fortalecer o Mercosul com diplomacia e persistência é uma boa receita para
alcançarmos a integração e o desenvolvimento na região. Para isso, deve-se buscar a ascensão
dos membros associados para a condição de plenos.
Para o professor Antonio Licha33, o Mercosul acabou em 1999, com a crise do
dólar na Argentina. Hoje não podemos equiparar economicamente o Brasil com os seus
parceiros regionais, a diferença de poder é muito grande nos mais variados aspectos. O Brasil
já é uma potência de nível médio, vide a projeção do BRIC, e está sofrendo as consequências
no nível sul-americano, sendo taxado, inclusive, de “imperialista”.
É interessante a visão apresentada pelo professor Antonio Licha. Entretanto,
discorda-se do seu ponto de vista, levando em consideração que se a diferença de poder
econômico fosse empecilho para a formação de blocos econômicos, os EUA viveriam
inteiramente isolados, o que o NAFTA desmente, bem como a UE , na assimetria de seus 27
Estados, estaria fadada ao insucesso.
Certamente, as assimetrias econômicas entre os Estados membros dificultam o
processo de integração, contudo, não torna a parceria pretendida inalcançável. O Estado de
maior poder tem que possuir habilidade para compreender e atender as reivindicações
possíveis dos menos aquinhoados. É o “preço a ser pago” na busca de unidade do grupo. Foi
assim na UE, com a Alemanha e a França, e, não será diferente na América do Sul com o
Brasil, vide a renegociação do valor do gás boliviano. Integração é sempre acompanhada de
muita negociação, quando, no final, todas as partes saem satisfeitas com o resultado obtido.
___________________
33
Nota de aula do CPEM-2009, em 17/06/2009, do Professor Antonio Luis Licha de Economia Internacional da
COPPEAD, UFRJ.
35
4.5 ORGANIZAÇÃO DO TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICA 34- OTCA
[...] Descobriu-se que a Amazônia não é uma floresta: trata-se de um
conjunto de florestas, muitas delas oriundas do plantio humano, como os
castanhais, os cipoais, os coqueirais.
Em suma, não há qualquer maldição eterna que impeça a Amazônia de se
desenvolver, suportar uma população numerosa e manter uma relação
equilibrada e autossustentada com o desenvolvimento e a integração
nacional. (SILVA, 2006, p.10)
A Amazônia com sua enorme floresta tropical, detentora de expressiva quantidade
de recursos naturais, e, da maior bacia hidrográfica do planeta, considerada estratégica, tem
sido foco da atenção internacional. Temas como a conservação ambiental, as preocupações
com o efeito estufa e suas consequências para o clima são debatidos rotineiramente.
A região é inóspita em razão das suas peculiaridades: difícil acesso face às
precárias vias de comunicação, baixa ocupação demográfica, fraco desempenho econômicosocial e falta da presença do Estado.
Sensíveis aos problemas enfrentados na região os oito países amazônicos
formularam o Tratado de Cooperação Amazônica (TCA), em 1978, com o objetivo de
promover o desenvolvimento integrado da Amazônia, com o compromisso comum de
preservar o meio ambiente e fazer uso racional dos recursos naturais da região.
Posteriormente, em 1995, para fortalecer institucionalmente e implementar o TCA foi criada a
Organização do Tratado de Cooperação Amazônica, agora reconhecida com o status de foro
internacional.
O projeto é bem elaborado como constatado através do Plano Estratégico 20042012 da OTCA35, em consonância com os princípios do desenvolvimento sustentável dos
respectivos territórios Amazônicos, dando consciência da significativa importância da
Amazônia para os próprios países e para o mundo.
A OTCA é um ótimo instrumento de integração devido às iniciativas de
cooperação e gestão conjunta dos recursos naturais. Boa parte do PIB dos países integrantes
provém de recursos localizados na região e o uso coordenado contribui para a estabilidade
política e militar regional. Outro atributo quanto à segurança e defesa recai no afastamento da
possibilidade de intervenção internacional em nome da preservação ambiental.
___________________
34
OTCA – Organização do Tratado de Cooperação Amazônica – países membros: Bolívia, Brasil, Colômbia,
Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela.
35
OTCA- Plano Estratégico, 2004/2012. Disponível em www.otca.org.br/br/plano.pdf.
36
A bacia Amazônica é uma sub-região de conexão entre duas áreas de
importância estratégica no continente – o Caribe e o altiplano Boliviano, este
último considerado o “heartland” da América do Sul. O sistema Amazônico é
controlado no leste por Belém, a porta de acesso do Atlântico; por Iquitos no
oeste; ao sul por Santa Cruz de la Sierra; e no centro por Manaus, cidade
que controla o tráfego interno fluvial nas direções norte-sul e leste-oeste ou
vice-versa. São esses, para Lewis Tambs, “os quatro pontos geopolíticos
fortes da bacia”.
(CASTRO, 1981, p. 43)
A Amazônia surge como um importante polo de integração, de atração política e
de oportunidades econômicas com os vizinhos. Nesse enfoque, na visão do professor
Francisco Carlos36, a Colômbia será, a largos passos, dentro de cinco a oito anos, a segunda
economia regional, superando a Argentina, o que mudará o eixo de poder na América do Sul,
perdendo o Cone Sul seu status pela primeira vez para o Cone Andino.
Ao compararmos as projeções do PIB dos dois países, nos dois últimos anos, no
ranking mundial do Banco Mundial para 2007 e da CIA World Factbook para 2008,
comprova-se a expressiva evolução do PIB colombiano de US$172,0 para US$249,8 bilhões,
cerca de 45%, e a evolução também significativa do PIB argentino, de cerca de 29%, de
US$262,3 para US$338,7. Resta aguardar para verificar a manutenção dessa diferença nos
ritmos de crescimento. Agora se compararmos o PIB do Cone Sul considerando Argentina e
Chile, frente ao PIB Andino considerando Colômbia e Venezuela, nas mesmas projeções
anteriores verifica-se a supremacia do Cone Andino já no ano de 2008, US$581,6 contra
US$520,2 bilhões.
4.6 UNIÃO DAS NAÇÕES SUL-AMERICANAS - UNASUL
[...], atribuo prioridade inequívoca à integração da América do Sul. Não
podemos desconhecer tantos vizinhos de origem quase comum. Se não
consolidarmos a integração sul-americana, corremos o risco de nos
tornarmos vulneráveis ao resto do mundo.
Aldo Rebelo – 2004
A UNASUL, anteriormente designada por Comunidade Sul-Americana de Nações
(CASA), pretende congregar as duas organizações sul-americanas de livre comércio
existentes, o Mercosul e a CAN, além dos outros Estados pertencentes à região, com a
intenção de galgar um espaço regional integrado no âmbito físico, político, econômico,
___________________
36
Nota de aula do CPEM-2009, em 30/07/2009, do Professor Francisco Carlos Teixeira da Silva de Estudos
Regionais da COPPEAD, UFRJ.
37
cultural, social, ambiental, energético e de infraestrutura. Afirma Moreira (2008, p. 39) que a
assinatura, pelos doze países, do Tratado Constitutivo, confere personalidade jurídica
internacional à América do Sul que obtém status de organização internacional reconhecida
pela ONU.
De acordo com os entendimentos feitos até agora, a sede da Secretaria Geral da
União será localizada em Quito, no Equador, seu banco, o Banco do Sul, em Caracas, na
Venezuela, e o seu parlamento será em Cochabamba, na Bolívia, com a pretensão de modelála segundo a bem sucedida União Europeia. A ideia inicial é a criação de um mercado
comum, começando com a eliminação de tarifas de alguns produtos até 2014.
A integraçao sul-americana é um projeto de governo do presidente Lula. Isto é
bem explícito no seu discurso de posse do primeiro mandato, em 2003, nos ditames da nossa
Constituição Federal (BRASIL, 1988), na PDN (BRASIL, 2005) e na END (BRASIL, 2008),
na qual contempla a seguinte diretriz de estímulo a integração da região:
Essa integração não somente contribuirá para a defesa do Brasil, como
possibilitará fomentar a cooperação militar regional e a integração das bases
industriais de defesa. Afastará a sombra de conflitos dentro da região. Com
todos os países avança-se rumo à construção da unidade sul-americana. O
Conselho de Defesa Sul-Americano, em debate na região, criará mecanismo
consultivo que permitirá prevenir conflitos e fomentar a cooperação militar
regional e a integração das bases industriais de defesa, sem que dele
participe país alheio à região. (END, 2008, p.9).
Para o embaixador Samuel Pinheiro Guimarães37, a UNASUL é um excelente
mecanismo de articulação e coordenação dos governantes da América do Sul, tanto para
dentro como para fora do continente. Ressalta a importância da defesa de nossos interesses
em um mundo marcado pelo arbítrio, pela assimetria de poder entre Estados e pelas crises
contemporâneas: financeira, ambiental, energética e de alimentos. Enfim, chama atenção para
a necessidade de reduzir as assimetrias características na região a fim de garantir a integração
continental, mesmo que para isso o Brasil necessite contribuir com recursos importantes para
o desenvolvimento dos mais pobres.
O primeiro desafio foi vencido com a assinatura do tratado, agora resta à
diplomacia brasileira, em conjunto com os seus aliados, tirar do papel todas as boas intenções
e colocar em prática as metas de cooperação.
Algumas atividades já foram introduzidas ou reaproveitadas para a consolidação
___________________
37
Entrevista concedida pelo Secretário-Geral das Relações Exteriores Embaixador Samuel Pinheiro Guimarães,
ao jornal Valor Econômico.
38
do processo de integração como: o Conselho Energético Sul-Americano, criado na Declaração
da Isla Margarita, na Venezuela, em 2007, que é parte integrante da UNASUL, o Conselho
de Defesa Sul-Americano e a iniciativa para a Integração das Infraestruturas Regionais SulAmericana (IIRSA).
A IIRSA é uma iniciativa conjunta acordada para impulsionar o processo de
integração física da região, promovendo o desenvolvimento da infraestrutura de transporte,
energia e telecomunicações, necessários para suportar o aumento esperado nas operações
comerciais, inclusive entre o CAN e o Mercosul. A tarefa é dificultada pelas proporções do
território abrangido, pelos obstáculos naturais e pela ocupação irregular dos países. “Sem a
ligação física entre os países é muito difícil integrarem-se as populações, que se veem como
povos distantes e dissociados” (MOREIRA, 2008, p. 42).
Os projetos de integração da IIRSA serão financiados pelos três bancos
multilaterais da região: O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Corporação
Andina de Fomento (CAF) e o Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata
(FONPLATA), além da participação brasileira do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) e instituições de setores privados dos países sul-americanos
(MOREIRA, 2008, p. 44).
Apesar do empenho brasileiro, alguns parceiros não compartilham da ideia de
integração na mesma intensidade. Há obstáculos regionais difíceis de superar. O clima ainda é
tenso entre Colômbia, Venezuela e Equador pela incursão colombiana contra o acampamento
das FARC em território equatoriano. O eixo radical liderado por Chávez concorda com o
projeto de integração mais pela ausência dos EUA.
Analisando a UNASUL pelo prisma das relações conceituadas na teoria de Buzan
e Waever (2003), é difícil arriscar uma classificação precisa. Apresenta traços da relação de
distribuição de poder do tipo padrão, pela predominância da multipolaridade no sistema, não
estando centrado em um único Estado. Comporta também, a classificação na relação de
amizade e inimizade dos regimes de segurança no grau de “formações conflituosas”, nas quais
é restrito o espaço para as relações amistosas, devido à existência de atritos entre alguns
poucos atores.
É desanimadora a colocação do professor Francisco Carlos38 de que não existe um
projeto de integração sul-americana, pelo contrário, crê que existem quatro projetos
divergentes e competitivos entre si. O Mercosul, que é o mais importante, abrangendo as
___________________
38
Nota de aula do CPEM-2009, em 23/07/2009, do Professor Francisco Carlos Teixeira da Silva de Estudos
Regionais da COPPEAD, UFRJ.
39
maiores economias regionais, e que momentaneamente está em crise; a ALBA, projeto
alternativo bolivariano de Hugo Chávez, que aponta para a América Central e Caribe; o
Taiuntisuyo 39 – etnocentrismo – restauração do Império Inca, com a extinção da última etapa
do nacionalismo europeu; e a tentativa da ALCA de cooptar parceiros com a multiplicação de
propostas de tratados bilaterais de livre comércio com os EUA.
Apesar de aparentemente desanimadora a colocação do professor Francisco
Carlos. Nota-se que mesmo diante de quatro projetos conflitantes entre si, o Mercosul
desponta como o de maior importância e de maior probabilidade de sucesso para a integração
regional. Fato perceptível aos demais signatários da UNASUL.
Para o professor nenhum projeto de integração será vitorioso sem o pleno
desenvolvimento do Mercosul ampliado40. E este objetivo é bastante audacioso, visto que
países como Venezuela, Equador e Bolívia, com suas políticas estatizantes e de quebra de
contratos, não os convém pertencer aos marcos regulatórios do Mercosul. Isto não atende aos
interesses bolivarianos. Contudo, o Mercosul comportando as maiores economias sulamericanas tende a convergir a participação dos demais integrantes da UNASUL e, esta
pequena parcela de países signatários ficaria excluída dos resultados positivos projetados para
o Bloco. Nesse caso é questionada a supremacia dos interesses bolivarianos, principalmente
para as economias menos desenvolvidas de Bolívia e Equador.
Apesar das adversidades apresentadas, a UNASUL mantém sua força política e no
final de 2008, aprovou o CDS, primeiro instrumento de segurança e defesa coletivo do
subcontinente.
___________________
39
Taiuntisuyo - projeto de restauração de poder dos povos indígenas com a unificação das tribos pertences aos
Estados da Bolívia, Equador e Peru.
40
Mercosul ampliado – engloba todos os membros como plenos, os que já são, os associados e os membros da
CAN.
5 O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO
O prêmio maior de uma vitória é triunfar por meio de estratagemas, sem usar
as tropas.
Sun Tzu41
Observando o objetivo estatuído no Tratado Constitutivo da UNASUL, assinado
por ocasião da cúpula extraordinária de seus Chefes de Estado, em maio de 2008, em Brasília,
foi proposta a criação do CDS, órgão de consulta e de consenso da UNASUL em matéria de
defesa. Por sugestão da Presidenta chilena Michelle Bachelet, foi criado um grupo de trabalho
para fomentar a ideia e elaborar uma proposta de estatuto para o CDS. A proposta apresentada
pelo grupo de trabalho, em dezembro de 2008, foi ratificada, por consenso, pelos mandatários
dos Estados membros, por ocasião da reunião de cúpula extraordinária ocorrida, em Salvador,
no Brasil.
Para isto, foi notória a articulação brasileira nas negociações para a criação do
CDS, com a participação do Ministro Nelson Jobim junto a todas as autoridades
governamentais da América do Sul, e do próprio presidente Lula, no caso específico da
Colômbia, com o intuito de viabilizar sua aprovação.
Essa postura proativa do nosso governo, pela busca da integração regional, para
Barbosa (2008, p. 2) é consentânea com o previsto na PDN;
a PDN, ao analisar o ambiente regional em que o Brasil se insere, destaca
que a segurança de um país é afetada pelo grau de instabilidade da região
onde o mesmo se situa - no caso brasileiro, a América do Sul - e relaciona,
como um dos seis objetivos da Defesa Nacional: “a promoção da
estabilidade regional”.
Nas palavras de Barbosa (2008, p. 2), para alcançar esse objetivo é desejável a
busca da unidade entre os países sul-americanos, através do consenso, da harmonia política e
da convergência de atos/ações, propiciando as condições necessárias para o desenvolvimento
econômico e social que tornarão a região mais coesa e mais forte.
Para Santos (2009, p. 2-3), esboçando o pensamento do Ministério da Defesa
brasileiro, a criação de um Conselho de Defesa regional é de interesse dos Estados membros
desde a primeira reunião de Ministros de Estado da Defesa, da então CASA, hoje UNASUL.
Na ocasião, já se avaliava os benefícios oriundos da existência de um Conselho de Defesa
para a formação de uma identidade regional na seara da defesa, convergindo às características
___________________
41
Sun Tzu, A Arte da guerra. (Ed. de 2004).
41
locais (vertentes platina, andina e amazônica) e articulando uma visão baseada em princípios
e valores comuns de interesse dos Estados.
Para o pesquisador Eliezer Rizzo de Oliveira42, antes na história da América do
Sul já se havia colocada à ideia de reunir os países em um organismo internacional voltado
para a defesa, proposta já defendida, entre outros, pela presidente chilena Michelle Bachelet,
quando ocupava o Ministério da Defesa de seu país, e pelo presidente venezuelano Hugo
Chávez. Todavia, as discussões não evoluíram.
Nota-se uma quebra de paradigma no comportamento brasileiro. Apesar de todo o
esforço empreendido em prol da integração do subcontinente, o entendimento enraizado no
Itamaraty e no Ministério da Defesa sempre foi por não haver qualquer disposição do governo
brasileiro em aceitar esse tipo de organismo de defesa. O argumento predominante até então é
que os países da região não possuem inimigos comuns; o Brasil não possui qualquer problema
de fronteira com seus vizinhos, enquanto a maioria deles possui algum tipo de conflito
“adormecido” com os seus. Então, na opinião desses setores, não haveria razão para que o
Brasil fosse favorável à criação desse organismo.
Holanda (2006, p. 5) elenca textualmente os posicionamentos desses ministérios,
contrários ao pleito, dentre os quais é citado:
por ocasião da Conferência Especial sobre Segurança da OEA, no México,
em outubro de 2003, o Ministro das Relações Exteriores declarou: “causam
preocupação os novos papéis na área da segurança que se auto-atribuem
alianças militares de defesa coletiva, as doutrinas que confundem, de forma
perigosa, noções consagradas sobre legítima defesa, soberania, integridade
territorial e a autoridade do Conselho de Segurança das Nações Unidas”.
Por sua vez, o Ministro da Defesa, na Primeira Reunião de Ministros de
Defesa da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), na Colômbia,
em 2006, declarou que: “o Brasil é contrário ao estabelecimento de forças
militares regionais permanentes, injustificadas na atualidade. Cada país é
responsável pela segurança de seu próprio território”.
A mudança de postura do governo brasileiro está alinhada com a não necessidade
de se dispor de forças regionais permanentes, que segundo Barbosa (2008, p. 6), corrobora as
declarações do Ministro Nelson Jobim, amplamente divulgadas através da mídia:
[...] não está em cogitação nenhuma aliança militar no estilo clássico, do tipo
“OTAN do Sul”, nem outro tipo de arranjo que possa, a priori, articular
ações no plano operacional, como uma “força sul-americana de paz”.
___________________
42
Comentários do pesquisador Eliezer Rizzo de Oliveira, do Núcleo de Estudos Estratégicos da Universidade de
Campinas (Unicamp), ao repórter Alex Rodrigues da Agência Brasil.
42
Tampouco se pretende criar um “Conselho de Segurança Sul-Americano”,
uma vez que as atribuições do Conselho de Segurança da ONU no campo da
paz e da segurança internacionais, não se confundem com os mandatos dos
órgãos regionais e subrregionais.
Esse enfoque é de suma importância para a compreensão do conceito pretendido
para o CDS e para as possíveis comparações com os órgãos similares existentes.
Infere-se que o enfoque dado ao CDS é contraditório a expectativa inicial de
alguns Chefes de Estado de esquerda/populistas, principalmente, do presidente Hugo Chávez,
que visualizava justamente um “arranjo de defesa” nos moldes clássicos existentes, para a
defesa da região contra os “imperialistas”.
Acordo Malamud (2009, p. 3), o Brasil pela primeira vez manifesta a vontade de
assumir plenamente sua condição de líder regional, questão já contestada, na própria reunião
de aprovação do CDS, pelos mandatários da Argentina e Venezuela. Essa atitude alimenta no
seio do bloco a ideia de imperialismo brasileiro, face à assimetria, representativa, para os
demais membros e sua consequente projeção de poder. A liderança brasileira apesar de
constituir um potencial óbice, é inevitável para o processo de integração em curso.
Na direção inversa, como ponto forte, Santos (2009, p. 9) afirma que a existência
de uma visão regional comum em matéria de defesa reforça a confiança mútua e afasta as
percepções equivocadas, por meio do maior entrosamento entre os MD e as Forças Armadas
da América do Sul, aportando maior previsibilidade e segurança à região. A discussão de
questões relacionadas com a defesa de um ou mais Estados membros ou de interesse da região
pode, ademais, contribuir para aliviar as tensões na América do Sul.
Nesse contexto, é importante, na visão dos países integrantes, alavancar todo o
processo de desenvolvimento integrado e harmônico da América do Sul, implementando
ações de cooperação na área de defesa e de segurança regional, contemplando, na medida do
possível, iniciativas de estímulos à consolidação de uma base industrial de defesa que atenda
às necessidades dos países integrantes.
Para Santos (2009, p. 4) o Conselho pretende se somar aos foros bilaterais ou
multilaterais existentes43. Preencherá a lacuna existente na análise conjunta de questões
políticas e estratégicas, ensejando um debate mais amplo das realidades globais e
hemisféricas, sob a ótica mais específica da América do Sul.
___________________
43
Encontros bilaterais de Chefes de Estados-Maiores e de Comandantes de Forças, da Junta Interamericana de
Defesa, da Comissão de Segurança Hemisférica, da Conferência de Ministros da Defesa das Américas, da
Conferência dos Exércitos Americanos, da Conferência Naval Interamericana e do Sistema de Cooperação
entre as Forças Aéreas Americanas.
43
Para uma melhor compreensão do CDS serão expostos os objetivos pretendidos e
tecidos comentários a cerca da sua estrutura de funcionamento e da agenda para o biênio
2009-2010, conforme acordado pelos Estados. A íntegra da Decisão e Declaração para o
Estabelecimento do CDS (BRASIL, 2009 a) e o Plano de Ação para o biênio 2009-2010
(BRASIL, 2009 b), encontram-se nos anexos A e B, respectivamente.
Os Objetivos Gerais são:
 consolidar a América do Sul como uma zona de paz, base para a estabilidade
democrática e o desenvolvimento integral de nossos povos, e como contribuição à paz
mundial;
 construir uma identidade sul-americana em matéria de defesa, que leve em
conta as características subrregionais e nacionais e que contribua para o fortalecimento da
unidade da América Latina e do Caribe; e
 gerar consensos para fortalecer a cooperação regional em matéria de defesa.
Dentre os Objetivos Específicos a serem alcançados são identificadas várias ações
já realizadas pelas FA brasileiras com alguns países sul-americanos, através de acordos
bilaterais, que efetivamente contribuem para a integração na área de defesa e seria benéfico
generalizar o seu cumprimento. Dentre as quais são destacadas: a adoção de MCM, como
visto anteriormente, já realizadas através dos acordos com países vizinhos para vigilância de
fronteiras e do espaço aéreo, e a disponibilização de dados do (SIVAM); o intercâmbio e a
cooperação no âmbito da indústria de defesa; o intercâmbio em matéria de formação e
capacitação militar, a cooperação acadêmica e os exercícios e treinamento entre as FA.
O intercâmbio de inteligência da conjuntura regional e internacional se realmente
compartilhada por todos os membros da UNASUL, auxiliará na avaliação de cenários e
identificação dos riscos e ameaças à região, algumas reuniões no setor de Inteligência das FA
já são realizadas. A adoção de posição conjunta em foros internacionais dará maior
representatividade e dinâmica para a identidade da região.
Para os objetivos elencados, o pesquisador Eliezer Rizzo de Oliveira considera
desnecessária e precipitada a criação do CDS44. Opinião idêntica é compartilhada pelo
Almirante Vidigal e foi manifestada durante a sua participação na Conferência Internacional –
As Relações Internacionais na América do Sul no Século XXI: Nova postura estratégica
brasileira, realizada na Escola de Guerra Naval, em 2009.
___________________
44
Comentários do pesquisador Eliezer Rizzo de Oliveira, do Núcleo de Estudos Estratégicos da Universidade de
Campinas (Unicamp), ao repórter Alex Rodrigues da Agência Brasil.
44
Na mesma linha de pensamento, o Almirante Flores45 declara ser esse Conselho
dispensável para concretizar os propósitos estabelecidos. Acrescenta que “tais propósitos
constam da agenda sul-americana, convindo incrementá-los via mecanismos de cooperação,
política, militar e econômica já existentes e usados”. Quanto a eventuais contenciosos
regionais, eles devem ser tratados nos foros políticos (ONU, OEA, Grupo do Rio...) e
econômicos adequados, cabendo aos militares o assessoramento oportuno.
Apesar da argumentação de que já existem MCM que fazem parte dos objetivos
do CDS, a implementação deste organismo tem o propósito de institucionalizar o tema
segurança e defesa, dentro da América do Sul, no processo de integração regional, por
intermédio de acordos entre os doze países.
Ademais, a viabilidade de criação do CDS passa pelo atingimento de seus
objetivos gerais de consolidar a América do Sul como uma zona de paz; construir uma
identidade sul-americana em matéria de defesa; e gerar consensos para fortalecer a
cooperação regional em matéria de defesa. Tais objetivos, apesar de já inseridos na agenda
sul-americana e desnecessários, nas opiniões de Flores, Oliveira e Vidigal, não inviabilizam a
implementação do CDS, pois, na pior hipótese, este seria mais um mecanismo redundante.
Tal redundância, s.m.j., possibilitará uma maior discussão dos problemas de defesa sulamericanos, por parte dos MD dos países signatários. Assim, considera-se viável a
implementação do CDS, pois, abre um caminho para o estabelecimento de um sistema de
segurança coletiva, conforme explicitado em seus objetivos gerais.
O CDS será integrado pelos ministros de defesa, ou seus equivalentes, dos países
integrantes da UNASUL e sua presidência será ocupada pelo ministro da defesa do mesmo
país que exerça a presidência Pro-Tempore da UNASUL.
Para tornar o CDS exequível foi elaborado um Plano de Ação para o biênio 20092010 com uma agenda compatível para o curto e médio prazos, divididos em quatro áreas de
atuação: política de defesa; cooperação militar, ações humanitárias e operações de paz;
indústria e tecnologia de defesa; e formação e capacitação.
Na área de política de defesa, dentre as medidas previstas cabe salientar a
importância do estabelecimento de uma rede específica para intercambiar informações sobre
políticas de defesa e a medida polêmica de compartilhar e aumentar a transparência nas
informações referentes a gastos na área de defesa. Esta medida já estava compreendida dentro
de uma das convenções do organismo de segurança existente para o continente e é difícil de
___________________
45
Mario Cesar Flores é Almirante-de-Esquadra reformado (ex-Ministro da Marinha). Articulação da Defesa,
matéria do jornal “O Estado de São Paulo”, em 4/4/2008.
45
ser cumprida. Nenhum Estado se sente confortável em divulgar os seus gastos militares. Para
alcançar este estágio os países estarão obrigatoriamente integrados, sem possibilidades de
crises internas.
As medidas na área de cooperação militar, ações humanitárias e operações de paz,
basicamente estabelecidas para organizar e planejar as forças regionais para atuarem em caso
de catástrofes ou desastres naturais ou trocarem experiências sobre as operações de paz.
Como no caso anterior, as medidas já fazem parte da agenda da Comissão de Segurança
Hemisférica a cargo da JID e da OEA. Alguns países já atuaram ou atuam em conjunto, como
na operação de paz no Haiti, ou nas ações humanitárias de ajuda ao povo boliviano após as
enchentes, ou na remoção de minas terrestres, falta apenas força política para incrementá-las.
Na área de indústria e tecnologia de defesa são interessantes as iniciativas, mas de
difícil concepção, pelo menos no curto e médio prazo. Primeiro pela insipiente produção da
indústria de defesa regional, e segundo pela ousadia apresentada de promover transferência
tecnológica. Considerando as informações coletadas no simpósio sobre a Indústria de Defesa
Nacional, realizado na EGN, bem como na palestra apresentada de mesmo teor na FIESP,
chega-se a conclusão da inexistência de parceiros, no subcontinente, para contribuir com o
desenvolvimento da indústria militar de defesa regional.
Referente às iniciativas bilaterais de cooperação, Brasil e Argentina já possuem
um grupo de trabalho conjunto para conduzir o Acordo de Cooperação em Matéria de Defesa,
assinado em 2005.
Conclui-se, que devido ao estágio mais atrasado dos demais países da região, em
relação ao Brasil. A parceria pretendida pelo governo brasileiro seria no sentido de liderar a
construção e estender a demanda de produção aos demais países da América do Sul, através
de compensações comerciais do tipo Offset. Certamente, essa iniciativa diminuiria a
dependência regional para o material bélico da Europa e dos EUA.
Na última área, a de formação e capacitação, o Brasil possui uma boa cultura para
os cursos de defesa nas suas escolas militares. Isto contribui para compartilhar o intercâmbio
tanto de instrutores como de alunos com vários países do subcontinente, em cursos diversos
desde os de altos estudos militares quanto em alguns mais simples. A restrição encontrada até
agora para expandir essas atividades seria mais de cunho orçamentário.
O Brasil, em cumprimento ao estatuído na END, procura incentivar a participação
do público civil nos cursos sobre defesa, para produzir mais uma massa pensante para o
assunto. No futuro, após ser concretizada, esta ideia poderia ser germinada para os demais
integrantes do CDS com o intuito de promover a democratização como apregoado.
46
A criação de um centro e a realização de um seminário sobre Estudos Estratégicos
de Defesa é um bom começo para se começar a pensar em defesa e para nivelar
conhecimentos.
Para essa área, apesar de já existirem mecanismos que incentivam a formação e a
capacitação conjunta entre o Brasil e os países da América do Sul, a existência de um
Conselho de Defesa não prejudica essas medidas, podendo torná-las, inclusive, institucionais.
A vantagem advinda para a América do Sul com a criação do CDS é a
possibilidade de incrementar o processo de integração. Quanto ao comprometimento com a
defesa, finalidade para o qual se propõe, o modelo instituído poderia ser mais arrojado, com a
definição de metas mais específicas. A aprovação por consenso deve ter sido o grande
empecilho para tal. Entretanto, apresenta-se como uma ferramenta útil. Pode-se dizer que é
um marco inicial para o estreitamento das relações na área de segurança e defesa dos países
sul-americanos, contribuindo para a construção de uma identidade própria.
Para o Conselho ser efetivo, a desconfiança entre os países terá de diminuir e,
assim, a distensão da crise entre Colômbia e Venezuela é fundamental para o progresso da
instituição. As medidas planejadas, pelo Conselho, contribuem para a paz na região e a busca
desse objetivo deve ser perseguida por todos os membros signatários.
Contrapondo-se ao domínio estadunidense, o presidente Chávez apresentava de
diversas formas e em diferentes fóruns, políticos e militares, a proposta de fusão das FA dos
países da América do Sul, de forma a articular uma organização de defesa conjunta, baseada
em estratégia própria de segurança coletiva.
Essa proposta não condiz com o estatuído para o CDS. Isto com certeza não é de
agrado do governante venezuelano e de seus fiéis aliados, sendo uma potencial ameaça para o
desenvolvimento do CDS. Até quando se contentará com um Conselho de Defesa puramente
diplomático.
Diante das divergências encontradas, segundo o analista Naím 46, o Brasil possui
credibilidade junto aos países da região e, por isso deve desempenhar o papel de
intermediador entre as disputas. Acrescente-se que na sua avaliação o governo brasileiro
precisa dotar postura mais equilibrada, mais neutra. Pois, a diplomacia brasileira “critica
abertamente as bases americanas na Colômbia e ao mesmo tempo ignora o fato de
armamentos da Venezuela serem apreendidos com as FARC”. Sua percepção é que o
Itamaraty vem poupando estrategicamente o presidente Hugo Chávez, decisão perigosa para a
___________________
46
Analista Moisés Naím, editor-chefe da revista Foreign Affairs, em entrevista a BBC Brasil, em 9/8/2009.
47
imagem do CDS e da própria UNASUL perante a comunidade internacional.
Em que pesem as disputas por interesses econômicos relatadas, a integração da
América do Sul, através da UNASUL e, mais especificamente, pelo CDS, no âmbito de
segurança e defesa, parecem não se opor às expectativas dos EUA, pois a paz na região
desestimula a adoção de posturas belicistas de qualquer dos membros. Ademais, a presença de
seus fortes aliados, somados à liderança brasileira no Bloco, parece conveniente para barrar os
discursos agressivos de seu opositor, Hugo Chávez e seus seguidores.
Na avaliação do professor Virgílio Arraes47, segundo Craide (2008, p.1-2) os
países da América do Sul não têm condições de concretizar, em curto prazo, a criação de um
Conselho Sul-Americano de Defesa. Ele argumenta que é preciso primeiro promover maior
integração física e política do Continente e melhorar a infraestrutura dos países, além de
intensificar o comércio entre eles.
Contrapondo a argumentação do professor Virgílio Arraes, a integração política
dos países sul-americanos com o estabelecimento da UNASUL, através do consenso dos doze
países signatários, alcança um nível político até então não visualizado na região. Os objetivos
de integração desse foro busca a convergência das diversas áreas de atuação como a IIRSA,
na parte da infraestrutura, física e energética; o CDS, na parte de defesa; e a fusão do
Mercosul e da CAN na parte econômica, concomitantemente, e não passo-a-passo. Não há
interdependência cronológica para a sua concretização.
Os argumentos apresentados permitem a afirmação de que, o CDS, segundo os
objetivos a que se propõe, atende aos princípios propostos por Bartolomé (2006) e, também,
aos requisitos apresentados por Silva e Gonçalves (2005), ambos para Segurança Coletiva.
Entretanto, cabe ressaltar que o CDS não pretende ser similar ao modelo de Segurança
Coletiva como conhecido na época da Guerra Fria, ou seja, a existência de uma aliança militar
contra um inimigo comum, como, por exemplo, a OTAN frente ao Pacto de Varsóvia.
___________________
47
Virgílio Arraes - professor de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (UnB)
6 IMPLICAÇÕES PARA A DEFESA DO BRASIL
[...] Nossas vitórias não serão dádivas de ninguém – virão se as
conquistarmos. Da mesma forma, os insucessos, se ocorrerem, não deverão
ser creditados a forças antagônicas – virão se estivermos despreparados,
inclusive para nos defender.
Alte Mauro Cesar Rodrigues Pereira - 2007
No discurso de abertura do II Seminário de Defesa, durante a feira Latin America
Aerospace and Defense (LAAD 2009), em abril de 2009, o ministro Nelson Jobim afirmou
ser oportuno o momento para os sul-americanos controlarem os espaços sul-americanos, seja
na imensidão da Amazônia ou do Oceano. Finalizou com a proposta de uma modalidade de
integração multipolar, que torne o Sul e o Norte parceiros, em vez da submissão. Reconheceu
posteriormente ser grande sua pretensão.
Para atingir o grau desejado de integração sul-americana é inconteste a
necessidade de participação do governo brasileiro no sentido de capitanear o processo. Assim,
como na convocatória para aprovação do CDS, o Brasil tem que assumir a liderança regional
e absorver o custo-benefício, político e econômico. Se a interdependência do vizinho do
Norte, por um lado, reflete em benefícios para a formação da agenda de defesa específica para
a realidade da região, por outro acarreta em custos que geralmente recaem sobre o país de
maior peso político-econômico.
Nesse foco, a diplomacia brasileira e o próprio presidente Lula, que interage
diretamente com o presidente Hugo Chávez, necessitarão de muita habilidade, segundo
Saraiva (2007, p. 53) para conter as pretensões, também de liderança, só que divergente do
vizinho venezuelano, contrastante com o cenário regional pretendido.
Na avaliação de Silveira (2008, p.20) , com a ausência de inimigo comum
definido, há receio de que, em lugar de unir forças, um Conselho de Defesa traga desconforto
para a política brasileira. Face a invejada proeminência econômico-militar de nosso país,
poderá sofrer tentativas de contenção de seus interesses ou sofrer pressões de desvios de
nossos reais interesses estratégicos. Para tanto, supõe-se que o governo brasileiro estará
preparado para se posicionar frente aos debates que, eventualmente, possam surgir no CDS,
de modo a buscar seus interesses estratégicos, a despeito de possíveis pressões de outros
membros.
A adoção de um arranjo de defesa coletiva pressupõe a necessidade de dispor de
forças militares compatíveis com o status que nosso País desfruta no subcontinente. Isto
acarretará o incremento nas despesas com a área de segurança e defesa, tanto no aumento do
49
inventário das forças brasileiras quanto na sua manutenção, além dos custos provenientes das
atividades de integração.
Nesse sentido, alguns projetos importantes estão em fase de contrato, construção
ou aquisição nas FA brasileiras, apoiados pelo Plano de articulação e equipamento das FA,
constante da END, que prevê um salto qualitativo e quantitativo para a área de defesa como: o
submarino de propulsão nuclear, as aeronaves de alta performance da FAB e da MB, e o
aumento do efetivo militar dentre outros.
Com a vontade política para a integração das indústrias de material de defesa,
alguns projetos já existentes como, o do navio de patrulha oceânico regional48, no caso da
Marinha, pode sair do papel. Bem como, abre a oportunidade de desenvolver outros meios
militares em parceria. Para a região conseguir a sua autonomia efetiva é necessário que
produza os seus itens de defesa para não continuar dependente de empresas extra-regionais.
Para viabilizar a produção das indústrias regionais de defesa as encomendas conjuntas
(produção em escala) seria uma boa alternativa.
As MCM constantes dos objetivos específicos do CDS, conforme abordado na
parte de segurança cooperativa, visam a promover maior transparência, compreensão mútua e
previsibilidade no relacionamento entre Estados, contribuindo para a distensão de crises e a
solução pacífica de controvérsias. É uma excelente ferramenta para obter a integração dos
arranjos de segurança e defesa. Bons exemplos de resultados significativos são os acordos
entre Brasil e Argentina no tocante à inspeção nuclear e o memorando de entendimento e
cooperação na área de segurança e defesa, antigos rivais hoje incontestáveis parceiros.
Dentre os frutos que as MCM podem produzir para o CDS estão: a prevenção de
crises, a manutenção do status quo, a sustentação dos governos democráticos, a modernização
das FA seguindo o equilíbrio das forças regionais, o controle e limitação de armamentos e
uma maior cooperação bilateral.
Sendo o Brasil a potência destoante da maioria dos países pobres do complexo de
defesa, as forças menos aquinhoadas irão solicitar os mais diferentes tipos de benefícios ou
ajuda às FA brasileiras. Por ocasião da visita do ministro Nelson Jobim aos países para
divulgar e recolher adeptos ao CDS, Oliveira (2008, p. 1) registra assim a declaração dada
pelo ministro para explicar os acordos de cooperação em defesa assinados com os governos
da Guiana e do Suriname:
___________________
48
Navio de patrulha oceânico regional – projeto regional conjunto envolvendo a participação dos seguintes
países: Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Peru e Uruguai – iniciado, em 2004.
50
O Brasil é um país grande e, sendo assim, precisa compreender os países
pequenos”, disse Jobim, ao explicar por que nada pediu ao se comprometer a
doar armas e equipamentos militares aos dois países.
Como visto, na parte da conjuntura regional, há, no subcontinente, alguns
conflitos latentes e o CDS tem que prever medidas muito bem estruturadas para evitar o uso
indevido do Conselho. Algum membro signatário pode tentar usufruir da força atribuída ao
organismo para resolver seu problema em detrimento de outro signatário.
Há também o risco de os contenciosos transpassarem os limites fronteiriços sulamericanos, causando interferências nas relações internacionais do Brasil com os países
extrabloco. A disputa pela soberania das ilhas Malvinas, poderá ser questionada pelo governo
argentino, inadequadamente, junto ao CDS. O Conselho deverá abranger medidas restritivas
para esse tipo de questão.
O expansionismo de Hugo Chávez também caminha nessa linha, podendo gerar
conflitos extra-bloco. Vide a ameaça de enviar tropas para Honduras e a recorrente política
antiamericanismo.
O Conselho irá incrementar as relações internacionais entre os órgãos de defesa e
entre as FA. No caso específico das Marinhas, as atividades hoje realizadas de modo bilateral
com alguns países, deverá ser ampliada para possibilitar uma maior participação dos seus
membros. Seja para a realização de exercícios operativos conjuntos, a participação em
intercâmbios operativos, a participação em cursos militares e a capacitação de militares, com
troca de experiências em defesa, normalmente com o envolvimento mais intenso das FA mais
avançadas.
Dentro dessa ideia, aumentará a realização de simpósios e demais eventos
acadêmicos sobre defesa na região, contribuindo para aumentar a mentalidade de segurança e
defesa.
Contribuirá para se aproximar as estruturas de defesa e compartilhar experiências
na modernização das suas FA. Adequar as funções atribuídas as FA para as missões
específicas de defesa, distanciando seu envolvimento nas atividades de segurança pública.
Um organismo de segurança e defesa coletiva fortalece o diálogo multilateral,
facilita o conhecimento mútuo e favorece uma maior colaboração diante dos novos desafios
que se apresentam neste século. Fornece as condições para a elaboração de um livro branco.
Pode também desempenhar papel fundamental para o incremento da cooperação
entre os países, contribuindo para a manutenção do ambiente de paz na região e para o
processo de integração em outros setores.
7 CONCLUSÃO
O CDS foi criado, no âmbito da UNASUL, por proposta trabalhada pelo Brasil,
para aumentar a oportunidade de interação de todos os Estados do subcontinente através de
um foro participativo, onde as decisões são tomadas por consenso, respeitando as
particularidades de cada nação.
Essa iniciativa foi ousada, um grande passo para um instrumento de integração, na
juventude de seus quatro anos de existência. Na comparação com o bem sucedido congênere
europeu, constata-se que mesmo após a sua consolidação econômica, na experiência de quase
cinco décadas, a instância de segurança e defesa da UE ainda encontra-se em fase de
consolidação na busca de um mecanismo de defesa próprio. Constata-se que a UNASUL
expande suas ações para os diversos níveis de integração antes da estabilidade políticoeconômica do Bloco, uma inversão perigosa.
Nenhum projeto
de integração
regional será vitorioso sem o pleno
desenvolvimento da variante econômica da UNASUL, ou Mercosul ampliado. E esse objetivo
embora ambicioso, uma vez que é necessário convencer o eixo radical composto por
Venezuela, Equador e Bolívia a abdicarem de suas políticas estatizantes e de quebra de
contratos, para se enquadrarem aos marcos regulatórios do Mercosul, parece aceitável, diante
da natural convergência dos demais países signatários para junto das maiores economias da
região.
Não só o Mercosul como a própria UNASUL e o CDS encontrarão entraves para a
unificação da região. O objetivo de liderança do presidente Hugo Chávez aponta para a
Alternativa Bolivariana, utilizando os “petrodólares”, sem dúvida alguma, despontando como
líder inconteste. Não interessa ao mandatário venezuelano ficar em segundo plano no escopo
da UNASUL.
Outro ponto relativo ao presidente Chávez é sua aversão a qualquer assunto
envolvendo os EUA. Inclusive, contrapondo-se ao domínio estadunidense, ele propos a fusão
das FA dos países da América do Sul, de forma a articular uma organização de defesa
conjunta, baseada em estratégia própria de segurança coletiva.
Essa proposta é contrária ao estatuído no CDS, no qual não se especifica um
inimigo comum e não se prevê uma força própria sul-americana. Isso com certeza não agrada
ao governante venezuelano e seus aliados, restando saber até quando apoiará um Conselho de
Defesa que busca consenso e não estabelece uma aliança militar.
A UNASUL é um eficiente mecanismo de articulação e coordenação dos
52
governantes da América do Sul, tanto para dentro como para fora do Continente. Possibilita o
estreitamento das relações externas e contribui para alicerçar a identidade sul-americana.
Certamente as assimetrias características da região dificultam o processo de
integração, e embora não tornem a parceria pretendida inalcançável precisam ser reduzidas
para viabilizar um Conselho de Defesa. O Brasil, como ator em destaque no seio do Bloco,
será instado a contribuir decisivamente nos campos político e econômico para consolidar a
integração regional.
Nesse sentido, o Brasil necessita desempenhar o papel de intermediador entre as
disputas regionais. Até quando o comportamento do governo brasileiro, que critica
abertamente as bases americanas na Colômbia e ao mesmo tempo não questiona o fato de
armamentos comprados pela Venezuela serem apreendidos em poder das FARC será aceito?
Até quando o Itamaraty poupará de críticas os atos do presidente Hugo Chávez? Trata-se de
uma posição perigosa para o futuro do CDS e da própria UNASUL.
O empenho brasileiro para conquistar a adesão da totalidade de seus vizinhos para
a criação do CDS pode ser compreendido pela condição de que qualquer crise endógena à
América do Sul recairá sobre o Conselho e inevitavelmente passará pelo seu crivo.
O CDS conforme proposto mescla várias áreas de atuação; política, segurança,
diplomacia e defesa, com predominância das atividades não relacionadas ao efetivo emprego
de forças militares.
Uma importante implicação para a área de defesa é a necessidade de se dispor de
forças militares críveis, para respaldar a existência de um órgão de defesa coletiva. Alia-se o
fato da necessidade de sustentar o status adquirido no subcontinente. Não basta ser líder
político, sem o acompanhamento de sua vertente militar, assertiva ressaltada pelos
incrementos nos inventários das FA brasileiras, consequentemente com maiores dispêndios no
setor de defesa.
A viabilidade de criação do CDS passa pelo atingimento de seus objetivos gerais,
já inseridos na agenda sul-americana, apresentando-se como um mecanismo redundante. Tal
redundância, s.m.j., possibilitará uma maior discussão dos problemas de defesa sulamericanos, por parte dos MD dos países signatários. Assim, considera-se viável a
implementação do CDS, como, pois abre um caminho para o estabelecimento de um sistema
de segurança coletiva, de caráter institucional, independendo do estabelecimento de uma
pauta tempestiva, para que o tema de segurança regional seja debatido. Portanto, considera-se
que o CDS, pode prevenir a ocorrência de conflitos regionais, como, por exemplo, a atual
ameaça da guerrilha das FARC, na Colômbia, que apresenta o risco de ultrapassar as
53
fronteiras dos seus vizinhos diretos.
Os argumentos apresentados permitem a afirmação de que, o CDS, dentro dos
objetivos a que se propõe, atende aos princípios propostos por Bartolomé (2006) e, também,
aos requisitos apresentados por Silva e Gonçalves (2005), ambos para Segurança Coletiva.
Entretanto, cabe ressaltar que o CDS não pretende ser similar ao modelo de Segurança
Coletiva como conhecida na época da Guerra Fria, ou seja, a existência de uma aliança militar
contra um inimigo comum, como, por exemplo, a criação da OTAN frente ao Pacto de
Varsóvia.
A implementação do CDS, incentivada pelo atual governo e encabeçada pelo
Ministro da Defesa brasileiro, prevendo a manutenção do atual status que nosso País desfruta
no subcontinente, acarretará o incremento nas despesas com a área de segurança e defesa,
com o aumento do inventário das forças brasileiras. Essa assertiva confirma-se pela
determinação imposta pela END, elaborada pelo Ministério da Defesa em conjunto com a
Secretaria de Assuntos Estratégicos, de as FA elaborarem um Plano de Articulação e de
Equipamento. Este Plano prevê um salto qualitativo e quantitativo para a área de defesa
brasileira como: o submarino de propulsão nuclear, as aeronaves de alta performance da FAB
e da MB, e o aumento do efetivo militar.
Com a vontade política para a integração das indústrias de material de defesa,
alguns projetos já existentes como, o do navio de patrulha oceânico regional, no caso da
Marinha, pode sair do papel. Tal iniciativa reforça a busca de uma autonomia regional
reduzindo a dependência de empresas extra-regionais.
Além disso, o Conselho possibilitará que as atividades, entre os paises sulamericanos, hoje realizadas com a participação de poucos paises, sejam ampliadas a fim de
permitir uma maior participação de um maior número de membros signatários. Seja para a
realização de exercícios operativos conjuntos, a participação em intercâmbios operativos, a
participação em cursos militares e a capacitação de militares, com troca de experiências em
defesa.
54
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Janeiro: COPPEAD/UFRJ, 2009. Módulo de ensino. (textos 5, 6, 7, 8 e 9; anexo A).
58
ANEXO A
CÚPULA EXTRAORDINÁRIA DA UNIÃO DE NAÇÕES SULAMERICANAS (UNASUL) - COSTA DO SAUÍPE, BAHIA, 16 DE DEZEMBRO DE
2008 - DECLARAÇÃO E DECISÃO
DECISÃO PARA O ESTABELECIMENTO DO CONSELHO DE DEFESA SULAMERICANO DA UNASUL
As Chefas e chefes de Estado e de Governo reunidos em 16 de dezembro em Salvador da
Bahia, Brasil, na Reunião Extraordinária da UNASUL.
Reafirmando os princípios consagrados no Tratado Constitutivo da UNASUL, assinado em
Brasília.
Considerando a necessidade da UNASUL de contar com um órgão de consulta, cooperação e
coordenação em matéria de Defesa.
Decidem:
I.- Natureza
Artigo 1. Criar o Conselho de Defesa Sul-Americano como uma instância de consulta,
cooperação e coordenação em matéria de Defesa em harmonia com as disposições do Tratado
Constitutivo da UNASUL em seus Artigos 3° alínea "s", 5° e 6°.
II.- Princípios
Artigo 2. O Conselho será regido pelos princípios e propósitos estabelecidos na Carta das
Nações Unidas e na Carta da Organização de Estados Americanos, assim corno nos Mandatos
e Decisões do Conselho de Chefas e chefes de Estado e de Governo da UNASUL.
Artigo 3. O Conselho de Defesa atuará conforme os seguintes princípios:
a) Respeito irrestrito à soberania, integridade e inviolabilidade territorial dos Estados, nãointervenção em seus assuntos internos e auto-determinação dos povos.
b) Ratifica a plena vigência das instituições democráticas, o respeito irrestrito aos direitos
humanos e o exercício da não-discriminação no âmbito da defesa, com o fim de reforçar e
garantir o Estado de Direito.
c) Promove a paz e a solução pacífica de controvérsias.
d) Fortalece o diálogo e o consenso em matéria de defesa mediante o fomento de medidas de
confiança e transparência.
e) Salvaguarda a plena vigência do Direito Internacional de acordo com os princípios e
normas da Carta das Nações Unidas, a Carta da Organização de Estados Americanos e o
Tratado Constitutivo da UNASUL.
59
f) Preserva e fortalece a América do Sul como um espaço livre de armas nucleares e de
destruição em massa, promovendo o desarmamento e a cultura de paz no mundo.
g) Reconhece a subordinação constitucional das instituições de defesa à autoridade civil
legalmente constituída.
h) Afirma o pleno reconhecimento das instituições encarregadas da defesa nacional
consagradas pelas Constituições dos Estados Membros.
i) Promove a redução das assimetrias existentes entre os sistemas de defesa dos Estados
Membros da UNASUL de modo a fortalecer a capacidade da região no campo da defesa.
j) Fomenta a defesa soberana dos recursos naturais de nossas nações.
k) Promove, em conformidade com o ordenamento constitucional e legal dos Estados
Membros, a responsabilidade e a participação cidadã nos temas de defesa, como bem público
que diz respeito ao conjunto da sociedade.
l) Tem presentes os princípios da gradualidade e flexibilidade no desenvolvimento
institucional da UNASUL e na promoção de iniciativas de cooperação no campo da defesa,
reconhecendo as diferentes realidades nacionais.
m) Reafirma a convivência pacífica dos povos, a vigência dos sistemas democráticos de
governo e sua proteção, em matéria de defesa, frente a ameaças ou ações externas ou internas,
no marco das normativas nacionais. Da mesma forma, rechaça a presença ou ação de grupos
armados à margem da lei, que exerçam ou propiciem a violência qualquer que seja sua
origem.
III.- Objetivos
Artigo 4. O Conselho de Defesa Sul-Americano tem os seguintes objetivos gerais:
a) Consolidar a América do Sul como uma zona de paz, base para a estabilidade democrática
e o desenvolvimento integral de nossos povos, e como contribuição à paz mundial.
b) Construir uma identidade sul-americana em matéria de defesa, que leve em conta as
características sub-regionais e nacionais e que contribua para o fortalecimento da unidade da
América Latina e do Caribe.
c) Gerar consensos para fortalecer a cooperação regional em matéria de defesa.
Artigo 5. Os objetivos específicos do Conselho de Defesa Sul-Americano são:
a) Avançar gradualmente na análise e discussão dos elementos comuns de uma visão conjunta
em matéria de defesa.
b) Promover o intercâmbio de informação e análise sobre a situação regional e internacional,
com o propósito de identificar os fatores' de risco e ameaça que possam afetar a paz regional e
mundial.
60
c) Contribuir para a articulação de posições conjuntas da região em foros multilaterais sobre
defesa, no marco do artigo 14 do Tratado Constitutivo da UNASUL.
d) Avançar a construção de uma visão compartilhada a respeito das tarefas de defesa e
promover o diálogo e a cooperação preferencial com outros países da América Latina e do
Caribe.
e) Fortalecer a adoção de medidas de fomento da confiança e difundir as lições aprendidas.
f) Promover o intercâmbio e a cooperação no âmbito da indústria de defesa.
g) Estimular o intercâmbio em matéria de formação e capacitação militar, facilitar processos
de treinamento entre as Forças Armadas e promover a cooperação acadêmica entre os centros
de estudo de defesa.
h) Compartilhar experiências e apoiar ações humanitárias, como a desminagem, a prevenção e
mitigação de desastres naturais e a assistência às suas vítimas.
i) Compartilhar experiências em operações de manutenção de paz das Nações Unidas.
j) Intercambiar experiências sobre os processos de modernização dos Ministérios de Defesa e
das Forças Armadas.
k) Promover a incorporação da perspectiva de gênero no âmbito da defesa.
IV. – Estrutura
Artigo 6. O Conselho de Defesa Sul-Americano será integrado pelas Ministras e Ministros de
Defesa, ou seus equivalentes, dos países membros da UNASUL.
Artigo 7. As delegações nacionais serão compostas por altos representantes de Relações
Exteriores e de Defesa e pelos assessores cuja participação os Estados Membros considerem
necessária.
Artigo 8. O Conselho terá uma instância executiva, composta pelas Vice-Ministras e ViceMinistros de Defesa, ou seus equivalentes.
Artigo 9. A Presidência do Conselho de Defesa Sul-Americano corresponderá ao mesmo país
que ocupe a Presidência Pro Tempore da UNASUL. A Presidência terá a responsabilidade de
coordenar as atividades do Conselho.
Artigo 10. O Conselho poderá constituir grupos de trabalho para examinar temas específicos e
formular sugestões ou recomendações.
Artigo 11. As atribuições da Presidência do Conselho de Defesa Sul-Americano são as
seguintes:
a) Assumir as tarefas de secretaria do Conselho e demais instâncias de trabalho, inclusive a
comunicação com os Estados Membros e o envio de informação relevante para os trabalhos
do Conselho.
61
b) Elaborar a proposta de agenda e organização dos trabalhos para as reuniões ordinárias e
extraordinárias do Conselho de Defesa Sul-Americano, a ser submetida à consideração dos
demais Estados Membros.
c) Formular, mediante consulta prévia aos Estados membros, convites a especialistas para
participar em reuniões do Conselho de Defesa Sul-Americano.
IV. – Funcionamento
Artigo 12. O Conselho realizará reuniões ordinárias anualmente, segundo o critério de rotação
da Presidência Pro Tempore da UNASUL.
Artigo 13. Os acordos do Conselho serão adotados por consenso, conforme o artigo 12 do
Tratado Constitutivo da UNASUL.
Artigo 14. A instância executiva do Conselho sessionará a cada seis meses, sem prejuízo de
reuniões extraordinárias, e elaborará o plano de ação anual.
Artigo 15. A Presidência convocará reuniões extraordinárias do Conselho a pedido da metade
de seus Estados membros.
Artigo 16. O Conselho e seus Estados Membros darão aos documentos entregues o tratamento
determinado pelo país de origem.
Artigo 17. A incorporação de novos Estados ao Conselho de Defesa Sul-Americano será feita
conforme o disposto nos artigos 19 e 20 do Tratado Constitutivo da UNASUL.
Artigo 18. Nas iniciativas de diálogo e cooperação com outras organizações regionais ou subregionais similares, o Conselho atuará em conformidade com os artigos 6, 7 e 15 do Tratado
Constitutivo da UNASUL.
62
ANEXO B
Plan de Acción 2009
Consejo de Defensa Suramericano (CDS)
de la UNASUR
Enero de 2009
Santiago, Chile
Plan de Acción 2009
63
LA PRIMERA REUNION DE VICEMINISTROS DE DEFENSA del Consejo de Defensa
Suramericano (CDS), que es la instancia ejecutiva del Consejo conforme con el Articulo 8° de
los estatutos del CDS, reunido en Santiago de Chile los días 28 y 29 de enero de 2009,
acordó, teniendo en cuenta el mandato que emana del Articulo 14°, redactar un Plan de
Acción para el ano 2009.
EL OBJETIVO DEL PLAN es impulsar un conjunto de iniciativas factibles de realizar en el
corto y mediano plazo, que den legitimidad y visibilidad al Consejo, de acuerdo a los
principios y objetivos establecidos en los artículos 2°, 3°, 4° Y 5°, de la Decisión para el
Establecimiento del CDS. El documento contiene un cronograma de reuniones, con la
especificación de sus tareas y países responsables.
Mas allá de las medidas específicas establecidas en este documento, en 10 esencial se plasma
en acciones el sentido y objetivos de los debates que acompañaron la elaboración de los
estatutos del CDS. Estos reflejaron la unidad de propósitos que hoy alcanzan nuestros países
en la perspectiva de construir una zona de paz y cooperación.
Este documento es una agenda amplia para la construcción comúm de la identidad
suramericana de defensa que se expresará, gradual y paulatinamente, en el conjunto de
iniciativas que impulsaran nuestras Ministras y Ministros de Defensa y nuestras Jefas y Jefes
de Estado.
LOS VICEMINISTROS DE DEFENSA acuerdan el presente Plan de Acción tomando en
especial consideración el Artículo 4° de la Decisión para el establecimiento del CDS. Este
considera los siguientes objetivos generales para el CDS:
a) Consolidar Suramérica como una zona de paz, base para la estabilidad democrática a y el
desarrollo integral de nuestros pueblos, y como contribución a la paz mundial.
b) Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tome en cuenta las
características subregionales y nacionales y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de
América Latina y el Caribe.
c) Generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de defensa.
Asimismo, teniendo en cuenta el Artículo 5° de dicha Decisión, tenemos presente que los
objetivos específicos del CDS son:
a) Avanzar gradualmente en el análisis y discusión de los elementos comunes de una visión
conjunta en materia de defensa.
b) Promover el intercambio de información y análisis sobre la situación regional e
internacional, con el propósito de identificar los factores de riesgos y amenazas que puedan
afectar la paz regional y mundial.
c) Contribuir a la articulación de posiciones conjuntas de la región en foros multilaterales
sobre defensa, dentro del marco del artículo 14° del Tratado Constitutivo de UNASUR.
d) Avanzar en la construcción de una visión compartida respecto de las tareas de la defensa y
promover el dialogo y la cooperación preferente con otros países de América Latina y el
64
Caribe.
e) Fortalecer la adopción de medidas de fomento de la confianza y difundir las lecciones
aprendidas.
f) Promover el intercambio y la cooperación en el ámbito de la industria de defensa.
g) Fomentar el intercambio en materia de formación y capacitación militar, facilitar procesos
de entrenamiento entre las Fuerzas Armadas y promover la cooperación académica de los
centros de estudios de defensa.
h) Compartir experiencias y apoyar acciones humanitarias tales como desminado, prevención,
mitigación y asistencia alas víctimas de los desastres naturales.
i) Compartir experiencias en operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas.
j) Intercambiar experiencias sobre los procesos de modernización de los Ministerios de
Defensa y de las Fuerzas Armadas.
k) Promover la incorporación de la perspectiva de género en el ámbito de la defensa.
ACUERDAN desarrollar cuatro ejes o lineamientos de acción que, a su vez, contienen una
serie de iniciativas específicas.
1. POLÍTICAS DE DEFENSA.
• Crear una red para intercambiar información sobre políticas de defensa.
(Responsable: Presidencia Pro Tempore).
• Realizar un seminario sobre modernización de los Ministerios de Defensa.
(Responsables: Chile, Ecuador y Peru, agosto de 2009).
• Transparentar la información sobre gastos e indicadores económicos de la defensa.
(Responsables: Argentina y Chile).
• Propiciar la definición de enfoques conceptuales. (Responsable: Venezuela. Compromete
seminario).
• Identificar los factores de riesgo y amenazas que puedan afectar la paz regional y mundial.
(Responsable: Venezuela. Compromete seminario).
• Crear un mecanismo para contribuir a la articulación de posiciones conjuntas de la región en
foros multilaterales sobre defensa. (Responsables: Chile y Peru).
2. COOPERACION MILITAR, ACCIONES HUMANITARIAS Y OPERACIONES DE
PAZ.
• Planificar un ejercicio combinado de asistencia en caso de catástrofe o desastres naturales.
(Responsables: Argentina, Peru y Venezuela).
• Organizar una conferencia sobre lecciones aprendidas en operaciones de paz, tanto en el
65
ámbito interno como multilateral. (Responsables: Argentina y Uruguay).
• Elaborar un inventario de las capacidades de defensa que los países ofrecen para apoyar las
acciones humanitarias. (Responsable: Brasil).
• Intercambiar experiencias en el campo de las acciones humanitarias a fin de establecer
mecanismos de respuesta inmediata para la activación de acciones humanitarias frente a
situaciones de desastres naturales. (Responsables: Argentina, Peru y Venezuela).
3. INDUSTRIA Y TECNILOGÍA DE LA DEFENSA
• Elaborar un diagnóstico de la industria de defensa de los países miembros identificando
capacidades y áreas de asociación estratégicas, para promover la complementariedad, la
investigación y la transferencia tecnológica. (Responsable: Ecuador. Compromete la
realización de un taller para elaborar un marco conceptual y una metodologia para el
diagnóstico).
• Promover iniciativas bilaterales y multilaterales de cooperación y producción de la industria
para la defensa en el marco de las naciones integrantes de este consejo. (Responsable:
Venezuela. Compromete un taller de trabajo).
4. FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN
• Elaborar un registro de las academias y centros de estudio en defensa y de sus programas y
crear una red suramericana de capacitación y formación en defensa, que permita el
intercambio de experiencias y el desarrollo de programas conjuntos. (Responsable:
Venezuela. Compromete un documento propositivo para articulación de una Red).
• Proponer programas de intercambio docente y estudiantil, homologación, evaluación y
acreditación de estudios, reconocimiento de títulos y becas entre las instituciones existentes.
(Responsables: Chile, Ecuador, Peru y Uruguay).
• Crear el Centro Suramericano de Estudios Estratégicos de Defensa (CSEED) en Buenos
Aires, Argentina. (Responsable: Argentina).
• Realizar durante noviembre de 2009, en Rio de Janeiro, el Primer Encuentro Suramericano
de Estudios Estratégicos (Ier ESEE). (Responsables: Argentina, Brasil y Chile).
CRONOGRAMA DE REUNIONES
9 y 10 de Marzo, Primera Reunión de Ministros del CDS, Santiago de Chile.
Mayo traspaso presidencia del CDS al Ecuador.
PROPUESTA DE AGENDA DE LA PRIMERA REUNIÓN DE MINISTROS CDS
1. Aprobación del Plan de Acción 2009.
2. Diálogo Político con Agenda Abierta.
3. Suscripción de Documento Final