Unidade Auditada: SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO - SPU
Exercício: 2011
Processo: 04905.001624/2012-53
Município - UF: Brasília - DF
Relatório nº: 201203549
UCI Executora: SFC/DEPOG - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Planejamento,
Orçamento e Gestão
Senhor Coordenador-Geral,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço n.º 201203549, e consoante o
estabelecido na Seção III, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC n.º 01, de 06/04/2001,
apresentamos os resultados dos exames realizados sobre a prestação de contas anual apresentada
pela SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO - SPU.
1. Introdução
Os trabalhos de campo conclusivos foram realizados no período de 13/04/2012 a 29/06/2012,
por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do exercício sob
exame e a partir da apresentação do processo de contas pela Unidade Auditada, em estrita
observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal. Nenhuma restrição foi
imposta à realização dos exames.
1
2. Resultados dos trabalhos
De acordo com o que estabelece o Anexo III da DN-TCU-117/2011, e em face dos exames
realizados, efetuamos as seguintes análises:
2.1 Avaliação da Conformidade das Peças
Verificamos no processo de Prestação de Contas da Unidade a não conformidade com o
inteiro teor das peças e respectivos conteúdos exigidos pela IN-TCU-63/2010 e pelas DN–TCU–
108/2010 e 117/2011, tendo sido adotadas, por ocasião dos trabalhos de auditoria, providências
tratadas no item 4.1.1.1 da seção “Achados de Auditoria” deste Relatório.
2.2 Avaliação dos Resultados Quantitativos e Qualitativos da Gestão
A Secretaria do Patrimônio da União (SPU/MP), com a edição da Medida Provisória nº
1.795/1999, saiu do âmbito do Ministério da Fazenda e passou a compor a estrutura do então
Ministério do Orçamento e Gestão, atual Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP).
As finalidades e competências da SPU estão consignadas no seu Regimento Interno, aprovado
por meio da Portaria MP nº 232/2005, anexo XII, de 03/08/2005.
A atual estrutura organizacional da SPU/MP foi aprovada por meio do Decreto nº 6.929, de
06/08/2009, que instituiu as Superintendências nos Estados e no Distrito Federal em substituição às
Gerências Regionais, e pelo Decreto nº 7.063/2010, de 13/01/2010, legislação vigente no exercício de
2011, que aprovou a Estrutura Regimental e o quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das
Funções Gratificadas do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
O Programa 0794 – Gestão do Patrimônio Imobiliário da União, de responsabilidade da
Secretaria do Patrimônio da União (SPU/MP), tem como objetivo identificar a vocação dos imóveis que
compõem o patrimônio imobiliário da União, destinando-os de acordo com princípios de gestão
territorial integrada e compartilhada, de respeito à diversidade, de racionalização e eficiência do uso,
de garantia da inclusão sócio-territorial e de apoio ao desenvolvimento local sustentável.
O orçamento autorizado e a execução do exercício de 2011, por Ação de Governo, estão
discriminados no quadro abaixo:
Quadro 01: Programa 0794 – Dotação e Execução Orçamentária por Ação
% da
despesa
executada
em relação à
execução do
Programa
Ação Governamental
Dotação
Autorizada
Valor
Empenhado
Despesas
(1)
Executadas
% da despesa
executada em
relação à
autorizada
4852 – Destinação de imóveis
da União
8.435.659,00
5.152.508,50
3.917.290,62
46,44
14,36
8676 - Desenvolvimento do
Projeto Orla
1.506.425,00
457.614,03
247.940,56
16,46
0,91
6738 - Regularização fundiária
em imóveis da União
3.254.562,00
953.113,99
667.347,50
20,50
2,45
8688 - Caracterização do
patrimônio imobiliário da União
9.086.210,00
2.950.091,51
751.309,74
8,27
2,75
8690 - Fiscalização e controle
do uso de imóveis da União
4.267.525,00
586.853,39
489.404,88
11,47
1,79
2
Ação Governamental
4078 - Sistemas de informação
para a gestão do patrimônio da
União
2A37 - Arrecadação e
Cobrança Administrativa de
créditos patrimoniais
20EZ – Incorporação de
Imóveis ao Patrimônio da União
2272 – Gestão e Administração
do Programa
200F - Retribuição pelos
serviços de caracterização do
patrimônio da União
12NZ – Modernização da
Gestão do Patrimônio
Imobiliário da União
Total
% da
despesa
executada
em relação à
execução do
Programa
Dotação
Autorizada
Valor
Empenhado
Despesas
(1)
Executadas
% da despesa
executada em
relação à
autorizada
9.813.312,00
6.620.311,23
4.703.928,04
47,93
17,24
3.810.380,00
2.318.913,09
1.840.026,21
48,29
6,74
0,00
0,00
0,00
NA
NA
19.210.352,00
18.204.621,43
14.670.914,60
76,37
53,76
0,00
0,00
0,00
NA
NA
6.894.927,00
0,00
0,00
0,00
NA
66.279.352,00
37.244.027,17
27.288.162,15
41,17
100,00
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir de consulta ao Siafi Gerencial.
1 – refere-se ao valor liquidado.
A avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos institucionais-programáticos da
Secretaria incidiu sobre as cinco primeiras Ações de Governo, elencadas no quadro anterior, e
equivale a 22,25% de despesas executadas (R$ 6.073.293,30 de R$ 27.288.162,15). Além disso a
Ação 4078 - Sistemas de Informação para a Gestão do Patrimônio da União (execução de R$
4.703.928,04) foi avaliada considerando a gestão de tecnologia da informação da Unidade, conforme
consignado no item 2.7 da seção “Análise Gerencial” deste Relatório.
Ação 4852 – Destinação de Imóveis da União:
A ação 4852 – Destinação de Imóveis da União tem por finalidade identificar o potencial e a
vocação de cada imóvel da União, priorizando: inclusão social; geração de emprego e renda; fomento
econômico; melhoria da infraestrutura; ordenamento territorial; e racionalização do uso e melhoria na
prestação de serviços públicos.
Os mecanismos de implantação compreendem a destinação de imóveis a órgãos e entidades da
Administração Pública Federal-APF, a Estados e a Municípios; bem assim, a administração das
concessões ou outorgas de imóveis funcionais, no âmbito da Administração Pública Federal.
Quadro 02: Execução Físico-financeira (2011) – Ação 4852
Produto
Previsto(1)
Meta financeira
R$ 8.435.659,00
Imóvel Destinado
270
Executado
%
(2)
R$ 3.917.291,00
816
46,44
302,22
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir das informações do SIGPlan em 05/06/2012.
1 – Lei Orçamentária nº Lei nº 12.381, de 09 de fevereiro de 2011
2 – considera os empenhos liquidados.
A Unidade justificou a extrapolação da meta física e a dissonância entre a execução física e
financeira mencionando dois fatores. Primeiramente, o resultado acima do esperado da força-tarefa
para homologação de aforamento que atuou em Brasília-DF. Em segundo lugar, a nova configuração
obtida em função da delegação de certos atos às Superintendências. Entretanto, torna-se clara a
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necessidade de melhoria nos sistemas de informação e de ajustes nas previsões dos dados
físicos/financeiros para os próximos exercícios.
Observou-se que tanto na atualização, quanto na execução das metas físicas e financeiras, os
valores não se correlacionam. Além disso, a SPU/MP, no Relatório de Gestão 2011, destacou “(...) a
necessidade de melhoria dos sistemas de informação e ajuste das previsões dos dados
físicos/financeiros para os próximos anos”.
Assim, a avaliação do alcance da meta, quanto à eficácia dos resultados, restou prejudicada,
em que pese o número de imóveis destinados ter crescido nos últimos três exercícios.
Dessa forma, os exames efetuados no âmbito da Ação 4852 focaram-se no acompanhamento
das recomendações emitidas por ocasião da Auditoria Anual de Contas do exercício anterior. Três
tópicos foram abordados: (1) avaliação dos imóveis registrados na UG da Secretaria do Patrimônio da
União ou das Superintendências do Patrimônio nos Estados e no Distrito Federal; (2) inconsistências
cadastrais quanto à falta de conclusão ou regularização do processo de destinação de imóveis; e (3)
imóveis de Uso Especial, objetos de “Cessões” e “Entregas” que permaneciam cadastrados com o
código das Superintendências do Patrimônio da União como Unidades Gestoras Responsáveis.
Com relação ao nível de atualização das avaliações, dos 10.219 imóveis de uso especial
cadastrados nas UGs da SPU e Superintendências, em 20/04/2012, 6.755 (66,10%) estavam com
avaliação vencida. Em 20/01/2011, estes valores correspondiam a 76,43% dos imóveis da base do
SPIUnet. No caso dos imóveis de responsabilidade da SPU/MP e Superintendências com processos
de destinação inconclusos ou não regularizados, o percentual cresceu 15,02%, passando de 3.230
para 3.715 imóveis. Por fim, foi de 3,05% o percentual de aumento de imóveis de uso especial
(passando de 1.673 para 1724imóveis), objetos de “Cessões” e “Entregas”, que permanecem com o
código das Superintendências como Unidades Gestoras Responsáveis.
Como melhorias gerenciais, a Unidade iniciou, no âmbito do Planejamento Estratégico SPU
2012-2014, o desenvolvimento de projetos que contribuirão para a solução das situações
identificadas. Contudo, entendemos necessários os desdobramentos dos projetos estratégicos em
planos táticos e operacionais para os projetos descritos no quadro seguinte.
Quadro 03: Projetos Estratégicos - Destinação
Desafio Estratégico
Ampliar e Qualificar o Cadastro de Bens Imóveis
Ampliar a capacidade de respostas às ações
prioritárias do Governo Federal
Aperfeiçoar os mecanismos e ferramentas de
gestão
Projeto
Saneamento cadastral
Implementação de nova sistemática de PVG´s
Elaboração do plano de Destinação de grandes projetos de
infraestrutura prioritários
Elaboração do Plano de Destinação para projetos
prioritários na área social
Definição de parâmetros de racionalização da utilização de
imóveis de uso especial
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações oriundas da SPU.
Em que pese o Planejamento Estratégico da Unidade tratar da questão, considerando que a
constatação afeta diretamente o Balanço Geral da União, conforme explicado no item 2.14 da seção
“Análise Gerencial”, entendemos ser necessária atuação pontual e de curto prazo para minimizar as
inconsistências. Assim, as recomendações para a definição de programação imediata, em conjunto
com as Superintendências Regionais, com estabelecimento de cronograma, identificando prazos e
responsáveis, para que seja efetuada a avaliação dos imóveis sob responsabilidade da SPU e que
sejam concluídos os processos de destinação, cessão ou entrega, estão sendo acompanhadas no
âmbito do Plano de Providências Permanente.
O tema Destinação de Imóveis da União é tratado com maior detalhamento no item 1.1 da
Seção “Achados de Auditoria” deste relatório.
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Ação 8676 – Desenvolvimento do Projeto Orla:
A ação 8676 – Desenvolvimento do Projeto Orla tem por finalidade ordenar os espaços nas
orlas marítimas e fluviais com fundamento na garantia da participação social, na definição de diretrizes
para a utilização sustentável dessas áreas, nos princípios da inclusão sócio-territorial e da
requalificação urbanística e ambiental.
Sua execução se dá por meio do apoio a Estados e Municípios no planejamento de ações para
ordenamento e utilização sustentável dos espaços de orla, por meio da promoção de articulação
ampla entre os três níveis de governo e a sociedade civil, concretizada na elaboração do Plano de
Gestão Integrada da Orla e no compartilhamento da gestão dos espaços sob domínio da União. A
adesão de municípios ao projeto é voluntária.
O arranjo institucional do projeto é sintetizado no quadro seguinte:
Quadro 04: Arranjo Institucional – Projeto Orla
Esfera de
Organização
Nacional
Estadual
Fórum de Articulação e
Apoio
Órgãos Envolvidos
. Ministério do Meio Ambiente - Secretaria de
Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental
(MMA/SQA)
. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão –
Secretaria do Patrimônio da União (MP/SPU)
. Órgãos Estaduais de Meio
Ambiente (OEMA)
. Superintendências do
Patrimônio da União
(SPU)
Municipal
GI-GERCO – Grupo de
Integração do
Gerenciamento Costeiro
CTE – Comissão Técnica
Estadual
CGM – Comitê Gestor
Municipal
Prefeitura Municipal
Fonte: guia de implementação do Projeto Orla.
Pode-se observar a execução da LOA comparada com as medições trazidas pelos indicadores
institucionais, por meio do quadro a seguir:
Quadro 05: Execução Físico-financeira (2011) – Ação 8676
Produto
Previsto
Meta financeira
R$ 1.506.425,00
Executado
R$ 247.940,00
%
(1)
16,46
Meta Física (Município Apoiado)
58
32
55,17
Indicador O – Criação da Comissão Técnica Estadual
13
4
30,77
Indicador Q – Criação do Comitê Gestor Municipal
16
0
0,00
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir de consulta ao Sistema SIGPLAN, dados da portaria nº 249, de
26/07/2011, e informações encaminhadas pela SPU.
1 - considera os empenhos liquidados.
Segundo os gestores, a justificativa para o não atingimento das metas é de caráter fiscal. O
corte orçamentário afetou recursos de passagens e diárias dos servidores capacitados para aplicação
da metodologia do projeto, produzindo redirecionamento das ações para municípios em situações de
risco e para municípios-sede da Copa do Mundo de 2014.
A Unidade informou que não dispõe de mecanismos de aferição e controle do projeto para
verificação da eficácia, eficiência e efetividade da Ação 8676. As informações disponíveis são
repassadas pelas Comissões Técnicas Estaduais por demanda e de maneira descontinuada. Com
isso, a análise qualitativa dos resultados restou prejudicada. A SPU foi orientada a criar indicadores
que permitam aferir a eficácia, eficiência e efetividade das ações implementadas.
Como melhorias gerenciais, a Unidade iniciou, no âmbito do Planejamento Estratégico SPU
2012-2014, o desenvolvimento do projeto “Ampliação e Revisão do Modelo de Gestão do Projeto
5
Orla”, no campo de abrangência do Desafio Estratégico “Aperfeiçoar os Mecanismos e Ferramentas
de Gestão”.
O tema Desenvolvimento do Projeto Orla é tratado com maior detalhamento no item 1.2 da
Seção “Achados de Auditoria” deste relatório.
Ação 6738 – Regularização Fundiária em Imóveis da União:
A ação 6738 – Regularização Fundiária em Imóveis da União tem por finalidade promover a
regularização de ocupação nas áreas de domínio da União, por meio da construção de parcerias
institucionais e da participação popular, priorizando os assentamentos informais consolidados e a
provisão habitacional, de forma a garantir a inclusão sócio-territorial e o reconhecimento do direito
constitucional ao solo urbano e à moradia.
A execução da Ação se dá por meio do reconhecimento do direito à posse e à moradia, via
titulação das famílias ocupantes, decorrendo da execução de atividades articuladas com órgãos
parceiros quanto à regularização urbanística e ambiental. Pode-se observar a execução da LOA
comparada com as medições trazidas pelos indicadores institucionais, por meio do quadro a seguir:
Quadro 06: Execução Físico-financeira (2011) – Ação 6738
Produto
Previsto
Meta financeira
R$ 3.254.562,00
Imóvel Regularizado
Executado
R$ 667.348,00
%
(1)
20,51
5.000
1.055
21,10
Indicador V – Publicação de Portaria de Declaração
de Interesse Público
32
40
125
Indicador I – Constituição de TAU, CDRU e CUEM
15.492
5.649
36,46
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir de consulta ao Sistema SIGPLAN, dados da portaria nº 249, de
26/07/2011, e informações encaminhadas pela SPU.
1 - considera os empenhos liquidados.
A SPU apontou a natureza do trabalho - que normalmente extrapola um exercício financeiro e
envolve a participação de outros órgãos e entidades - e o contingenciamento no orçamento para
justificar a baixa execução das metas orçamentárias, assim como do Indicador I, que trata da
Constituição de TAU (Termo de Autorização de Uso), CDRU (Concessão de Direito Real de Uso) e
CUEM (Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia).
Foram identificadas fragilidades na definição da programação do exercício, na identificação da
vocação dos imóveis da união para o cumprimento de sua função socioambiental e apoio aos
programas estratégicos de governo, e na interlocução da SPU com outros atores do processo de
regularização fundiária.
Nesse sentido, recomendamos à SPU estabelecer critérios para a definição das programações
anuais e considerar, como meta para “imóvel regularizado” de determinado exercício, somente
aqueles que estão, de fato, em fase conclusiva de execução, por terem sido identificados e
cadastrados em períodos anteriores.
Como melhorias gerenciais, a Unidade iniciou, no âmbito do Planejamento Estratégico SPU
2012-2014, o desenvolvimento de projetos que contribuirão para a solução das questões em pauta.
Assim, entendemos necessários os desdobramentos dos projetos estratégicos em planos táticos e
operacionais para os projetos descritos no quadro seguinte.
Quadro 07: Projetos Estratégicos - Regularização
Desafio Estratégico
Ampliar e Qualificar o Cadastro de Bens
Imóveis
Projeto
Cadastramento dos Imóveis titulados no programa de
Regularização Fundiária
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Desafio Estratégico
Projeto
Ampliar a capacidade de respostas às
ações prioritárias do Governo Federal
Instituição do núcleo de acompanhamento de demandas
prioritárias
Qualificar e Ampliar a Articulação
Institucional
Elaboração do plano de Relacionamento/Articulação
Institucional
Integração das bases da SPU com outras bases de
governo
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações oriundas da SPU.
O tema Regularização Fundiária em Imóveis da União é tratado com maior detalhamento no
item 1.3 da Seção “Achados de Auditoria” deste relatório.
Ação 8688 – Caracterização do Patrimônio Imobiliário da União:
A ação 8688 – Caracterização do Patrimônio Imobiliário da União tem por finalidade identificar,
incorporar, cadastrar, avaliar e regularizar os imóveis da União.
O cadastramento é procedimento que permite identificar os imóveis dominiais da União (quais
são, em que local estão e suas características), bem assim, seus usuários / o ocupantes (quem são
que imóveis estão ocupando, quais são os regimes de utilização e período de ocupação dos imóveis).
A execução tem início com a delimitação das linhas de alcance da propriedade originária ao
longo de rios federais, mares e fronteira - a demarcação. Delimitada a linha, passa-se à
individualização dos imóveis incluindo procedimentos de vistoria, análise documental e avaliação para
regularização dominial - o cadastramento. Após essa etapa, os imóveis comporão a Carteira
Patrimonial da União.
Pode-se observar a execução da LOA comparada com as medições trazidas pelos indicadores
institucionais, por meio do quadro a seguir:
Quadro 08: Execução Físico-financeira (2011) – Ação 8688
Produto
Meta financeira
Imóvel de propriedade originária
Indicador B: Publicação/homologação LPM/LMEO
Indicador H: Novo cadastro SIAPA
Previsto
Executado
%
R$ 9.086.210,00
R$ 751.308,00
8,27
13.652
35.305
258,61
37
9
24,32
11.794
27.659
234,52
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações do SIGPlan, Siafi Gerencial e relatórios operacionais
apresentados pelos gestores (Indicador B – Homologação LPM / LMEO, de 28/02/2012, e Indicador H – Novo Cadastro SIAPA, de
10/02/2012)
Os gestores mencionaram o contingenciamento orçamentário, com impacto na liberação de
diárias e passagens, como causa para a baixa execução financeira e o não atingimento da meta de
publicação e homologação de LPM/LMEO. Por outro lado, as superações programáticas teriam
decorrido em virtude do encerramento de vários processos de cadastramento em massa, derivados
dos trabalhos de Certificação Cadastral.
Para a equipe de auditoria, as deficiências relacionam-se à indefinição da situação-problema
(imóveis “a demarcar”, imóveis “a caracterizar/identificar”, imóveis “a registrar”) e dos critérios e
mecanismos utilizados na elaboração das programações. Nesse sentido, foi recomendado à SPU
estabelecer critérios para a definição das programações anuais.
Ainda no contexto da Ação 8688, observamos que a informação cartorial sobre transações
imobiliárias anotadas, averbadas, lavradas, matriculadas ou registradas, no geral, não é recebida
mensalmente pela SPU. De acordo com a Lei nº 11.481, de 31/05/2007, essas informações deveriam
ser recebidas pela Secretaria, por meio da Declaração sobre Operações Imobiliárias em Terrenos da
União – DOITU. A lei estabelece que à SPU cabe a definição dos termos nos quais essa informação
seria entregue. Nesse sentido, recomendou-se à Unidade estabelecer os termos para apresentação
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da DOITU, dando publicidade na imprensa oficial, além de que buscasse participar das discussões
sobre o tema junto aos demais atores envolvidos no processo.
Por fim, não identificamos sistemática de supervisão dos resultados. Os gestores das áres
finalísticas da SPU não realizam, de forma rotineira, a conferência dos resultados pelo cotejamento
das execuções físico-financeiras com as previsões do período, ou mesmo se os resultados
apresentados são efetivamente aqueles pretendidos, em termos quantitativos, qualitativos e de
observância dos prazos.
Como melhoria gerencial, a Unidade iniciou, no âmbito do Planejamento Estratégico SPU
2012-2014, o desenvolvimento de projetos que contribuirão para a solução das questões em pauta.
Recomendamos à SPU a elaboração do plano tático e operacional para o projeto descrito no quadro
seguinte.
Quadro 09: Projetos Estratégicos - Caracterização
Desafio Estratégico
Ampliar e qualificar o cadastro dos bens
imóveis
Projeto
Atualização do Plano Nacional de Caracterização
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações oriundas da SPU.
O tema Caracterização do Patrimônio Imobiliário da União é tratado com maior detalhamento
no item 1.4 da Seção “Achados de Auditoria” deste relatório.
Ação 8690 – Fiscalização e Controle do Uso de Imóveis da União:
A ação 8690 – Fiscalização e Controle do Uso de Imóveis da União tem por finalidade
preservar as características imobiliárias no controle da destinação e do uso, mediante fiscalização da
utilização do patrimônio imobiliário da União.
Sua execução se dá a partir do controle para eliminação das situações irregulares de uso em
áreas da União e garantia de sua adequada utilização.
A gestão da Ação está caracterizada por deficiências no processo de planejamento e
acompanhamento de competência da Secretaria de Patrimônio da União, com impacto no
estabelecimento e aferição de metas físicas e financeiras.
A execução física, os produtos ofertados pela Ação no período, conferme quadro, ficaram
aquém dos níveis programáticos (LOA). As inexecuções ficaram em torno dos 13%, contudo, 86,85%
ou, 17.652 das intervenções, resultaram de ações de cadastramento, tendo sido apresentados como
resultados de ambas ações programáticas:
Quadro 10: Execução Físico-financeira (2011) – Ação 8690
Produto
Previsto
Executado
%
Meta financeira
R$ 4.267.525,00
R$ 489.405,00
11,47
Imóvel fiscalizado
23.296
20.325
87,25 %
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria, a partir dos dados do SIGPlan.
Apesar da alta execução física informada, verificamos que 17.652 intervenções resultaram de
ações de cadastramento e não de ações fiscalizadoras, propriamente ditas.
Os fatores que caracterizam as deficiências gerenciais no controle da utilização patrimonial
foram estruturados nos seguintes pontos, considerados centrais: as deficiências técnicas na
estruturação de uma fórmula de apuração dos resultados; a inexistência de manualização dos
processos de execução que assegure um mínimo de padronização da atividade; a falta de
interlocução com a sociedade civil organizada que amplie as possibilidades de controle social; a
precariedade das articulações institucionais no compartilhamento de experiências e proposição de
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soluções tecnicamente viáveis; e as deficiências no tratamento técnico dasdemandas externas por
fiscalizações.
As consequências práticas e imediatas do baixo nível de execução estão refletidas no
incremento de situações como a expansão desordenada da malha urbana, a proliferação de
empreendimentos não autorizados, o fracionamento de solo e as ocupações irregulares dos imóveis
públicos, comprometendo a sustentabilidade ambiental e a garantia do interesse público nos bens
imóveis da União.
Nesse sentido, recomendamos a revisão da fórmula de apuração do número de imóveis
fiscalizados e a estruturação e tratamento técnico das demandas externas por fiscalização, de modo
gerar inputs na programação anual.
Cabe ressaltar que a Unidade iniciou, no âmbito do Planejamento Estratégico SPU 2012-2014,
o desenvolvimento de projetos que contribuirão para a solução das questões em pauta.
Recomendamos à SPU a elaboração do plano tático e operacional para os projetos descritos no
quadro seguinte.
Quadro 11: Projetos Estratégicos – Fiscalização e Controle
Desafio Estratégico
Projeto
Ampliar e qualificar o cadastro dos bens
imóveis
Certificação de cadastro de imóveis da APF
Aperfeiçoar os mecanismos e ferramentas de
gestão
Implementar estratégia de comunicação e
relacionamento
Criação de instrumentos/rotinas para evitar prescrição e
decadência e caducidade
Revisar e racionalizar os processos de
trabalho
Reformulação do relacionamento com cidadão
Padronização de modelos de atos administrativos
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações oriundas da SPU.
As fragilidades gerenciais aqui apresentadas estão detalhadas no item 1.4 da seção “Achados
de Auditoria” deste relatório.
2.3 Avaliação dos Indicadores de Gestão da UJ
Indicadores do Programa 0794:
O programa 0794 – Gestão do Patrimônio da União possuía dois indicadores definidos no
Plano Plurianual 2008-2011: (1) “Número de famílias atendidas anualmente em ações de inclusão
sócio-territorial” e (2)“Taxa de Crescimento da Arrecadação Patrimonial”(%).
Quando da análise do primeiro indicador, realizada na auditoria sobre o processo de contas do
exercício de 2009, foi exposta a falta de homogeneidade das variáveis que o definem. O que se
denominava famílias atendidas era composto de uma gama de variáveis como a transferência para o
INCRA; imóveis objetos de contratos de cessão, aforamento, concessão de direito real de uso para
regularização fundiária; doação de áreas para regularização fundiária; autorização de uso para
regularização fundiária; e imóveis com titulação definitiva de área remanescente de quilombos.
Tendo em vista a conclusão da citada auditoria, sobre o processo de contas de 2009, foi
recomendado à Unidade que promovesse estudos com o objetivo de revisar o indicador “Número de
Famílias Atendidas Anualmente em Ações de Inclusão Sócio-Territorial”, constante do PPA 20082011, de modo que este fosse útil para a avaliação do desempenho da Unidade.
Assim a SPU/MP já havia informado no Relatório de Gestão referente ao exercício de 2010
que, por problemas na metodologia de cálculo de metas e de apuração, o indicador em tela não foi
contabilizado no PPA, em 2010 e 2011, razão pela qual ele não é tratado no Relatório de Gestão de
2011.
9
Já com relação ao segundo indicador “Taxa de Crescimento da Arrecadação Patrimonial”, no
Relatório de Auditora nº 245985, foi exposto que as metas de Receita Arrecadada previstas no PPA
2008-2011 foram revistas por meio das LOAs e, no entanto, as metas do indicador não foram
alteradas e, quanto à sua cobertura, verificamos que o indicador não abrange a receita de taxa de
ocupação dos imóveis funcionais. Assim, a fonte dos dados utilizada pela SPU/MP não era confiável,
visto que diferentes avaliadores poderiam chegar a diferentes resultados.
Em função das constatações efetuadas, a SPU passou a considerar a receita referente à taxa
de ocupação dos imóveis funcionais no cálculo dos indicadores, atendendo a recomendação efetuada
pela CGU.
Cabe ressaltar que, conforme pôde ser verificado no novo modelo do PPA 2012-2015, os
indicadores do Programa 0794 foram descontinuados, em função da nova metodologia, baseada em
Programas Temáticos, Objetivos, Iniciativas e Ações.
Indicadores Institucionais:
Considerando que tanto os indicadores do Programa 0794 quanto as metas físicas e
financeiras das Ações de Governo não são regionalizadas, não é possível fazer uma avaliação do
desempenho da gestão das Superintendências Regionais, a partir desses parâmetros.
Nesse sentido, a própria SPU desenvolveu indicadores utilizados para o cálculo da
Gratificação de Incremento à Atividade de Administração do Patrimônio da União – GIAPU, explicada
no item 2.1.1.1 da seção “Achados de Auditoria”, tendo sido verificado, entretanto, que a estipulação
das metas de desempenho institucional para fins de pagamento da citada gratificação continua
ocorrendo em data posterior à respectiva execução dos trabalhos, conforme detalhado no item 2.1.1.2
da seção “Achados de Auditoria”.
Verificaram-se, nos últimos exercícios, sucessivos atrasos na publicação das Portarias de
fixação das metas GIAPU. As metas de 2010, 2011 e 2012 foram publicadas respectivamente em
dezembro, julho e maio de cada ano. Especificamente com relação ao exercício de 2011, as metas
para a GIAPU foram modificadas substancialmente em fevereiro de 2012, ou seja, no exercício
posterior àquele de apuração das metas.
Agrava a questão o fato de que a supervisão e o acompanhamento da execução muitas vezes
fica fragilizado em função da não existência de uma metodologia de apuração dos resultados,
conforme evidenciado, por exemplo, na avaliação da Ação 8688 – Caracterização do Patrimônio
Imobiliário da União, tratada em detalhe no item 1.4.2.1 da seção “Achados de Auditoria” deste
Relatório.
Cabe destacar que a SPU, ciente das fragilidades elencadas, definiu, em seu Planejamento
Estratégico, desafios relacionados ao tema, com projetos específicos, conforme descrito a seguir:
Quadro 12: Projetos Estratégicos - Indicadores
Desafio
Projeto
Revisão GIAPU
Estruturação de Painéis de Indicadores
Aperfeiçoar os mecanismos e
ferramentas de gestão
Reestruturação dos sistemas existentes (SIAPA,
SPIUNet, CIF, SARP)
Implantação do SIG – Sistema para a Gestão de Imóveis
da União
Elaboração de Fluxos/revisão/normatização e
manualização de rotinas de processos
Elaboração e implementação do Plano
de Comunicação Interna e Externa
Revisar e racionalizar os
processos de trabalho
Implementar estratégia de
comunicação e relacionamento
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações repassadas pelo gestor.
Nesse sentido, foi recomendado, além do estabelecimento dos planos táticos e operacionais
para os projetos citados anteriormente, que fosse realizada, com prioridade, a revisão das metas
10
estabelecidas para o exercício de 2012, e que fosse definida uma metodologia de apuração
sistematizada, que permitisse o acompanhamento da execução de forma mais adequada.
2.4 Avaliação da Gestão de Recursos Humanos
Foi possível evidenciar, tanto durante a auditoria no Órgão Central quanto nas
Superintendências Regionais, que sistematicamente a deficiência do quadro de pessoal e da política
de capacitação/treinamentos foi apontada como causa para a não execução ou execução
insatisfatória das ações de governo.
Entretanto, pôde-se verificar a fragilidade dos estudos, levantamentos e projetos de gestão de
pessoas, com o objetivo de implementação de ações internas (como treinamentos, capacitações,
alocação adequada de servidores) e de proposição de demandas a órgãos externos – quando tratarse de questões que transcendem os limites de sua competência (como criação de carreira e promoção
de concurso público).
O dimensionamento da força de trabalho deve ser um processo de planejamento contínuo de
avaliação das necessidades de pessoal, no que se refere ao quantitativo, perfil e competências
individuais, alinhados ao atendimento dos objetivos estratégicos e das metas institucionais.
Assim, o dimensionamento envolve o conhecimento da visão, missão, dos objetivos, das
atividades, das metas e das estratégias adotadas para alcançá-las; a avaliação das potenciais
mudanças futuras com relação ao ambiente externo e interno; a estimativa dos recursos humanos
necessários para alcançar os objetivos da Unidade; o conhecimento do quadro atual de pessoal e do
perfil; a identificação das diferenças entre a situação atual e a situação desejada, quanto aos recursos
humanos e ao desenvolvimento de estratégias para eliminar tais diferenças, como ações de
capacitação.
Novamente destacamos a definição de projetos específicos no Planejamento Estratégico da
Unidade que buscarão tratar do tema, conforme quadro abaixo:
Quadro 13: Projetos Estratégicos – Recursos Humanos
Desafio Estratégico
Projeto
Promoção de Concursos Públicos
Plano de Capacitação
Elaboração e Implementação do Plano de
Gestão de Pessoas e de Capacitação e
Promoção de Concursos Públicos
Ampliar e Qualificar o Quadro de
Servidores
Criação de Carreira de Gestor do Patrimônio
Fonte e método: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações oriundas da SPU.
Nesse sentido, foi recomendado, conforme detalhado no item 3.1.1.1 da seção “Achados de
Auditoria”, que, além do estabelecimento dos planos tático e operacional dos projetos citados
anteriormente, fosse elaborado levantamento da necessidade de força de trabalho e de
capacitação/treinamentos, considerando a estimativa de aposentadorias dos próximos anos, o nível de
escolaridade dos atuais servidores e as atribuições da Secretaria, tanto para o Órgão Central quanto
para as Superintendências.
2.5 Avaliação do Funcionamento do Sistema de Controle Interno da UJ
A avaliação do sistema de controle interno da Unidade teve como escopo a análise dos
controles instituídos no âmbito das Ações de Governo analisadas ao longo do presente relatório, bem
como nos controles relacionados à gestão de recursos humanos.
Nesse sentido, foi possível identificar que existe fragilidade no processo de acompanhamento
da execução das Ações de Governo, medida a partir dos indicadores instituídos, tanto em função das
deficiências no processo de estipulação das metas quanto em função da inexistência de metodologia
11
padronizada e sistematizada para apuração dos resultados, conforme tratado no item 2.3 da seção
“Análise Gerencial”.
Além disso, quando da análise específica das ações, conforme tratado no item 2.2 da seção
“Análise Gerencial”, foram identificadas deficiências nos controles administrativos, uma vez que os
gestores das áreas finalísticas tem dificuldades de realizar, de forma rotineira, a conferência dos
resultados pelo cotejamento das execuções físico-financeiras e as previsões do período, ou mesmo se
os resultados apresentados são efetivamente aqueles pretendidos, em termos quantitativos,
qualitativos e de observância dos prazos.
Foram verificadas também fragilidades nos controles relacionados à gestão de recursos
humanos, conforme relatado no item 2.4 da seção “Análise Gerencial”, principalmente no que se
refere ao dimensionamento da força de trabalho atual e daquela necessária para o efetivo
cumprimento das atribuições da Secretaria e de suas Superintendências Regionais.
Como já havia sido indicado no âmbito da auditoria sobre o processo de contas referente ao
exercício de 2010, a situação dos controles internos se agrava quando se verifica a não definição
formal de atribuições e competências, e a desatualização do Regimento Interno da SPU/MP (Anexo
XII da Portaria nº 232/2005).
Aqui cabe destacar a existência de desafio específico no Planejamento Estratégico relacionado
aos ambientes de controles internos, elencado abaixo, de modo que orientamos que sejam elaborados
os planos táticos e operacionais para os respectivos projetos:
Quadro 14: Projetos Estratégicos – Controles Internos
Desafio Estratégico
Projeto
Revisão do papel da Secretaria e das
Superintendências
Aprovação do Regimento Interno
Elaboração do modelo de governança
Alinhar o modelo de gestão aos novos
desafios
Revisão de estrutura administrativa
Fonte e método: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações oriundas da SPU.
As recomendações efetuadas para os casos específicos de gestão de recursos humanos; de
elaboração e utilização de indicadores; e de melhoria do processo de supervisão estão tratadas nos
respectivos itens do presente Relatório, já citados.
2.6 Avaliação da Sustentabilidade Ambiental em Aquisições de Bens e Serviços
Quanto aos critérios de sustentabilidade ambiental, já havia sido verificado em trabalhos
anteriores que foi constituída, por meio da Portaria nº 151, de 21/05/2007, uma comissão para coleta
seletiva solidária, no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com o objetivo de
implantar e supervisionar a separação de resíduos recicláveis descartados, nas unidades
administrativas do Ministério, e efetuar destinação dos resíduos para as associações e cooperativas
de catadores de materiais recicláveis, em observância ao Decreto nº 5.940/2006.
Nesse sentido, por intermédio da Portaria 264, de 02/08/2012, foram definidos os servidores
que passaram a integrar a citada Comissão, que tem o dever de apresentar semestralmente, ao
Comitê Interministerial da Inclusão Social de Catadores de Lixo, a avaliação do processo de
reciclagem dos resíduos recicláveis descartados.
Convém destacar também a Portaria Interministerial 244, de 06/06/2012, que instituiu o
Programa Esplanada Sustentável, cuja finalidade é integrar ações que visam estimular o uso racional
dos recursos públicos, com a inserção da variável socioambiental no ambiente de trabalho.
No que se refere especificamente à aquisição de bens e serviços, cumpre ressaltar que a
responsabilidade para tanto é da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração,
restando para a SPU apenas uma responsabilidade residual. De forma semelhante, no caso das
12
Superintendências Regionais, a responsabilidade é das Superintendências de Administração do
Ministério da Fazenda. Assim, a análise quanto à utilização de requisitos relacionados à
sustentabilidade nos processos de aquisição de bens e serviços não se aplica à Unidade.
2.7 Avaliação da Gestão de Tecnologia da Informação
A ação 4078 – Sistemas de Informação para a Gestão do Patrimônio da União tem por
finalidade promover ações de manutenção e melhoria dos sistemas corporativos da Secretaria de
Patrimônio da União, com foco na qualificação das informações cadastrais dos imóveis da União.
Sua execução se dá por meio da manutenção e implementação de melhorias dos sistemas
SIAPA (Sistema Integrado de Administração Patrimonial), SPIUnet (Sistema de Gerenciamento dos
Imóveis de Uso Especial da União), CIF (Cadastro de Imóveis Funcionais), SSD/DW (Sistema de
Suporte a Decisão) e outros, garantindo a integridade cadastral, melhorando o atendimento ao
cidadão, aos órgãos públicos e auxiliando nos processos de destinação, de cobrança e arrecadação.
Dentre os pontos de maior destaque, no que diz respeitos à gestão de TI da Unidade,
ressaltamos que a SPU é uma das Secretarias finalísticas que compõe a estrutura do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão que possui plano diretor de TI próprio, com a formalização,
inclusive, de comitê gestor de TI, o que já havia sido trazido no âmbito da auditoria sobre o processo
de contas referente ao exercício de 2010 e demonstra uma gestão de TI diferenciada.
Com relação às principais realizações ao longo do exercício de 2011, destacamos a nova
modelagem de processos de formação de indicadores os quais, a partir de um Sistema de Indicadores
e Ferramentas Integradas de Gestão, podem contribuir para uma melhor gestão das atividades
finalísticas da SPU, conforme previsto no Planejamento Estratégico da Unidade.
O tema, inclusive, está relacionado às fragilidades apontadas no item 2.3 da seção “Análise
Gerencial”, no que se refere à constante prática de estabelecimento de metas de desempenho
institucionais após a efetiva execução, bem como à deficiência no processo de supervisão da
execução, em função da inexistência, principalmente, de uma metodologia sistematizada de apuração
de resultados.
Cumpre destacar também que a Unidade vem buscando uma reformulação de seus sistemas
com vistas a uma total aderência à legislação patrimonial, mediante recursos tecnológicos compatíveis
que suportem a contento os processos organizacionais.
Para tanto, foi iniciado o Programa de Modernização da Gestão do Patrimônio Imobiliário da
União, financiado com recursos externos do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, no
montante de U$ 30 milhões, conforme o Contrato de Empréstimo 2580/OC-BR, aprovado em
29/12/2011 e celebrado em 26/03/2012, para o qual, inclusive, foi estabelecido um projeto específico
no Planejamento Estratégico da Unidade.
Juntamente com o processo de modernização e reestruturação dos sistemas existentes, o
citado programa de modernização visa, em médio e longo prazo, a independência tecnológica do atual
fornecedor, o Serviço Federal de Processamento de Dados – Serpro.
2.8 Avaliação da Situação das Transferências Voluntárias
Não se aplicou à Unidade, visto que não houve, em 2011, transferências e recebimentos de
recursos mediante convênio, acordo, ajuste, termo de parceria ou outros instrumentos congêneres.
2.9 Avaliação da Regularidade dos Processos Licitatórios da UJ
Não se aplicou à Unidade, já que os processos licitatórios, em 2011, foram efetuados no
âmbito da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração (SPOA/MP), restando para a
13
SPU apenas uma competência residual.
2.10 Avaliação da Gestão do Uso do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF
Após levantamento das ocorrências de gastos com CPGF, foram identificados 118 casos para
todo o país no valor total de R$ 13.866,94, o que equivale a menos de 1% do total gasto com CPGF
pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Além disso, foi verificado que apenas três desses gastos caíram nas trilhas de auditoria
elaboradas pela CGU, totalizando apenas R$ 415,41. Assim, em função da baixa materialidade, o
tema não foi aprofundado.
2.11 Avaliação da Gestão de Passivos sem Previsão Orçamentária
Segundo informações do Relatório de Gestão, não houve casos de passivos por insuficiência
de créditos ou recursos no exercício de 2011 para a Secretaria do Patrimônio da União, o que foi
confirmado em pesquisa ao Siafi.
2.12 Avaliação da Conformidade da Manutenção de Restos a Pagar
Foi identificado, por meio de consulta ao Siafi Gerencial, que a Unidade efetuou a inscrição de
8 restos a pagar não processados, sendo metade deles referentes a empenhos de 2011 e metade
referente a reinscrição de empenhos de 2010, conforme quadro a seguir:
Quadro 15: Restos a Pagar
Ano do empenho
2010
2011
Total
Quantidade
4
4
8
Valor (R$)
1.516.075,19
199.698,44
1.715.773,63
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria, a partir das informações do Siafi Gerencial.
Com relação aos empenhos de 2011, a inscrição fundamenta-se no inciso I do artigo 35 do
Decreto nº 93.872/86, transcrito a seguir, tendo sido encaminhados os termos aditivos que
comprovam que os contratos continuam vigentes em 2012:
“Art. 35. O empenho de despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de
dezembro, para todos os fins, salvo quando:
I - vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida;”
Já com relação aos empenhos reinscritos, 3 deles foram cancelados. no valor de R$
664.075,19, considerando a não concretização da demanda, segundo informações dos gestores.
Finalmente, sobre o empenho de 2010 reinscrito, no valor de R$ 872.000,00, ainda pendente
de liquidação, os gestores informaram que se refere a pagamento de indenização a particular detentor
de título outorgado pela União de direito sobre terras situadas no Mato Grosso do Sul, posteriormente
demarcadas como indígenas, sendo que a liquidação da despesa se encontra pendente de apreciação
da Consultoria Geral da União.
Observamos, assim, que todas as inscrições de restos a pagar não processados, ou seja, cuja
despesa não foi liquidada, estão respaldadas.
2.13 Avaliação da Entrega e do Tratamento das Declarações de Bens e Rendas
A responsabilidade pela entrega e tratamento das declarações de bens e rendas dos
servidores do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é da Subsecretaria de Planejamento,
Orçamento e Administração – SPOA/MP.
14
Assim, de um universo de 126 servidores com funções comissionadas obrigados a entregar a
declaração de bens e rendas, em consonância com a Lei 8.730/1993, foi feita uma amostra de 58
servidores, tendo sido verificado, no âmbito da SPOA/MP, que todos entregaram a autorização para
acesso, conforme previsto na Portaria Interministerial MP/CGU nº 298/2007.
Para o caso apontado no Relatório de Gestão, de um servidor que não cumpriu com a
obrigação ao longo do exercício de 2011, foi comprovado, ainda durante a auditoria, que a situação foi
sanada, considerando que o caso específico em questão foi inserido na amostra, tendo sido verificada
a existência da autorização de acesso.
2.14 Avaliação da Gestão de Bens Imóveis de Uso Especial
Conforme tratado no item 2.2 da seção “Análise Gerencial”, na avaliação da Ação de Governo
4852 – Destinação de Imóveis da União, novamente identificoumos fragilidade no processo de
supervisão da Secretaria no que se refere à gestão dos imóveis de uso especial, considerando que,
do universo de 10.219 imóveis cadastrados sob a responsabilidade da Unidade ou de suas
Superintendências nos Estados, 66,10 % encontram-se com a data de avaliação do imóvel vencida,
36,35% estavam com o processo de destinação inconcluso e 16,87%, desatualizados com relação à
unidade responsável.
Os problemas relacionados já tinham sido identificados no exercício anterior, conforme
consignado no relatório de auditoria sobre o processo de contas de 2010, conforme pode ser visto nos
quadros comparativos a seguir:
Quadro 16: Avaliação de Imóveis
UG
Qte de
Imóveis
(2010)
Qte de Imóveis
com Avaliação
Vencida
(2010)
SPU e
Superintendências
9.308
7.114
Qte de
%
Imóveis
(2010)
(2011)
76,43
Qte de Imóveis
com Avaliação
Vencida
(2011)
%
(2011)
Diferença %
6.755
66,10
-10,33
10.219
Fonte e método: consolidação de dados extraídos via SSD-DW, usando bases de 20/01/11 e 20/04/2012.
Quadro 17: Utilização de Imóveis
Regime de Utilização
Total (2010)
Total (2011)
Diferença (%)
EM REGULARIZACAO
2.815
3.263
15,87
IRREGULAR – CESSAO
415
452
8,91%
Processo de destinação inconcluso
3.230
3.715
15,02
Fonte e método: consolidação de dados extraídos via SSD-DW, usando bases de 20/01/11 e 20/04/2012.
Quadro 18: Cessão e entrega de Imóveis
Regime de Utilização
Total (2010)
Total (2011)
Diferença (%)
1.240
1.312
5,81%
433
412
- 4,85%
1.673
1.724
3,05
CESSAO
ENTREGA
UG responsável desatualizada
Fonte e método: consolidação de dados extraídos via SSD-DW, usando bases de 20/01/11 e. 20/04/2012
O tema é tratado com maior detalhamento no item 1.1.3 da Seção “Achados de Auditoria” e
tem grande relevância, uma vez que a existência de imóveis de uso especial cadastrados no SPIUnet,
com data de avaliação vencida, implica em desatualização dos dados contábeis, com reflexo no
Balanço Geral da União que integra a Prestação de Contas do Presidente da República (PCPR), visto
que o SPIUnet, de acordo com a Portaria Interministerial da STN/SPU nº 322, de 23/08/2001, é a
principal fonte alimentadora do Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) para efeito de
15
contabilização dos imóveis de uso especial.
2.15 Avaliação da Gestão Sobre as Renúncias Tributárias
Segundo informações do Relatório de Gestão, não houve casos de renúncias tributárias, no
exercício de 2011, para a Unidade, o que foi confirmado por meio de pesquisa ao Siafi
2.16 Avaliação do Cumprimento das Determinações/Recomendações do TCU
Foi identificado que ao longo do exercício de 2011 foi exarado, pelo Tribunal de Contas da
União, apenas o Acórdão 5.147/2011 com determinação para o acompanhamento da ControladoriaGeral da União - CGU.
O citado acórdão tratava da apuração de responsabilidade por prejuízo causado ao erário em
razão das falhas apontadas pela própria CGU no âmbito do Relatório de Auditoria 208614, referente à
gestão da Superintendência do Patrimônio da União no Estado da Bahia - SPU/BA.
Verificamos que foi aberto o processo administrativo disciplinar 04905.003977/2011-15 em
08/05/2012, com a devida constituição da comissão, com prazo para conclusão até 11/08/2012, após
a prorrogação concedida em 11/06/2012, sendo que o processo se encontra em fase de
instauração/instrução.
Nesse sentido, entendemos que a Secretaria vem adotando as providências para o
atendimento à determinação em tela. Com relação às determinações efetuadas diretamente à
SPU/BA, as análises estão consignadas no relatório de auditoria sobre o processo de contas daquela
Superintendência.
2.17 Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU
No que diz respeito ao acompanhamento das recomendações feitas pela CGU para a Unidade,
dentre aquelas examinadas no presente trabalho, foi identificado o seguinte cenário:
Quadro 19: Recomendações CGU
Documento
Qtde. de Itens
Atendidas
Plenamente
Relatório 245985
Relatório 201108617
Total
13
8
26
13
3
17
Atendidas
Parcialmente ou
Prorrogadas
5
9
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir de informações do Plano de
Providências Permanente e de dados colhidos junto ao gestor.
As recomendações pendentes de implementação dizem respeito à gestão dos bens imóveis de
uso especial e estão tratadas em detalhe nos itens 1.1.3.1 e 1.1.3.2 deste relatório, quando da
avaliação da Ação 4852 – Destinação de Imóveis da União.
Foi avaliado também o cumprimento do Decreto 6.932/2009, cujo art. 11 determina àquelas
Unidades que prestem serviços diretamente ao cidadão o dever de elaborar e divulgar “Carta de
Serviços ao Cidadão”, no âmbito de sua esfera de competência. No caso da Secretaria do Patrimônio
da União, ainda não foi instituído o citado documento, que deverá ser utilizado, também, pelas
Superintendências Regionais.
No entanto, de acordo com os gestores, a Secretaria estabeleceu como um dos eixos de
gestão o propósito de consolidar o “servir ao público”, tendo como objetivos estratégicos a excelência
no atendimento ao público e a ampliação e qualificação do quadro de servidores, proporcionado maior
16
agilidade e qualidade nos serviços que a SPU deve prestar à sociedade. Isso está refletido no
Planejamento Estratégico, onde foram definidos os projetos relativos a:
a) Reformulação do relacionamento com o cidadão, com vista a organizar, ampliar e otimizar
os canais existentes; e
b) Elaboração de fluxos, revisão dos processos de trabalhos, normatização e manualização de
rotinas de processos, definindo prazos para atendimento dos serviços.
Além disso, a Secretaria disponibiliza no sítio www.patrimoniodetodos.gov.br vários formulários
referentes a requerimentos de serviços, dentre os quais se destacam: consulta de dados cadastrais,
financeiros e de parcelamento, emissão e validação de certidões, atualização de endereço especial,
autorização para transferência de imóvel, emissão de DARF e alguns tipos de requerimentos, tais
como para aforamento, averbação de transferência, permissão de uso, entre outros.
Nesse sentido, em que pese ainda estar pendente de elaboração a “Carta de Serviços ao
Cidadão”, razão pela qual orientamos que seja definida o mais rápido possível, entendemos que a
Secretaria tem trabalhado com o intuito de prover o atendimento adequado ao cidadão.
2.18 Conteúdo Específico
Não se aplica à Unidade, visto que não houve conteúdo específico a constar no Relatório de
Gestão, relativo ao exercício de 2011, conforme Decisão Normativa TCU nº 108/2010.
3. Conclusão
Em face dos exames realizados, foram identificadas possibilidades de melhoria na gestão da
SPU/MP, no que se refere ao processo planejamento e ao processo de monitoramento dos resultados.
As ações corretivas, resultado de busca conjunta de soluções para os gargalos gerenciais
identificados, serão incluídas no Plano de Providências Permanente e monitoradas por esta CGU.
Observados os pontos requeridos pela legislação aplicável, submetemos o presente relatório à
consideração superior, como subsídio à emissão do competente Certificado de Auditoria.
Brasília, 19 de julho de 2012.
17
1. GESTÃO DO PATRIMONIO IMOBILIARIO DA UNIÃO
1.1. Subárea - DESTINAÇÃO DE IMÓVEIS DA UNIÃO
1.1.1. Assunto - PROGRAMAÇÃO DOS OBJETIVOS E METAS
1.1.1.1. Informação
Informações básicas da Ação 4852.
A ação 4852 – Destinação de Imóveis da União tem por finalidade identificar o potencial e a
vocação de cada imóvel da União, priorizando: inclusão social; geração de emprego e renda; fomento
econômico; melhoria da infraestrutura; ordenamento territorial; e racionalização do uso e melhoria na
prestação de serviços públicos.
Sua execução se dá por meio de destinação de imóveis da União aos órgãos e entidades da
Administração Pública, Estados e Municípios, bem como administração dos imóveis funcionais.
O montante de recursos executados na SPU/MP e nas Superintendências nesta Ação, no
exercício de 2011, está discriminado no quadro a seguir:
Quadro 20: Despesas Executadas – Ação 4852
Ação Governamental
Despesas executadas
(1)
na Ação 4852 (R$)
Despesa do Programa
(1)
0794 (R$)
% das despesas
executadas na ação
em relação ao total do
Programa
4852 – Destinação de
imóveis da União
3.917.290,00
27.410.719,57
14,29%
Fonte e método: Elaborada pela equipe de auditoria a partir das informações do SIGPlan
(1) Valores Liquidados
1.1.2. Assunto - AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS
1.1.2.1. Informação
Análise dos resultados da Ação 4852.
A execução orçamentária da Ação 4852 - Destinação de Imóveis da União, no exercício de
2011, conforme dados extraídos do SIGPlan, em 05/06/2012, está expressa no quadro a seguir.
Quadro 21: Execução – Ação 4852
Ação
Ação 4852Destinação de
imóveis da União
Meta
Física
(1)
Financeira
Previsão Inicial (A)
Previsão
Atualizada (B)
Execução (C)
% (C/B)
220
270
816
302,22%
R$ 8.435.659,00
R$ 8.435.659,00
(2)
R$ 3.917.291,00
46,44%
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir das informações do SIGPlan.
1 – refere-se a Imóvel Destinado.
2 - considera os empenhos liquidados.
A – Lei Orçamentária nº Lei nº 12.381, de 09 de fevereiro de 2011.
Quanto à meta física “Imóvel Destinado”, nos campos “Comentários Gerais” do SIGPlan sobre
os Dados Físicos e Financeiros da Ação, a SPU justificou o índice da seguinte forma:
18
“No segundo e no terceiro trimestre a elevação do número de atos realizados no Órgão
Central deu-se em função da realização de força tarefa em Brasília, com a colaboração de
técnicos das Superintendências estaduais, para análise de processos de aforamento. No 4º
trimestre houve incorporação de dados pelas Superintendências, assim, foi possível a
extração, dos sistemas SAGES e FIGEST, das informações relativas aos atos executados
nos Estados. Ressalte-se que a elevação da execução física com relação ao previsto inicial e
em relação à execução financeira deve-se a dois fatores: resultado acima do esperado da
força-tarefa para homologação de aforamento (backlog) e a nova configuração em função da
delegação de certos atos, que indica a necessidade de melhoria dos sistemas de informação
e ajuste das previsões os dados físicos/financeiros para os próximos anos”.
Verificamos ainda, que a execução física de “imóveis destinados” tem crescido nos últimos três
exercícios, como demonstra o quadro a seguir:
Quadro 22: Evolução da Execução Física (Imóveis Destinados) – Ação 4852
Exercício
2009
2010
2011
Execução
265
576
816
Crescimento (%)
217,36
141,67
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir das informações do SIGPlan e RG SPU 2011.
Sobre essa tendência, a SPU pronunciou-se da seguinte forma no Relatório de Gestão 2011:
“Entendemos como preponderante no crescimento dos resultados, a descentralização das
ações de destinação motivada pela delegação de competências ocorrida desde 2009 com a
Portaria 173, de 31/08/2009, revistas e ampliadas em 2010 pelas Portarias MP nº 211, de
28/04/2010 e Portaria SPU nº 200, 29/06/2010, que delegam e subdelegam aos
Superintendentes do Patrimônio da União nas unidades federativas a decisão sobre a
destinação dos bens imóveis da União.”
Com relação à execução financeira, a Unidade ressaltou, em observação consignada no
SIGPlan que:
“Por outro lado, quanto ao financeiro, vale ressaltar os cortes orçamentários/limite de
empenho, bem como a destinação à fonte 150, que trata da manutenção, reforma e
pagamento de taxas de imóveis funcionais.”
Dessa forma, observamos que tanto na atualização, quanto na execução das metas físicas e
financeiras, os valores não se correlacionam. Além disso, a SPU/MP, no Relatório de Gestão 2011,
destacou “... a necessidade de melhoria dos sistemas de informação e ajuste das previsões dos dados
físicos/financeiros para os próximos anos”.
Assim, considerando o exposto, a avaliação do alcance da meta quanto à eficácia restou
prejudicada.
Em relação aos indicadores afetos à Ação 4852, destacamos o indicador “Atualização do Valor
do Imóvel no SPIUnet”, o qual foi inserido, inicialmente, na GIAPU 2011 por recomendação da CGU,
conforme explicado no item 1.1.3.1 da seção “Achados de Auditoria”.
Entretanto, ele foi posteriormente retirado do conjunto de indicadores utilizados para
composição da GIAPU 2011, em função da modificação instituída pela Portaria nº 24, de 03/02/2012.
Sobre a questão, a Unidade informou, por meio do Ofício nº 404/CGGES/SPU/MP, de 29/05/2012, o
que se segue:
“(...) o processo de revisão de indicadores e metas da GIAPU 2011 foi registrado no dossiê
administrativo nº 04905.002994/2011-27. Acostada aos autos, às fls. 279, esta a Nota Técnica
da Coordenação Geral de Gestão Estratégica, que detalha a revisão dos indicadores do
exercício. Nela, aponta-se, no paragrafo 8°, que teria havido erro material na fixação de alguns
indicadores, entre os quais o "E", "Caracterizarão - Avaliação do Valor do Imóvel", como segue.
„A análise dos indicadores culminou em diagnóstico de que alguns padeciam de problemas de
registro, de utilidade e de dificuldades de apuração, que poderiam comprometer ou inviabilizar
19
a apuração das metas, ou potencialmente torná-los irrelevantes, conforme diagnóstico a
seguir:
Indicador E - A fórmula do indicador resultaria em índice de 0 a 1, mas as metas foram
publicadas como números absolutos‟.
O indicador "E", pretendia medir a proporção entre o número de imóveis no SPIUNet e o
numero de avaliações vencidas, por Superintendência. As metas publicadas, entretanto,
estabeleciam números inteiros como meta e não de índice. A constatação do erro implicou sua
exc1usao da apuração de 2011 por meio da Portaria Ministerial 24 de fevereiro de 2012. 0
diagnóstico foi posterior a consulta as SPUs para a revisão de metas, prejudicando uma
tentativa de correção. A despeito da supressão, o indicador com os parâmetros corretos foi
modelado no BI (spu.indicadores.planejamento.gov.br) após a publicação da Portaria 24, de
modo a permitir o acompanhamento gerencial do tema.
Uma das premissas de elaboração da GIAPU 2012 foi a simplificação dos indicadores e tomou
por base a lista de indicadores que figuraram na proposta de revisão. Disso, e da orientação
para a redução de seu número, a não reinserção do indicador "E", que não foi demandada pela
área temática pertinente por ocasião da definição dos indicadores de 2012.
A descontinuidade do indicador "E" da GIAPU 2011 para o exercício de 2012, não deve,
contudo, ser interpretada com desinteresse com o tema da desatualização das avaliações, que
continua a figurar como ponto importante na pauta de ações da SPU, conforme exposto nos
itens anteriores. Além disso, a sua previsão para o exercício de 2011 resultou em modelagem
de ferramentas de acompanhamento serão utilizadas para a coordenação de ações, ainda que
de modo desvinculado da GIAPU.”
Em que pese esse indicador não constar no Anexo I da Portaria nº 24, de 03/02/2012, que
retificou a Portaria nº 249, as Superintendências do Patrimônio da União trabalharam ao longo do
exercício de 2011 orientadas pela primeira norma. Nesse sentido, orientamos a SPU sobre a
necessidade de o Indicador “Atualização do Valor do imóvel” compor o conjunto de indicadores GIAPU
em cada exercício até a resolução definitiva da questão em pauta.
1.1.3. Assunto - BENS IMOBILIÁRIOS
1.1.3.1. Informação
Verificação do atendimento às recomendações da CGU, no âmbito da Ação 4852
As análises sobre a gestão do patrimônio imobiliário, relativa ao exercício de 2010, foram
registradas no Relatório de Auditoria Anual de Contas nº 201108617. Consideraram-se os imóveis
classificados como “Bens de Uso Especial” consignados na UG da Secretaria do Patrimônio da União
ou das Superintendências do Patrimônio nos Estados e no Distrito Federal, com exceção daqueles
locados de terceiros. Foram examinados principalmente aspectos relativos ao valor de avaliação do
imóvel, estado de conservação, despesas efetuadas com a manutenção e inserção e atualização das
informações no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União - SPIUnet.
(A) Constatação 1.1.2.2
Foram detectadas deficiências na coordenação e supervisão do processo de gestão dos
imóveis de uso especial, no tocante à avaliação dos imóveis, transferências das UG e regularização
da destinação, com reflexo no Balanço Geral da União. Também se constatou a não individualização
dos gastos com manutenção de imóveis de uso especial e de suas instalações, revelando deficiências
nas contas de controle destes gastos. Dos exames realizados, resultaram cinco recomendações para
a Secretaria do Patrimônio da União, de acordo com o quadro a seguir, cujas providências foram
acompanhadas ao longo do exercício de 2011.
20
Quadro 23: Recomendações CGU (1) – Ação 4852
Relatório n.º 201108617 de Auditoria sobre o Processo de Contas de 2010
Item da
Recomendação
Ação
Assunto
Recomendação 1: Que a SPU/MP adote rotinas para supervisão dos processos de
destinação, de inserção e de atualização de dados no SPIUnet.
Recomendação 2: Que a SPU/MP promova cursos de capacitação para os
servidores das Superintendências responsáveis pela inserção e atualização das
informações no SPIUnet.
1.1.2.2
4852
Recomendação 3: Que a SPU/MP realize estudo com relação às inconsistências
cadastrais no SPIUnet, em especial àquelas relativas a não conclusão da
destinação e transferências das Unidades Gestoras, e inclua, nos instrumentos de
planejamento interno, Plano de Ação Nacional (PAN), as metas específicas para a
redução destas inconsistências, promovendo o devido monitoramento de tais
metas.
Recomendação 4: Que a SPU/MP adote as medidas necessárias para a inclusão
de metas de atualização do valor dos imóveis de uso especial, no âmbito da
GIAPU, relativa a 2011, conforme já sinalizado.
Recomendação 5: Que a SPU/MP realize, em conjunto com a Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), estudos para a implementação no Siafi de contas de
controle, individualizadas por imóvel, dos gastos com manutenção dos imóveis de
uso especial e de suas instalações.
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir do Relatório 201108617.
Quanto à implementação da Recomendação 001, a SPU/MP adotou as seguintes providências,
de acordo com informações do gestor:
“Conforme levantado anteriormente, esta SPU vem se estruturando e desenvolvendo
funcionalidades sistêmicas para registro e controle das destinações, inserção e atualização
de dados no SPIUnet. Para tal finalidade, além das capacitações junto às Superintendências
do Patrimônio da União sobre as funcionalidades do SPIUnet e noções básicas de acesso ao
DW, o que permitirá que os servidores insiram e mantenham os dados do Sistema
atualizados e realizem extração de relatórios gerenciais, esta SPU está buscando promover
alterações sistêmicas, a exemplo de alertas acerca das desatualizações dos dados.
O prazo proposto anteriormente para atendimento da demanda, final de 2013, tinha como
justificativa que o desenvolvimento de tais funcionalidades estariam dentro das ações
estruturantes desta Secretaria e dependeriam da priorização junto ao SERPRO. No entanto,
no presente momento, a CGU solicitou a natureza destas funcionalidades, os agentes
responsáveis e o cronograma de implementação. Ocorre que essa SPU iniciou construção de
um Termo de Referência nos moldes recomendados pela Instrução Normativa nº 04 da
SLTI/MP, que tem como objetivo a transcrição dos atuais sistemas em linguagens, bases de
dados e plataformas atualizadas, possibilitando assim uma maior abrangência no que diz
respeito às opções de mercado para implementação das demandas evolutivas represadas há
tanto tempo e sem capacidade de vazão pelo atual fornecedor.
Assim, como informado, o referido TR está em construção e as informações solicitadas pela
CGU serão posteriormente informadas pela Coordenação competente – Coordenação-Geral
de Tecnologia da Informação.
Além das providências acima, o Gabinete da SPU identificou a necessidade de ajuste no
PESPU 2012-2014 para a elaboração de plano de destinação em apoio à APF, de modo a
instrumentalizar o planejamento, priorização e controle das ações de Destinação. Já constam
no PESPU projetos de planejamento das ações de destinação para projetos prioritários do
governo, bem como para ações de provisão habitacional e RF [regularização fundiária].
21
Para além do PESPU, a SPU vem desenvolvendo o sistema FIGEST, que registra
informações sobre atos de gestão. Tal sistema permite o acompanhamento, a posteriori dos
atos realizados pelas SPUs. O sistema foi liberado para uso em setembro de 2011 e as
metas institucionais da GIAPU 2011 já contemplam informações geradas por atos de
destinação. A SPU vem trabalhando no normativo que disciplina o uso do FIGEST e prevê a
publicação em 2012. A forma de utilização dos dados desse sistema pelo Departamento de
Destinação ainda está em estudo. Atualmente, já estão em uso indicadores institucionais que
usam as informações desse sistema e do SPIUNet, na GIAPU 2011, com o resultado de
elevação na atualização dos sistemas.
Quanto aos sistemas de registro patrimonial (SIAPA, SPIUNet e SARP), cumpre ainda
mencionar o projeto estratégico "Reestruturação dos sistemas institucionais", ainda em fase
de desenho, cujo escopo é reduzir a dependência do provedor de serviços tecnológicos do
MP (SERPRO) e viabilizar a implementação de funcionalidades que tornariam os sistemas
mais adequados à legislação patrimonial.”
Embora a solução para o deslinde da questão encontre-se pendente, medidas como
estruturação e desenvolvimento de funcionalidades sistêmicas para registro e controle das
destinações, inserção e atualização de dados no SPIUnet e capacitações junto às Superintendências
sobre as funcionalidades do SPIUnet e noções básicas de acesso ao SSD-DW, bem assim, a
definição de estratégia de saneamento da base cadastral e de atualização dos registros no SPIUNet,
conforme meta GIAPU 2011, demonstram o comprometimento institucional com a implantação de
melhorias gerencias e devem contribuir para a solução do problema.
Contudo, como a natureza das medidas corretivas em implementação incluem soluções
tecnológicas com envolvimento de outros atores, torna-se necessário o monitoramento do plano de
estruturação e implantação de novas funcionalidades nos Sistemas da SPU. Orientamos, ainda, o
acompanhamento do nível de atualização das bases cadastrais, por meio de indicadores que
identifiquem sua evolução.
Neste sentido entendemos necessário, além do mapeamento das situações problemas (como
o baixo nível de avaliação patrimonial dos imóveis da APF e o excessivo número de imóveis com
processo de regularização inconcluso), a adoção de sistemática de monitoramento com apuração de
resultados e aferição do desempenho institucional a partir de séries históricas estruturadas, por
Superintendência, em cada exercício.
Com relação à Recomendação 002, a Unidade manifestou-se da seguinte forma:
“No que diz respeito à capacitação do SPIUNet, a Coordenação-Geral de Administração –
CGADM, informa que foi elaborado Projeto Básico com 06 (seis) turmas e estabelecido
cronograma de execução. Nesta semana está sendo realizada a primeira capacitação, na
cidade de Manaus-AM, com a participação de 12 (doze) servidores. Para este ano está
prevista a execução de mais duas turmas, sendo uma em Brasília-DF e outra no Rio de
Janeiro-RJ. Anexamos o Projeto Básico para capacitação no SPIUNet, Memorando Circular nº
139/SPU, que solicita a indicação de servidores para participar da capacitação e a relação das
turmas, local, data e servidores que serão treinados. Informações adicionais também foram
prestadas
pelo
memorando
2486/CGADM-SPU,
protocolado
sob
o
número
04905.006003/2011-85.”
Observamos que os gestores apresentaram instrumentos voltados para implantação de
cronograma de capacitação para o exercício. Contudo, por tratar-se de atividade de natureza
continuada, orientamos a Unidade a compor programação anual com definições claras sobre temas,
objetivos, público alvo, cronogramas, custos e indicadores de resultado.
A respeito da Recomendação 003, a SPU relatou as seguintes providências:
“Em julho de 2011, esta SPU tinha o intuito de criar um Grupo de Trabalho (GT), para
levantar as inconsistências cadastrais do SPIUnet, por Estado e, posteriormente, elaborar um
cronograma de atuação junto às Superintendências para sanar tais inconsistências.
22
Ressalta-se, ainda, que, à época, foi informado que tais ações só teriam início após a
capacitação dos servidores no SPIUnet, o que teve que ser adiado para final de fevereiro,
tendo em vista as restrições orçamentárias e mudança do fluxo para autorização das diárias
e passagens.
Ocorre que entre julho de 2011 e a data atual, a SPU reviu suas estratégias de atuação e
optou por desenvolver um Planejamento Estratégico 2012-2014. Foram definidos 10 Desafios
Estratégicos, dentre os quais um deles refere-se à qualificação do cadastro dos bens imóveis.
Nesse sentido, vale informar que um dos projetos prioritários se refere à certificação de
cadastro de imóveis da APF, tendo como escopo, dentre outros, depurar cadastro no
SPIUnet e demandar atualização cadastral pelos usuários atuais. Tal projeto está sendo
delineado e a minuta inicial será apresentada para discussão no mês de janeiro. Neste
sentido, entendemos que a demanda da CGU será respondida pelo Projeto em questão.
O PESPU para o período de 2012-14 também refletiu a necessidade de planejamento setorial
na SPU. Ele articulou quatro projetos estratégicos cuja finalidade é organizar as ações
relacionadas à execução das competências do Órgão em âmbito nacional. De modo a
instrumentalizar o controle de ações até o advento dos planos, foi encomendada à
Coordenação Geral de Gestão Estratégica a organização de sistemática de planejamento
setorial, cujo início de implementação, estima-se para meados de janeiro de 2012. O modelo
em estudo envolve reformulação da metodologia e ferramentas do PAN, que deixaria de
representar o planejamento estratégico, mas que se mostrou apto ao controle de ações
prioritárias. A iniciativa está contida no processo adm. Nº 04905.006833/2011-44. As ações
prioritárias de destinação em apoio à Administração Pública devem constar do planejamento
setorial.
Quanto às inconsistências cadastrais, a SPU identificou a ocorrência de registros no SPIUNet
de "cessão irregular" ou "em regularização - entrega" no campo "regime de utilização" do
SPIUNet. Esses registros podem significar desatualização da informação ou a inconclusão do
processo. A CGAPF prevê a realização de relatório consolidando das informações de modo a
viabilizar a demanda de regularização pelas UGs responsáveis pela informação. Cumpre
ressaltar que, uma vez realizada a entrega, a SPU não pode atualizar informações no
SPIUNet em razão de regra de sistema que impede a manutenção do registro por outra
unidade que não aquela que recebeu o imóvel.
Com relação às inconsistências relacionadas a não conclusão da destinação, referentes aos
regimes de utilização “Em regularização/irregular”, este Órgão Central está propondo a
criação de um Grupo de Trabalho (GT), dentro da Coordenação-Geral de Administração de
Bens de Uso da Administração Pública Federal, para levantar a inconsistências cadastrais do
SPIUnet, por Estado.
Já foi elaborada uma planilha (Anexo I), contendo o número de imóveis com dados
inconsistentes, por Estado, e, junto às Superintendências, deverão ser verificadas quais as
pendências de cada imóvel. Caso necessário, pode-se propor a elaboração de força-tarefa
para o levantamento da situação dos processos. As inconsistências deverão ser catalogadas
para que, junto as Superintendências, seja elaborado um cronograma de atuação com vistas
à atualização/correção das inconsistências. Para cada inconsistência será criada uma meta
específica para a sua resolução. Neste sentido, em consonância ao proposto pela CGU, após
o levantamento das inconsistências/pendências junto às Superintendências, após a definição
das ações necessárias, estas deverão ser incluídas no Plano de Ação Nacional. Ressalta-se,
ainda, que tais ações de inconsistências cadastrais poderão ser incluídas nas metas na
GIAPU para o ano de 2012.
Com relação às inconsistências relativas à transferência das Unidades Gestoras (Anexo II),
quando o regime de utilização for Entrega ou Cessão, para entes diferentes de Prefeituras,
Estados e outras Entidades sem Fins Lucrativos, pretende-se atuar da mesma forma
proposta para redução das inconsistências de destinação. Para a atualização das
transferências para Prefeituras, Estados e Outras Entidades, esta SPU atualmente está
impossibilitada de realizar alterações, dependendo do posicionamento da STN.
Encaminhamentos para resolver tal impasse deverão ser obtidos na conclusão do Grupo de
Trabalho SPU/STN. Ressalta-se, no entanto, que estas ações de correções cadastrais terão
23
início após a capacitação dos servidores no SPIUnet, que está prevista para finalizar no final
de 2011.Pretende-se, assim, que os estudos com relação às inconsistências, com o
levantamento dos 3.300 imóveis, e a inclusão nas metas da GIAPU e PAN sejam concluídos
até o fim de 2012.”
A atuação descrita pela Unidade indica solução de médio prazo para a questão - na linha do
que propõe tanto o PESPU, quanto o Projeto de Modernização Gerencial da Unidade. Neste sentido,
além do mapeamento da situação problema (inconsistências cadastrais no SPIUnet relativas a não
conclusão da destinação e transferências da Unidades Gestoras), orientamos a SPU a implantar
sistemática de monitoramento com apuração de resultados e aferição do desempenho institucional a
partir de séries históricas estruturadas, por Superintendência, em cada exercício.
A Recomendação 004 foi efetivada pelo gestor. A Portaria nº 249, de 26/07/2011, que fixou as
metas de desempenho institucional para o exercício de 2011, incluiu, em seu Anexo I, o Indicador E –
“Caracterização – Atualização do Valor do imóvel”. Em que pese esse indicador não constar no Anexo
I da Portaria nº 24, de 03/02/2012, que retificou a Portaria nº 249, as Superintendências do Patrimônio
da União trabalharam ao longo do exercício de 2011 orientadas pela primeira norma. Orientamos a
SPU sobre a necessidade de o Indicador “Atualização do Valor do imóvel” compor o conjunto de
indicadores GIAPU em cada exercício até a resolução definitiva da questão em pauta.
Sobre a Recomendação 005, o gestor encaminhou o seguinte esclarecimento:
“No âmbito do Grupo de Trabalho formado entre SPU/STN, criado pela Portaria Conjunta
o
SPU/STN n 339, de 4 de novembro de 2010, publicada no Diário Oficial da União em 7 de
o
fevereiro de 2011, posteriormente prorrogada pela Portaria Conjunta SPU/STN n 184, de 10
de junho de 2011, seção 1, publicada no Diário Oficial da União 13 de junho de 2011, o
assunto foi discutido e manteve-se o entendimento que deveriam ser providenciadas
alterações sistêmicas para atendimento da questão.
Vale informar que o relatório de conclusão do Grupo de Trabalho está em fase final de
construção. Assim que o relatório for concluído, enviaremos cópia do mesmo à CGU.
Com relação ao cronograma com a discriminação dos períodos de implantação das
alterações propostas nos Sistemas, solicitado pela CGU, informamos que tal assunto será
abordado dentro do Projeto de Reestruturação Sistêmica, em andamento nesta SPU, não
havendo, de imediato, cronograma a ser enviado.”
As soluções assumidas pela SPU desenham expectativa de atendimento de médio prazo para
a questão. Como a discussão da matéria, no âmbito do Grupo de Trabalho SPU/STN, encontra-se em
fase de relatoria, aguardamos o encaminhamento do relatório final do grupo de trabalho.
(B) Constatação 1.1.2.3
Apontou-se, ainda, no Relatório de Auditoria Anual de Contas nº 201108617, “deficiências na
coordenação do processo de identificação de imóveis de Uso Especial que estejam „fora do patrimônio
da União‟ e de incorporação destes imóveis, com reflexo no Balanço Geral da União; bem como
deficiência na sistemática de alimentação do SPIUnet, dificultando a extração de relatórios gerenciais
para subsídio à tomada de decisão.” As recomendações seguintes foram elaboradas visando à
eliminação das causas das deficiências citadas:
Quadro 24: Recomendações CGU (2) – Ação 4852
Relatório n.º 201108617 de Auditoria sobre o Processo de Contas de 2010
Item da
Recomendação
1.1.2.3
Ação
4852
Assunto
Recomendação 1: Que a SPU/MP padronize a entrada de dados nos sistemas de
gestão patrimonial, de forma a possibilitar a extração de relatórios gerenciais
confiáveis.
24
Recomendação 2: Que a SPU/MP atue, em conjunto com a SPU/DF, na elaboração
de um Plano de Ação, que especifique, no mínimo, o cronograma, a sistemática de
monitoramento e os agentes responsáveis, para a incorporação/regularização dos
imóveis localizados na Esplanada dos Ministérios.
Recomendação 3: Que a SPU/MP identifique os imóveis que estejam “fora do
patrimônio da União”, em especial, àqueles oriundos de Órgãos/Entidades extintos, e
efetue uma programação interna, para incorporação/regularização destes imóveis.
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir do Relatório 201108617.
Referente à Recomendação 0001, o gestor informou as seguintes providências:
“A SPU/MP, durante as capacitações sobre o SPIUnet, já vem orientando os servidores a
preencher as informações relativas ao endereço do imóvel de acordo com a tabela dos
Correios, pelo acesso ao site: www.buscacep.correios.com.br, com vistas a obter uma
padronização dos dados. As alterações sistêmicas, conforme já citado, serão realizadas
posteriormente, pela contratação de uma empresa especializada.
Pretende-se concluir a revisão do Manual do SPIUnet em julho de 2012. Tal data leva em
consideração que os questionamentos dos servidores da SPU acerca do SPIUnet estão sendo
levantados durante as capacitações, prevista para terminar em fevereiro de 2012.
Posteriormente, será elaborada minuta de Manual que será submetida à consideração das
Superintendências, para análise e contribuições, e, por fim, após a consolidação dos dados, o
novo Manual será publicado.
Cabe acrescentar que a padronização das informações para registro nos sistemas depende de
esforço de desenho e melhoria de processos e de normatização de fluxos de trabalho. Essas
iniciativas figuram no Planejamento Estratégico da SPU/2012-14, no qual está previsto o
projeto de „Redesenho de processos‟, que buscará atualizar o trabalho de desenho de
processos já realizado na SPU, entre 2007 e 2009, bem como instrumentalizar o projeto objeto
do componente 3 do PMGPU, entre cujos produtos figurará a revisão do fluxo de informações,
definição de campos, listas de opção entre outros necessários ao projeto do novo sistema de
informações geográficas (que substituirá o SIAPA, SPIUNet, SARP, CIF e FIGEST). O projeto
de redesenho ainda não foi aprovado pelo Conselho Estratégico da SPU, mas deve ser
iniciado e finalizado antes do início do componente 3 do PMGPU. Planeja-se a revisão de
processos de modo a validar a metodologia empregada. O trabalho realizado em 2011 seguiu
a linha de estruturar as ações a serem tomadas no período de 2012-2014 e o diagnóstico de
que os sistemas de informação da SPU demandam alinhamento e revisão permeou o trabalho.
O desenvolvimento dos indicadores da GIAPU 2011, por exemplo, contemplou instruções para
o preenchimento dos sistemas de modo a permitir os filtros necessários à apuração de
indicadores.
A SPU/MP irá realizar um estudo sobre a padronização da entrada de dados nos sistemas,
propondo regras de negócio no Sistema, de forma que puxe dados de outras bases, como, por
exemplo, fazer um link com a base dos correios, onde com a inserção do CEP, o endereço
fosse preenchido automaticamente.
Essas funcionalidades deverão ser acrescentadas no SPIUnet, na ocasião de sua
reestruturação. Pretende-se elaborar um estudo sobre todas as alterações necessárias no
sistema (resultantes do GT SPU/STN, discussões internas na SPU, necessidade de inserção
de novas funcionalidade, etc.) e, no final, elaborar um manual com as orientações aos
usuários.”
No curto prazo, as soluções assumidas pela SPU no que tange a orientação aos servidores a
preencher as informações relativas ao endereço do imóvel de acordo com a tabela dos Correios
(durante o programa de capacitação), a revisão do Manual do SPIUnet, a elaboração da meta GIAPU
2011 com o Indicador “Número de imóveis regularizados no SPIUnet em nome da União” devem
produzir reflexos positivos na qualidade dos dados.
No médio prazo, as definições programáticas que figuram no Planejamento Estratégico da SPU
(PESPU 2012-2014), a certificação de cadastro de imóveis da APF; bem assim, a proposta de
reestruturação do sistema, contemplando novas funcionalidades que incluem interação com outras
25
bases para padronização de entrada de dados, e a expectativa de uma proposta consistente no
âmbito do Grupo de Trabalho SPU-STN devem assegurar a minimização das inconsistências
cadastrais no sistema SPIUNet.
Neste sentido entendemos necessário, além do mapeamento das situações problemas (como
as inconsistências cadastrais no SPIUnet, em especial aquelas relativas ao endereçamento dos
imóveis), a implantação de sistemática de monitoramento com apuração de resultados e aferição do
desempenho institucional a partir de séries históricas estruturadas, por Superintendência, em cada
exercício. Para tanto, orientamos a construção de indicador que meça o nível de consistência dos
endereçamentos de imóveis no SPIUNet.
A Recomendação 002 foi atendida pela Unidade que, em atuação conjunta com a SPU/DF,
providenciou a regularização dos imóveis localizados na Esplanada dos Ministérios.
Finalmente, sobre a recomendação 003, a Unidade comunicou as seguintes providências:
“O estoque de imóveis a incorporar é composto principalmente por bens oriundos da extinção
da RFF/SA, cujo volume estimado é de cerca de 50 mil e cuja configuração varia, entre bens
não operacionais – de estações de trem não utilizadas a terrenos adjacentes a linhas férreas e em parte significativa dos casos não há registro cartorial.
O trabalho de incorporação vem sendo coordenado, no OC/SPU, pelo Departamento de
Incorporação, que buscou, até o momento, estruturar o processo e os recursos internos
necessários à tarefa.
O esforço de planejamento estratégico da SPU, empreendido em 2011, considerou o
diagnóstico da necessidade de planejamento setorial para o controle das ações da SPU, que
são executadas, na quase totalidade, pelas unidades descentralizadas do Órgão. Entre os
projetos do PESPU está o „Desenho do Plano de Incorporação‟. O escopo do plano foi definido
no Encontro Nacional da SPU, em fins de outubro, e deve elencar as ações de incorporação
em nível estadual de modo a poder especificar prioridades de atuação. O projeto está sendo
desenhado pelo DEINC e será colocado para aprovação pela Diretoria Colegiada da SPU, com
os demais projetos estratégicos, em meados de fevereiro. O prazo para entrega dos projetos
estratégicos é o fim de 2011. Assim que entregue, a minuta do projeto servirá para a abertura
de processo administrativo próprio, para o controle das atividades nele previstas.”
Assim, observamos que o atendimento da recomendação encontra-se em fase inicial de
execução, com instituição de grupo técnico para adequação dos sistemas corporativos, definição de
institucionalidade normativa e viabilização de definição de programação. Contudo, pelo desenho
proposto, a implementação de melhorias somente se efetivará no médio prazo.
Neste sentido, entendemos necessário, além do mapeamento da situação problema “imóveis a
incorporar por Unidade da Federação”, a apresentação regular de séries históricas que permitam a
identificação dos avanços gerenciais na solução do passivo. Para isso, propomos o estabelecimento
de indicador que meça nível de incorporação dos imóveis da União.
Finalmente, ressaltamos por oportuno, que todas as recomendações que ainda estão sendo
implementadas estão sendo acompanhadas por meio do Plano de Providências Permanente da
Unidade.
1.1.3. Assunto - BENS IMOBILIÁRIOS
1.1.3.2. Constatação
Deficiências na coordenação e supervisão do processo de gestão dos imóveis de uso especial,
no tocante à solução de pendências relativas à avaliação dos imóveis, transferências das UGs
e regularização da destinação, com reflexo no Balanço Geral da União.
As providências adotadas pelo gestor visando à correção das deficiências apontadas na gestão
do patrimônio imobiliário, no âmbito da SPU, no exercício de 2011, foram registradas no item 1.1.3.1
26
da seção “Achados de Auditoria” deste relatório. Observamos que algumas ações encontram-se ainda
em fase de definição estratégica e não foram operacionalizadas. Outras iniciativas foram
implementadas ao longo do exercício de 2011.
Com o objetivo de avaliar a efetividade das medidas adotadas pela Unidade, realizamos novas
extrações de dados, via SSD-DW, no Sistema SPIUnet, considerando-se a base em 20/04/2012.
Dessa forma, podemos comparar os dois momentos referentes aos tópicos abordados na Auditoria
Anual de Contas de 2011, que considerou dados com base em 20/01/2011.
Primeiramente, com relação à avaliação dos imóveis registrados na UG da Secretaria do
Patrimônio da União ou das Superintendências do Patrimônio nos Estados e no Distrito Federal,
observoumos que 76,43% dos imóveis se encontravam com data de validade da avaliação do imóvel
de uso especial vencida em 20/01/2011. De acordo com a base de apuração em 2012, o percentual
de avaliações expiradas passou a ser 66,10%, conforme discriminado no quadro seguinte.
Quadro 25: Avaliação de Imóveis
UG
Qte de
Descrição
Imóveis
da UG
(2010)
170011 SPU - OC
Qte de Imóveis com
Avaliação Vencida
(2010)
Qte de
%
Imóveis
(2010)
(2011)
Qte de Imóveis com
Avaliação Vencida
(2011)
%
(2011)
Diferença %
16
12
75,00
13
7
53,85
21,15
170021
SPU/DF
2.062
2.031
98,50
2.075
1.988
95,81
2,69
170029
SPU/MA
131
119
90,84
154
122
79,22
11,62
170036
SPU/PI
131
125
95,42
162
147
90,74
4,68
170043
SPU/CE
166
158
95,18
179
164
91,62
3,56
170048
SPU/RN
142
118
83,10
154
90
58,44
24,66
170053
SPU/PB
279
255
91,40
312
241
77,24
14,15
170062
SPU/PE
196
177
90,31
192
95
49,48
40,83
170067
SPU/AL
93
88
94,62
109
70
64,22
30,40
170070
SPU/SE
33
33
100,00
45
35
77,78
22,22
170083
SPU/BA
125
108
86,40
155
126
81,29
5,11
170098
SPU/MG
792
31
3,91
922
208
22,56
(18,65)
170104
SPU/ES
79
78
98,73
87
81
93,10
5,63
170112
SPU/MS
619
247
39,90
735
196
26,67
13,24
1.415
767
54,20
18,49
170127
SPU/RJ
1.282
932
72,70
170128
SPU/PA
143
117
81,82
142
104
73,24
8,58
170151
SPU/SP
932
788
84,55
1.023
599
58,55
26,00
170164
SPU/PR
313
240
76,68
331
252
76,13
0,54
170173
SPU/SC
284
267
94,01
323
278
86,07
7,95
170188
SPU/RS
569
488
85,76
717
490
68,34
17,42
170193
SPU/MT
173
117
67,63
175
136
77,71
(10,08)
170199
SPU/GO
158
72
45,57
176
88
50,00
(4,43)
170211
SPU/AM
115
108
93,91
115
108
93,91
-
201032
SPU/AP
26
24
92,31
32
31
96,88
(4,57)
201033
SPU/RO
219
213
97,26
244
214
87,70
9,56
201034
SPU/RR
99
53
53,54
91
5
5,49
48,04
201035
SPU/AC
70
54
77,14
78
51
65,38
11,76
201039
SPU/TO
61
61
100,00
63
62
98,41
1,59
28
9.308
7.114
76,43
10.219
6.755
66,10
-10,33
Total
Fonte e método: consolidação de dados extraídos via SSD-DW usando bases de 20/01/11 e 20/04/2012.
27
A partir de consultas no sistema SPIUnet, verificamos que, no período mencionado, 1.188
novos imóveis foram incluídos e 277 imóveis foram excluídos da base da SPU. Dos imóveis
acrescidos à base, 233 se encontravam com a data de avaliação vencida. Temos, ainda, que nesse
período a Unidade atualizou o valor de 1.813 imóveis.
Numa visão geral, o número de imóveis da base da SPU cresceu em 911, enquanto o número
de imóveis com avaliação expirada decresceu 359. No entanto, observamos que das 28 UGs
elencadas, apenas 7 alcançaram resultado acima de 20% de decréscimo percentual em seu estoque
de imóveis com avaliação vencida. Assim, com a diferença percentual global de 10,33%, a solução do
problema projeta-se para o longo prazo, considerando a evolução linear das avaliações.
Outro tópico abarcado no Relatório nº 201108617 diz respeito às inconsistências cadastrais,
quanto à falta de conclusão ou regularização do processo de destinação de imóveis. Verificoumos em
2011 que 3.230 imóveis, ou seja, cerca de 34,70% dos imóveis sob a responsabilidade da SPU/MP e
Superintendências, eram objetos em processos de destinação inconclusos ou não regularizados. O
quadro seguinte mostra que, de acordo com a base de 2012, o número de processos na situação
descrita cresceu em todos os tipos de Regime de Utilização.
Quadro 26: Utilização de imóveis
Regime de Utilização
Total (2010)
Total (2011)
Diferença (%)
881
1066
21,00
292
339
16,10
1.642
1858
13,15
IRREGULAR – CESSAO
25
31
24,00
IRREGULAR – ENTREGA
42
54
28,57
IRREGULAR – OUTROS
348
367
5,46
3.230
3.715
15,02
EM REGULARIZACAO –
CESSAO
EM REGULARIZACAO –
ENTREGA
EM REGULARIZACAO –
OUTROS
Total
Fonte e método: consolidação de dados extraídos via SSD-DW usando bases de 20/01/11 e 20/04/2012.
Por fim, relativamente à gestão de 2010, apontou-se que 1.673 (cerca de 18% do total da
carteira) imóveis de uso especial, objetos de “Cessões” e “Entregas”, permaneciam cadastrados com
o código das Superintendências do Patrimônio da União como Unidades Gestoras Responsáveis. O
quadro a seguir demonstra que a situação agravou-se ao longo do exercício de 2011, em virtude da
situação dos imóveis cedidos “para Prefeituras, Estados e outras Entidades sem Fins Lucrativos”;
embora se observe progresso nos índices dos demais regimes de utilização.
Quadro 27: Cessão e Entrega de Imóveis
Regime de Utilização
Total (2010)
Total (2011)
Diferença (%)
CESSAO - ADMINISTRACAO FEDERAL
INDIRETA
133
132
-0,75
CESSAO – OUTROS
455
441
-3,08
CESSAO ONEROSA
75
74
-1,33
577
665
15,25
384
370
-3,65
3
2
-33,33
CESSAO PARA PREFEITURAS, ESTADOS E
OUTRAS ENTIDADES SEM FINS
LUCRATIVOS
ENTREGA - ADMINISTRACAO FEDERAL
DIRETA
ENTREGA PARA AQUICULTURA
28
Regime de Utilização
Total (2010)
Total (2011)
Diferença (%)
46
40
-13,04
1.673
1.724
3,05
ENTREGA PARA RESIDENCIA
OBRIGATORIA
Total
Fonte e método: consolidação de dados extraídos via SSD-DW usando bases de 20/01/11 e 20/04/2012
Causa:
Fragilidades das atividades de controle na gestão dos bens de uso especial no âmbito da
SPU/MP. Falta de planejamento (estabelecimento de metas) para correção ou atualização das
informações do SPIUnet.
Manifestação do auditado:
Por meio do Ofício nº 404/CGGES/SPU/MP, de 29/05/2012, em resposta à Solicitação de
Auditoria nº 201203549-0008, de 16/05/2012, a Unidade informou sobre as providências que devem
ser efetivamente adotadas pela SPU para resolver a questão dos imóveis com avaliação vencida,
apresentando cronograma das medidas a serem implementadas e dos resultados esperados:
“(...) propõe-se uma solução de maior abrangência e menor tempo para sanar o quadro de
desatualização da avaliação dos imóveis a qual contempla os seguintes passos:
1) Envio de Memorando-Circular pelo Departamento de Caracterização do Patrimônio,
orientando os procedimentos a serem adotados pelas Superintendências do Patrimônio da
União (prazo 10 dias);
2) Orientações, providências e prazos a serem adotados pelas SPU/UF:
3) Identificar as Unidades Gestoras (UG), cuja avaliação esteja vencida solicitando que estas
providenciem a atualização dos valores dentro da realidade do mercado imobiliário local
(prazo 30 dias);
4) Consultar a base de dados do IPTU dos municípios, que servirá de referência para as
atualizações realizadas pelas UGs, ou no caso destas não terem procedido ao solicitado,
realizar a atualização a partir do IPTU quando este encontrar equivalência com os valores
praticados no mercado de imóveis local (prazo 30 dias);
5) Nos casos onde não houver a disponibilidade da base municipal atualizada ou esta se
encontrar abaixo dos valores praticados no mercado local, adotar para a atualização a
aplicação dos valores de índices acumulados no período. Sugerimos aplicar o IPCA ou IPCAE (prazo 10 dias);
6) Caso verifique-se que o valor do imóvel, constante no sistema SPIUNet, encontra-se
dentro da realidade do mercado imobiliário local, proceder a atualização da data de avaliação
(prazo 10 dias);
7) Realizar as avaliações com equipe própria, que dependerá do universo a ser avaliado e da
disponibilidade de recurso humano, ou então utilizar o Contrato nº 35/2009, firmado com a
CAIXA, propondo que a contratada busque a classificação de atividade A 301 monitorada,
constante do Anexo I do contrato, que tem por discriminação a avaliação de imóvel urbano,
apresentada em laudo modelo simplificado, casa, apartamento, lote residencial unifamiliar e
salas comerciais de pequeno porte e individualizadas fisicamente correspondendo a
remuneração de R$ 800,00 por laudo, devendo para utilização dessa segunda possibilidade
levantar o universo de imóveis a serem avaliados, solicitar a estimativa de custo junto a
Regional da CAIXA e informar a este OC da SPU para verificação de disponibilidade
orçamentária antes de autorizar a elaboração dos laudos (prazo 60 dias);”
Com relação aos imóveis em processo de destinação; aos imóveis em cessão para Prefeituras,
Estados e outras entidades sem fins lucrativos e aos demais imóveis em cessão ou em entrega; a
SPU manifestou-se da seguinte forma:
“(...) vale informar que, em julho de 2011, esta SPU tinha o intuito de criar um Grupo de
Trabalho (GT), para levantar a inconsistências cadastrais do SPIUnet, por Estado e,
29
posteriormente, elaborar um cronograma de atuação junto as Superintendências para sanar
tais inconsistências.
Ressalta-se, que, a época, foi informado que tais ações só teriam inicio após a capacitação
dos servidores no SPIUnet. Ocorre que entre julho de 2011 e a data atual, a SPU reviu suas
estratégias de atuação e optou por desenvolver um Planejamento Estratégico 2012-2014.
Foram definidos 10 Desafios Estratégicos, dentre os quais um deles refere-se à qualificação
do cadastro dos bens imóveis de uso da Administração Pública Federal, com vistas a depurar
o cadastro no SPIUnet e demandar atualização cadastral pelos usuários atuais. Tal projeto foi
delineado e está sendo discutido no âmbito desta Secretaria.
No entanto, tendo em vista que o Projeto Estratégico é uma ação a ser realizada em médio e
longo prazo, esta SPU se propõe, com vistas a sanar as inconsistências apontadas pela
CGU, elaborar um Plano Tático de Ação, a ser desenvolvido em curto e médio prazo. Dentro
deste Plano constarão as atividades a serem realizadas ao longo do ano, com base no
diagnóstico de situação já realizado, e um cronograma de atuação, devidamente formalizado
ate 29 de junho de 2012.”
Análise do Controle Interno:
De acordo com o disposto no inciso VIII, artigo 1º da Portaria nº 232, de 03/08/2005, compete à
SPU “promover, diretamente ou por intermédio de terceiros, a avaliação de bens imóveis da União
para as finalidades previstas na legislação vigente”. Com relação aos imóveis de uso especial da
União, a avaliação atualizada desses bens tem importância contábil com reflexos no Balanço Geral da
União. Sobre o tema, a Portaria Interministerial STN/SPU nº 322, de 23/08/2001, estabelece o
seguinte no que concerne à contabilidade dos imóveis:
“Art. 2º Definir a base de dados do SPIUnet como principal fonte alimentadora do SIAFI para
efeito de contabilização dos imóveis, mantendo a contínua e tempestiva compatibilidade entre
as informações existentes nos Sistemas.”
O “Manual Siafi”, por conseguinte, atribui aos Órgãos e Entidades o dever de providenciar a
atualização de seus imóveis, no SPIUnet, haja vista que esse sistema fará a atualização “on-line” no
Siafi dos valores informados. Sobre a necessidade de avaliações periódicas, o Manual Siafi afirma
que:
“3.1.3.6 - As avaliações ou reavaliações dos imóveis cadastrados devem ser periodicamente
realizadas/revisadas pelos Órgãos ou Entidades, a fim de que.os valores apurados estejam
em consonância com o mercado imobiliário.”
Em virtude disso, ressaltamos também a importância de os imóveis estarem cadastrados nas
suas respectivas UGs Responsáveis; assim como inferimos a relevância da precisão nos processos
de destinação de imóveis.
Em complemento, a Orientação Normativa GEADE, de 25/02/2003, menciona o seguinte:
“4.6.2 Terão validade por 24 meses as avaliações elaboradas:
(...)
c) para fins cadastrais e contábeis;”
Portanto, os imóveis cadastrados no SPIUnet com avaliação realizada há mais de 24 meses
estão, de acordo com a norma, com valores expirados, redundando em possíveis dissonâncias em
relação ao mercado imobiliário. Também, o cadastramento de imóveis em Unidades Gestoras
diferentes daquelas entidades e órgãos efetivamente responsáveis por esses bens constitui-se em
impropriedade que compromete a atualização dos demais dados referentes aos imóveis no SPIUnet.
Por fim, a morosidade nos processos de destinação dos imóveis afronta a eficiência do uso desses
bens públicos.
A partir das ações propostas pela SPU para enfrentamento dessas questões e seus
respectivos níveis de implementação, ao longo do exercício de 2011, podemos concluir que a
capacitação de servidores, o uso da ferramenta FIGEST e a utilização do indicador “Atualização do
30
Valor do Imóvel” para composição da GIAPU 2011 contribuíram para a redução do número de imóveis
da carteira da SPU com avaliação desatualizada. O quadro abaixo mostra o nível de
operacionalização das ações da Unidade.
Quadro 28: Implementação de Ações
Ações Propostas pela SPU
Cursos de Capacitação para Servidores – Sistemas
SSD-DW e SPIUnet
Maior aderência à legislação patrimonial e
Reestruturação dos Sistemas Institucionais
Elaboração e uso de indicadores institucionais - GIAPU
Alteração do PESPU 2012-2014
Uso do Aplicativo “Ferramentas Integradas de Ação” –
FIGEST.
Nível de Implementação
Primeiras turmas treinadas no segundo
semestre de 2011.
Planejamento e Construção de Termo de
Referência.
Uso do Indicador “Atualização do Valor do
Imóvel” nas metas GIAPU 2011.
Elaboração de projeto prioritário “Certificação
de Cadastro de imóveis da APF”.
Aplicativo em uso a partir de setembro/2011.
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir da proposta de Planejamento Estratégico da Unidade.
Sobre a proposta consignada no Ofício nº 404/CGGES/SPU/MP, de 29/05/2012, de fato a
SPU-OC necessita orientar as unidades regionais sobre como proceder às avaliações destes bens,
em atendimento às normas. No entanto, as medidas para solucionar o passivo de imóveis com
avaliação vencida devem ser acompanhadas de ações que permitam obter avaliações tempestivas em
cada exercício.
Sobre os imóveis em processo de destinação e os imóveis em cessão ou em entrega, a
Unidade deve estabelecer medidas e previsões de resultado com cronograma de curto, médio e longo
prazo.
Encontra-se em andamento na SPU o desenvolvimento de diversos projetos no âmbito dos
desafios estratégicos definidos pela Unidade. O quadro a seguir mostra os projetos associados ao
processo de gestão dos imóveis de uso especial, os quais, quando implementados, contribuirão para a
solução das questões mencionadas.
Quadro 29: Projetos Estratégicos - Destinação
Desafio Estratégico
Ampliar e Qualificar o Cadastro de Bens
Imóveis
Ampliar a capacidade de respostas às
ações prioritárias do Governo Federal
Aperfeiçoar os mecanismos e ferramentas
de gestão
Projeto
Saneamento cadastral
Implementação de nova sistemática de PVG´s
Elaboração do plano de Destinação de grandes projetos de
infraestrutura prioritários
Elaboração do Plano de Destinação para projetos
prioritários na área social
Definição de parâmetros de racionalização da utilização de
imóveis de uso especial
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações oriundas da SPU.
Finalmente, cabe ressaltar que, em que pese o Planejamento Estratégico da Unidade tratar da
questão, considerando que a constatação afeta diretamente o Balanço Geral da União, com impacto
na prestação de contas da Presidência da República, entendemos ser necessária uma atuação
pontual e de curto prazo para minimizar as inconsistências. Assim, as recomendações para a
definição de uma estratégia imediata, em conjunto com as Superintendências Regionais, com
estabelecimento de cronograma, identificando prazos e responsáveis, para que seja efetuada a
avaliação dos imóveis sob responsabilidade da SPU e que sejam concluídos os processos de
destinação, cessão ou entrega, estão sendo acompanhadas no âmbito do Plano de Providências
Permanente, conforme tratado no item 1.1.3.1 da seção “Achados de Auditoria”.
Recomendações:
Recomendação 1: Estabelecer o planejamento tático para os projetos “Saneamento cadastral”,
“Implementação de nova sistemática de PVG´s”, “Elaboração do plano de Destinação de grandes
projetos de infraestrutura prioritários”, “Elaboração do Plano de Destinação para projetos prioritários
na área social” e “Definição de parâmetros de racionalização da utilização de imóveis de uso especial”.
31
Recomendação 2: A partir do planejamento tático, estabelecer o planejamento operacional para os
exercícios de 2012 e 2013, para os projetos citados na recomendação anterior, com a definição dos
respectivos indicadores e metas correlatas.
1.2. Subárea - DESENVOLVIMENTO DO PROJETO ORLA
1.2.1. Assunto - PROGRAMAÇÃO DOS OBJETIVOS E METAS
1.2.1.1. Informação
Informações Básicas do Projeto Orla e da Ação 8676.
O Projeto Orla une esforços para a gestão ambiental e patrimonial da costa brasileira,
envolvendo a atuação do Ministério do Meio Ambiente e do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão. De acordo com informações da SPU, “o modelo de atuação do Projeto Orla se baseia em três
preceitos institucionais tratados conjuntamente: os direitos ao planejamento das cidades e a um meio
ambiente equilibrado e a participação da sociedade na gestão municipal”. O marco legal do projeto
contempla os dispositivos seguintes:
Quadro 30: Projeto Orla - Legislação
Normativo
Lei n.° 7.661, de 16/05/1988
Decreto n.° 5.300, de
07/12/2004
Objeto
Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro – PNGC
Regulamenta a Lei nº 7.661/88
Lei n.° 9.636, de 15/05/1998
Dispõe sobre a regularização, administração,
aforamento e
alienação de bens imóveis de domínio da União
Decreto n.° 3.725, de
10/01/2001
Regulamenta a Lei n.° 9.636/98
Lei n.° 10.257, de 10/07/2001
Lei n.° 11.481, de 31/05/2007
Estatuto da Cidade - Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição
Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
providências
Dá nova redação a dispositivos da Lei 9.636/98
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria
O Decreto nº 5.300, de 07/12/2004, regulamenta a Lei n o 7.661, de 16/05/1988, que institui o
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC, e dispõe sobre regras de uso e ocupação da
zona costeira, estabelecendo critérios de gestão da orla marítima. Este decreto prevê a elaboração do
Plano de Intervenção para a gestão da orla marítima - em conformidade com o planejamento federal,
estadual e municipal da zona costeira -, com base no reconhecimento das características naturais, nos
tipos de uso e ocupação existentes e projetados, contemplando caracterização socioambiental,
classificação e estabelecimento de diretrizes para intervenção. O Plano de Intervenção é
consubstanciado no documento “Plano de Gestão Integrada da Orla” – PGI.
O Guia de Implementação do projeto orla, ao discorrer sobre o papel atribuído aos atores
envolvidos na ação, esclarece que:
“O modelo descentralizado proposto para gestão da orla obedece ao pacto federativo, que
envolve princípios e procedimentos de ação compartilhada entre as três esferas
governamentais e a participação da sociedade civil. Estimula-se, assim, a implantação de
uma rede de parcerias, tendo como objetivo as intervenções necessárias ao uso comum
desse espaço, com planejamento ambiental e territorial, e divisão clara de tarefas entre todas
as partes.
A execução do Projeto está alicerçada nas Coordenações Nacional, Estadual e Municipal,
como instâncias promotoras de articulações intergovernamentais e interinstitucionais e
apoiadas por colegiados nos três níveis”.
O arranjo institucional do projeto é sintetizado no quadro seguinte:
32
Quadro 31: Arranjo Institucional - Projeto Orla
Esfera de
Organização
Nacional
Estadual
Fórum de Articulação e
Apoio
Órgãos Envolvidos
. Ministério do Meio Ambiente - Secretaria de
Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental
(MMA/SQA)
. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão –
Secretaria do Patrimônio da União (MP/SPU)
. Órgãos Estaduais de Meio
Ambiente (OEMA)
. Superintendências do
Patrimônio da União
(SPU)
Municipal
GI-GERCO – Grupo de
Integração do
Gerenciamento Costeiro
CTE – Comissão Técnica
estadual
CGM – Comitê Gestor
Municipal
Prefeitura Municipal
Fonte e método: Guia de Implementação do projeto Orla
Em termos orçamentários, a Ação 8676 – Desenvolvimento do Projeto Orla tem esta finalidade:
ordenar os espaços nas orlas marítimas e fluviais com fundamento na garantia da participação social,
na definição de diretrizes para a utilização sustentável dessas áreas, nos princípios da inclusão sócioterritorial e da requalificação urbanística e ambiental. O gestor, por meio do Ofício nº
357/CGGES/SPU/MP, de 11/05/2012, manifestou seu entendimento sobre o conceito de “Orla
Ordenada”:
“...preservação dos principais atributos da faixa litorânea, evitando a poluição das águas e do
solo, mantendo os ativos paisagísticos e concomitantemente planejar a ocupação da orla.
Para ordenar a orla há, portanto, a necessidade de corrigir a ocupação caótica da faixa
costeira em áreas urbanizadas, e impulsionar a capacidade do poder público e da sociedade
civil de antecipar e definir, democraticamente, uma forma correta, civilizada, ambientalmente
responsável de utilizar o patrimônio natural”.
A execução da Ação 8676 se dá por meio do apoio a Estados e Municípios no planejamento de
ações para ordenamento e utilização sustentável dos espaços de orla por meio da promoção de ampla
articulação entre os três níveis de governo e a sociedade civil, concretizada na elaboração do Plano
de Gestão Integrada da Orla e no compartilhamento da gestão dos espaços sob domínio da União,
conforme mencionado anteriormente.
O montante de recursos executados na SPU/MP e nas Superintendências na Ação 8676, no
exercício de 2011, está discriminado no quadro a seguir:
Quadro 32: Despesa Executada – Ação8676
Ação Governamental
Despesas executadas
(1)
na Ação (R$)
Despesa do
Programa 0794
(1)
(R$)
% das despesas
executadas na ação em
relação ao total do
Programa
8676 – Desenvolvimento do
Projeto Orla
247.940,56
27.288.162,15
0,91%
Fonte e método: Elaborada pela equipe de auditoria a partir de consulta ao Siafi Gerencial, considerando o MP
como órgão superior da UO.
1 – refere-se ao valor liquidado.
1.2.2. Assunto - AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS
1.2.2.1. Informação
Análise dos Resultados da Ação 8676.
A execução orçamentária da Ação 8676 - Desenvolvimento do Projeto Orla, no exercício de
2011, com as relações entre a execução física e a financeira, conforme dados extraídos do SIGPlan,
em 05/06/2012, está expressa no quadro a seguir.
33
Quadro 33: Execução – Ação 8676
Meta
(1)
Física
Financeira
Previsão Inicial (A)
Previsão Atualizada (B)
Execução (C)
% (C/B)
58
58
32
55,17
R$ 1.506.425,00
R$ 1.506.425,00
R$ 247.940,00
(2)
16,46
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir das informações do SIGPlan (Coluna “Totais” do Quadro
Orçamento Anual).
1 – Refere-se a Município Apoiado.
2 - Considera os empenhos liquidados.
Não há indicadores definidos no PPA para a Ação 8676. Com relação aos indicadores afetos à
Ação Orçamentária, utilizados para a apuração da GIAPU – Gratificação de Incremento à Atividade de
Administração do Patrimônio Público, temos o seguinte em termos de previsão e execução das metas
ao longo do exercício de 2011:
Quadro 34: Execução GIAPU
Indicador
Criação da Comissão Técnica Estadual
Criação do Comitê Gestor Municipal
Previsão
13
16
Execução
4
0
%
30,77
0,00
Fonte e método: Elaborada pela equipe a partir de informações da SPU e da Portaria nº 249, de 26/07/2011.
Cabe ressaltar que as metas físicas e financeiras estipuladas para a Ação tem caráter
nacional, não sendo possível definir qual a participação efetiva das Superintendências Regionais na
previsão demonstrada anteriormente. As metas institucionais GIAPU, no entanto, são regionalizadas,
permitindo a avaliação das superintendências.
Sobre a diferença entre os valores previstos e executados ocorrida no período, considerando
os resultados apresentados no SIGPLAN e nas metas GIAPU, por meio do Ofício nº
357/CGGES/SPU/MP, de 11/05/2012, o gestor informou que:
“... a justificativa mais que técnica é de cunho fiscal. As restrições à execução foram
motivadas pelo corte orçamentário que reduziu o limite disponível para a ação para R$
522.200,00. Tal redução afetou principalmente recursos de passagens e diárias dos
servidores capacitados para aplicação da metodologia do projeto. Dessa forma, houve a
necessidade de promover o redirecionamento das ações, priorizando aquelas vinculadas às
situações de risco e aos municípios sedes da Copa de 2014”.
A contribuição das metas GIAPU “Criação da Comissão Técnica Estadual” e “Criação do
Comitê Gestor Municipal” para a avalição do atingimento ou não do objetivo proposto para a Ação de
Governo, foi abordada pelo gestor da seguinte forma (Ofício nº 357/CGGES/SPU/MP, de 11/05/2012):
“As metas citadas constituem-se em ferramentas de acompanhamento e controle do objetivo
final, que é a elaboração e implementação dos Planos de Intervenção e de Gestão Integrada.
Neste contexto, a criação da Comissão Técnica Estadual e do Comitê Gestor Municipal são
condições necessárias, embora não suficientes, para o alcance dos objetivos supracitados”.
Com relação às programações dos municípios objetos de apoio em determinado período, a
adesão ao projeto é voluntária. À SPU cabe o papel de divulgar a ação de governo, bem como
sensibilizar os municípios considerados prioritários a aderirem ao projeto. Segundo informações do
gestor (Ofício nº 357/CGGES/SPU/MP, de 11/05/2012):
“(...) a escolha [dos municípios] decorre de demandas pontuais, como a necessidade de se
proteger áreas costeiras com baixo grau de antropização, e que mereçam ou necessitem ser
protegidas, e também aquelas que se encontrem totalmente antropizadas, mas que
necessitam de urgente intervenção para proteger, além do ecossistema praial ou dunático, a
população que ali habita.
Em diversas ocasiões a adesão se dá por força de um TAC, exigência ou recomendação do
Ministério Público Federal e também de decisões judiciais. Outro exemplo de questões
pontuais de adesão é a realização de grandes eventos, como a Copa do Mundo de 2014,
cuja mitigação de possíveis impactos advindos da realização leva à priorização de adesão
dos municípios que sediarão jogos. Noutras situações, a indicação do município é feita pela
SPU ou pelo Órgão Estadual do Meio Ambiente – OEMA, pela necessidade de resolver
34
conflitos de ordem patrimonial, (regularização fundiária em áreas ocupadas por população
carente, impedimentos de acesso à praia e ao mar, invasão de áreas públicas por moradores
ou empreendimentos e também preservação de ecossistemas).
Ressaltamos que, por se tratar de ato de adesão voluntário, não há governança plena sobre
a efetiva participação dos municípios priorizados”.
De acordo com as definições propostas pela SPU, entende-se por “município apoiado” aquele
que foi objeto de alguma ação oriunda da Coordenação Nacional ou Estadual do Projeto; como, por
exemplo: oficinas de sensibilização ou de capacitação de gestores do projeto, atendimento a
demandas judiciais, apuração de denúncia de ocupação irregular, adesão do município ao Projeto,
constituição do Comitê Gestor Municipal do Projeto e reuniões por ele realizadas.
Com relação ao quantitativo de municípios pendentes de apoio técnico e à perspectiva
temporal para que o projeto preste assistência técnica a todos os municípios da orla, a Unidade
pronunciou-se da seguinte forma:
“A meta é que todos os municípios costeiros sejam atendidos pelo Projeto. Entretanto, diante
da exigüidade de recursos técnicos e humanos e do caráter adesivo de participação dos
municípios, não há como se mensurar o tempo necessário para a finalização das ações. Há
de considerar-se também o processo dinâmico de ocupação da orla, que acarreta
necessidade de revisão periódica dos PGIs, e dos Planos Diretores, demandando
participação continuada da SPU. Atualmente há 220 municípios que ainda não aderiram ao
Projeto”.
Ao ser questionada sobre o processo de controle administrativo da SPU-Órgão Central na
qualidade da ação das comissões e dos comitês criados no âmbito do Projeto Orla e sobre o processo
de acompanhamento das ações implementadas por parte da área finalística, a Unidade manifestou-se
da seguinte forma:
“A Coordenação Nacional do Projeto ainda não dispõe de instrumentos ou mecanismos de
controle para aferir a eficácia, eficiência e efetividade das ações propostas pelos PGIs dos
Municípios. As informações disponíveis são repassadas pelas Comissões Técnicas Estaduais
sob demanda e de maneira descontinuada”.
Com isso a análise qualitativa da ação restou prejudicada. Orientamos a SPU a criar
indicadores que permitam aferir a eficácia, eficiência e efetividade das ações implementadas.
1.3. Subárea - REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM IMÓVEIS DA UNIÃO
1.3.1. Assunto - PROGRAMAÇÃO DOS OBJETIVOS E METAS
1.3.1.1. Informação
Informação básica da Ação 6738 – Regularização Fundiária em Imóveis da União.
A ação 6738 – Regularização Fundiária em Imóveis da União tem por finalidade promover a
regularização da ocupação de áreas de domínio da União, por meio da construção de parcerias
institucionais e da participação popular, priorizando os assentamentos informais consolidados e
provisão habitacional, de forma a garantir a inclusão sócio-territorial e o reconhecimento do direito
constitucional ao solo urbano e à moradia.
Sua execução se dá por meio do reconhecimento do direito à posse e à moradia, via titulação
das famílias ocupantes, decorrendo da execução de atividades articuladas com órgãos parceiros
quanto à regularização urbanística e ambiental.
O montante de recursos executados na SPU/MP e nas Superintendências nesta Ação, no
exercício de 2011, está discriminado no quadro a seguir:
35
Quadro 35: Despesa Executada – Ação 6738
Ação Governamental
Despesas
executadas na
(1)
Ação (R$)
Despesa do
Programa 0794
(1)
(R$)
% das despesas executadas
na ação em relação ao total
do Programa
667.347,50
27.288.162,15
2,45%
6738 – Regularização Fundiária
em Imóveis da União
Fonte e método: Elaborada pela equipe de auditoria a partir de consulta ao Siafi Gerencial e SIGPLAN.
1 – refere-se ao valor liquidado.
1.3.2. Assunto - AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS
1.3.2.1. Constatação
Execução de cerca de 20% das metas físicas e financeiras definidas na LOA, com impacto no
nível de regularização fundiária em imóveis da União.
A execução orçamentária da Ação 6738 - Regularização Fundiária em Imóveis da União, no
exercício de 2011, conforme dados extraídos do SIGPlan, em 21/05/2011, está expressa no quadro a
seguir.
Quadro 36: Execução (1) – Ação 6738
Ação
6738-Regularização
Fundiária em Imóveis da
União
Meta
Física
(1)
Financeira
Previsão Inicial
Previsão
(A)
Atualizada (B)
5.000
5.000
Execução (c)
% C/B
1.055
21,10
R$ 3.254.562,00 R$ 3.254.562,00 R$ 667.348,00
(2)
20,51
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir das informações do SIGPlan.
1 – refere-se a Imóvel Regularizado.
2 – considera os empenhos liquidados.
A – Lei Orçamentária nº Lei nº 12.381, de 09/02/2011.
Para fins de alcance de meta física, a SPU considera “imóvel regularizado” aquele destinado,
direta ou indiretamente, cujo extrato de contrato tenha sido publicado no Diário Oficial da União.
Com o objetivo de clarificar a definição das metas estabelecidas, encaminhamos à SPU
questionamento sobre programação anual e memória de cálculo das estimativas programáticas
“Imóvel regularizado”. A Unidade manifestou-se da seguinte forma, por meio do Ofício
350/CGGES/SPU/MP, de 15/06/2012:
“(...) ressalta-se novamente que o processo de regularização fundiária é complexo.
Raramente ele começa e termina no mesmo exercício orçamentário, motivo pelo qual,
atualmente, é arriscado fazer associação entre orçamento e o número de imóveis
regularizados.
(...)
Na tabela abaixo está demonstrado o desempenho da SPU nos últimos anos no âmbito das
ações de regularização fundiária e provisão habitacional. Importante frisar que o incremento
nos números a partir de 2009 foi decorrente das ações de regularização fundiária
implementadas na Amazônia Legal, principalmente no estado do Pará, em benefício de
comunidades ribeirinhas. A partir da média alcançada por todos os estados que estão fora da
Amazônia Legal - onde a regularização fundiária ocorre em maior volume - e a meta
informada na Gratificação de Incremento à Atividade de Administração do Patrimônio da
União - GIAPU, prospectou-se o número de 6.000 imóveis a serem regularizados em 2012.”
A partir de consulta ao SIGPlan, realizada em 05/06/2012, e de informações sobre os
indicadores utilizados na apuração da meta GIAPU do exercício de 2011 e selecionados como escopo
36
da presente análise, temos a execução da LOA comparada com as medições trazidas pelos
indicadores institucionais, conforme o quadro a seguir:
Quadro 37: Execução (2) – Ação 6738
Produto
Previsto
Meta financeira
3.254.562,00
Imóvel Regularizado
Indicador V – Publicação de Portaria de Declaração de
Interesse Público
Indicador I – Constituição de TAU, CDRU e CUEM
Executado
667.348,00
(1)
%
20,51
5.000
1.055
21,10
32
40
125
15.492
5.649
36,46
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir de consulta ao SIGPlan, dados da portaria nº
249, de 26/07/2011, e informações encaminhadas pela SPU.
1 - Considera os empenhos liquidados.
Sobre os indicadores GIAPU, afetos à Ação 6738, observamos a extrapolação da meta no
caso de Publicação de Portaria de Declaração de Interesse Público (125%) e a execução de 36,46%
na Constituição de TAU (Termo de Autorização de Uso), CDRU (Concessão de Direito Real de Uso) e
CUEM (Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia). A execução dessas metas mostrou-se
desconectada da execução das metas físicas e financeiras da LOA. No entanto, no relatório de
Gestão de 2011 da Unidade é informado que:
“Importante destacar que os instrumentos utilizados na ação de regularização fundiária são,
especialmente, a Concessão de Direito Real de Uso – CDRU, a Concessão de Uso Especial
para fins de Moradia – CUEM, o Termo de Autorização de Uso – TAU, as cessões, sob
regime de aforamento e CDRU, as transferências e as Doações”.
Causa
Deficiências no planejamento e acompanhamento do processo de regularização fundiária, com
impacto no estabelecimento de metas físicas e financeiras e no apoio aos programas estratégicos do
governo, caracterizado por:
- fragilidades na identificação da vocação dos imóveis da União para o cumprimento de sua
função socioambiental e apoio aos programas estratégicos; e
- fragilidade na interlocução da SPU com outros atores do processo de regularização fundiária.
Manifestação do Gestor
Sobre a diferença entre os valores previstos e executados no período, a SPU, por meio do
Ofício nº 350/CGES/SPU/MP, de 15/05/2012, e do Ofício nº 403/CGGES/SPU/MP, de 24/05/2012,
informou que:
“O baixo índice de execução financeira se justifica pela natureza do trabalho realizado, sem
esquecer o corte orçamentário determinado pelo Ministério do Planejamento Orçamento e
Gestão para o ano de 2011. Quanto à natureza do trabalho, lembramos que a sua eficiência
depende tanto do estabelecimento de parcerias com entes e órgãos das administrações
pública federal, estadual e/ou municipal, o que coloca o processo à conveniência e
oportunidade desses atores, quanto ao relativo longo período de execução dos projetos de
regularização, que, com frequência, requerem ações complexas de demarcação, de
cadastramento de imóveis e de famílias beneficiadas e de elaboração de planos de
regularização fundiária.
(...)
Importante também salientar que o corte orçamentário determinado pelo Ministério do
Planejamento justifica a diferença entre valores previstos e executados ocorrida no período,
principalmente em razão da limitação de diárias e passagens, pois o processo de
regularização fundiária necessita do deslocamento de servidores para a realização de
atividade de campo (cadastramento, identificação, caracterização e etc). Todavia, durante o
37
exercício financeiro de 2011, algumas ações contribuíram para o cumprimento de 21,10% da
meta física (1.055,000 imóveis regularizados) e 20,51% da meta orçamentária (R$
667.347,00), tais como: as parcerias com a Universidade Federal do Pará – UFPA, com a
Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ e com os movimentos populares de moradia;
os Acordos de Cooperação Técnica firmados com estados e municípios para regularização
de imóveis da União e oficinas de capacitação de servidores, das quais destaca-se o curso
„Novos regimes de utilização do SIAPA: regularização cadastral de imóveis de interesse
social‟, o que viabilizou resultados positivos na etapa da regularização fundiária de imóveis da
União denominada regularização cadastral”.
No mesmo documento, a Unidade esclarece sobre o processo de regularização fundiária:
“(...) o processo de destinação de imóveis para implementação de projetos de regularização
fundiária ou provisão habitacional de interesse social é complexo e compreende as seguintes
etapas: levantamentos dominial e cadastral do imóvel; diagnóstico do assentamento;
cadastramento socioeconômico dos ocupantes e/ou cadastramento físico do imóvel;
declaração de interesse do serviço público; regularização cadastral do imóvel nos sistemas
da Secretaria do Patrimônio da União (cancelamento de inscrições no SIAPA ou no
SPIUNET, solução dos débitos e cadastramento do assentamento); destinação do imóvel;
regularização jurídico-cartorial e regularização urbanístico-ambiental.”
A respeito dos critérios utilizados na seleção e priorização dos imóveis objeto de regularização
fundiária, a SPU manifestou-se da seguinte forma (Ofício nº 350/CGES/SPU/MP, de 15/05/2012):
“(...) ressalta-se a Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005, que estabeleceu como diretriz do
Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social a utilização prioritária de terrenos de
propriedade do Poder Público para a implantação de projetos habitacionais de interesse
social (art. 4º, II, c). A Lei nº 11.481/2007, por sua vez, previu expressamente medidas
voltadas à regularização fundiária de interesse social em imóveis da União.
Sob outro prisma, de acordo com o Plano Mais Brasil, que condensa o Plano Plurianual 20122015, o PAC - Programa de Aceleração do Crescimento, o Programa Brasil Sem Miséria, o
Programa Minha Casa Minha Vida e o Programa Terra Legal, estas são ações prioritárias do
governo federal.
A meta do programa Minha Casa Minha Vida 2 é construir 2 milhões de casas até o ano de
2014. No que tange à Amazônia, em dois anos de institucionalização do programa Terra
Legal, 115 glebas foram georreferenciadas e certificadas, mais de 96 mil famílias foram
cadastradas, cerca de 1,5 mil títulos de propriedade de terras estão prontos para serem
entregues e o Ministério do Desenvolvimento Agrário tem a meta de doar 540 núcleos
urbanos até o final de 2013.
Para a efetiva execução desses programas, é imprescindível que a atuação dos órgãos
federais esteja alinhada à política pública proposta. Nesse sentido, à Secretaria do
Patrimônio da União, órgão responsável pela gestão do patrimônio imobiliário da União, cabe
dar apoio aos programas prioritários do governo por meio da sua política de destinação de
imóveis. A regularização fundiária de interesse social, por exemplo, é a porta de acesso para
o Brasil Sem Miséria.
Em consonância com os programas prioritários do governo federal a SPU instituiu a
Resolução nº 03, de 06 de dezembro de 2010, a qual estabelece que são diretrizes da
Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União priorizar a destinação de imóveis da
União para políticas de inclusão social, preservação ambiental e apoio à provisão
habitacional para a população de baixa renda, assim como promover a regularização
fundiária nas áreas ocupadas pela população de baixa renda.
Destarte, os planejamentos estratégico e tático da Secretaria do Patrimônio da União foram
elaborados com base nos programas prioritários do governo federal, os quais, por
conseguinte, norteiam as ações de destinação de imóveis para regularização fundiária e
provisão habitacional de interesse social.”
Na concepção da SPU, a relação entre as metas GIAPU e os resultados da ação de governo
processa-se da seguinte forma (Ofício nº 350/CGES/SPU/MP, de 15/05/2012):
38
“No sentido de tentar fortalecer a cultura do planejamento governamental, o planejamento
estratégico da SPU elaborado para o triênio 2012/2014, foi realizado com ênfase na gestão
por resultados, visando institucionalizar o monitoramento e a avaliação das ações executadas
por esta Secretaria como instrumentos fundamentais para o aprimoramento das políticas
públicas federais.
Assim, em 2011, a contagem da Gratificação de Incremento à Atividade de Administração do
Patrimônio da União – GIAPU – passou a computar apenas os atos administrativos
publicados e as informações lançadas nos sistemas da SPU (SIAPA, SPIUNET, FIGEST e
SARP). Dessa forma, é possível se ter uma atuação administrativa uniforme e, portanto, mais
eficiente e mais célere. Além disso, tal medida também garante maior qualidade das
informações prestadas acerca das atividades desenvolvidas por esta Secretaria, em apoio
aos projetos estratégicos do Governo Federal”.
Com relação ao quantitativo de imóveis a regularizar, a Unidade informou que:
“[...] o processo de regularização fundiária abrange várias fases. As Coordenações-Gerais de
Regularização Fundiária e da Amazônia Legal, tem como meta 9.000 (nove mil) imóveis
regularizados até o ano de 2015, com base na atuação dos anos anteriores e, ainda,
considerando as priorizações da área de demarcação e caracterização de imóveis da União,
além dos programas prioritários do Governo Federal”.
Análise do Controle Interno
As etapas que envolvem a regularização fundiária de imóveis da União têm natureza e ritos
próprios, conforme descrito pelo gestor, por meio do Ofício nº 350/CGGES/SPU/MP, de 15/05/2012.
Para se vencer as diferentes fases mencionadas, o processo normal de regularização fundiária
extrapola um único exercício financeiro. Isso exige acompanhamento detalhado e constante de cada
imóvel objeto de regularização. Dessa forma, em determinado exercício, pode ser definido como meta
para “imóvel regularizado” somente aqueles que estão, de fato, em fase conclusiva de execução, por
terem sido identificados e cadastrados em períodos anteriores. Assim é possível elaborar previsões
físicas e financeiras com maior precisão, minimizando discrepâncias entre valores previstos e
executados.
Nesse sentido, a Ação 6738 - Regularização Fundiária em Imóveis da União – caracteriza-se
pelo alto nível de interlocução com outros atores ao longo do processo de trabalho. De início, a SPU
interage com outros Ministérios que atuam coordenando programas prioritários de governo e
necessitam da ação da Secretaria para concretização de seus objetivos. Neste escopo de programas
transversais, encontram-se o Programa Terra Legal (Ministério do desenvolvimento Agrário),
Programa Minha Casa Minha Vida (Ministério das Cidades), Programa Brasil sem Miséria (Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome), bem como ações do Programa de Aceleração do
Crescimento - PAC.
Não foi identificado, até então, no âmbito da SPU, programa de treinamento de interlocutores
capaz de suprir a necessidade imposta pela natureza do trabalho de regularização fundiária.
Cabe destacar que o papel da SPU nos diferentes fóruns sobre patrimônio público é o de órgão
federal responsável pela administração e formulação da política nacional de gestão do patrimônio da
União, conforme aponta o Decreto nº 7.675, de 20/01/2012, em seu artigo 39 do Anexo I:
“Art. 39. À Secretaria do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
(...)
VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a política nacional de gestão do patrimônio da
União, e os instrumentos necessários à sua implementação;”
Sobre a interlocução com outros entes, o processo de regularização fundiária requer a
formação de parcerias com Estados, Municípios e Entidades sem Fins Lucrativos. Portanto, não
apenas no Órgão Central, mas também nas Superintendências do Patrimônio da União, a SPU deve
39
manter em seus quadros agentes capazes de interagir com outros órgãos e estabelecer parcerias
eficazes. Essas ações contribuirão para minimizar o risco de o processo de regularização ser
prejudicado em virtude da atuação de outros órgãos ou entidades.
Observamos que a SPU, em grande medida, age em função da demanda de outros órgãos.
Em especial aqueles responsáveis por programas prioritários de governo. Com isso, a identificação e
verificação de vocação das áreas públicas não são planejadas, mas realizadas posteriormente à
demanda do governo ou da sociedade, na maior parte dos casos.
Para potencializar a interlocução com os diferentes órgãos e entidades, a SPU necessita ter
corretamente identificada a vocação de cada imóvel a ser regularizado. Esse levantamento prévio
permitirá o cumprimento da função socioambiental do imóvel, em apoio aos programas estratégicos do
Governo.
Dessa forma, a SPU, ao ter mapeado o patrimônio sob sua responsabilidade, deve indicar
áreas com vocação própria ao atendimento dos objetivos dos citados programas, alinhando suas
ações às prioridades de governo estabelecidas. A competência de administrar o patrimônio imobiliário
da União implica em ação gerencial ampla que não se limita ao simples atendimento das demandas
de outros órgãos públicos.
Encontra-se em andamento na SPU o desenvolvimento de diversos projetos no âmbito dos
desafios estratégicos definidos pela Unidade, os quais, quando implementados, contribuirão para a
solução das questões em pauta.
Quadro 38: Projetos Estratégicos – Regularização
Desafio Estratégico
Ampliar e Qualificar o Cadastro de Bens
Imóveis
Projeto
Cadastramento dos Imóveis titulados no programa de
Regularização Fundiária
Ampliar a capacidade de respostas às
ações prioritárias do Governo Federal
Instituição do núcleo de acompanhamento de demandas
prioritárias
Qualificar e Ampliar a Articulação
Institucional
Elaboração do plano de Relacionamento/Articulação
Institucional
Integração das bases da SPU com outras bases de
governo
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações oriundas da SPU.
Recomendações
Recomendação 1: Considerar, como meta para “imóvel regularizado” de determinado exercício,
somente aqueles que estão, de fato, em fase conclusiva de execução, por terem sido identificados e
cadastrados em períodos anteriores.
Recomendação 2: Estabelecer o planejamento tático para os projetos “Cadastramento dos Imóveis
titulados no programa de Regularização Fundiária”, “Instituição do núcleo de acompanhamento de
demandas prioritárias”, “Elaboração do plano de Relacionamento/Articulação Institucional” e
“Integração das bases da SPU com outras bases de governo”.
Recomendação 3: A partir do planejamento tático, estabelecer o planejamento operacional dos
projetos mencionados na recomendação anterior, para os exercícios de 2012 e 2013, com a definição
dos respectivos indicadores e metas correlatas.
1.4. Subárea - CARACTERIZAÇÃO DO PAT. IMOBILIÁRIO DA UNIÃO
1.4.1. Assunto - PROGRAMAÇÃO DOS OBJETIVOS E METAS
1.4.1.1. Informação
40
Informação básica da Ação 8688 – Caracterização do Patrimônio Imobiliário da União.
A ação 8688 – Caracterização do Patrimônio Imobiliário da União tem por finalidade identificar,
incorporar, cadastrar, avaliar e regularizar os imóveis da União.
Sua execução se dá por meio da delimitação das linhas de alcance da propriedade originária
ao longo de rios federais, mar e fronteira - a demarcação. Delimitada a linha, passa-se à
individualização dos imóveis englobados, procedendo à vistoria, análise documental e avaliação para
regularização dominial - o cadastramento. Após esses procedimentos, os imóveis comporão a Carteira
Patrimonial da União.
O montante de recursos executados na SPU/MP e nas Superintendências nesta Ação, no
exercício de 2011, está discriminado no quadro a seguir:
Quadro 39 – Despesas Executadas – Ação 8688
Despesas executadas Despesa do Programa 0794
(1)
(1)
na Ação(R$)
(R$)
Ação Governamental
8688 – Caracterização do
Patrimônio Imobiliário da União
751.309,74
% das despesas
executadas na ação em
relação ao total do
Programa
27.288.162,15
2,75%
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir de consulta ao Siafi Gerencial, considerando o MP como órgão superior
da UO.
1 – refere-se ao valor liquidado.
1.4.2. Assunto - AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS
1.4.2.1. Constatação
Dissonância entre a execução física (de cerca de 260%) e financeira (cerca de 9%), relacionadas
à caracterização do patrimônio imobiliário da União.
Efetuamos avaliação da execução de metas finalísticas da Ação 8688 - Caracterização do
Patrimônio Imobiliário da União, com o objetivo de identificar os mecanismos de controle existentes e
avaliar os processos gerenciais finalísticos utilizados no âmbito do Sistema Nacional de Gestão do
Patrimônio Imobiliário da União, por meio da confirmação dos fluxos de informações e procedimentos
operacionais adotados para a consecução das ações de ampliação e qualificação das bases
cadastrais dos bens imóveis da União, no âmbito do Programa de Gestão do Patrimônio Imobiliário da
União.
Nesse sentido, verificamos a seguinte execução física e financeira da Ação:
Quadro 40: Execução (1) – Ação 8688
Ação
8688 –
Caracterização do
Patrimônio
Imobiliário da União
Meta
Física
(1)
Financeira
Previsão Inicial (A)
Previsão
Atualizada (B)
Execução (C)
% C/B
13.652
13.652
35.305
258,61%
R$ 9.086.210,00
R$ 9.086.210,00
R$ 751.308,00
(2)
8,27%
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir das informações do SIGPlan (Coluna “Totais” do Quadro
Orçamento Anual).
1 – refere-se a Imóvel de Propriedade Originária.
2 - considera os empenhos liquidados.
Observamos, assim, que a execução física (produtos ofertados pela Ação) no período,
superaram, acima dos duzentos pontos percentuais, a previsão corrigida, enquanto que a execução
da meta financeira não chegou a 9%.
Além disso, a execução dessas metas mostrou-se desconectada da execução das metas
operacionais, conforme se verifica no quadro a seguir:
41
Quadro 41: Execução (2) – Ação 8688
Produto
Meta financeira
Previsto
Executado
%
R$ 9.086.210,00
R$ 751.308,00
8,27
13.652
35.305
258,61
37
9
24,32
11.794
27.659
234,52
Imóvel de propriedade originária
Indicador B: Publicação/homologação LPM/LMEO
Indicador H: Novo cadastro SIAPA
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir de consulta ao SIGPlan, dados da portaria nº 249,
de 26/07/2011, e informações encaminhadas pela SPU.
Cabe destacar, ainda, a imprecisão na metodologia de apuração de resultados, uma vez que
os valores apresentados como realizações do período (quantitativos por UF e por classificação dos
imóveis cadastrados, 46.712 cadastros no ano de 2011), diferem, tanto dos quantitativos
apresentados no SIGPLAN (35.305 imóveis de propriedade originária cadastrados em 2011), quanto
daqueles apresentados no Relatório de Gestão (32.615 imóveis - sendo 24.551 imóveis dominiais e
8.064 imóveis de uso especial), o que dificulta uma avaliação quanto à efetividade da execução
alcançada.
Causa
Deficiências no planejamento e acompanhamento do processo de caracterização do
Patrimônio Imobiliário da União, com impacto na aferição física dos resultados institucionais ou
programáticos, caracterizadas por:
- fragilidade dos critérios e mecanismos utilizados nas definições programáticas (Execução
Físico-Financeira em 2011);
- deficiências na definição da situação-problema;
- imprecisão na metodologia de apuração de resultados;
- não integração das transações cartoriais (DOITU) com os sistemas de cadastramento
imobiliário da SPU; e
- ausência de sistemática de supervisão dos resultados.
Manifestação do Auditado:
As deficiências operacionais que marcam os processos de planejamento e supervisão, na
Ação de Caracterização Patrimonial foram objeto de questionamentos aos gestores, que se
manifestaram, em atendimento à Solicitação de Auditoria nº 201203549-0003, de 02/05/2012, nos
termos do Ofício nº 367/GAB/SPU/MP, de 16/05/2012.
Para os gestores o que caracteriza o produto “Imóvel de propriedade originária” seria o fato de
serem atribuídos à União por força constitucional e, para efeitos de apuração da meta, os imóveis
incluídos e cadastrados no Sistema Imobiliário de Administração Patrimonial – SIAPA, no período. A
definição das prioridades decorreu da seguinte forma: (i) pedido do ocupante do imóvel, ou (ii) exofício, por definição da SPU, a partir de critérios em função da localização e das prioridades de
governo, em atendimento a projetos sociais, desenvolvimento regional, ações judiciais, áreas com
forte especulação imobiliária ou, para atualização de bases cadastrais.
O processo de controle administrativo, de conferência e validação (certificação cadastral) dos
registros, expressos no Regimento Interno, no âmbito das competências do Departamento de
Caracterização do Patrimônio – coordenar, controlar e orientar as atividades relacionadas à
identificação e ao cadastramento –, pelo que foi apresentado, processa-se em duas etapas: um
controle prévio, por meio de padronização geral dos lançamentos; e, um controle ex-post, por ações
programadas de saneamento cadastral estruturadas na meta GIAPU, indicador de redução de
inconsistências cadastrais. Este indicador tem como foco a prevenção de ocorrência de prescrição e
decadências de créditos patrimoniais, por meio de depuração cadastral, que, até o momento, se
42
concentraram na redução de inconsistênica de CPF dos ocupantes de imóveis da União com débitos
em atraso.
Outro importante mecanismo de controle ex-post dos registros patrimoniais, definido em lei, o
acompanhamento das operações imobiliárias (anotadas, averbadas, lavradas, matriculadas ou
registradas) constantes da Declaração sobre Operações Imobiliárias em Terrenos da União – DOITU,
a despeito de tratativas ente a SPU e os cartórios, não avançou conforme cronograma. Os limites,
segundo os gestores, concentram-se nas formas de sistematizar procedimentos de compartilhamento
das informações dos cartórios, ainda sem data acordada para implantação.
Para os gestores, a justificativa técnica para a diferença entre os valores previstos e
executados ocorrida no período, considerando os resultados apresentados no SIGPlan e nas metas
GIAPU estaria no contingenciamento e na liberação de diárias e passagens.
Outro fator que explicaria a baixa execução financeira estaria relacionado ao ciclo de
atividades. Em 2011, o ciclo das atividades, como fica expresso no Relatório de Gestão, excedeu o
ano calendário, com reflexos na baixa execução financeira, ficando grande parte do valor empenhado
contabilizado como restos a pagar.
Com relação aos imóveis de propriedade originária e novo cadastro SIAPA, a execução de
ações de cadastro “sempre são alcançadas”, uma vez que várias ações, não necessariamente
atreladas à execução de demarcações, são executadas concomitantemente ao longo do exercício
pelas Superintendências.
Os gestores assumem como desafios a superar o emprego de tecnologia tradicional face às
novas tecnologias no campo computacional, na coleta e tratamento de dados espaciais e de imagens,
na modelagem matemática, geomorfologia, geoprocessamento, entre outros.
Análise do Controle Interno:
A consequência prática e imediata das deficiências programáticas é a impossibilidade de
quantificar as mudanças na realidade que se pretendeu modificar e de atestar o atendimento dos
objetivos programáticos, que, minimamente, se traduzem na implantação de bases de registros
patrimoniais tecnicamente consistentes. Este impacto, a imprevisibilidade dos resultados, está
caracterizada tanto no nível tático, como no nível operacional. As execuções no exercício, ora
superaram os duzentos pontos percentuais, ora ficaram abaixo dos vinte e cinco pontos percentuais.
O desafio do emprego de novas tecnologias, apresentado no Relatório de Gestão, em larga
medida, poderia contribuir para a ampliação das metas programáticas, de 2011, definida com 37
imóveis a demarcar, contudo, não se prestam a explicar a baixa execução nas demarcações do
período, de 24,32%.
Segundo os gestores, teria contribuído para um decréscimo na execução das atividades de
identificação patrimonial a falta de recursos (contingenciamentos), fato que restringiu os
deslocamentos de técnicos para realização dos trabalhos “in loco”. Tal fato, contudo, parece pouco
consistente para justificar as inexecuções nas ações de demarcação. As variáveis que serviram de
base às definições programáticas não expressam, de forma detalhada, uma memória dos custos das
metas operacionais que possibilitem evidenciar o impacto destas variáveis na execução do período.
Há que considerar, outrossim, os elevados níveis de superação das metas físicas de cadastramento,
acima dos duzentos pontos percentuais, tanto no nível tático-gerencial, quanto no nível operacional.
O fato de “as superações programáticas estarem suportadas no encerramento de vários
processos de cadastramento em massa, derivados dos trabalhos de Certificação Cadastral”, conforme
expresso no Relatório de Gestão, caracteriza, uma vez mais, os efeitos das deficiências programáticas
e de controles administrativos, na previsibilidade dos resultados.
43
Ainda são tecnicamente frágeis os critérios e mecanismos utilizados nas definições
programáticas. Tais critérios são fortemente baseados em séries históricas. Observamos também que
as dimensões das situações-problema – imóveis “a demarcar”, imóveis “a caracterizar/identificar”,
imóveis “a registrar” – não estão completamente definidas.
O aclaramento das dimensões das “situações problemas”, associado à ponderação desses
fatores, podem subsidiar a elaboração de outros métodos de definição das metas programáticas, além
do uso de séries históricas.
De outro lado, há que considerar o esforço institucional no sentido de estabelecimento de
novos critérios para as definições programáticas de 2013, agora baseado em variáveis como áreas
para projetos sociais, áreas para projetos estratégicos de desenvolvimento regional, atendimento às
ações judiciais, órgãos de controle e MPF, áreas vazias e com forte especulação imobiliária e
certificação cadastral em áreas onde o cadastro esteja desatualizado e/ou inconsistente, priorizando
os maiores valores de receitas. Contudo, a despeito de os critérios propostos apresentarem uma
vinculação objetiva com as diretrizes programáticas, devemos ter claro uma hierarquia entre eles, por
meio de variáveis (fatores de ponderação) que possibilitem identificar de forma precisa como estes
critérios comporão a programação anual.
Cabe ressaltar que, durante a reunião de busca conjunta de soluções, ficou evidenciado que
as divergências relacionadas ao número de imóveis cadastrados, em 31/12/2011, deram-se pelo uso
de diferentes filtros para a extração dos dados no Sistema SSD-DW. Segundo os gestores, o número
que deve ser considerado é aquele apresentado no SIGPlan, 35.305 imóveis.
Essa imprecisão da metologia de apuração é retrato de não se ter identificado sistemática de
supervisão dos resultados, uma vez que os gestores das áres finalísticas da SPU não realizam, de
forma rotineira, a conferência dos resultados pelo cotejamento das execuções físico-financeiras e as
previsões do período, ou mesmo se os resultados apresentados são efetivamente aqueles
pretendidos, em termos quantitativos, qualitativos e de observância dos prazos.
A verificação da eficácia pressupõe, minimamente, a comprovação da efetiva utilização dos
resultados - o que constitui a validação dos produtos gerados - de forma a assegurar que os registros
patrimoniais atendam adequadamente às necessidades de seus usuários, nos termos das definições
programáticas e regimentais, constantes do Decreto Nº 7.675, de 20/801/2012.
Também são pouco utilizados os mecanismos de controle dos cadastros, por meio da
certificação cadastral, que visa dar consistência técnica à base cadastral. Aqui, também, este
importante mecanismo de controle da qualidade dos registros se dá pelas regionais, sem uma
sistemática de supervisão pelo Órgão Central.
A questão da imprecisão na metodologia de apuração e das deficiências de supervisão estão
sendo tratadas no item 2.1.1.2 da seção “Achados de Auditoria”.
Verificamos também que a integração das transações cartoriais com os sistemas da SPU
ainda não foi implementada. O módulo de Declaração sobre Operações Imobiliárias em Terrenos da
União - DOITU é previsto na Lei nº 11.481/2007. A solução tecnológica passa pela implementação de
determinado conjunto de funcionalidades que permitam aos Cartórios de Registro de Imóveis do país
registrar e informar, eletronicamente, as operações imobiliárias referentes a imóveis da União. Muitas
transações atualmente não são repassadas pelos Cartórios à SPU, o que gera problemas de
sincronismo com o cadastro da SPU, especialmente quanto às transferências oriundas de compra e
venda dos imóveis da União entre os diversos ocupantes.
A falta de integração entre os sistemas do Cartório (DOITU) e o SIAPA foi objeto de análise e
questionamento da CGU em exercício anterior. A Lei nº 11.481, de 31/05/2007, trata a matéria,
alterando o Decreto-Lei nº 2398, de 21/12/1987, da seguinte forma:
o
o
“Art. 9 O Decreto-Lei n 2.398, de 21 de dezembro de 1987, passa a vigorar acrescido do
o
seguinte art. 3 -A:
44
o
“Art. 3 -A Os cartórios deverão informar as operações imobiliárias anotadas, averbadas,
lavradas, matriculadas ou registradas nos Cartórios de Notas ou de Registro de Imóveis,
Títulos e Documentos que envolvam terrenos da União sob sua responsabilidade, mediante a
apresentação de Declaração sobre Operações Imobiliárias em Terrenos da União - DOITU
em meio magnético, nos termos estabelecidos pela Secretaria do Patrimônio da União.
o
§ 1 A cada operação imobiliária corresponderá uma DOITU, que deverá ser apresentada
até o último dia útil do mês subseqüente ao da anotação, averbação, lavratura, matrícula ou
registro da respectiva operação, sujeitando-se o responsável, no caso de falta de
apresentação ou apresentação da declaração após o prazo fixado, à multa de 0,1% (zero
vírgula um por cento) ao mês-calendário ou fração, sobre o valor da operação, limitada a 1%
o
(um por cento), observado o disposto no inciso III do § 2 deste artigo”.
Observamos do comando anterior que a obrigação de elaboração e entrega das Declarações
sobre Operações Imobiliárias em Terrenos da União informando as transações imobiliárias anotadas,
averbadas, lavradas, matriculadas ou registradas é dever dos Cartórios de Notas ou de Registro de
Imóveis, Títulos e Documentos. A Lei reservou à SPU a definição dos termos nos quais essa
informação seria entregue.
O art. 236 da Constituição Federal – CF - de 1988 dispõe o seguinte sobre o exercício da
atividade cartorial:
“Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação
do Poder Público.
§ 1º - Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários,
dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder
Judiciário”.
No entanto, além dos cartórios notariais e de registro de natureza privada, o artigo 32 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT indica a existência de cartórios notariais e de
registro geridos pelo Poder Público, oficializados em data anterior à CF 1988:
“Art. 32. O disposto no art. 236 não se aplica aos serviços notariais e de registro que já tenham
sido oficializados pelo Poder Público, respeitando-se o direito de seus servidores.”
A Lei nº 8935 – “Lei dos Cartórios”, de 18/11/1994, refere-se à norma reguladora prevista no §
1º do artigo 236 da CF 1988. Esta lei menciona em seu artigo 1º que:
“Art. 1º Serviços notariais e de registro são os de organização técnica e administrativa
destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos”.
Sobre o tema, sabemos que os cartórios são normatizados e fiscalizados pelo Poder Judiciário.
A Corregedoria Geral da Justiça é o órgão fiscalizador e normatizador dos procedimentos técnicooperacionais do Judiciário.
Ainda nesse contexto, o art. 103-B da CF 1988 define, no inciso III do § 4º, que compete ao
Conselho Nacional de Justiça o controle da atuação administrativa-financeira do Poder Judiciário,
cabendo-lhe a seguinte atribuição com relação aos serviços auxiliares, serventias e órgãos
prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou
oficializados:
“§ 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder
Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras
atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:
(...)
III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário,
inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços
notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem
prejuízo da competência disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar processos
disciplinares em curso e determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com
45
subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções
administrativas, assegurada ampla defesa;”
Com isso, observamos que a implementação do comando do artigo 9º da Lei nº 11.481/2007
requer ação da SPU (definição dos termos da DOITU) e dos cartórios - com eventual participação de
órgãos do poder Judiciário - para a confecção e envio das DOITUs à SPU.
Encontra-se em andamento na SPU o desenvolvimento de projetos no âmbito dos desafios
estratégicos definidos pela Unidade, os quais, quando implementados, contribuirão para a solução das
questões em pauta.
Quadro 42: Projeto Estratégico - Caracterização
Desafio Estratégico
Ampliar e qualificar o cadastro dos
bens imóveis
Projeto
Atualização do Plano Nacional de Caracterização
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações oriundas da SPU.
Recomendações:
Recomendação 1: Estabelecer os termos para apresentação da Declaração sobre Operações
Imobiliárias em Terrenos da União – DOITU, dando publicidade na imprensa oficial, conforme
estabelecido na Lei nº 11.481 e buscar a interlocução com os demais atores envolvidos no processo.
Recomendação 2: Estabelecer o planejamento tático para o projeto “Atualização do Plano Nacional
de Caracterização”.
Recomendação 3: A partir do planejamento tático, estabelecer o planejamento operacional para os
exercícios de 2012 e 2013, para o projeto citado na recomendação anterior, com a definição dos
respectivos indicadores e metas correlatas.
1.5. Subárea - FISCALIZAÇÃO/CONTROLE DO USO DE IMÓVEIS DA UNIÃO
1.5.1. Assunto - PROGRAMAÇÃO DOS OBJETIVOS E METAS
1.5.1.1. Informação
Informação básica da Ação 8690 – Fiscalização e Controle do uso dos imóveis da União.
A ação 8690 – Fiscalização e Controle do Uso de Imóveis da União tem por finalidade
preservar as características imobiliárias no controle da destinação e do uso, mediante fiscalização da
utilização do patrimônio imobiliário da União.
Sua execução se dá a partir do controle para eliminação das situações irregulares de uso em
áreas da União e garantia de sua adequada utilização.
O montante de recursos executados na SPU/MP e nas Superintendências nesta Ação, no
exercício de 2011, está discriminado no quadro a seguir:
Quadro 43: Despesas Executadas – Ação 8690
Ação Governamental
8690 – Fiscalização e Controle
do Uso de Imóveis da União
Despesas executadas Despesa do Programa 0794
(1)
(1)
na Ação(R$)
(R$)
489.404,88
27.288.162,15
% das despesas
executadas na ação em
relação ao total do
Programa
1,79%
Fonte e método: Elaborada pela equipe de auditoria a partir de consulta ao Siafi Gerencial, considerando o MP como órgão superior
da UO.
1 – refere-se ao valor liquidado.
46
A relação entre execução física e financeira da Ação está demonstrada no quadro a seguir:
Quadro 44: Execução – Ação 8690
Ação
8690 – Fiscalização
e Controle do Uso de
Imóveis da União
Meta
Física
(1)
Financeira
Previsão Inicial (A)
Previsão
Atualizada (B)
Execução (C)
%
(C/B)
23.296
23.296
20.325
87,25%
R$ 4.267.525,00
R$ 4.267.525,00
R$ 489.405,00
(2)
11,47
Fonte e método: elaborada pela equipe de auditoria a partir das informações do SIGPlan (Coluna “Totais” do Quadro
Orçamento Anual).
1 – refere-se a Imóvel Fiscalizado.
2 - considera os empenhos liquidados.
1.5.2. Assunto - AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS
1.5.2.1. Constatação
Baixa execução da meta financeira (cerca de 11%) e inconsistência na metodologia de
apuração da meta física, com impacto no nível de fiscalização e controle do uso de imóveis da
União.
Efetuamos avaliação da execução de metas finalísticas da Ação 8690 - Fiscalização e Controle
do Uso de Imóveis da União com o objetivo de identificar os mecanismos de controle existentes e
avaliar os processos gerenciais finalísticos utilizados no âmbito Sistema Nacional de Gestão do
Patrimônio Imobiliário da União, por meio da confirmação dos fluxos de informações e procedimentos
operacionais adotados para a consecução das ações de fiscalização que visem a preservar as
características dos bens imóveis da União.
Constitucionalmente, o controle dos bens da União abrange cerca de 600 mil imóveis dominiais
e de uso especial cadastrados, 14 mil km de costa litorânea e mais de 100 mil km de margens de rios
federais, além dos imóveis nas áreas centrais.
A apuração física dos resultados em 2011 deu-se com base nos imóveis cadastrados e nos
imóveis fiscalizados. A fórmula utilizada na aferição física dos resultados demonstra que 86,86 % da
meta de fiscalização resultam da ação de cadastramento e 13,14% podem ser consideradas
fiscalizações efetivas. Na apuração dos primeiros, os gestores utilizaram como fator de ponderação,
um mínimo de 50% dos imóveis cadastrados no período:
Imóvies cadastrados (IC) = [meta de cadastramento * 0,50], logo:
IC = [35.305 * 0,50] = 17.652,5
A segunda variável, imóveis fiscalizados, foi apurada com base no gasto efetivo, execução
financeira do período, e no custo médio estimado:
Custo Médio Estimado (CME) = [valor da (LOA) / Total de imóveis a fiscalizar no período],
logo:
CME = [R$ 2.085.755,00 / 23.296] = R$ 183,19
Definido o custo médio estimado, apurou-se o quantitativo de imóveis fiscalizados:
Imóvies fiscalizados (IF) = [Valor Pago / Custo Médio Estimado], logo:
IF = [R$ 489.404,00 / R$ 183,19] = 2.671,5
Por fim, procedeu-se a apuração da meta do PPA – Imóveis fiscalizados:
Imóvies fiscalizados’ = [IC + IF], logo:
Imóvies fiscalizados’ = [17.652,5 + 2.671,5] = 20.324
47
A execução física, os produtos ofertados pela Ação no período, ficaram aquém dos níveis
programáticos (LOA). As inexecuções ficaram em torno dos 13%, contudo, 86,85% ou, 17.652 das
intervenções, resultaram de ações de cadastramento. Este fato explicaria porque, a despeito da baixa
execução financeira, a execução física manteve-se a níveis satisfatórios, 87,25% do previsto.
Quadro 45: Meta Física e Financeira – Ação 8690
Produto
Previsto
Executado
%
Meta financeira
R$ 4.267.525,00
R$ 489.405,00
11,47
Imóvel fiscalizado
23.296
20.325
87,25 %
Fonte: dados do SIGPlan.
Se considerarmos os resultados objetivos das ações de fiscalização patrimonial em 2011,
excluídas, as ações de cadastramento, a execução desceria a níveis críticos, 11,47% (2.671,5 /
23.296 * 100), o que equivale a uma incidência de ações de fiscalização em 0,45%
((2.671,5/600.000)*100) dos imóveis incluídos nas bases cadastrais (SIAPA e SPIUNET).
O desempenho financeiro foi pouco expressivo, ficando abaixo de 12% da previsão corrigida.
Não foi possível proceder a conferência dos registros considerando a inexistência de sistemática de
apropriação dos custos incorridos na atividade. Pelas definições programáticas, os encargos
financeiros incluíram despesas de custeio, diretamente relacionados com as vistorias (diárias e
passagens), e gastos gerais de confecção de placas, demolições e investimentos com infra-estrutura
de apoio. Porém, a memória de cálculo das estimativas careceu de detalhamentos técnicos de modo a
identificar o efeito daqueles critérios e variáveis na definição dos quantitativos ou, mesmo, dos custos
projetados para o período.
Causa
Deficiências no planejamento e acompanhamento do processo de fiscalização e controle do
uso de imóveis da União, com impacto no estabelecimento e aferição de metas físicas e financeiras,
caracterizadas por:
- deficiências técnicas na estruturação de uma fórmula de apuração dos resultados;
- a inexistência de manualização dos processos de execução que assegure padronização da
atividade;
- falta de interlocução com a sociedade civil organizada que amplie as possibilidades de
controle social;
- precariedade das articulações institucionais no compartilhamento de experiências e
proposição de soluções tecnicamente viáveis; e
- inexistência de uma visão gerencial das demandas externas por fiscalizações.
Manifestação do Auditado:
Em atendimento à Solicitação de Auditoria nº: 201203549-0004, de 03/05/2012, a Unidade se
manifestou por meio do Ofício nº 356/CGGES/SPU/MP, de 14/05/2012.
Para os gestores, o que caracteriza “Imóvel fiscalizado” para fins de registro no Sistema
SIGPlan seria o imóvel que passou por verificação de sua situação física ou cadastral. E assumem
formalmente que os dados não estão sistematizados no Órgão Central. Para eles, os registros e
relatórios individuais de fiscalização são mantidos sob a custódia das Superintendências e só,
excepcionalmente, são solicitados pelo Órgão Central.
Em 2011, a contagem das realizações teria ocorrido por meio das informações sistematizadas
no SIAPA e no SIGPLAN. “A realização física foi calculada com base nas informações de imóveis
vistoriados e cadastrados extraídos do sistema SSD/DW, mês a mês por unidade da federação.”
48
Para 2012, ainda nas definições programáticas propostas pelos gestores, as metas do SIGPlan
foram desdobradas em metas operacionais e passarão a ser apuradas por meio de nova sistemática,
conforme quadro:
Quadro 46: Indicador Institucional GIAPU 2012
Cód
Indicador
Peso
Fonte
E
Fiscalização
1
FIGEST
Fórmula
Qtd ações (Caracterização ou
Fiscalização) no período por UF
Unidade
Relatório de Vistoria
Fonte: informações prestadas pelo gestor.
Os gestores da SPU assumem que a programação anual dos imóveis objetos de fiscalização
foi definida a partir de demandas judiciais e de órgãos de controle harmonizada com as ações de
demarcação e de cadastramento. Os encargos financeiros decorrem, especialmente, de gastos com
diárias e passagens e foram estimados com base no histórico das execuções que no exercício
sofreram contingenciamentos, o que explica a baixa execução financeira no período.
A busca de uma aproximação com a sociedade civil organizada constitui, uma preocupação,
expressa no Relatório de Gestão, que visa fortalecer o controle de uso de imóveis da União e suprir
deficiências de pessoal e infraestrutura, por meio de ações proativas de divulgação e informação
sobre a legislação, os critérios de uso e licenciamento e a importância da preservação e do equilíbrio
ambiental de modo a conscientizar os cidadãos quanto ao uso regular dos imóveis públicos.
Como fatores que contribuiriam para a melhoria no desempenho gerencial, os gestores
destacam a necessidade de (i) instituir indicador de fiscalização da GIAPU 2012, que implicará o
registro dos relatórios de vistoria no sistema FIGEST; (ii) estabelecer prioridades para a programação;
(iii) instituir novo indicador de fiscalização com foco nos bens de uso comum do povo; e, (iv) elaborar
manual de fiscalização para padronizar ações de fiscalização e estabelecer diretrizes e orientações
sobre o novo modelo de fiscalização.
Também defendem como estratégia de eficiência a ampliação da articulação institucional com
outros órgãos federais e das demais esferas de governo.
Análise do Controle Interno:
As deficiências programáticas contribuíram, fortemente, para a impossibilidade de quantificar
as mudanças na realidade que se pretende modificar e de atestar o atendimento dos objetivos
programáticos, que, minimamente, se traduzem na garantia de integridade dos imóveis públicos. Este
impacto, a imprevisibilidade dos resultados, está caracterizado, sobretudo, no baixo desempenho
físico-financeiro do período, próximo dos 12%, quando consideramos as ações de fiscalização,
propriamente ditas.
As consequências práticas e imediatas do baixo nível de execução estão refletidas no
incremento de situações como a expansão desordenada da malha urbana, a proliferação de
empreendimentos não autorizados, o fracionamento de solo e as ocupações irregulares dos imóveis
públicos, comprometendo a sustentabilidade ambiental e a garantia do interesse público nos bens
imóveis da União.
As inprecisões técnicas nas definições das metas programáticas ficam visívies, também,
quando consideramos os objetivos programáticos. As ações de cadastramento ou mesmo de
avaliação patrimonial, pelas definições programáticas, PPA e LOA, têm o objetivo de promover a
identificação do imóvel público que se materializa em sistemas de registro tecnicamente consistentes.
A ação fiscalizadora, por seu turno, se propõe a manter as características imobiliárias, por meio de
vigilância atenta nos imóveis públicos, portanto, os objetivos são complementares, mas próprios de
cada ação.
Identificamos, ainda, fragilidades de percepção, pelos gestores, tanto no nível central, quanto
nas unidades regionais, das situações/eventos que serviram de base às definições programáticas. A
especificação de que imóveis foram incluídos na programação não é tecnicamente conhecido.
49
Ainda são, tecnicamente, frágeis os critérios e mecanismos utilizados nas definições
programáticas, marcadamente, de caráter reativo, no atendimento a solicitações do Ministério Público
ou dos órgãos de controle. Entendemos que, a partir de uma visão gerencial das demandas externas
por fiscalização, poder-se-ia mapear as áreas de maior risco e, com a criação de séries históricas,
seria possível estabelecer a programação anual a partir de critérios de priorização.
De outro lado, há que considerar o esforço institucional no sentido de definição de novos
critérios para definições programáticas, a partir de indicador que possibilite a mensuração da atividade
sobre os imóveis da União, independentemente da existência de um cadastro, não limitando o controle
de utilização a mero registro quantitativo. Contudo, a despeito de os critérios propostos apresentarem
uma vinculação objetiva com as definições normativas, devem estar hierarquizados, por meio de
regras, variáveis que permitam identificar de forma precisa como essas variáveis comporão as
prioridades do período, que variáveis justificam as escolhas feitas, bem assim, as possibilidades e os
limites de ordem operacional e/ou tecnológicas.
Nesse sentido, destacamos que a sistemática de apuração aplicada até 2011, com base no
SIAPA, a partir de relatórios trimestrais, extraídos do sistema SSD/DW, por unidade da federação,
sofreu revisão, em 2012, em face de definição de metas operacionais GIAPU. Também, estão em
processo de discussão - o que deverão provocar alterações na sistemática de apuração -, as
mudanças metodológicas, com vistas a comtemplar o controle, tanto dos imóveis cadastrados, quanto
dos imóveis públicos de uso comum e, de modo a dar maior celeridade e segurança às decisões no
âmbito do ordenamento territorial na consecução de objetivos de sustentabilidade ambiental.
Os mecanismos de conferência, cotejamento dos resultados físico-financeiros com as
previsões do período, ou mesmo, se os resultados apresentados são, efetivamente, aqueles
pretendidos, em termos quantitativos, qualitativos e cronológicos, assumem caráter contingencial. A
verificação da eficácia pressupõe, minimamente, a comprovação da efetiva utilização dos resultados
como instrumentos gerenciais de decisão de forma a minimizar desvios e assegurar a previsibilidade
dos resultados.
Segundo os gestores, também teriam contribuído para um decréscimo na execução das
atividades de fiscalização, as economias com investimento que limitaram os gastos com contratações
de demolição e confecção/instalação de placas. Aqui, também, a validação dos gargalos gerenciais
ficou prejudicada, em razão de não terem sido apresentados fatos, evidências, que caracterizem suas
ocorrências. Os custos com contratações não são tecnicamente detalhados na proposta orçamentária
de modo a identificar uma relação de causa-efeito entre estas duas variáveis.
No que diz respeito à articulação com outros atores, também entendemos ser fundamental, em
virtude da possibilidade de se ampliar o número de “fiscalizadores”, principalmente se considerarmos
a projeção da demanda potencial de fiscalização, com base em imóveis cadastrados, vis à vis à força
de trabalho da Secretaria demonstra que essas grandezas são díspares. O controle social efetivo
contribuiria para equilibrar a desproporcionalidade entre a demanda e a força de trabalho da Unidade.
Esse aspecto já está sendo abordado no item 1.3.2.1 da seção “Achados de Auditoria”.
Ressaltamos também as constatações que já vinham sendo feitas em trabalhos anteriores,
relativas à inexistência de um modelo de relatório de fiscalização a ser adotado pelas
Superintendências, com eventual check list de aspectos que devem ser observados, bem como de
manuais que uniformizem a atividade de fiscalização, indicando, inclusive, como deve ser feito o
monitoramento dos resultados das fiscalizações. Tais constatações estão sendo acompanhadas no
âmbito do Plano de Providências Permanente.
Cabe destacar que se encontra em andamento na SPU o desenvolvimento de diversos
projetos no âmbito dos desafios estratégicos definidos pela Unidade, os quais, quando
implementados, contribuirão para a solução das questões em pauta.
50
Quadro 47: Projetos Estratégicos - Fiscalização e Controle
Desafio Estratégico
Projeto
Ampliar e qualificar o cadastro dos bens
imóveis
Certificação de cadastro de imóveis da APF
Aperfeiçoar os mecanismos e ferramentas
de gestão
Implementar estratégia de comunicação e
relacionamento
Revisar e racionalizar os processos de
trabalho
Criação de instrumentos/rotinas para evitar prescrição e
decadência e caducidade
Reformulação do relacionamento com cidadão
Padronização de modelos de atos administrativos
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações oriundas da SPU.
Recomendações
Recomendação 1: Adequação da fórmula de apuração do número de imóveis fiscalizados de modo
que sejam consideradas apenas as ações de fiscalização.
Recomendação 2: Criar estrutura que permita identificar, cadastrar, acompanhar e consultar as
demandas externas por fiscalização, de modo a subsidiar, a partir de séries históricas, programação
anual de fiscalização/inspeção.
Recomendação 3: Estabelecer o planejamento tático para os projetos “Certificação de cadastro de
imóveis da APF”, “Criação de instrumentos/rotinas para evitar prescrição e decadência e caducidade”,
“Reformulação do relacionamento com cidadão” e “Padronização de modelos de atos administrativos”.
Recomendação 4: A partir do planejamento tático, estabelecer o planejamento operacional para os
exercícios de 2012 e 2013, para os projetos citados na recomendação anterior, com a definição dos
respectivos indicadores e metas correlatas.
2. GESTÃO OPERACIONAL
2.1. Subárea - AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS
2.1.1. Assunto – RESULTADOS DA MISSÃO INSTITUCIONAL
2.1.1.1. Informação
Informações gerais sobre a Gratificação de Incremento à Atividade de Administração do
Patrimônio da União – GIAPU.
A Medida Provisória nº 212, de 09/09/2004, convertida na Lei nº 11.095, de 13/01/2005,
instituiu a GIAPU nos seguintes termos:
“Art. 21. Fica criada a Gratificação de Incremento à Atividade de Administração do Patrimônio
da União - GIAPU, devida aos ocupantes dos cargos de provimento efetivo regidos pela Lei
o
n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, em exercício na Secretaria do Patrimônio da União, do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, observado o quantitativo máximo fixado
em regulamento, enquanto permanecerem nesta condição”.
O parágrafo único do artigo anterior menciona a diretriz para o pagamento da gratificação:
“A GIAPU será paga aos servidores a que a ela fazem jus, em função da superação das
metas de administração do patrimônio imobiliário da União, de cobrança administrativa e de
arrecadação patrimonial, de acordo com os valores máximos estabelecidos no Anexo VI
desta Lei, observado o respectivo nível”.
O Decreto nº 5.286, de 25/11/2004, regulamenta o pagamento da Gratificação de Incremento à
Atividade de Administração do Patrimônio da União – GIAPU.
51
Atualmente os valores máximos da GIAPU estão estipulados no Anexo VI da Lei nº
11.095/2005, com redação dada pela Medida provisória nº 568, de 11/05/2012, de acordo com os
valores do quadro seguinte:
Quadro 48: Valores Máximos GIAPU
NÍVEL DO
CARGO
Superior
Intermediário
Auxiliar
VALORES MÁXIMOS (R$) DA GIAPU A PARTIR DE
o
o
o
1 JUL 2008
1 JUL 2009
1 JUL 2012
2.609,00
3.053,00
3.617,00
1.242,00
1.438,00
1.649,00
654,00
758,00
863,00
Fonte e método: Anexo VI da Lei nº 11.095/2005 (MP nº 568, de 11/05/2012)
A composição da GIAPU é definida no artigo 3º da Lei nº 11.095/2005, da seguinte forma:
Quadro 49: Composição GIAPU
Percentual
Parâmetro
Avaliação de desempenho e da contribuição individual para o cumprimento das metas
de administração do patrimônio imobiliário da União, de cobrança administrativa e de
arrecadação patrimonial.
Avaliação do resultado institucional do conjunto de unidades da Secretaria do
Patrimônio da União no cumprimento das metas de administração do patrimônio
imobiliário da União, de cobrança administrativa e de arrecadação patrimonial,
computadas de forma individualizada para cada unidade.
Superação das metas de administração do patrimônio imobiliário da União, de
cobrança administrativa e de arrecadação patrimonial do conjunto de unidades da
Secretaria do Patrimônio da União, computadas em âmbito nacional, considerando-se
a totalidade dos resultados da Secretaria.
40%
20%
40%
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria com base no art. 3º da Lei nº 11.095/2005.
A apuração das parcelas individual e institucionais da gratificação, mencionadas no quadro
anterior, será processada como define o artigo 4º do Decreto nº 5.286/2004:
“I - em sua parcela individual, semestralmente, e processada no mês subseqüente, com
efeitos financeiros mensais, a partir do mês seguinte ao do processamento;
II - em suas parcelas institucionais, mensalmente, com base nos resultados acumulados de
janeiro até o segundo mês anterior àquele em que serão devidos os efeitos financeiros da
gratificação”.
Para cálculo e pagamento da GIAPU, a cada exercício, são fixadas metas, por meio de
Portarias do Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão. O artigo 5º da Lei nº
11.095/2005, menciona o seguinte:
o
“Art. 5 Ato do Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão fixará, para cada
exercício, as metas de desempenho institucional para fins de pagamento das parcelas de que
o
tratam os incisos II e III do art. 3 .
(...)
o
§ 2 As metas de desempenho institucional deverão ser fixadas levando-se em consideração
as metas do plano plurianual, os projetos e as atividades prioritárias, as condições especiais
de trabalho e as características específicas da Secretaria do Patrimônio da União,
decorrentes da localização e distribuição espacial das suas unidades regionais e
administração central e da natureza das atividades desenvolvidas.
§ ”3º As metas de desempenho a que se refere o caput poderão ser revistas, a qualquer
tempo, ante a superveniência de fatores que venham a exercer influência significativa e direta
na sua consecução”.
52
2.1.1.2. Constatação
Deficiência no processo de supervisão da execução das ações de governo, em função da
revisão intempestiva das metas a serem alcançadas ao longo do exercício, levando à execução
sem programação prévia, e em função de fragilidade no processo de apuração dos resultados
alcançados.
Para cada exercício, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão publica Portaria com a
fixação de metas para fins de pagamento da Gratificação de Incremento à Atividade de Administração
do Patrimônio da União – GIAPU. Esse procedimento, juntamente com outras características básicas
da GIAPU, estão descritas no item 2.1.1.1 da seção “Achados de Auditoria”.
Verificaramos, nos últimos exercícios, sucessivos atrasos na publicação das Portarias de
fixação das metas GIAPU. As metas de 2010, 2011 e 2012 foram publicadas respectivamente em
dezembro, julho e maio de cada ano. Especificamente com relação ao exercício de 2011, as metas
para a GIAPU foram definidas pela Portaria nº 249, de 26/07/2011, modificada substancialmente pela
Portaria nº 24, de 03/02/2012, publicada no exercício posterior àquele de apuração das metas.
Além disso, não existe uma metodologia padronizada e sistematizada para a apuração dos
resultados alcançados, como pôde ser verificado, por exemplo, nas divergências de apurações
descritas no item 1.4.2.1 desse relatório, para a Ação 8688 – Caracterização do Patrimônio Imobiliário
da União, quando foram apresentados três resultados diferentes para a quantidade de imóveis
originários cadastrados, em função da forma de se realizar a consulta. Acrescenta-se a isso a
manifestação de determinados Superintendentes de que desconhecem a forma de apuração dos
indicadores, dificultando o acompanhamento de forma gerencial da execução.
Por meio da Solicitação de Auditoria nº 201203549-008, questionamos a Unidade sobre as
razões dos atrasos nas publicações dessas portarias, assim como sobre a necessidade de correções
posteriores das metas fixadas e, no âmbito da verificação de cada Ação de Governo, foi questionado
sobre como se dá o processo de supervisão da execução.
Causa:
Fragilidades no processo de definição das metas de desempenho institucional para fins de
pagamento da GIAPU. Inexistência de metodologia padronizada para apuração dos resultados
alcançados ao longo do exercício.
Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício nº 404/CGGES/SPU/MP, de 29/05/2012, a Unidade manifestou-se da
seguinte forma:
“O prazo para a publicação da fixação de metas da GIAPU é o mês de março do ano de
apuração, conforme o Decreto nº 5.286/2004 art. 4º alterado pelo Decreto 5.460/2005. A
fixação das metas da GIAPU vem sendo, contudo, consistentemente tardia. As metas de
2010 foram publicadas em dezembro. As de 2011, em julho. As de 2012 em maio, tendo sido
remetidas ao MP em março.
A razão para a melhoria de desempenho foram as inovações no processo de elaboração que
começaram a ser implementadas na iteração de 2011 e que vêm sendo maturadas até o
presente momento. As mudanças foram bruscas e propiciaram ganhos qualitativos de grande
monta - esclarecimento do processo, definição de papeis, formalização, padronização e mais
importante de todos, a diretriz de medição somente de dados estruturados e verificáveis.
Em 2011 a apuração foi realizada, pela primeira vez, de modo automatizado, por meio de
ferramenta de Business Intelligence (indicadores.spu.planejamento.gov.br), o que somente foi
possível pelo fato de as informações que estruturaram os indicadores base terem seguido o
principio de utilizar dados registrados em sistemas oficiais da SPU. O sistema de medição
53
entrou em produção em março de 2012 (a apuração foi realizada no protótipo) e já é possível
acompanhar a execução, em tempo real, de 6 dos 12 indicadores institucionais desse ano.
Ainda há espaço para melhoria, especialmente no trâmite do processo, as ferramentas
principais, porém, já estão modeladas.
As mudanças vieram justamente do julgamento de que a situação era insatisfatória e os
atrasos, constantes. As razões variavam pontualmente, de exercício em exercício, mas
podiam (hoje em menor grau) ser resumidas as seguintes: 1) custos de transação e
complexidade do processo; 2) recorrentes atrasos por parte dos envolvidos; 3) desvios da
metodologia de participação; 4) complexidade do processo decisório; 5) indefinição quanto
aos fenômenos a serem medidos; 6) disfunções informacionais na Secretaria; 7) disfunções
comunicacionais na Secretaria; 8) competição por recursos das áreas finalísticas; 9) estrutura
de incentivos.
(...)
Por fim cabe dizer que mesmo que resolvidos os problemas de comunicação informacionais e
de disponibilidade de força, o ambiente organizacional, adverso à programação de ações e
bastante sujeito a demandas emergentes, continuaria a problematizar a elaboração das
metas e dificilmente haveria completo alinhamento entre planejamento e metas institucionais.
Ainda assim, a redução dos prazos de fixação vem sendo conseguida e novas medidas para
expedir o processo ainda mais vem sendo tomadas. Reconhecendo as fragilidades, a SPU
vem desenvolvendo o sistema FIGEST na tentativa de facilitar o trabalho de registro e
acompanhamento de dados e planejamento, execução e controle, reunindo-os em um só
sistema no qual já se modelou solução para a automatização do processo de fixação e
acompanhamento da GIAPU.
(...) cabe colocar que a GIAPU vem experimentando inovações no sentido de deixá-la mais
confiável, rastreável e real. Isso implica a redefiniçao dos indicadores, processo de
elaboração e de apuração. A novidade das alterações, especialmente a dos indicadores,
implica a baixa disponibilidade de series históricas para a prefixação de metas e a ocorrência
de erros, como os experimentados na GIAPU 2011. Isso, aliado aos problemas da
participação dos atores internos torna as inexatidões da fixação ainda mais graves e a
necessidade de eventuais revisões, mais prementes. O Decreto 5.286/2004 não prevê a
possibilidade de justificação e convalidação da execução, o que poderia aliviar os efeitos das
deficiências na fixação das metas em casos justificados. A norma prevê a revisão, sem fixar
limite temporal para tanto. Em 2011, o mecanismo da revisão foi usado para retificar os erros
na elaboração de indicadores e nas metas. Caso houvesse fator impeditivo da execução
prevista por uma das unidades, como um caso de força maior, não restaria outro caminho
legal senão a revisão, dado o posicionamento da CONJUR/MP que considerou sem
fundamento legal o disposto no art. 4° da Portaria 249 de 26 julho de 2011. A
extemporaneidade das revisões decorre, em grande parte do rito da revisão, que é o mesmo
da fixação, com ele partilhando os problemas. A demora nos processos de revisão, não raro,
é carreada ao de fixação de metas para o exercício seguinte, implicando atrasos adicionais
para estes processos. Nesse sentido, a disposição da SPU em antecipar a fixação para os
anos subsequentes é de proceder a revisões com a maior antecedência possível.”
Análise do Controle Interno:
Verificamos, pelo exame da manifestação da Unidade, que a deficiência identificada tem sido
alvo de diversas medidas implementadas pelo gestor, visando à melhoria do processo de fixação e
apuração das metas GIAPU. De fato, em 2011, houve significativa diminuição do lapso temporal entre
o início do exercício e a publicação da Portaria nº 249, de 26/07/2011.
No entanto, percebemos que este avanço foi ofuscado pela publicação da Portaria nº 24, de
03/02/2012. Esta norma tratou de retificar a anterior, estabelecendo metas posteriormente à execução
dos trabalhos correlatos. Em seu artigo 1º, a Portaria nº 24/2012, dispõe:
“Art. 1º Retificar, na forma dos Anexos I, II e III a esta Portaria, as metas de desempenho
institucional para fins de pagamento das parcelas da Gratificação de Incremento à Atividade
de Administração do Patrimônio da União - GIAPU, a que se referem os incisos II e III do art.
54
3º do Decreto nº 5.286, de 25 de novembro de 2004, relativas ao exercício de 2011, contidas
nos Anexos I, II e III da Portaria nº 249, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
publicada em 27 de julho de 2011”.
O princípio geral que deve nortear o processo é a definição de metas anterior ao início da
execução. Essa prática proporciona credibilidade ao processo de gestão da GIAPU. Por vezes, o
planejamento necessitará ser alterado pelo advento de fatores não previstos. Contudo, tais
modificações devem ser exceção e não regra. Quando as retificações perdem seu caráter esporádico,
denota falhas no planejamento. A Lei nº 11.095/2005 contempla o aspecto flexível do planejamento
quando menciona em seu artigo 5º:
“§ 3º As metas de desempenho a que se refere o caput poderão ser revistas, a qualquer
tempo, ante a superveniência de fatores que venham a exercer influência significativa e direta
na sua consecução”.
Ressaltamos, todavia, o caráter incidental das retificações mediante “superveniência de fatores
que venham a exercer influência significativa e direta na sua consecução”.
A Unidade declarou ainda que o prazo de publicação da fixação de metas da GIAPU é o mês
de março do ano de apuração, com base no artigo 4º do Decreto nº 5.286/2004, que dispõe o seguinte
sobre as parcelas institucionais da GIAPU:
o
“Art. 4 A GIAPU será apurada:
(...)
II - em suas parcelas institucionais, mensalmente, com base nos resultados acumulados de
janeiro até o segundo mês anterior àquele em que serão devidos os efeitos financeiros da
gratificação”.
Embora, de acordo com o dispositivo do decreto, as metas de janeiro somente contribuirão
para a apuração das parcelas institucionais da GIAPU do mês de março do corrente ano, ressaltamos
a necessidade de estipulação das metas em período anterior à fase de execução. Portanto, caso se
adote a rotina de se publicar a portaria de metas no mês de março de cada exercício, esta deveria
contemplar a programação para os dois primeiros meses do ano subsequente, de modo que sempre a
execução seja norteada por metas oficialmente estabelecidas.
Cabe ressaltar que a função prioritária de estabelecimento de indicadores deve ser permitir a
adoção de medidas corretivas ao longo da execução, caso necessário, o que só poderá ser feito caso
se conheça previamente a meta e caso exista uma metodologia padronizada de apuração, sob risco
de que gestores diferentes apurem resultados diferentes para o mesmo indicador. Essa padronização
é fundamental tanto para as Superintendências Regionais, que tem o papel de executor, quanto para
o Órgão Central, que deve realizar a supervisão.
Observa-se que o Planejamento Estratégico 2012-2014 da Unidade contempla os seguintes
projetos com reflexos na Gratificação de Incremento à Atividade de Administração do Patrimônio da
União:
Quadro 50: Projetos Estratégicos – Melhorias Institucionais
Desafio
Projeto
Revisão GIAPU
Estruturação de Painéis de Indicadores
Aperfeiçoar os mecanismos e
ferramentas de gestão
Reestruturação dos sistemas existentes (SIAPA,
SPIUNet, CIF, SARP)
Implantação do SIG – Sistema para a Gestão de Imóveis
da União
Elaboração de Fluxos/revisão/normatização e
manualização de rotinas de processos
Elaboração e implementação do Plano
de Comunicação Interna e Externa
Revisar e racionalizar os
processos de trabalho
Implementar estratégia de
comunicação e relacionamento
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações repassadas pelo gestor.
55
Recomendações:
Recomendação 1: Efetuar a revisão da portaria que instituiu as metas GIAPU para o exercício de
2012 ainda no terceiro trimestre do presente exercício, de forma que as Superintendências Regionais
tenham definidas as metas de execução reais, pelo menos para o último trimestre de 2012.
Recomendação 2: Estabelecer metodologia e sistematização de apuração de cada um dos
indicadores definidos, criando manual específico para tanto, com a especificação, pelo menos, da
forma, periodicidade e responsabilidade de apuração, de modo que tanto o Órgão Central quanto as
Superintendências Regionais possam avaliar as respectivas atuações, de forma padronizada.
Recomendação 3: Estabelecer o planejamento tático para os projetos “Revisão GIAPU”,
“Estruturação de Painéis de Indicadores”, “Reestruturação dos sistemas existentes (SIAPA, SPIUNet,
CIF, SARP)”; “Implantação do SIG – Sistema para a Gestão de Imóveis da União”, “Elaboração de
Fluxos/revisão/normatização e manualização de rotinas de processos” e “Elaboração e implementação
do Plano de Comunicação Interna e Externa”.
Recomendação 4: A partir do planejamento tático, estabelecer o planejamento operacional para os
exercícios de 2012 e 2013, para os projetos citados na recomendação anterior, com a definição dos
respectivos indicadores e metas correlatas.
3. GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS
3.1. Subárea - MOVIMENTAÇÃO
3.1.1. Assunto - QUANTITATIVO DE PESSOAL
3.1.1.1. Constatação
Deficiência do quadro de pessoal e na política de capacitação/treinamentos, impactando a
atuação tanto do Órgão Central quanto das Superintendências Regionais.
Verificamos que a SPU – Órgão Central apresenta insuficiência quantitativa e qualitativa do
quadro de pessoal frente aos objetivos, metas e estratégias da Unidade. Sobre o tema, a SPU
manifestou-se da seguinte forma (Ofício nº 295/SPU/MP, de 25/04/2012):
“A insuficiência desse quadro é uma constatação empírica e generalizada dos gestores da
Secretaria. Em 2012, por ocasião do Encontro Regional da SPU Sul e Sudeste, houve debate
acerca da inadequação dos recursos humanos da Secretaria, especificamente nas unidades
Sul e Sudeste. A discussão resultou na elaboração da Carta do Rio de Janeiro, cujo ponto
fulcral é a urgência de melhoria na gestão de RH. No entanto, os estudos da SPU ainda não
detalham completamente as necessidades relativas ao quadro funcional.
(...)
A SPU reconhece a insuficiência da força de trabalho e de conhecimento para definir,
cientificamente, o recrutamento e alocação eficiente de recursos humanos no Órgão”.
Esse fato reflete-se em determinadas Unidades Regionais da SPU. No âmbito da Auditoria
Anual de Contas de 2011, realizaram-se trabalhos em seis Superintendências do Patrimônio da União.
Em todas essas Unidades foram observadas carências na área de recursos humanos, como se
verifica nos excertos dos relatórios a seguir (grifos aplicados pela equipe de auditoria).
- Relatório nº: 201203541 - SUPERINTENDENCIA DO PATRIMONIO DA UNIAO/BA
“...verifica-se que a carência de pessoal, em seu aspecto quantitativo e qualitativo....
(...)
56
Embora a Orientação Normativa GEADE-004/2003 estabeleça um interregno máximo de 2
anos entre as reavaliações de imóveis, dos 150 imóveis da União sob a responsabilidade da
SPU Bahia, não se procedeu atualização de valores de 134 deles. O órgão apresentou como
principal causa a insuficiência de pessoal técnico e de estrutura tecnológica existente.
(...)
Na ocasião da Reunião de Busca Conjunta de Soluções, os representantes da SPU/BA
atribuíram mais uma vez a defasagem dos valores dos imóveis à deficiência de pessoal, em
especial de engenheiros e arquitetos. No entanto, registraram que cabe à Secretaria do
Patrimônio (Coordenação de Pessoal) a responsabilidade pela gerência de pessoal, incluindo
as contratações.
(...)
... a SPU/BA não dispõe de recursos orçamentários e de pessoal suficientes para a
vistoria de todos os imóveis que são destinados.
(...)
A insuficiência de pessoal técnico para atender a demanda crescente foi apontada como
fator que limita a atuação efetiva no controle da utilização do patrimônio imobiliário da União”.
- Relatório nº: 201203545 - SUPERINTENDENCIA DO PATRIMONIO DA UNIAO/ES
“Destaca-se que em diversos documentos de interlocução com a auditoria, o gestor enfatiza a
inadequação, tanto quantitativa quanto qualitativa, dos recursos humanos disponíveis
às necessidades da unidade. Neste sentido, evidenciou-se o conteúdo do Memorando nº
108/2012/SUP/ SPU/ES, de 30/03/2012 em que o gestor informa à SPU/MP a perspectiva de
aposentadoria dos atuais servidores da Unidade, dando conta de que „em cerca de seis anos‟
a Unidade estaria reduzindo seu quadro de pessoal à metade.
(...)
Os registros sobre os bens imóveis de responsabilidade da SPU/ES apresentam as
inconsistências relatadas no item 1.2.1.1 dos Achados de Auditoria deste Relatório, as quais o
gestor atribui à insuficiência de pessoal da UJ.
(...)
Que fatores, no entendimento da superintendência, contribuiriam para a melhoria no
desempenho gerencial no cadastramento imobiliário:
. „Disponibilização imediata de mais pessoal técnico especializado (para as atividades
fins) e pessoal de apoio técnico e administrativo (técnicos de edificações, técnicos de
agrimensura, topógrafos, desenhistas de nível médio e agentes/auxiliares administrativos), seja
através de contratação terceirizada, seja através de concursos públicos, uma vez que a
carência de pessoal é nosso principal desafio.‟
. Capacitação e treinamento‟;”
- Relatório nº: 201203546 - SUPERINTENDENCIA DO PATRIMONIO DA UNIAO/MA
“(...) constatou-se, entretanto, deficiência no quantitativo de servidores à disposição da UJ,
uma vez que o próprio órgão auditado reconheceu, mediante ofício n.º
722/2012/GAB/SPU/MA, que sua estrutura de pessoal é insuficiente para gerir os bens
imóveis de uso especial.
(...)
A atual estrutura de pessoal que a UJ dispõe não é suficiente para atuar de forma
adequada e tempestiva com relação às ações necessárias à boa e regular gestão dos bens
imóveis.
(...)
Mediante Ofício nº 704/2012/GAB/SPU/MA, Anexo II, o gestor prestou esclarecimentos sobre
esse indicador. Desse documento, extraiu-se que:
57
„O processo de controle administrativo das atualizações dos valores cadastrais é precário, já
que não existe uma rotina de atualizações, posto a indisponibilidade de pessoal técnico
para realizar a tarefa‟;”
- Relatório nº: 201203547 - SUPERINTENDENCIA DO PATRIMONIO DA UNIAO/MT
“Estrutura de pessoal insuficiente para o regular desempenho das atividades sob
responsabilidade da SPU/MT.
Por meio do OFÍCIO N.º 174/2012/GAB/SPU/MT, o Superintendente do Patrimônio da
União/MT apresentou a seguinte manifestação:
„De modo geral concordamos com a constatação apontada, ressaltando o fato de que a
estrutura de pessoal de fato é insuficiente e o principal efeito desta insuficiência é um
desempenho menos célere do que efetivamente poderia ser‟.
(...)
Em sua resposta, por meio do OFÍCIO N.º 165/12-GAB/SPU/MT/MP, a SPU/MT apresentou as
seguintes informações:
„Entendemos que não há estrutura de pessoal suficiente para gerir os Bens Imóveis sob
responsabilidade da SPU/MT‟.
Sobre o assunto, por meio do OFÍCIO 174/2012/GAB/SPU/MT, o Superintendente do
Patrimônio da União/MT ainda apresentou a seguinte manifestação:
„Considerando o que já foi exposto em itens anteriores concernente à estrutura de pessoal,
as constatações apontadas pela Auditoria deixam clarividente que as questões e problemas
inerentes à Superintendência indicam um quadro bastante crítico, mas, ao mesmo tempo
apontam para possíveis soluções. O primeiro de caráter precário, como o remanejamento de
servidores entre setores c/c eventuais requisições de servidores anistiados etc e o segundo,
um olhar mais profundo sobre o problema com vistas à uma solução mais efetiva (concurso,
carreira ...)‟.”
- Relatório nº: 201203548 - SUPERINTENDENCIA DO PATRIMONIO DA UNIAO/TO
“Nesse sentido, conclui-se que a estrutura qualitativa de pessoal não é adequada...
(...)
A justificativa da UJ em atendimento ao pleito expresso na SA nº 201203548, de 18/04/2012,
foi a carência de pessoal especializado para a realização das reavaliações dos imóveis”.
- Relatório nº: 201203544 - SUPERINTENDENCIA DO PATRIMONIO DA UNIAO/CE
“A causa principal do problema reside na carência de pessoal qualificado para realizar as
avaliações imobiliárias e promover, assim, a atualização das Plantas Genéricas de Valores –
PGV.
Vale ressaltar que a SPU/CE não conhece o quantitativo de imóveis a cadastrar, o que leva a
perda de receitas patrimoniais, fruto, segundo seus responsáveis, da limitação de pessoal
para atender às demandas internas e externas e a ausência de um sistema informatizado
para monitoramento e qualificação das ações.
(...)
Ressalta-se, contudo, que a deficiência estrutural da Unidade, a insuficiência de pessoal
para o trabalho de cada um dos setores da Superintendência, a ausência de sistemas dotados
de ferramentas aprimoradas para adequado e tempestivo gerenciamento dos dados cadastrais
e a falta de ações administrativas contribuíram para as irregularidades apontadas.
(...)
Estrutura de pessoal insuficiente para o regular desempenho das atividades sob
responsabilidade da SPU/CE.
(...)
58
Os responsáveis pela SPU/CE informaram, por meio
004/2012/DPB/COIFI/SPU/CE, de 14/5/2012, o que segue:
do
Parecer
Técnico
nº
„Teoricamente, todos os imóveis de uso especial (próprios nacionais), sem exceção, deveriam
periodicamente ter seus valores atualizados pela SPU, não devendo haver critério de
priorização, e sim uma logística para implementar. Entretanto, tais atualizações são dificultadas
pela restrição de pessoal qualificado para avaliação imobiliária‟.
A Superintendência Regional informou, por meio
007/2012/DPB/COIFI/SPU/CE, de 20/4/2012, o que segue:
do
Parecer
Técnico
nº
„(...) essa superintendência possui uma estrutura insuficiente de pessoal, agravando-se
ainda mais em termos de capacidade e competência para desenvolver atividades específicas,
como atualizações de valores cadastrais‟.
(...)
Deficiência na estrutura de pessoal existente para gerir os bens imóveis sob a
responsabilidade da SPU/CE.
Os responsáveis pela SPU/CE informaram, mediante o multicitado Parecer Técnico nº
004/2012/DPB/COIFI/SPU/CE, o que segue:
„(...) Esta Superintendência em hipótese alguma considera suficiente a estrutura de
pessoal existente, da mesma forma que o TCU, que em relatórios vários já denunciou ao
Ministério do Planejamento a necessidade de alocação de mais pessoal para a
Superintendência do Patrimônio da União no Ceará‟.
(...)
A SPU/CE, por meio do Parecer Técnico nº 010/2012/DPB/COIFI/SPU/CE, de 21/5/2012, se
manifestou da seguinte forma a respeito dos fatos:
(...)
„E, de acordo com o item 4.3.1, da ON-GEADE-004, cabe ao avaliador, devidamente habilitado
e registrado pelo Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CREA, a
responsabilidade técnica pela avaliação. Entretanto, tais atualizações são dificultadas pela
restrição de pessoal qualificado para avaliação imobiliária‟.
(...)
„Assim, considerando-se que os terrenos de marinha no município de Fortaleza, atualmente
com mais de 13.000 (treze mil) ocupações (RIPs), representavam e representam a maior
porção da arrecadação da SPU no Estado do Ceará, considerando-se a restrição de pessoal
qualificado para avaliação imobiliária, e as exigências adotadas na Orientação Normativa, por
questão de eficácia esta Superintendência do Patrimônio da União no Ceará atualizou apenas
a PGV do Município de Fortaleza‟.
(...)
Quanto ao critério adotado para priorização dos cadastramentos, a SPU/CE informou que:
„Tendo em vista que o cadastramento dos imóveis da União pode se dar “ex officio” ou à vista
da declaração de seus ocupantes, e que para realizar o cadastramento é necessário vistoriar o
imóvel objeto de novo cadastramento, e que há limitação de pessoal na SPU para atender
às demandas internas e externas, atuou coercitivamente, adotando o critério de
cadastramento à vista de declaração de seus ocupantes‟.
(...)
A SPU/CE não conhece o quantitativo de imóveis a cadastrar. Questionada a respeito do
assunto, informou o que segue:
„com relação aos imóveis a cadastrar objeto de solicitação nesta superintendência, no presente
momento não é possível mensurar tal quantitativo, haja vista a limitação de pessoal nesta
SPU para atender a demandas internas e externas, bem como a ausência de um sistema
informatizado para monitoramento e qualificação das ações‟.
59
(...)
A Unidade informou o que se segue:
Informou, ainda, que „no que compete ao Serviço de Demarcação e Cadastro – SEDEC, para
efetivar o cadastro do imóvel no SPIUnet é necessário a integralização da documentação de
identificação do imóvel, bem como certidões e laudo de avaliação do mesmo, que para sua
elaboração se faz necessário realizar vistoria ao imóvel, muitas vezes dificultada pela
restrição de pessoal qualificado para avaliação imobiliária‟.”.
O Tribunal de Contas da União tratou da carência de recursos humanos, especificamente na
Superintendência do Patrimônio da União em São Paulo, por meio do Acórdão nº 209/2010. A
determinação foi no sentido de se envidar esforços:
“... para que exista adequação do número de vagas em concursos públicos para técnicos de
Nível Superior no âmbito da SPU/SP com a quantidade de servidores suficiente para o bom
desempenho das atividades inerentes àquela Superintendência, alocando os servidores mais
adequados para a unidade, considerando competências profissionais e exigências das
atividades a serem desempenhadas”.
Causa
Falta de estudos sistematizados, a partir do mapeamento de processos e atribuições da
Unidade, para a definição do quantitativo e da capacidade técnica necessários ao pleno desempenho
das atividades incumbidas à SPU.
Manifestação do gestor
A SPU, por meio do Ofício nº295/SPU/MP, de 25/04/2012, manifestou-se sobre a competência
na gestão de recursos humanos da Secretaria, os esforços da Unidade para o mapeamento e
enfrentamento dos desafios apresentados, assim como as soluções vislumbradas e os projetos em
andamento:
“a) Inicialmente, cabe esclarecer que a gestão de recursos humanos para todas as unidades da
SPU, bem como para todas as unidades do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão –
MP - é realizada pela Coordenação de Gestão de Pessoas - COGEP, da SPOAIMP. Isso inclui a
administração, a compilação de dados e geração de relatórios referentes ao Sistema de Gestão
de Pessoas, o que inclui o SIAPE. A SPU tem competências ancilares no trato do tema, como
homologação de férias e estudos específicos sobre a força de trabalho. A COGEP cabe a prática
de atos como o preparo e execução do pagamento dos servidores ativos, aposentados e
pensionistas; cadastro controle e atualização de registros funcionais, de ativos e aposentados
(Arts. 40 a 46, da Portaria nº 326, de 12 de julho de 2010 - Regimento Interno da Subsecretaria
de Planejamento, Orçamento e Administração). Frisamos que os dados informados nos
relatórios de gestão da SPU para 2011 provieram dessa unidade do MP.
b) Entretanto, há direcionamento de esforços internos à Secretaria, para gerar conhecimento
acerca do dimensionamento, composição e adequação do perfil de sua força de trabalho. A
Coordenação de Administração - CGADM/SPU busca atender a essa demanda, realizando
acompanhamento geral e estudos pontuais. Esta unidade compilou dados para permitir análises
melhor estruturadas, fora do Sistema de Gestão de Pessoas - sobre o qual possui baixa
governabilidade. O principal resultado refere-se ao denominado SISP, planilha que detalha
informações dos servidores da SPU de modo geral e que permite a realização de filtros,
conforme as necessidades em pauta. No anexo 1, temos um produto desta planilha, o gráfico
"Evolução da Força de Trabalho - 2003 a 2011" e o quadro "Comparativo Força de Trabalho"
que demonstram a ampliação do quadro de servidores ao longo do tempo. Outro foco de análise
refere-se à necessidade de realização de concursos públicos. Os anexos 2 e 3 trazem quadros
que detalham todos os concursos públicos realizados com vagas direcionadas a SPU. Não
foram conduzidos, porém, estudos metodológica e cientificamente estruturados para elaboração
de política nacional de gestão de RH da SPU.
60
c) Atualmente é possível a SPU conhecer, fora do SIAPE, dados como a quantidade e a
composição da força de trabalho, estimar a média de idade e razoavelmente as competências
(formação) dos servidores. Em levantamento de novembro de 2011, estimou-se que cerca de
16% da força de trabalho tem idade para aposentadoria nos próximos dois anos, conforme
demonstrado no anexo 4. Vale frisar que nesse levantamento não foi levado em consideração o
tempo de contribuição dos servidores, demonstrando a carência de informações disponíveis
para auferir com precisão as datas de aposentadoria. Pode-se verificar também, a partir desses
filtros, que ha 98 pessoas com formação em engenharia civil na SPU (SISP, março de 2012).
Esses dados, contudo, ainda não foram detalhados a ponto de aferir cientificamente qual a
dimensão adequada da força de trabalho, relativamente às atribuições da pasta. Esforço de
maior envergadura nesse sentido esta previsto para o período de 2012-2014 em projetos
estratégicos da SPU, que pretendem mapear as competências do órgão, estimar necessidade
de reposição de trabalhadores e, estruturar diretrizes para saneamento da necessidade de
reforço.
d) A insuficiência desse quadro é uma constatação empírica e generalizada dos gestores da
Secretaria. Em 2012, por ocasião do Encontro Regional da SPU Sul e Sudeste, houve um
debate acerca da inadequação dos recursos humanos na Secretaria, especificamente nas
unidades Sul e Sudeste. A discussão resultou na elaboração da Carta do Rio de Janeiro, cujo
ponto fulcral e a urgência de melhoria na gestão de RH. Entretanto, os estudos da SPU ainda
não detalham completamente as necessidades relativas ao quadro funcional. Pretende-se
aprofundar tal conhecimento com os projetos estratégicos e outras iniciativas pontuais. Existem
ainda obstáculos externos, como a indisponibilidade de dados do SIAPE para consulta pelo
sistema de Business Intelligence da SPU, no qual os indicadores da Secretaria vêm sendo
montados.
e) Mesmo com a falta de conhecimento e ferramentas para avaliação gerencial e estratégica de
pessoas, explicitado nos parágrafos anteriores, já existem propostas, ainda não consolidadas,
de indicadores. Cotejou-se, em nível estadual, a proporção de pessoas (servidores, cedidos,
terceirizados, estagiários...) em relação ao numero de imóveis administrados, arrecadação e
outras variáveis da carteira imobiliária, conforme constam no anexo 5. Mesmo que incipientes,
tais indicadores visam mensurar a eficiência do trabalho realizado e perspectivas de melhoras.
As medições serviram a propósitos específicos, como fundamentar pedidos de realização de
concursos públicos, ainda que não tenham sido utilizadas para consolidar ferramentas de
acompanhamento. Tais dados podem ser demandados à unidade, com a ressalva de que, por
não serem baseados diretamente no SIAPE, podem implicar discrepância com as informações
nos relatórios de gestão (fornecidos pela COGEP/SPOAIMP).
f) A carência de recursos humanos já foi apontada pelo Tribunal de Contas da União no acórdão
nº 209/2010. A manifestação da SPU a época, materializada na nota técnica n° 316, anexo 6,
detalha a situação do quadro de pessoal na SPU e necessidades especificas da SPU/SP. A
CGU também apontara a escassez de recursos materiais e humanos na unidade de São Paulo.
Por meio do Oficio n° 8080/2012/CGU-PR, anexo 7, este órgão de controle sugere que a SPU
envide esforços junto a Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, para implementação de melhorias no quadro de recursos humanos da SPU-SP. Os
esforços locais, conquanto informais e locais, exemplificam, enfim, os esforços de gestão de RH
na SPU, no sentido de prover as demandas locais adequadamente, a despeito da pequena
governabilidade sobre a gestão de seus recursos humanos.
g) A SPU reconhece a insuficiência da força de trabalho e de conhecimento para definir,
cientificamente, o recrutamento e alocação eficiente de recursos humanos no Órgão.
Salientamos que no Planejamento Estratégico SPU 2012-2014, definiram-se projetos para o
aperfeiçoamento na gestão de pessoas. Estes projetos estão materializados no processo n°
0490.5006773/2011-28 e abordam os seguintes aspectos: a) elaboração e implementação do
Plano de Gestão de Pessoas, com objetivo de mapear competências e elaborar padrões de
administração de recursos humanos; b) elaboração e implementação de estratégia de
capacitação, frente aos objetivos do Órgão, possibilitando também o planejamento a médio e
longo prazo das ações de capacitação a cargo da Coordenação-Geral de Administração c)
justificar demanda por concursos públicos, para suprir carências e repor eventuais perdas de
Recursos Humanos. d) Regionalizar o estudo acerca das demanda da Secretaria, incluindo
61
etapa de formação e instituição do concurso de remoção interna. Cumpre salientar que esses
projetos ainda se encontram em estagio de elaboração”.
Análise do Controle Interno
De fato, no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a Subsecretaria de
Planejamento, Orçamento e Administração tem a competência de gerir recursos humanos,
considerando as diversas unidades do Órgão, de acordo como Decreto nº 7.675, de 26/01/2012:
o
“Art. 5 À Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração compete planejar,
coordenar, supervisionar e executar, no âmbito do Ministério, as atividades relacionadas com os
sistemas federais de planejamento e de orçamento, de administração financeira, de
contabilidade, de serviços gerais, de gestão de documentos e de arquivos, de organização e
inovação institucional e de recursos humanos”.
No entanto, o cumprimento das competências da SPU incorre na existência de quadro de
recursos humanos quantitativa e qualitativamente compatíveis com sua missão institucional. Por isso,
são imprescindíveis estudos, levantamentos e projetos de gestão de pessoas, com o objetivo de
implementação de ações internas (como treinamentos, capacitações, alocação adequada de
servidores) e de proposição de demandas a órgãos externos – quando tratar-se de questões que
transcendem os limites de sua competência (como criação de carreira e promoção de concurso
público). O regimento interno vigente da SPU – Anexo XII da Portaria nº 232, de 03/08/2005 – prevê
que a Coordenação-Geral de Orçamento, Planejamento e Administração exerça o papel de supervisão
e articulação em matéria de recursos humanos:
“Art. 9º À Coordenação-Geral de Orçamento, Planejamento e Administração compete:
I - supervisionar, no âmbito da SPU e em articulação com as demais Coordenações-Gerais,
as atividades de planejamento, orçamento e administração financeira e as relacionadas com
recursos humanos, serviços gerais, organização e modernização administrativa;
(...)
VI - acompanhar os serviços concernentes à administração de pessoal;
(...)
VII - viabilizar treinamentos e capacitação de recursos humanos;
(...)
XII - praticar os demais atos administrativos necessários ao estrito cumprimento das
competências da Coordenação-Geral de Orçamento, Planejamento e Administração e
realizar outras atividades determinadas pelo Secretário”.
Com relação às Superintendências do Patrimônio da União, a previsão regimental para essas
atividades recai sobre as Coordenações de Administração e aos Serviços de Apoio Administrativo,
conforme disposto no Anexo XII da Portaria nº 232, de 03/08/2005:
“Art. 25. À Coordenação de Administração e aos Serviços de Apoio Administrativo compete:
I - executar as atividades de controle dos recursos humanos lotados na Gerência Regional;
(...)
VI - levantar a necessidade de treinamentos e capacitação de recursos humanos;
(...)
IX - exercer outras atividades que forem atribuídas pelo Gerente Regional”.
Ambos os comandos anteriores trazem previsão para o exercício de outras atividades
atribuídas pelos respectivos Superintendentes e Secretário. Tais tarefas guardam relação com
possíveis estudos, levantamentos e confecção de planos na área de gestão de pessoas, quando
necessário.
Embora fique patente a deficiência do quadro de pessoal da Unidade, tanto quantitativa quanto
qualitativamente, a Unidade não apresentou estudos que demonstrassem o quantitativo ideal para o
pleno desempenho de suas atividades, nem a capacidade técnica necessária.
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O dimensionamento da força de trabalho deve ser um processo de planejamento contínuo de
avaliação das necessidades de pessoal, no que se refere ao quantitativo, perfil e competências
individuais, alinhados ao atendimento dos objetivos estratégicos e das metas institucionais.
Assim, o dimensionamento envolve o conhecimento da visão, missão, dos objetivos, das
atividades, das metas e das estratégias adotadas para alcançá-las; a avaliação das potenciais
mudanças futuras com relação ao ambiente externo e interno; a estimativa dos recursos humanos
necessários para alcançar os objetivos da Unidade; o conhecimento do quadro atual de pessoal e do
perfil; a identificação das diferenças entre a situação atual e a situação desejada, quanto aos recursos
humanos e ao desenvolvimento de estratégias para eliminar tais diferenças, como ações de
capacitação.
Nesse sentido, conforme assinalado pela SPU, a Unidade tem trabalhado no desenvolvimento
de projetos afetos à área de pessoal no âmbito de seu Planejamento Estratégico 2012-2014, de
acordo com o quadro a seguir:
Quadro 51: Projetos Estratégicos – Recursos Humanos
Desafio Estratégico
Projeto
Promoção de Concursos Públicos
Plano de Capacitação
Elaboração e Implementação do Plano de
Gestão de Pessoas e de Capacitação e
Promoção de Concursos Públicos
Ampliar e Qualificar o Quadro de
Servidores
Criação de Carreira de Gestor do Patrimônio
Fonte e método: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações oriundas da SPU.
Recomendações
Recomendação 1: Que a SPU elabore levantamento da necessidade de força de trabalho e de
capacitação/treinamentos, considerando a estimativa de aposentadorias dos próximos anos, o nível de
escolaridade dos atuais servidores e as atribuições definidas para a Unidade, tanto para o Órgão
Central quanto para as Superintendências.
Recomendação 2: Estabelecer o planejamento tático para os projetos “Promoção de Concursos
Públicos”, “Plano de Capacitação”, “Elaboração e Implementação do Plano de Gestão de Pessoas e
de Capacitação e Promoção de Concursos Públicos” e “Criação de Carreira de Gestor do Patrimônio”.
Recomendação 3: A partir do planejamento tático, estabelecer o planejamento operacional para os
exercícios de 2012 e 2013, para os projetos citados na recomendação anterior, com a definição dos
respectivos indicadores e metas correlatas.
4. CONTROLES DA GESTÃO
4.1. Subárea - CONTROLES INTERNOS
4.1.1. Assunto - AUDITORIA DE PROCESSOS DE CONTAS
4.1.1.1. Informação
Exame realizado pela equipe de auditoria no conteúdo do Relatório de Gestão 2011 da SPU,
constante no processo nº 04905.001624/2012-53, revelaram possíveis inconsistências de
informações.
Com relação aos recursos humanos da SPU, no Quadro A.4.1 – “Força de trabalho da UJ –
Situação apurada em 31/12/2011”, à folha 81-verso do processo, a Unidade traz a informação da
existência de 106 servidores em cargos efetivos na UJ, enquanto no Quadro A.4.4 – “Quantidade de
63
servidores da UJ por faixa etária – situação apurada em 31/12/2011”, traz o total de 96 servidores com
provimento de cargo efetivo.
Ainda sobre Recursos Humanos da Unidade, o Quadro A.4.3 – “Detalhamento Estrutura de
Cargos em Comissão e Funções Gratificadas da UJ (Situação em 31 de dezembro)” traz a menção de
82 lotações efetivas de cargos em comissão e 44 lotações efetivas de Funções gratificadas,
totalizando 126 servidores em cargo e em função. De acordo com esses dados, observamos que o
número de servidores em cargos e funções é maior que o número de servidores em cargos efetivos.
Verificamos também que o quadro A.4.7 – “Quadro de Custos de Pessoal no Exercício de
Referência e nos Dois Anos Anteriores”, à fl. 83, com dados relativos à SPU – Órgão Central, foi
enviado às Superintendências do Patrimônio da União e passou a constar nos Relatórios de Gestão
dessas unidades regionais. A SPU repassou, posteriormente, as informações referentes às
respectivas Superintendências. A Unidade comunicou ainda que os dados concernentes a recursos
humanos da UJ foram extraídos pela Coordenação de Gestão de Pessoas - COGEP/SPOA/MP.
Sobre a Ação 8688 – Caracterização do Patrimônio Imobiliário da União, a Unidade informou
no Relatório de Gestão, à fl. 41, que foram cadastrados 32.615 imóveis - sendo 24.551 imóveis
dominiais e 8.064 imóveis de uso especial. No entanto, informações do Sistema SIGPlan mostram
35.305 imóveis de propriedade originária cadastrados em 2011. Posteriormente, a Unidade confirmou
que devem ser considerados como verossímeis os dados apresentados no SIGPlan.
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