abril | maio | junho 2010 | v. 75 — n. 2 — ano XXVIII
Realização de contratações sem licitação
e licitações irregularmente formalizadas
ensejam imputação de multa pelo TCE
PROCESSO ADMINISTRATIVO N. 715.980
EMENTA: Processo Administrativo — Município — Irregularidades — Deficiência nos procedimentos internos de controle — Falta de divulgação
mensal dos extratos de contratos e aquisições — Inexistência de cadastro
de fornecedores e de implantação do sistema de almoxarifado — Ausência
de notas de empenho e comprovantes legais colacionados aos processos
licitatórios — Realização de contratações sem licitação — Procedimentos
licitatórios formalizados em desacordo com a Lei de Licitações — Imputação de multa ao responsável — Advertência ao atual gestor municipal para
realização de devida correção no sistema de controle interno — Encaminhamento dos autos ao Ministério Público de Contas.
Pareceres e decisões
revista do tribunal de contas DO ESTADO de minas gerais
ASSCOM TCEMG
(...) a ausência de licitações nas hipóteses dos autos viola o
art. 37, XXI, da Constituição da República, o art. 2° da Lei
8.666/93 e os princípios da isonomia, da impessoalidade,
da legalidade e moralidade. Tal entendimento, ademais, já
está consolidado na jurisprudência desta Corte por meio da
Súmula TC 89.
RELATOR: AUDITOR LICURGO MOURÃO
RELATÓRIO
Trata-se de processo administrativo originado a partir da conversão, na forma do
art. 211 do RITCEMG então vigente, do relatório da inspeção realizada na Prefeitura
Municipal de São João Evangelista, referente ao período de abril de 2003 a julho
de 2004, conforme despacho a fls. 1.252. Em cumprimento às disposições da Lei
Complementar 102/08, os presentes autos foram redistribuídos a esta Relatoria
em 27/06/08.
O responsável foi citado em 05/09/06, conforme certidão a fls. 1.258, tendo ele
comparecido aos autos por meio da defesa a fls. 1.259-1.285, acompanhada dos
documentos a fls. 1.286-1.656.
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revista do tribunal de contas DO ESTADO de minas gerais
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Em sede de reexame, a unidade técnica manifestou-se, a fls. 1.658-1.676, pela
manutenção das irregularidades apontadas no relatório técnico inicial, ressalvada
a irregularidade referente ao item III.2.1, e considerou parcialmente sanada a
irregularidade relativa ao item II.9.
Ato contínuo, a Auditoria, a fls. 1.679-1.680, lançou parecer pela irregularidade dos
procedimentos elencados no relatório de inspeção. Por sua vez, o Ministério Público
de Contas opinou, a fls. 1.681-1.683, pela irregularidade das despesas analisadas,
por constituírem graves violações às normas licitatórias, bem como pela aplicação
das sanções cabíveis.
É o relatório, em síntese.
FUNDAMENTAÇÃO
Considerando a análise procedida nos autos, ficaram configuradas as irregularidades
que passamos a examinar.
1 Controle Interno (fls. 8 e 15).
O relatório inaugural aponta conclusivamente, a fls. 15, as seguintes irregularidades
no controle interno: a) ausência de implantação do Controle Interno; b) falta de
divulgação mensal dos extratos de contratos e aquisições do período, conforme
os arts. 16 e 61, parágrafo único, da Lei 8.666/93; c) ausência de cadastro de
fornecedores e de implantação do sistema de almoxarifado; d) falta de juntada aos
processos licitatórios das respectivas notas de empenho e comprovantes legais.
O responsável sustentou em suma, a fls. 1.261-1.263, ter havido contradição entre as
conclusões das diferentes equipes de inspeção que avaliaram a situação do Controle
Interno. Ademais, afirmou que medidas para saneamento das irregularidades foram
tomadas.
Contudo, tal argumentação é improcedente, já que as constatações feitas por
uma equipe de inspeção não vinculam as conclusões das inspeções subsequentes e
cada relatório deverá refletir fielmente a situação verificada durante a respectiva
inspeção. Não fosse isso bastante, verifica-se não haver lastro probatório defensivo
apto a afastar os apontamentos feitos no relatório técnico, permanecendo as
irregularidades nele consubstanciadas.
É impossível olvidar que o administrador público deve zelar pela atuação do controle
interno de modo eficiente, que permita não só controlar a execução da despesa mas
também a otimização da utilização dos recursos com resultado para toda a Administração
Pública. Nesse diapasão, o controle interno tem sede constitucional e consiste em valioso
instrumento para o acompanhamento do regular processamento do gasto público.
Por tais fundamentos, consideramos irregular o controle interno, porquanto não
observou os comandos contidos no art. 74, II, da Constituição da República, nos
arts. 76 a 80 da Lei 4.320/64, além da Súmula 46 deste sodalício.
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2 Despesas realizadas sem licitação, no valor total de R$376.664,35 (fls. 9-12,
15, 17-41 e 65-994):
2.1 — Objeto: prestação de serviços de consultoria e assessoria do setor de
tributos (fls. 65-90).
Favorecido: Compu Shopping Informática Ltda.
Valor: R$17.919,35.
Exercício: 2003.
2.2 — Objeto: prestação de serviços de consultoria e assessoria contábil (fls. 92119 e 404-421).
Favorecido: Raul Viana Costa.
Valor/2003: R$24.728,70.
Valor/2004: R$11.200,00.
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Valor total: R$35.928,70.
2.3 — Objeto: prestação de serviços de assessoria e consultoria jurídicas (fls.
121-179 e 423-464).
Favorecido: Prates e Macedo Advogados Associados.
Valor/2003: R$21.600,00.
Valor/2004: R$20.050,00.
Valor total: R$41.650,00.
2.4 — Objeto: prestação de serviços de análise clínica (fls. 181-212 e 466-496).
Favorecido: Laboratório Santo André Ltda.
Valor/2003: R$22.444,55.
Valor/2004: R$23.488,78.
Valor total: R$45.933,33.
2.5 — Objeto: aquisição de combustível na cidade de Belo Horizonte (fls. 217288 e 498-555).
Favorecido: Posto Piazza Ltda.
Valor/2003: R$12.798,11.
Valor/2004: R$10.121,64.
Valor total: R$22.919,75.
2.6 — Objeto: aquisição de material escolar (fls. 590-604).
Favorecido: Fornege Comércio Ltda. e outros.
Valor empenhado: R$11.958,73.
Exercício: 2004.
2.7 — Objeto: prestação de serviços de transporte escolar (fls. 887-994).
Favorecido: Bruno Ribeiro Bonfim e outros.
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Valor empenhado: R$107.291,84.
Exercício: 2004.
2.8 — Objeto: aquisição de pães (fls. 290-343).
Favorecido: Celso Falcão Generoso.
Valor empenhado: R$13.374,60.
Exercício: 2003.
2.9 — Objeto: prestação de serviços de transporte para saúde (fls. 345-400, 557-588).
Favorecido: Nicodemos José de Souza.
Valor/2003: R$13.182,32.
Valor/2004: R$19.839,94.
Valor total: R$33.022,26.
2.10 — Objeto: aquisição de alimentos e material de limpeza (fls. 606-883).
Favorecido: Bicalho e Bicalho Ltda.
Valor empenhado: R$46.665,79.
Exercício: 2004.
De acordo com o relatório inaugural de inspeção, a fls. 09-12, tais despesas foram
realizadas sem licitação.
Em face de tais apontamentos, o responsável alegou, a fls. 1.263-1.279, que haveria
contradição entre os relatórios das diferentes equipes que efetuaram inspeções no
Município. Ademais, arguiu que diversos pontos de sua defesa estariam amparados
em documentos constantes do Processo Administrativo n. 703.250, bem como que as
despesas indicadas como desprovidas de licitação seriam, em verdade, amparadas
nos arts. 13, 24, 25 e 57 da Lei n. 8.666/93.
Em relação a alguns procedimentos licitatórios, sustentou que não houve a devida
atenção, por parte do órgão técnico, às peculiaridades existentes. Por outro lado,
arguiu que foram realizadas tomadas de preços, que não despertaram a atenção
de possíveis interessados, o que justificaria a conduta adotada em relação a certas
situações emergenciais. O responsável ainda argumentou ter sido praticado preço
de mercado, sem prejuízo ao erário e, nesse sentido, deveriam ser desconsideradas
as violações meramente superficiais ao art. 24, II, da Lei n. 8.666/93, já que não
teria havido alteração legislativa do limite de dispensa de licitação, no valor de
R$8.000,00 desde 1993, o que mereceria uma interpretação pela razoabilidade em
face da desvalorização da moeda. Além disso, o gestor imputou a existência de
erros nos procedimentos licitatórios à conta do despreparo da comissão permanente
de licitação.
Finalmente, alegou que as falhas existentes seriam pontuais e sem pecha de ilegalidade,
bem como teriam sido sanadas com a troca geral das assessorias contábil e jurídica,
bem como capacitação dos setores de licitação e controle interno do Município.
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Em sede de reexame, a unidade técnica manifestou-se, a fls. 1.660-1.669, de modo
exauriente sobre cada tópico das alegações defensivas, concluindo pela manutenção
de todas as irregularidades apontadas pela equipe inspetora, com apenas uma
ressalva. Ainda segundo a unidade técnica, houve saneamento da irregularidade
especificamente quanto à prestação de serviços de transporte para saúde (item
2.9), no exercício de 2003, mediante o encaminhamento da documentação devida,
comprovando a regularidade da licitação, a fls. 1.606-1.656.
Outro ponto que merece destaque é relativo ao item 2.4, cujo objeto foi a prestação
de serviços de análise clínica no valor de R$23.488,78, exercício de 2004, tendo como
favorecido o Laboratório Santo André Ltda. Com efeito, o processo de inexigibilidade
está em conformidade com os ditames legais, havendo nos autos parecer jurídico
pela inexigibilidade, declaração por parte do Chefe do Departamento de Fazenda
Municipal de que o referido laboratório é o único no Município, tabela dos custos
das análises clínicas transcritas no próprio contrato, ratificação da inexigibilidade
pelo prefeito municipal e juntada do contrato celebrado. Assim, considerando a
existência, nos autos, de processo regular de inexigibilidade, a fls. 1.487-1.509,
com justificativa pertinente em razão da medida adotada e acompanhada das
formalidades legais, há que se afastar a irregularidade.
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Com exceção das ressalvas expressas, as despesas foram consideradas irregulares
porque, em razão dos valores, deveriam ter sido realizados certames licitatórios para
seu regular procedimento, nos termos da Lei n. 8.666/93. Ademais, releva aduzir
que a alegação de divergência de constatações por parte das equipes de inspeção
in loco é improcedente, já que um relatório técnico não vincula os demais e, ao
revés, deve refletir fielmente a situação fática verificada durante cada inspeção
individualmente considerada.
Também merece registro o fato de que a argumentação da defesa veio aos autos
desacompanhada de lastro probatório de suas alegações, ônus que cabia ao
responsável e que dele não se desincumbiu.
Assim, a ausência de licitações nas ocorrências dos autos viola o art. 37, XXI, da
Constituição da República, o art. 2° da Lei n. 8.666/93 e os princípios da isonomia,
da impessoalidade, da legalidade e da moralidade. Tal entendimento, ademais, já
está consolidado na jurisprudência desta Corte mediante a Súmula TC 89.
Por tais fundamentos, consideramos irregulares, com as ressalvas acima
explicitadas, as despesas analisadas, porquanto violaram os preceitos contidos
no art. 37, XXI, da Constituição da República e nos arts. 2° e 3° da Lei de
Licitações, além da Súmula TC 89.
3 — Despesas realizadas mediante procedimentos licitatórios irregularmente
praticados, no valor total de R$334.233,98 (fls. 12-14 e 996-1.164):
3.1 — Concorrência n. 01/2003 (fls. 12 e 996-1.031)
Objeto: prestação de serviço de limpeza e coleta de lixo.
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Favorecido: Afa Comércio e Prestação de Serviços Ltda. — ME
Valor empenhado: R$162.009,00.
Exercício: 2003.
De acordo com o relatório de inspeção, a fls. 12, a concorrência em epígrafe foi
examinada no Processo n. 682.170, posteriormente convertido no de n. 703.250,
referente ao período de janeiro de 2002 a março de 2003.
Além das irregularidades na sua formalização, as notas fiscais emitidas a partir de
15/07/03, no valor de R$21.528,00 cada, estão com prazo de validade vencido,
conforme docs. a fls. 1.007, 1.009, 1.011, 1.013, 1.015, 1.017, 1.019, 1.021, 1.025.
As notas fiscais emitidas pela empresa contratada fora do prazo de validade atingiram
o montante de R$107.640,00.
O gestor responsável alega em sua defesa que a emissão de documento fiscal
pelo fornecedor é de exclusiva responsabilidade desse, não se podendo imputar à
Administração eventual irregularidade em documento particular, cuja emissão, bem
como contabilização é de responsabilidade da empresa.
O Processo n. 703.250 foi apreciado na sessão da 2a Câmara de 03/09/09, cuja
relatoria coube ao Auditor Hamilton Coelho, que entendeu por irregular a
Concorrência n. 001/2003, porquanto não foram observados diversos dispositivos
do Estatuto Licitatório. Naquela oportunidade, tais irregularidades resultaram na
aplicação de multa, no valor de R$1.000,00. O valor licitado foi de R$193.752,00, e
as despesas carreadas àqueles autos somaram R$21.528,00 referentes aos serviços
prestados em março de 2003.
Já as notas de empenho, a partir de abril/2003, foram juntadas aos presentes autos
e perfizeram o valor de R$162.009,00 conforme quadro sintetizado a fls. 42.
O responsável, conforme bem assinalado pela unidade técnica, não juntou aos autos
a comprovação da revalidação automática das notas fiscais emitidas pela empresa
contratada, no valor total de R$107.640,00.
A justificativa aduzida não pode ser acatada, pois é necessário apresentar o documento
da autoridade fazendária do Município revalidando as sobreditas notas fiscais.
Assim, tem-se que as despesas decorrentes da contratação da empresa Afa
Comércio e Prestação de Serviços Ltda. — ME estão maculadas por irregularidades
na formalização do processo licitatório que a precedeu, e também parte dessas
despesas foram quitadas com documento fiscal inidôneo, porquanto as notas fiscais
foram emitidas após o prazo de vencimento.
Por conseguinte, anuindo com os apontamentos da unidade técnica, consideramos
irregulares tais despesas, tendo em vista o descumprimento dos preceitos insculpidos
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no Estatuto Licitatório e a quitação parcial das despesas com notas fiscais emitidas
após expirado o prazo de validade.
3.2 — Convite n. 06/2003 (fls. 12-14 e 1.033-1.164)
Favorecidos: Transalways Transportes Ltda. e outros.
Objeto: prestação de serviços de transporte escolar.
Valor: R$172.224,98.
Exercício: 2003.
De acordo com o relatório de inspeção a fls. 12-14, o Convite n. 06/2003 apresentou
diversas irregularidades, que constituem violação dos seguintes dispositivos da Lei
n. 8.666/93, a saber:
a) escolha incorreta de convite, em vez de tomada de preço — art. 23, II; b)
impressão de informação indevida nos convites endereçados aos candidatos —
arts. 3°, 21, § 2°, IV, 38, II, 44, § 1°; c) processo sem autuação, numeração e
indicação da dotação orçamentária — arts. 14 e 38, caput; d) edital não rubricado
em todas as páginas — art. 40, § 1°; e) falta do termo de designação da comissão
de licitação — art. 51; f) falta de autorização para abertura do processo licitatório
— art. 38, parágrafo único; g) falta de validade, condições de pagamento e prazo
de entrega — art. 48, I; h) falta de rubrica de todos os licitantes presentes — art.
43, §§ 1° e 2°; i) não consta do processo a publicação do resumo do edital — art.
21, IV; j) face a desistência do 1° colocado, contratou-se o 2° colocado, mas por
preço superior — art. 64, § 2°; l) falta de cláusulas necessárias nos contratos —
art. 55, incisos V, VI, XII e XIII; m) falta de extrato de publicação do contrato —
art. 61, parágrafo único.
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Além disso, quanto ao item 3.2, também foi apontada violação ao art. 16 do edital,
pela falta de documentação dos veículos, de vistoria pela autoridade competente e
de documentação de habilitação dos contratados.
Diante de tais apontamentos, o responsável arguiu que, embora tenha sido sempre
observado o interesse público, sem a configuração de má-fé, a comissão permanente
de licitação é que seria responsável pelas irregularidades, devido ao despreparo dessa
comissão. Por outro lado, aduziu que as irregularidades teriam sido convalidadas
pelo recebimento da chancela do Procurador Municipal, por meio de parecer, e do
Prefeito Municipal, pela homologação.
Ao reexaminar a matéria em virtude da defesa e respectivos documentos, a
unidade técnica analisou de modo exaustivo cada um dos argumentos defensivos,
contrastando-os com o magistério doutrinário e com a legislação aplicável à espécie.
Ao final, concluiu pela manutenção das irregularidades elencadas no relatório
inaugural, mormente com o reconhecimento por parte do próprio responsável das
falhas existentes.
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Nesse sentido é o magistério de Jessé Torres Pereira Júnior:1
O cumprimento exato do procedimento previsto na lei, no regulamento e no
edital é dever da Administração (também por força do princípio da igualdade),
ao qual corresponde o direito público subjetivo dos licitantes de exigirem que
ela assim se conduza.
No tocante à irregularidade referente à ausência de publicação do resumo do edital
— item i, tem-se como sanada tal ocorrência, em virtude da juntada da declaração
a fls. 1.656.
Ante o exposto, anuindo com os apontamentos do órgão técnico, consideramos
irregulares, com a ressalva acima explicitada, o procedimento licitatório sob
exame, porquanto foi amplamente comprovada a violação dos supracitados
dispositivos legais.
VOTO
Considerando as falhas verificadas no sistema de controle interno, em ofensa às
disposições expressas no art. 74, II, da CR/88, nos arts. 76-80 da Lei 4.320/64, além
da Súmula 46 deste Sodalício (item 1);
Considerando a realização de despesas sem licitação, o que afronta o art. 37, XXI, da CR/88,
bem como os arts. 2° e 3° da Lei n. 8.666/93, além da Súmula TC 89 (itens 2.1-2.10);
Considerando as irregularidades verificadas na Concorrência n. 01/2003 e no Convite
n. 06/2003, as quais foram formalizadas sem a observância das regras previstas no
Estatuto Licitatório (itens 3.1 e 3.2);
Considerando que não há nos autos elementos comprobatórios de danos que possam
resultar na devolução de recursos ao erário municipal;
Assim, adoto o entendimento pela IRREGULARIDADE DAS DESPESAS REALIZADAS
SEM LICITAÇÃO, conforme itens 2.1 a 2.10 e pela IRREGULARIDADE DAS LICITAÇÕES
analisadas nos itens 3.1 e 3.2 desta proposta de voto, com fulcro no art. 276, § 2°,
c/c art. 318, II, do RITCEMG, imputando-se MULTA, com fundamento no art. 85, II,
da Lei Complementar 102/08, da seguinte forma:
— Item 2.1 (prestação de serviços de consultoria e assessoria do setor de tributos,
no valor de R$17.919,35): multa de R$1.700,00;
— Item 2.2 (prestação de serviços de consultoria e assessoria contábil, no valor de
R$35.928,70): multa de R$3.500,00;
— Item 2.3 (prestação de serviços de assessoria e consultoria jurídicas, no valor de
R$41.650,00): multa de R$4.100,00;
1
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PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Comentários à Lei das licitações e Contratações da Administração Pública, 5. ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 2002. p. 75.
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— Item 2.4 (prestação de serviços de análise clínica, no valor de R$45.933,33):
multa de R$4.500,00;
— Item 2.5 (aquisição de combustível, no valor de R$22.919,75): multa de
R$2.200,00;
— Item 2.6 (aquisição de material escolar, no valor de R$11.958,73): multa de
R$1.100,00;
— Item 2.7 (prestação de serviços de transporte escolar, no valor de R$107.291,84):
multa de R$10.700,00;
— Item 2.8 (aquisição de pães, no valor de R$13.374,60): multa de R$1.300,00;
— Item 2.9 (prestação de serviços de transporte para saúde, no valor de R$33.022,26):
multa de R$3.300,00;
Pareceres e decisões
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— Item 2.10 (aquisição de alimentos e material de limpeza, no valor de R$46.665,79):
multa de R$4.600,00;
— Item 3.1 (prestação de serviço de limpeza e coleta de lixo, no valor de
R$162.009,00): multa de R$16.200,00;
— Item 3.2 (prestação de serviços de transporte escolar, no valor de R$172.224,98):
multa de R$17.200,00.
Em razão das irregularidades verificadas no item 1 (falhas no controle interno),
adoto o entendimento pela aplicação de multa ao gestor, com base no art. 85, II, da
LC 102/08, no valor de R$1.000,00.
Assim, conforme exposto, fica imputada, ao Sr. Pedro Queiroz Braga, multa no valor
total de R$71.400,00.
Faz-se necessário ainda advertir o atual mandatário daquele Executivo Municipal
para que promova a devida correção das falhas detectadas no sistema de controle
interno, no prazo de 90 dias, sob pena de sanção pelo descumprimento de
determinação desta Corte, nos termos do art. 83, I, da LC 102/08.
Adoto ainda o entendimento pelo encaminhamento dos presentes autos ao
Ministério Público de Contas para as providências cabíveis, em razão da infringência
aos ditames da Lei n. 8.666/93 e da possibilidade de configuração do ilícito descrito
no inciso VIII do art. 10 da Lei 8.429/92. Por se tratar, também, de ex-prefeito
municipal, há possibilidade de tipificação do disposto no inciso XI do art. 1° do DL
201, de 27/2/67.
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Cumpram-se as disposições contidas no parágrafo único do art. 364 do Regimento
Interno deste Tribunal. Em seguida, arquivem-se os autos.
É a proposta, Sra. Presidente.
O processo administrativo em epígrafe foi apreciado pela Primeira Câmara na sessão do dia
09/02/10 presidida pela Conselheira Adriene Andrade; presentes o Conselheiro Substituto
Hamilton Coelho e o Conselheiro em Exercício Gilberto Diniz que acolheram a proposta de
voto exarada pelo relator, Auditor Licurgo Mourão.
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