1
A RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO POR
OMISSÃO NO ÂMBITO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E SUPERIOR
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Fabiano Ribeiro do Prado1
RESUMO
O presente artigo tem como objeto o exame da responsabilidade civil do Estado nos
casos de omissão, em especial, perante o Supremo Tribunal Federal e Superior
Tribunal de Justiça. Para atingir este propósito, o artigo destaca a controvérsia
apresentada pelos Tribunais brasileiros acerca da natureza da responsabilidade civil a
ser aplicada nos casos de omissão do Poder Público. Para tanto, serão analisados os
posicionamentos dos dois principais Tribunais Superiores do Brasil, o Supremo
Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça, em especial, a teoria (subjetiva ou
objetiva) a ser aplicada nos casos em que se busca a responsabilidade estatal nos casos
de omissão. O artigo tem como principais referenciais teóricos BACELLAR FILHO,
Romeu Felipe., MELLO, Celso Antônio Bandeira., MONTEIRO FILHO, Carlos
Edison., PIETRO, Maria Sylvia Zanella di., PINTO, Helena Elias.
PALAVRAS-CHAVE: responsabilidade civil; omissão do Estado; teoria subjetiva ou
objetiva; jurisprudência do STF e STJ.
INTRODUÇÃO
A responsabilidade civil extracontratual do Estado por omissão tem merecido
no Brasil grande destaque, pois, nos casos omissivos, tanto na doutrina e em especial
os Tribunais, estão longe de um entendimento acerca da sua natureza. Neste sentido, o
Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça divergem entre si:
enquanto este adere à teoria subjetiva para responsabilizar o Estado, aquele, por seu
turno, adota a teoria objetiva nos casos de omissão estatal.
1
Unibrasil.
Acadêmico do 10º período do Curso de Direto das Faculdades Integradas do Brasil -
2
Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di PIETRO: “a responsabilidade
extracontratual do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a
terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou
jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos”. 2
Assim neste sentido, o Estado será sempre responsabilizado quando causar
danos ao cidadão que decorram tanto das suas ações, bem como das suas omissões.
A respeito da responsabilidade civil estatal nos casos de omissão, verificam-se
duas posições: uma que adere à teoria da responsabilidade subjetiva, onde será
analisada a presença de dolo ou culpa na omissão estatal que resultou em prejuízos a
terceiros. Este irá ocorrer quando o “serviço não funcionou, funcionou mal ou
atrasado”, causando dano ao cidadão, ensejando assim, uma reparação. 3
Neste primeiro sentido, está um dos defensores da teoria subjetiva, Celso
Antônio Bandeira de MELLO, segundo o qual “é mister acentuar que a
responsabilidade por falta de serviço, falha do serviço ou culpa do serviço não é de
modo algum, modalidade de responsabilidade objetiva, ao contrário do que entre nós e
alhures, às vezes, tem-se inadvertidamente suposto. É responsabilidade subjetiva
porque baseada da culpa (ou dolo)”. 4
Mas por outro lado, autores, como Emerson GABARDO, Juarez FREITAS,
Weida Zancaner BRUNINI, Odete MEDAUAR e Hely Lopes MEIRELLES,
defendem a adoção da teoria da responsabilidade objetiva do Estado por atos
omissivos, com fundamento no artigo 37, § 6º da Constituição Federal.5 Filiando-se a
2
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2005.
p. 618.
3
Ibidem, p. 621.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo:
Malheiros, 2003. p. 862.
5
Adotam a teoria objetiva na responsabilidade civil do Estado nos casos de omissão,
GABARDO, Emerson. Responsabilidade objetiva do Estado em face dos princípios da eficiência e da
boa fé. In: FERRAZ, Luciano; MOTTA, Fabrício. (Coords.). Direito Público moderno: homenagem
especial ao professor Paulo Neves de Carvalho. Belo Horizonte: Del Rey, 2003; FREITAS, Juarez.
Responsabilidade civil do Estado e o principio da proporcionalidade: vedação de excesso e de
inoperância. In: FREITAS, Juarez (Org.). Responsabilidade civil do Estado. São Paulo: Malheiros,
2006; BRUNINI, Weida Zancaner. Da Responsabilidade Extracontratual da Administração Pública.
São Paulo: RT, 1981; MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 7. ed. São Paulo: RT,
2005; MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. São Paulo: Malheiros,
2006.
4
3
esta corrente, está Romeu Felipe BACELLAR FILHO, propondo que “há um
consenso generalizado entre os administrativistas de que a interpretação do artigo 37,
§ 6º da Constituição Federal caminha no sentido da afirmação da responsabilidade
objetiva pelo menos no que tange a atos omissivos. Certo é que a responsabilidade
prevista na Constituição Federal é de natureza objetiva”. 6
Assim, o presente artigo irá demonstra o posicionamento jurisprudencial
brasileiro acerca da omissão do Estado, principalmente os julgados do Supremo
Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça.
1 POSICIONAMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
No âmbito do Supremo Tribunal Federal, a questão da omissão estatal ainda
não apresenta uma solução igualitária, com acórdãos em ambos os sentidos, tanto
adotando a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, como a teoria da
responsabilidade civil subjetiva. Tem-se uma franca divergência entre as turmas.
No final da década de noventa, a Primeira Turma do Plenário ostentava
julgados no sentido da adoção irrestrita da responsabilidade objetiva do Estado, nos
casos de omissão, conforme se pode verificar nos Recurso Extraordinário nº 109.6152/RJ de relatoria do Ministro Celso de MELLO e o Recurso Extraordinário nº
170.014-9/SP de relatoria do Ministro Ilmar GALVÃO.7
Para ilustrar o entendimento acima, o Ministro Celso de MELLO, no
julgamento do Recurso Extraordinário nº 109.615-2/RJ defende a adoção da
responsabilidade civil objetiva nos casos de omissão. O recurso em tela foi interposto
pelo Município do Rio de Janeiro em face do acórdão do Tribunal de Justiça do
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Responsabilidade civil da Administração Pública –
aspectos relevantes. A Constituição Federal e 1988. A questão da omissão. Uma Visão a partir da
doutrina e da jurisprudência brasileiras. In: FREITAS, Juarez. (Org.). Responsabilidade civil do
Estado. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 316.
7
MONTEIRO FILHO, Carlos Edison. Problemas de responsabilidade civil do Estado. In:
FREITAS, Juarez (Org.). Responsabilidade civil do Estado. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 49.
6
4
Estado, onde se reconheceu a responsabilidade objetiva do Município, condenando-a a
indenizar vítima de acidente ocorrido nas dependências de escola municipal. 8
No voto do referido Ministro foi constatado que o Poder Púbico (Município)
tem o dever de proporcionar segurança o dever de proteção e de vigilância aos alunos
que freqüentam as escolas públicas por ele mantidas, adotando “providencias que,
destinen-se a evitar situações lesivas aos alunos enquanto permanecem no recinto das
unidades de ensino”.9
Assim, vai incidir a responsabilidade objetiva do Poder Público, pois não
deriva da conduta culposa dos agentes, e por estarem presentes os requisitos
concernentes “(1) à consumação do dano, (2) à omissão administrativa, (3) ao vínculo
causal entre o evento danoso e o comportamento estatal e (4) à ausência de qualquer
causa excludente de que pudesse eventualmente decorrer na exoneração da
responsabilidade civil do Município”.10
No acórdão de relatoria do Ministro Ilmar GALVÃO, discutiu-se a
responsabilidade do Estado pelo assassinato de um preso na cela por outro detento. Em
seu voto o Ministro relator constou que ficou configurada a responsabilidade objetiva
do Estado, pois segundo o Ministro relator, resultou configurada não apenas a culpa
dos agentes públicos na custódia do preso, “posto que, além de o terem recolhido à
cela com excesso de lotação, não evitaram a introdução de arma no recinto – mas
também o nexo de causalidade entre a omissão culposa e o dano”. 11
Nos autos do Recurso Extraordinário n. 238.453-6/SC, em que se busca a
responsabilidade do Município de Concórdia/SC pelo acidente ocorrido na lagoa de
um Parque Turístico que vitimou um pai e seus dois filhos, todos por afogamento, o
8
STF, Recurso Extraordinário n. 109.615-2/RJ, Rel. Celso de Mello. Julgado em
28.05.1996.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(RE$.SCLA.%20E%2010961
5.NUME.)%20OU%20(RE.ACMS.%20ADJ2%20109615.ACMS.)&base=baseAcordaos> Acesso em:
20 jan. 2009.
9
Idem.
10
Idem.
11
STF, Recurso Extraordinário n. 170.014-9/SP, Rel. Ilmar Galvão. Julgado em 31.10.1997.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=170014&base=baseAcordaos
>Acesso em: 20 jan. 2009.
5
Ministro Moreira ALVES reconhece que houve responsabilidade do Município pelo
evento lesivo, “já que não somente instalou o Parque Turístico na área verde, como
também colocou à disposição dos turistas botes para passeio, sem qualquer
manifestação ou orientação quanto ao perigo da lagoa”.12
Na hipótese discutida houve omissão do ente público, pois como
anteriormente citado não tinha sequer nenhuma sinalização de perigo, que já seria o
suficiente para evitar o acidente. Assim, o presente o aresto teve como “inarredável,
portanto, o nexo causal entre a ação e omissão atribuída à municipalidade”, aplica-se
neste caso a responsabilidade objetiva nos moldes da teoria do risco administrativo.13
Nos julgados onde foram relatores os Ministros Carlos VELLOSO e
Sepúlveda PERTENCE, tem-se posicionamento no sentido de que a responsabilidade
do Estado por atos omissivos é de natureza subjetiva. O Ministro Carlos VELLOSO no
julgamento do Recurso Extraordinário n. 382. 054-1/RJ, é enfático ao expor que em se
“tratando de ato omissivo do poder público, a responsabilidade civil por este ato é
subjetiva”, pois exige dolo ou culpa, em uma das suas três vertentes sendo a
negligência, imprudência ou a imperícia sem a necessidade de individualizá-la, “dado
que pode ser atribuída ao serviço público, de forma genérica, a falta do serviço”.14
Continua afirmando que “a falta do serviço - faute du service dos franceses –
não dispensa o requisito da causalidade, vale dizer, o nexo de causalidade entre a
omissão atribuída ao poder público e o dano causado a terceiro”.15
A adoção da doutrina da responsabilidade pela falta do serviço fundamentada
pelo voto do Ministro relator encontra respaldo no entendimento de diversos
12
STF, Recurso Extraordinário n.238.453-6/SC, Rel. Moreira Alves. Julgado em 12.11.2002.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(RE$.SCLA.%20E%2023845
3.NUME.)%20OU%20(RE.ACMS.%20ADJ2%20238453.ACMS.)&base=baseAcordaos> Acesso em:
20 jan. 2009.
13
Idem.
14
STF, Recurso Extraordinário n. 382.054-1/RJ, Rel. Carlos Velloso. Julgado em 03.08.2004.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(RE$.SCLA.%20E%2038205
4.NUME.)%20OU%20(RE.ACMS.%20ADJ2%20382054.ACMS.)&base=baseAcordaos> Acesso em
:19 jan. 2009.
15
Idem.
6
administrativistas, dentre eles: Celso Antônio Bandeira de Mello, Lúcia Valle
Figueiredo e Maria Sylvia Zanella Di Pietro.16
No mesmo sentido, o Ministro Sepúlveda PERTENCE afirma no Recurso
Extraordinário n. 258.726/AL, em que se analisa a responsabilidade civil estatal no
caso de morte de passageiro em acidente de aviação civil, que existe divergência
jurisprudencial e doutrinária sobre o tema.17
O referido Ministro explica que existe esta divergência entre a doutrina e a
jurisprudência acerca dos pressupostos da responsabilidade civil estatal por atos
omissivos, e da “dificuldade muitas vezes acarretada à sua caracterização, quando
oriunda de deficiências do funcionamento de serviços de polícia administrativa, a
exemplo dos confiados ao D.A.C. - Departamento de Aviação Civil -, relativamente ao
estado de manutenção das aeronaves das empresas concessionárias do transporte
aéreo”.18 O Ministro Sepúlveda PERTENCE conclui indagando que:
No caso, porém, o acórdão recorrido não cogitou de imputar ao D.A.C. a omissão no
cumprimento de um suposto dever de inspecionar todas as aeronaves no momento
antecedente à decolagem de cada vôo, que razoavelmente se afirma de cumprimento
tecnicamente inviável: o que se verificou, segundo o relatório do próprio D.A.C., foi um
estado de tal modo aterrador do aparelho que bastava a denunciar a omissão culposa dos
deveres mínimos de fiscalização.
De qualquer sorte, há no episódio uma circunstância incontroversa, que dispensa a indagação
acerca da falta de fiscalização preventiva, minimamente exigível, do equipamento: é estar a
aeronave, quando do acidente, sob o comando de um "checador" da Aeronáutica, à
deficiência de cujo treinamento adequado se deveu, segundo a instância ordinária, o
retardamento das medidas adequadas à emergência surgida na decolagem, que poderiam ter
evitado o resultado fatal.19
Por outro lado, a Segunda Turma do Egrégio Tribunal no final da década de
noventa, apresentava acórdãos nos quais à primeira vista inclinavam na direção da tese
16
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo:
Malheiros, 2002; FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 1995; PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas,
2005.
17
STF, Recurso Extraordinário n. 258.726/AL, Rel. Sepúlveda Pertence. Julgado em
14.05.2002.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=258726&base=baseAcordaos
> Acesso em: 20 jan. 2009.
18
Idem.
19
Idem.
7
objetivista, mas que, “ao cabo da análise, dão guarida à teoria subjetivista em sua
plenitude”.20 Neste sentido, é oportuno mencionar os Recursos Extraordinários n.
180.602-8/SP de relatoria do Ministro Marco AURÉLIO e 179.147-1/SP de relatoria
do Ministro Carlos VELLOSO.21
No acórdão de Recurso Extraordinário n. 180.602-8/SP buscava-se a
responsabilidade do Estado por omissão por danos causados por insuficiência de
serviço de fiscalização na retirada, de animais de vias urbanas. Na afirmação de que a
responsabilidade estatal é objetiva, “em sua parte final já se delineia que o acórdão não
consegue resistir a sedução da doutrina da culpa administrativa (rectius: culpa
anônima), especialmente na expressão “insuficiência de serviço”.22
Na leitura de seu voto, o Ministro Marco AURÉLIO confirma esta “sedução
da doutrina da culpa administrava” concluindo que o disposto no artigo 37, § 6º parte
final da Constituição Federal se refere aos “vícios na manifestação de vontade,
revelados por dolo ou culpa, dizem respeito apenas ao direito de regresso”. 23 Para o
Ministro Marco AURÉLIO o Estado vai responder de forma objetiva.
Mas, existe uma divergência no referido acórdão na parte em que se registrou:
“não ficou demonstrada a existência de culpa por parte do poder público”.24
Outrossim, o referido Ministro no julgamento do Recurso Extraordinário n. 140.2709/MG, manifestou-se a favor da doutrina da culpa anônima, nos casos de omissão do
Estado: “Realmente, em se tratando de procedimento omissivo atribuído ao Estado, a
doutrina reclama a demonstração de dolo ou culpa. Todavia, na hipótese dos autos não
se cuida de ato omissivo, mas comissivo”. 25
Contudo, nos últimos anos, a Segunda Turma vem se posicionando no sentido
de que a responsabilidade civil estatal por omissão é de natureza objetiva. O Ministro
20
MONTEIRO FILHO, Carlos Edison. Op. cit., p. 50.
Idem.
22
Ibidem, p. 51.
23
STF, Recurso Extraordinário n. 180.602-8/SP, Rel. Marco Aurélio. Julgado em
15.12.1998.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=180602&base=baseAcordaos
> Acesso em: 21 jan. 2009.
24
Idem.
25
MONTEIRO FILHO, Carlos Edison. Op. cit., p. 51.
21
8
Eros GRAU, na decisão do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 573.5958/RS, em que se analisava a eventual responsabilidade estatal pelo crime de latrocínio
cometido por um foragido da colônia penal do Estado do Rio Grande do Sul, constatou
que houve negligência do Estado “na vigilância do criminoso, a inércia das
autoridades policiais diante da terceira fuga e o curto espaço de tempo que se seguiu
antes do crime são suficientes para caracterizar o nexo de causalidade”.26
Conclui o Ministro relator mencionando o voto do Ministro Joaquim
BARBOSA no Recurso Extraordinário n. 409203/RS acerca da omissão estatal por
não ter submetido um condenado a regressão do regime prisional, sendo este um fator
determinante para a prática do crime de estupro contra menor de idade. Assim,
convém reproduzir a ementa do referido acórdão:
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ART. 37, § 6º DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. FAUTE DU SERVICE PUBLIC CARACTERIZADA. ESTUPRO
COMETIDO POR PRESIDIÁRIO, FUGITIVO CONTUMAZ, NÃO SUBMETIDO À
REGRESSÃO DE REGIME PRISIONAL COMO MANDA A LEI. CONFIGURAÇÃO
DO NEXO DE CAUSALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.
Impõe-se a responsabilização do Estado quando um condenado submetido a regime
prisional aberto pratica, em sete ocasiões, falta grave de evasão, sem que as autoridades
responsáveis pela execução da pena lhe apliquem a medida de regressão do regime prisional
aplicável à espécie. Tal omissão do Estado constituiu, na espécie, o fator determinante que
propiciou ao infrator a oportunidade para praticar o crime de estupro contra menor de 12
anos de idade, justamente no período em que deveria estar recolhido à prisão. Está
configurado o nexo de causalidade, uma vez que se a lei de execução penal tivesse sido
corretamente aplicada, o condenado dificilmente teria continuado a cumprir a pena nas
mesmas condições (regime aberto), e, por conseguinte, não teria tido a oportunidade de
evadir-se pela oitava vez e cometer o bárbaro crime de estupro. Recurso extraordinário
desprovido. 27
No Recurso Extraordinário n. 239.282-1/SP onde foi relatora a Ministra Ellen
GRACIE, o Estado de São Paulo interpôs o referido recurso em face da decisão do
Tribunal de Justiça local, o qual reconheceu a responsabilidade objetiva em face do ato
26
STF, Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 573.595-8/RS, Rel. Eros Grau.
Julgado
em
24.06.2008.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=573595&base=baseAcordaos
> Acesso em: 28 set. 2008.
27
STF, Recurso Extraordinário n. 409203/RS, Rel. Joaquim Barbosa. Julgado em
20.04.2007.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=409203&base=baseAcordaos
> Acesso em: 21 jan. 2009.
9
praticado por Policial Militar, o qual consistia em disparo de arma de fogo que acabou
por vitimar um terceiro. O Tribunal a quo havia entendido que é devida a indenização
por parte do Estado, pois estava “configurada o nexo de causalidade entre a omissão
consubstanciada na falha do dever de vigilância de seu patrimônio (armas de fogo), ao
permitir a saída de soldado para o dia de folga”.28
Na leitura de seu voto, a Ministra relatora não conheceu do recurso, tendo em
vista a deficiência na fundamentação, pois embora tenha se mencionado sobre a
responsabilidade da do ente estatal, não fora argumentado nada sobre a falta de
cuidado do Poder Público, na guarda do arsenal da Policia Militar, constatada pelo
juízo a quo.29 Complementa a referida Ministra afirmando que a argumentação
recursal limitou-se na afirmação de que “o servidor militar praticou o ato ilícito
movido por interesses particulares e não na qualidade de agente público”, o que
afastaria a responsabilidade civil estatal.30
O Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal na Ação Rescisória n.1.3761/PR, de relatoria do Ministro Gilmar MENDES, já decidiu no sentido de que na
ocorrência de assalto cometido por fugitivo da prisão estadual não incidirá a
responsabilidade objetiva do Estado por omissão, pois “não vislumbra o nexo causal
entre o fato danoso e o ato omissivo atribuído ao Poder Público”.31
O Ministro relator cita o clássico voto de Moreira ALVES que, com efeito,
aduz que o dano que decorreu do assalto pela quadrilha em que participava um dos
evadidos da prisão “não foi o efeito necessário da omissão da autoridade pública que o
28
STF, Recurso Extraordinário n. 239.282-1/SP, Rel. Ellen Gracie. Julgado em 02.12.2003.
Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=239282&base=baseAcordaos
> Acesso em: 21 jan. 2009.
29
Idem.
30
Idem.
31
STF, Ação Rescisória n.1.376-1/PR, Rel. Gilmar Mendes. Julgado em 09.11.2005.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=("GILMAR%20MENDES".N
ORL.%20OU%20"GILMAR%20MENDES".NORV.%20OU%20"GILMAR%20MENDES".NORA.
%20OU%20"GILMAR%20MENDES".ACMS.)(@JULG%20>=%2020051107)(@JULG%20<=%20
20051109)&base=baseAcordaos> Acesso em: 22 jan. 2009.
10
acórdão recorrido teve como causa da fuga dele, mas resultou de concausas, como a
formação da quadrilha, e o assalto ocorrido cerca de vinte e um dias após a evasão”.32
Segundo Carlos Edison MONTEIRO FILHO, os acórdãos mais antigos da
Suprema Corte, “destacavam apenas a exclusão da necessidade de aferição de culpa na
conduta do agente”.33 Neste sentido, vale apena reproduzir a ementa do Recurso
Extraordinário n. 84.072/BA, julgado em 19.11.1976, onde foi relator o Ministro
Cunha PEIXOTO: “Responsabilidade civil do Estado. Ato omissivo. Detento morto
por companheiro de cela. A teoria hoje dominante é a que se baseia a responsabilidade,
objetivamente, no mau funcionamento do serviço, independente de culpa do agente
administrativo. Culpa provada dos agentes da Administração por omissão concorrente
para a consumação do evento danoso”.34
Assim sendo, vale registrar a pesquisa realizada por Helena Elias PINTO
acerca da omissão do Estado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Segundo
a autora, foram julgados pelo Supremo Tribunal Federal desde 1946 até 2006 cerca de
62 (sessenta e dois) casos envolvendo a omissão estatal na prestação do serviço
público.35
Estes dados estão bem representados no gráfico extraído diretamente da obra
da referida autora, segundo o qual representam todos os casos de omissão do Poder
Público que foram julgados pelo Supremo Tribunal Federal desde 1946. 36
32
Idem.
MONTEIRO FILHO, Carlos Edison. Op. cit., p. 52; 53.
34
Idem.
35
PINTO, Helena Elias. Responsabilidade civil do Estado por omissão na jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008. p. 62.
36
Idem.
33
11
GRÁFICO 1: ACÓRDÃOS SOBRE RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO NO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.37
16
14
12
Subjetiva
10
8
Objetiva
6
4
Indefinida
2
0
1946-1967
12 acordãos
1967-1988
11 acordãos
1988-2006
39 acordãos
No período de 1946 a 1967 foram julgados pelo Supremo Tribunal Federal
cerca de 12 acórdãos, dentre estes, em 11 (onze) foram aplicados a teoria subjetiva e 1
(um) acórdão aparece como indefinido. Já no período de 1967 a 1988 foram julgados
11 acórdãos, sendo que, em 10 (dez) foram aplicados a teoria subjetiva e 1 (um)
acórdão como indefinido.38
Por fim, no período compreendido entre 1988 a 2006, foram julgados 39
acórdãos pela Suprema Corte, onde em 16 (dezesseis) foram aplicadas a teoria
objetiva, em 10 (dez) foram aderidos a teoria subjetiva e 13 (treze) acórdãos aparecem
como indefinida.39
Do exposto, verifica-se que o Supremo Tribunal Federal apesar das
divergências apresentadas entre as turmas ao longo dos anos, após a Constituição
Federal de 1988, tem-se manifestado no sentido de adotar a teoria objetiva consagrada
no artigo 37, § 6º, sem a necessidade de o cidadão ter que comprovar a culpa ou do
dolo do ente estatal, bastando para isso, somente a prova do nexo de causalidade entre
o dano e a omissão.
37
Idem.
Ibidem, p. 63.
39
Idem.
38
12
2 POSICIONAMENTO DO SUPERIOR TRIBUNAL JUSTIÇA
A responsabilidade civil do Estado por atos omissivos no Superior Tribunal de
Justiça, como no Supremo Tribunal Federal, apresenta divergências, tanto entre as
turmas, como entre os ministros. Existem julgados que apresentam tanto a teoria
subjetiva (na sua maioria), como a teoria objetiva, além de alguns julgados que se
apresentam indefinidos.
Assim sendo, passa-se a análise de alguns julgados que adotaram a teoria
subjetiva nos casos de omissão do Estado, como exemplo, está Recurso Especial n.
738.833/RJ de relatoria do Ministro Luiz FUX onde se busca a responsabilização do
Estado do Rio Janeiro, por danos materiais e morais, decorrente do falecimento de
funcionário de hospital público ocasionado por ausência de segurança.40
Tomando a lição de Maria Sylvia Zanella Di PIETRO 41, o Ministro Luiz FUX
explica que “a hipótese dos autos versa acerca da Responsabilidade Subjetiva do
Estado, em que predomina a teoria da culpa do serviço público pelo seu mal
funcionamento (faute du service), aplicável às hipóteses em que o dano não decorre
diretamente da atuação do agente público, mas da omissão do Poder Público”. 42
Conclui o Ministro relator indicando que neste caso à responsabilidade
subjetiva estatal, mais especificamente, “por omissão do Poder Público” na prestação
de segurança à sociedade, dependendo de comprovação da inércia do Estado na
prestação do serviço público.43 Assim, tratando-se de atos omissivos, embora a
doutrina dividida entre as correntes dos adeptos da teoria objetiva e aqueles que
adotam a teoria subjetiva, vai prevalecer “na jurisprudência a teoria subjetiva do ato
40
STJ, Recurso Especial n. 738.833/RJ, Rel. Luiz Fux. Julgado em 08.08.2006. Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=738833&processo=738833&&b=ACOR&
p=true&t=&l=10&i=1> Acesso em: 25 jan. 2009.
41
Para Di PIETRO, “a culpa do serviço público ocorre quando o serviço público não
funcionou (omissão), funcionou atrasado ou funcionou mal. Em qualquer dessas três hipóteses, ocorre
a culpa (falte) do serviço ou acidente administrativo, incidindo a responsabilidade do Estado,
independentemente de qualquer apreciação de culpa do funcionário”. PIETRO, Maria Sylvia Zanella
di. Op. cit., p. 621.
42
Idem.
43
Idem.
13
omissivo, de modo a só ser possível indenização quando
houver
culpa
do
preposto”.44
Em outro julgamento, o mesmo Ministro reconheceu que houve omissão do
Hospital mantido pelo Estado que tinha o “dever in vigilando”, como é de qualquer
casa de internação em iguais condições, assegurar a integridade física do paciente
acometido por psicose impedindo que o mesmo abandonasse a custódia terapêutica,
evitando a sua fuga pela janela de seu quarto, o que em função da queda de dois
andares acabara falecendo45. “Nesse contexto, a responsabilidade civil do Estado é
inequívoca, ensejando indubitável incidência de danos morais”.46
Neste sentido entendeu o Ministro João Otávio de NORONHA no julgamento
do Recurso Especial n. 637.246/CE onde se pede indenização por danos morais e
materiais ajuizada em face da Universidade Federal do Ceará por estudante do Curso
de Odontologia, que, durante aula prática, teve seu olho esquerdo atingido por uma
broca, o que lhe ocasionou a perda da função visual daquele olho.47
Para o Ministro relator, a questão suscitada no acórdão adentra no campo da
responsabilidade civil do Estado por omissão, e, em tais casos, tem-se “firmado em
parte da doutrina e da jurisprudência, que a responsabilidade é subjetiva”.48 Portanto,
está caracterizada a culpa do Estado no acidente ocorrido, pois houve negligência em
exigir e fiscalizar o uso pelos estudantes universitários do Curso de Odontologia dos
equipamentos de segurança durante as aulas de práticas odontológicas.49
Merece destaque a ementa do Recurso Especial n. 471.606 /SP onde foi relator
o Ministro Humberto MARTINS. Neste acórdão foi analisada a possível omissão
estatal em decorrência da morte de policial civil, no exercício das funções, vítima de
44
45
Idem.
STJ, Recurso Especial n. 418.502/SP, Rel. Luiz Fux. Julgado em 05.09.2002. Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=RESUMO&livre=418502&pro
cesso=418502&b=ACOR> Acesso em: 25 jan. 2009.
46
Idem.
47
STJ, Recurso Especial n. 637.246/CE, Rel. João Otávio de Noronha. Julgado em
28.03.2006.
Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=637246&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i
=6> Acesso em: 25 jan. 2009.
48
Idem.
49
Idem.
14
emboscada por quadrilha especializada quando realizava a transferência de detento, foi
alegada de falha no serviço público, todavia, a prova produzida não autorizou o
reconhecimento da omissão do Estado.
ADMINISTRATIVO - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - OMISSÃO FALTA DO SERVIÇO - RESPONSABILIDADE SUBJETIVA - MORTE DE POLICIAL
DURANTE TRANSFERÊNCIA DE PRESO - NÃO-COMPROVAÇÃO DA CULPA
ESTATAL (PUBLICIZADA) - IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO DOS FATOS NO
RECURSO ESPECIAL PARA CARACTERIZAÇÃO DA CULPA E DO
IMPRESCINDÍVEL NEXO - SOBERANIA DA INSTÂNCIA ORDINÁRIA NAS
PROVAS - ARTS. 302 E 535 DO CPC - NÃO-VIOLAÇÃO.
(...) 3. A responsabilidade do Estado por omissão é subjetiva. Jurisprudência predominantes
do STF e do STJ. Desde a inicial, vieram os recorrentes discutindo a falta do serviço estatal
por omissão, o que é bem diferente de se discutir o fato do serviço para aplicação da
responsabilidade objetiva.
4. Ir além, para analisar o que requerido pelos recorrentes em sede de recurso especial,
implica revolvimento da matéria fática, uma vez que, em razão da devolutividade vinculada
deste recurso, não se pode, a esta altura, ir além para verificar se a omissão do Estado em
garantir ao policial assassinado a devida escolta para a transferência do preso teria sido
causa determinante para a ocorrência do sinistro. Assim, também não se pode desbordar do
quadro fático pré-estabelecido para analisar a existência do necessário nexo causal entre a
alegada omissão e o evento fatídico.50
No julgamento do Recurso Especial n. 639.908/RJ, busca-se indenização por
danos morais e materiais em face da União Federal, com legitimidade passiva do
Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER, devido ao falecimento de
vitima em decorrência de acidente automobilístico provocado na Via Dutra por animal
eqüino "que abruptamente atravessou a pista".51
Em seu voto, o Ministro Franciulli NETO aduz que no campo da
responsabilidade civil do Estado, a regra é a responsabilidade objetiva, com
fundamento na teoria do risco administrativo, segundo a qual está o Poder Público
50
STJ, Recurso Especial n. 471.606/SP, Rel. Rel. Humberto Martins. Julgado em
02.08.2007.
Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=RESUMO&livre=471606&b=
ACOR> Acesso em: 25 jan. 2009.
51
STJ, Recurso Especial n. 639.908/RJ, Rel. Franciulli Neto. Julgado em 02.12.2004.
Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=639908&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i
=5> Acesso em: 25 jan. 2009.
15
obrigado a reparar o dano por ele causado a outrem por meio de uma ação lícita ou
ilícita de seus agentes.52
Mas, valendo-se dos ensinamentos de Celso Antonio Bandeira de MELLO, o
referido Ministro explica que, “se o prejuízo adveio de uma omissão do Estado, ou
seja, pelo não-funcionamento do serviço, ou seu funcionamento tardio, deficiente ou
insuficiente, invoca-se a teoria da responsabilidade subjetiva”.53
E conclui defendendo que “situa-se no campo da responsabilidade subjetiva
pela faute du service ou culpa do serviço, quando o Estado, devendo atuar com base
em certos critérios, não o faz, ou quando peca por omissão ou atua de modo deficiente
ou insuficiente”.54 Assim, a referida autarquia federal é responsável pela conservação
das rodovias federais e pelos danos causados a terceiros em decorrência de sua má
preservação.55
Uma das defensoras da responsabilidade civil objetiva do Estado é a Ministra
Eliana CALMON, mas segundo a referida Ministra, somente quando haver uma ação
estatal com resultado danoso é que deve ser objetivamente ressarcido a vitima, “muito
embora, no exame do nexo de causalidade, seja necessária, muitas vezes, incursão no
aspecto subjetivo do preposto estatal”.56
A Ministra Eliana CALMON foi relatora do Recurso Especial n. 602.102/RS
em que apura a responsabilidade estatal por morte de portador de deficiência mental
internado em hospital do psiquiátrico de responsabilidade do Estado. Em seu voto, a
Ministra relatora afirma que não é possível, com respaldo no que dispõe o artigo 37, §
6º, da Constituição Federal, ser o Estado um garantidor segurador universal.57
Segundo a referida Ministra, a questão mudará de ângulo, “quando se está
diante de danos causados por omissão, ou seja, quando houver falta do agir por parte
52
Idem.
Idem.
54
Idem.
55
Idem.
56
STJ, Recurso Especial n. 602.102/RS, Rel. Eliana Calmon. Julgado em 06.04.2004.
Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=602102&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i
=10> Acesso em: 26 jan. 2009.
57
Idem.
53
16
de quem tinha o dever legal de agir e não agiu, ou agiu tardia ou ineficientemente”.58
Assim sendo, na responsabilidade civil estatal por omissão, a alusão é sempre sobre o
elemento subjetivo, dolo ou culpa, visto que só a inércia do Estado renderá ensejo à
indenização.59
Defendendo a teoria subjetiva na responsabilidade civil do Estado por
omissão, o Ministro Milton Luiz PEREIRA no Recurso Especial n. 148641/DF onde
foi relator, revela a sua repulsão as teorias do risco integral ou risco administrativo.
Afirma o Ministro relator que “a teorização do extremado risco integral ou do risco
administrativo, não é possível amoldar-se a obrigação de indenizar, se a lesividade
teria ocorrido por omissão, que pode condicionar sua ocorrência, mas não a causou”.60
E termina assegurando que no caso, a indenização “só poderia ser inculcada com a
prova de culpa ou dolo (responsabilidade subjetiva), hipóteses descogitadas no
julgado, inaceitável a acenada responsabilidade objetiva”.61
Por fim, o Recurso Especial n. 819.789/RS, apresenta o caso de uma escola
pública administrada pelo Estado que liberou aluna menor de idade nos dois últimos
horários, que ao se dirigir para casa, sem os responsáveis, culminou por ser molestada
sexualmente em terreno vizinho à escola.62
O Ministro relator Francisco FALCÃO demonstra que estão presentes os
pressupostos da responsabilidade civil (conduta culposa, nexo causal e dano)
ocorrendo à violação dos artigos 186 e 927 do Código Civil o que caracteriza a
responsabilidade subjetiva do Estado, pois “houve a falha do serviço, omitindo-se o
Estado na prestação do compromisso de velar pelos seus alunos, deixando de
58
Idem.
Idem.
60
STJ, Recurso Especial n. 148.641/DF, Rel. Milton Luiz Pereira. Julgado em 21.06.2001.
Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=148641&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i
=4> Acesso em: 26 jan. 2009.
61
Idem.
62
STJ, Recurso Especial n. 819.789/RS, Rel. Francisco Falcão. Julgado em 25.04.2006.
Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=819789&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i
=2> Acesso em: 26 jan. 2009.
59
17
diligenciar com a necessária cautela que se lhe exige, sendo, no mínimo, negligente uma forma de exteriorização da conduta culposa”.63
Todavia, existem alguns interessantes julgados que adotaram a teoria objetiva
nos casos de omissão estatal. No julgamento do Recurso Especial n. 1.028.187/AL, de
relatoria do Ministro José DELGADO, busca-se a responsabilidade do Município de
Maceió na reparação por danos morais e materiais decorrentes de acidente em via
pública por falta de sinalização de obras inacabadas que ocasionou graves lesões
físicas na vítima.64
No corpo do acórdão, verifica-se que o Tribunal a quo reconheceu a
responsabilidade objetiva do Município com base na análise do artigo 37, § 6º, da
Constituição Federal65, em combinação com o exame dos elementos fáticos e
circunstanciais dos autos:
No que pertine ao nexo de causalidade empreendido entre o dano e relatado e o ato omissivo
da administração, verifica-se que esse se encontra solarmente demonstrado, uma vez que o
Município ao realizar uma obra que expõe a população a perigo tem por dever orientá-la
para que tome os cuidados devidos com vistas a evitar acidentes, assim, deveria o Município
ter atentado para o perigo que aquele buraco representava para os que transitavam naquele
canteiro. Desta forma, ao não alertar os pedestres quanto à existência de uma vala que dá
acesso à rede de escoamento de águas o Município faltou com seu dever, e, assim, mostra-se
como responsável pelo dano causado ao de cujus.66
Assim, concluiu o Ministro relator pela impossibilidade, na via estreita do
recurso especial, em proceder à reforma de julgamento sustentado em premissas de tal
63
Idem.
STJ, Recurso Especial n. 1.028.187/AL, Rel. José Delgado. Julgado em 06.05.2008.
Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=RESUMO&livre=1028187&b
=ACOR> Acesso em: 27 jan. 2009.
65
Em relação à matéria de competência constitucional disposto no artigo 105 da Constituição
Federal, verifica-se que o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial n.
1109303/RS, de relatoria do Ministro Luiz FUX, julgado em 04/06/2009, entendeu que “em
interpretação de matéria eminentemente constitucional, descabe a esta Corte examinar a questão,
porquanto reverter o julgado significaria usurpar competência que, por expressa determinação da Carta
Maior, pertence ao Colendo STF, e a competência traçada para este Eg. STJ restringe-se unicamente à
uniformização da legislação infraconstitucional”.
66
Idem.
64
18
natureza, pela incidência da Súmula 07 do mesmo Tribunal que proíbe o simples
reexame de provas.67
O Recurso Especial n. 871.538/SP, de relatoria do Ministro Carlos Fernando
MATHIAS, trata do caso da omissão estatal tanto do Município e pelo Estado na
execução de obras que impediram o escoamento das águas das chuvas, que culminou
no transbordo dos córregos e rios e na inundação de residência. Em decisão prolatada
pelo Tribunal de Segundo Grau, este concluiu que se houvesse uma eficiente rede de
captação das águas das chuvas e a canalização adequada dos córregos e rios e a
manutenção e desobstruções de toda rede, evitariam os danos sofridos pela vítima. 68
Completa
o
referido
Ministro
afirmando
que
“no
que
tange
à
responsabilização do Poder Público Estadual e Municipal, o decisum de segundo grau
teve como supedâneo documentos juntados aos autos, os quais foram esclarecidos pelo
Perito Judicial”.69 O que acaba por completo a pretensão estatal em afastar o nexo
causal entre o dano e a omissão, em sede de responsabilidade civil do Estado.70
No que tange aos danos ambientais causados por omissão do Estado, o
Superior Tribunal Justiça, tem-se manifestado no sentido de adotar a teoria objetiva.
Neste sentido está o Recurso Especial n. 604.725/PR, onde foi relator o Ministro
Castro MEIRA, onde se busca a responsabilização do Estado do Paraná por danos
causados ao meio ambiente por “ausência das cautelas fiscalizatórias no que se refere
às licenças concedidas e as que deveriam ter sido confeccionadas pelo ente estatal”.71
Ficou consignado no acórdão que o Estado tem o dever de preservar e
fiscalizar a preservação do meio ambiente. Nesta hipótese, “o Estado, no seu dever de
fiscalização, deveria ter requerido o Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo
67
Idem.
STJ, Recurso Especial n. 871.538/SP, Rel. Carlos Fernando Mathias. Julgado em
11.03.2008.
Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=RESUMO&livre=871538&b=
ACOR> Acesso em: 27 jan. 2009.
69
Idem.
70
Idem.
71
STJ, Recurso Especial n. 604.725/PR, Rel. Castro Meira. Julgado em 21.06.2005.
Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=604725&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i
=6> Acesso em: 27 jan. 2009.
68
19
relatório, bem como até a realização de audiências públicas acerca do tema, ou até
mesmo a paralisação da obra”. 72
Portanto, tais circunstâncias são aptas a caracterizar o nexo de causalidade do
evento,
e
assim,
legitimar
a
responsabilização
objetiva
estatal.
Assim,
“independentemente da existência de culpa, o poluidor, ainda que indireto, é obrigado
a indenizar e reparar o dano causado ao meio ambiente (responsabilidade objetiva)”.73
Do mesmo modo, no julgamento do Recurso Especial n. 768.574/RJ, o mesmo
Ministro reconhece a responsabilidade estatal por contaminação com o vírus HIV em
decorrência de transfusão de sangue durante intervenção cirúrgica que acabou por
levar o falecimento da vítima. Ainda, neste acórdão, foi suscitada se no caso houve
uma ação ou omissão do ente estatal. 74
Contudo, o referido Ministro cita em seu voto, o parecer Subprocurador-Geral
da República Dr. Pedro Henrique Távora Nies, que segundo o qual “a norma
constitucional estabeleceu a Responsabilidade Objetiva do Estado (CF, art. 37, § 6º),
como regra; ou seja, independentemente da existência de dolo ou culpa, bastando para
que suja o dever de indenizar, a existência de nexo causal entre o prejuízo causado e a
conduta (comissiva ou omissiva) da Administração Pública”.75
O Ministro relator Teori Albino ZAVASCKI no julgamento do Recurso
Especial n. 719.738/RS, debruça-se sobre responsabilidade estatal pelo ato ilícito
praticado por foragido de Instituição Prisional. Neste acórdão, o Ministro relator
explica que a atribuição da responsabilidade civil, sendo objetiva ou subjetiva, atribui
a presença de dois elementos de fato (a conduta do agente e o resultado danoso) “e um
elemento lógico-normativo, o nexo causal (que é lógico, porque consiste num elo
72
Idem.
Idem.
74
STJ, Recurso Especial n. 768.574/RJ, Rel. Castro Meira. Julgado em 20.03.2007.
Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=RESUMO&livre=768574&b=
ACOR> Acesso em: 28 jan. 2009.
75
Idem.
73
20
referencial, numa relação de pertencialidade, entre os elementos de fato; e é
normativo, porque tem contornos e limites impostos pelo sistema de direito)”.76
E conclui defendendo que no referido caso não há como assegurar que a
omissão do serviço público pelo ente estatal tenha sido a causa direta e imediata do ato
ilícito praticado pelo foragido, pois “a violência contra a vítima, que produziu os danos
reclamados, ocorreu mais de dez meses após o foragido ter se evadido do presídio (...)
assim, estando ausente o nexo causal, fica afastada a responsabilidade do Estado”.77
Assim, diante de tal panorama, boa parte dos julgados do Superior Tribunal de
Justiça envolvendo os casos em que se busca a responsabilização do Estado por
condutas omissivas, inclina-se no sentido de admitir a teoria da responsabilidade
subjetiva, sempre exigindo o dolo ou culpa do agente, ou se no caso concreto, o Estado
se omitiu no seu o dever de evitar o resultado danoso.
CONCLUSÃO
A responsabilidade civil estatal por omissão no Brasil apesar de apresentar
grandes divergências entre os doutrinadores e nos tribunais se revela um grande
instrumento do cidadão em face do Poder Público que possui uma série de
prerrogativas decorrentes dos princípios da administração que vão orientar a sua
atuação.
Os principais Tribunais do país, o Supremo Tribunal Federal e Superior
Tribunal de Justiça também apresentam controvérsias sobre o tema. O entendimento
dos Ministros do Supremo Tribunal Federal bem representado pelo Ministro Celso de
Mello, e no trabalho de pesquisa realizado por Helena Elias Pinto, constata-se que em
grande parte dos julgados pela Suprema Corte desde o ano de 1946 até o ano de 2006,
mais precisamente após a edição da Constituição Federal de 1988, foram adotadas a
teoria objetiva.
76
STJ, Recurso Especial n. 719.738/RS, Rel. Teori Albino Zavaski. Julgado em 16.09.2008.
Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=RESUMO&livre=719738&b=
ACOR> Acesso em: 28 jan. 2009.
77
Idem.
21
Todavia, diferente do entendimento dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal, os Ministros do Superior Tribunal de Justiça nos últimos anos, inclinaram-se
nos sentido de aderir a teoria subjetiva para responsabilizar o Estado nos casos de
omissão, esse é o entendimento do Ministro Luiz Fux que seguiu a lição de Maria
Sylvia Zanella Di PIETRO para fundamentar as suas decisões.78
Destarte, apesar de ao longo dos anos haver uma preferência pelos Tribunais
sobre a teoria subjetiva para responsabilizar o Estado nos casos, não só de omissão,
mas também nos casos de ação, verifica-se que com a edição da Carta Constitucional
de 1988, houve uma mudança de paradigma, da teoria subjetiva, para adoção da teoria
objetiva para responsabilizar o ente estatal, o que representa a consagração dos
princípios constitucionais de um Estado Democrático de Direito, principalmente de um
acesso democrático a justiça, conforme preceitua os artigos 1º e 5º da referida Carta.
Além disso, a inversão do ônus da prova é também uma das principais
inovações trazidas pela Constituição Federal de 1988, assim, o cidadão ficaria somente
com a comprovação do nexo de causalidade entre a ação ou omissão, e ao Estado o
ônus de comprovar o dolo ou culpa e eventuais excludentes79.
REFERÊNCIAS
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– aspectos relevantes. A Constituição Federal e 1988. A questão da omissão. Uma
Visão a partir da doutrina e da jurisprudência brasileiras. In: FREITAS, Juarez (Org.).
Responsabilidade civil do Estado. São Paulo: Malheiros, 2006.
BRUNINI, Weida Zancaner. Da Responsabilidade Extracontratual da Administração
Pública. São Paulo: RT, 1981.
FREITAS, Juarez. Responsabilidade civil do Estado e o principio da
proporcionalidade: vedação de excesso e de inoperância. In: FREITAS, Juarez (Org.).
Responsabilidade civil do Estado. São Paulo: Malheiros, 2006.
78
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Op. cit., p. 621.
As situações que excluem ou atenuam a responsabilidade civil estatal podem ser: “caso
fortuito e força maior, culpa da vítima, estado de necessidade e ato ou fato de terceiro”. BACELLAR
FILHO, Romeu Felipe. Op. cit., p. 331.
79
22
GABARDO, Emerson. Responsabilidade objetiva do Estado em face dos princípios da
eficiência e da boa fé. In: FERRAZ, Luciano; MOTTA, Fabrício. (Coords.). Direito
Público moderno: homenagem especial ao professor Paulo Neves de Carvalho. Belo
Horizonte: Del Rey, 2003.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 7. ed. São Paulo: RT, 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. São
Paulo: Malheiros, 2002.
MONTEIRO FILHO, Carlos Edison. Problemas de responsabilidade civil do Estado.
In: FREITAS, Juarez (Org.). Responsabilidade civil do Estado. São Paulo: Malheiros,
2006.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas,
2005.
PINTO, Helena Elias. Responsabilidade civil do Estado por omissão na
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008.
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