Gestão Integrada de Águas Urbanas
Estudo de caso
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DESAFIOS INTERCONECTADOS PARA A ÁGUA EM SÃO PAULO
A Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) abriga perto de 20 milhões de
habitantes em pouco mais de 8.000 km² e representa 19.4% da economia do Brasil.
É a sétima área urbana mais populosa do mundo e o centro econômico, financeiro
e tecnológico do país. Durante a segunda metade do século XX, o crescimento
populacional acelerado (atualmente reduzido à taxa de 0.65% ao ano), o uso do
solo não planejado e o rápido crescimento industrial, conduziram à situação de
estresse dos recursos hídricos da RMSP. A urbanização desordenada contribui
substancialmente para o agravamento da poluição dos reservatórios de água
bruta, da escassez de fontes hídricas e da vulnerabilidade ante as inundações. Estes
aspectos são mais destacados onde há insuficiência ou inadequação de serviços
urbanos e uso ineficiente da água, configurando-se uma situação de forte desafio
para as entidades que atuam na gestão da água.
Antes e depois de uma intervenção de melhoria na favela Jardim Souza I.
Fonte: Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos - Governo do Estado de São Paulo.
Urbanização não planejada aumenta
o estresse sobre a qualidade e
disponibilidade da água
As principais fontes de água potável
na RMSP são os sistemas Cantareira,
Guarapiranga e Billings, que em
conjunto ofertam 70% da água
consumida pela população. Os sistemas
Guarapiranga e Billings, em particular,
sofreram forte impacto da degradação
pela expansão urbana desordenada
e o lançamento direto dos esgotos
durante várias décadas. Na realidade a
maior parte dos quase dois milhões de
habitantes das bacias Guarapiranga e
Billings possui baixa renda e moram em
assentamentos precários e irregulares.
A ocupação ilegal das áreas ao redor
desses reservatórios, e o consequente
desmatamento de remanescentes
florestais, ocorreram sem que houvesse
a provisão de serviços de água, esgotos,
drenagem, resíduos sólidos e de
controle de sedimentos adequados.
A degradação da qualidade da água
dos mananciais foi acompanhada pelo
agravamento da escassez de recursos
hídricos: segundo o documento técnico
“Universalização dos Serviços de Água
e Esgoto na Região Metropolitana
– 2018”, da companhia estadual de
saneamento, a SABESP, a disponibilidade
de produção de água é praticamente
igual à demanda atual de 70m³/s. Em
razão do contínuo crescimento da
população, são necessários esforços
redobrados para evitar e reduzir a
poluição da água e para aumentar
a eficiência na utilização da água na
região. A bacia hidrográfica do Alto
Tietê, que abrange 99,5% da população,
fornece apenas 15% da água distribuída
na RMSP e apresenta a disponibilidade
anual de apenas 201m³ per capita,
caracterizando-a como a mais crítica
das vinte e duas bacias do Estado de
São Paulo. Em paralelo, o adensamento
e a verticalização da ocupação urbana
aumentam a impermeabilização do
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Gestão Integrada de Águas Urbanas | Estudo de caso | São Paulo
solo, que, segundo algumas estimativas,
alcança 37% do território da bacia
do Alto Tietê. Consequentemente,
as ocorrências de inundações sob
chuvas intensas tornaram-se cada
vez mais comuns. Além disso, as
bacias contribuintes aos mananciais,
legalmente estabelecidas como áreas
de proteção e de preservação ambiental
sofreram intenso e desordenado
crescimento da ocupação urbana,
principal motivo de sua degradação.
Os moradores das áreas periféricas
e irregulares são as maiores vítimas
desses efeitos negativos, que impactam
significativamente, também, os custos
econômicos e sociais para toda a região
metropolitana.
Efeitos negativos sobre a qualidade das
águas foram agravados pela deficiência
na prestação de serviços às áreas com
população de baixa renda
Embora a RMSP tenha um elevado
registro histórico nos indicadores
de quantidade e qualidade em
abastecimento de água e esgotamento
sanitário, boa parte das comunidades
informais ainda apresentam carência
de serviços adequados de saneamento.
No geral as taxas de cobertura de
saneamento são relativamente altas: em
2012, 99% da população tinha acesso
à água por sistemas de abastecimento
público e 82% à coleta de esgotos.
Entretanto, nos assentamentos
precários (favelas e loteamentos
irregulares) há expressivas lacunas
na oferta de serviços regulares de
saneamento, conduzindo ao lançamento
direto de esgotos nos corpos d’água.
Nos reservatórios Guarapiranga e
Billings, bem como em alguns rios
utilizados para captação de água bruta
em sistemas de menor porte (Baixo
Cotia, Biritiba Mirim e Ribeirão dos
Cristais), este motivo está diretamente
associado à eutrofização.
A qualidade das águas desses
mananciais também foi comprometida
por deficiências em infraestrutura de
coleta e transporte até as estações de
tratamento de esgotos, bem como na
lixiviação de efluentes industriais e
de pesticidas agrícolas. Em 2005, na
bacia do Alto Tietê apenas 65% dos
esgotos eram coletados e somente
32% tratados. Além disso, enquanto
a RMSP possui taxas elevadas de
coleta e disposição de resíduos sólidos
domésticos, a quantidade não coletada
ou disposta inadequadamente (700
toneladas métricas diarias) ainda é
significativa e usualmente descartada
nos corpos d’água metropolitanos. Na
bacia do Guarapiranga, por exemplo,
a qualidade da água do reservatório é
afetada visto que pouco mais da metade
das residências estão efetivamente
conectadas a sistemas de coleta de
esgotos e que uma parte dos resíduos
sólidos ainda é lançada em seus rios e
córregos.
Estresse sobre a disponibilidade da
água está relacionado com a gestão de
recursos hídricos
Além de investir em gestão de resíduos
sólidos e na oferta de serviços de
saneamento, é preciso promover ainda
mais o aumento na eficiência nos
diversos usos de recursos hídricos na
RMSP. Em 2011, o seu consumo médio
diário de água foi de 180 litros per
capita, em comparação, por exemplo,
com o consumo médio diário abaixo
de 120 litros per capita na Alemanha.
Há um esforço considerável para a
conservação da água em São Paulo que
poderia ser apoiado com a adoção de
uma política tarifária para incentivar
ainda mais o uso racional da água.
O aumento na utilização de águas
subterrâneas na RMSP ocorre sob
insuficiente monitoramento e controle
de poços artesianos. A quantidade de
água captada de poços profundos é
estimada em 10m³/s com uma recarga
também estimada em 15m³/s, sendo
esperado um incremento desses
números.
Os esforços para a conservação e o
uso racional da água obtiveram certo
sucesso ao longo do tempo: enquanto
o consumo residencial mensal de água
entre 1998 e 2010 reduziu-se de 17m³
para 14m³ por ligação, as perdas na
distribuição caíram de 30,5% para 25%
entre 2007 e 2010. A SABESP tem por
objetivo prosseguir rumo à melhor
eficiência operacional e almeja reduzir
o índice de perdas totais para 14% até
2018.
NOVOS DESAFIOS DESTACAM
INADEQUAÇÕES NO ANTIGO ENFOQUE
DA GESTÃO DA ÁGUA
Leis incompletas e questões
institucionais
As instituições criadas para assegurar
a proteção aos mananciais e adequada
gestão da água na RMSP foram
apenas parcialmente eficazes, em
grande parte devido ao fato que as
leis então criadas não reconheceram
o aspecto integrado dos desafios que
afetam cercam a questão da água
e das diversas políticas urbanas. Na
década de 1970, o Governo do Estado
de São Paulo criou a Companhia de
Tecnologia de Saneamento Ambiental
(CETESB) e foi promulgada uma lei
estadual de proteção aos mananciais,
com o objetivo de proteger as fontes
estratégicas para o abastecimento de
água, abrangendo 53% do território
metropolitano. A lei proibiu a ocupação
residencial de elevada densidade e
impediu a emissão de licenças de
instalação de indústrias nas áreas
de mananciais. No entanto, surtiram
pouco efeito as ações legais para
prevenir ou impedir o desenvolvimento
desordenado e informal, demonstrado
pela proliferação das favelas nas bacias
dos reservatórios Guarapiranga e
Billings.
Em 1991, o governo estadual promulgou
a Lei 7.663, que criou o Sistema
Estadual para a Gestão dos Recursos
Hídricos. Essa lei possui caráter
pioneiro na promoção da tomada de
decisões compartilhada e nos princípios
da gestão dos recursos hídricos,
incorporada na Lei Federal posterior.
Gestão Integrada de Águas Urbanas | Estudo de caso | São Paulo
Estabeleceu comitês tripartites (Estado,
Municípios, Sociedade Civil) para as
22 bacias em que foi dividido o Estado
de São Paulo. Contudo, esse sistema
não atrai a participação intensiva de
um de seus principais protagonistas,
a SABESP, sob cuja responsabilidade
está o saneamento de quase todos os
municípios da RMSP, que, em conjunto
com o setor industrial, possui papel
importante para as controversas
discussões sobre a cobrança pelo uso da
água.
Gestão institucional fragmentada entre
municípios e outros setores
A gestão institucional fragmentada
entre as cidades que fazem parte da
RMSP, em diversos setores de políticas
públicas, é uma barreira significativa
para a resolução dos principais
problemas relacionados com o uso
da água e do solo. As leis federais
não são aplicadas uniformemente
em Estados e Municípios, oferecendo
complexidade ainda maior para a
coordenação de políticas regionais. Por
exemplo, a Resolução Federal 54/2005
do Conselho Nacional dos Recursos
Hídricos afirma que as águas de reuso
para fins não potáveis podem ter
diversas aplicações, como lavagem de
vias públicas, irrigação ou atividades
industriais. Por enquanto, embora seja
objeto de estudos com a participação
de diversos órgãos estaduais, ainda não
foi estabelecida uma regulamentação
para as aplicações de reúso no Estado.
Enquanto isso, a cidade de São Paulo
emitiu suas próprias regras que
determinam as aplicações de reúso para
diversas atividades, que, por outro lado,
se forem efetuadas em coordenação
com outras municipalidades, sem
dúvida alguma ofereceria uma gestão
mais eficaz dos recursos hídricos.
A reutilização de água de efluentes
tratados é um conceito recente no
Brasil, ainda sem um quadro jurídico e
normativo adequado: apenas 2% das
empresas reutilizam efluentes tratados,
embora seu custo seja, invariavelmente,
menor que da água potável.
Ao trabalhar conjuntamente sobre
a Gestão das Águas, os municípios
da RMSP também devem estar
melhor instrumentalizados para
eliminar ineficiências na prestação de
serviços relacionados com a água. Por
exemplo, enquanto a SABESP executa
um programa voltado ao controle
e redução das perdas de água, com
ações em múltiplas frentes (melhorias
em infraestrutura, combate a fraudes,
capacitação de técnicos), não há um
esforço comparável para redução
de perdas totais em municípios
que compram água por atacado da
SABESP para distribui-la internamente,
diminuindo significativamente o
valor agregado com o incremento de
eficiência.
A falta de coordenação integrada
é um obstáculo ainda mais claro
na relação entre setores. Na bacia
Billings, por exemplo, o abastecimento
público contrapõe-se à geração de
energia hidroelétrica, enquanto o
abastecimento de água e a irrigação
competem pelos recursos hídricos
em outras áreas da bacia do Alto
Tietê. Do mesmo modo, o “Plano
de Macrodrenagem para a Bacia
do Alto Tietê”, desenvolvido para
diagnosticar e planejar soluções
técnicas, econômicas e ambientais,
não considera a necessidade de uma
mudança nos padrões de urbanização.
Esses conflitos refletem-se em arranjos
institucionais complexos, onde o
planejamento do uso do solo está sob a
responsabilidade municipal, enquanto
a política de recursos hídricos é de
responsabilidade do Estado. A Prefeitura
de São Paulo possui ampla experiência
em intervenções de urbanização de
Contribuição do Banco para Trabalhos Multisetoriais
Entre os projetos do Banco Mundial para a RMSP já concluídos está o Projeto
de Controle da Poluição e Qualidade da Água de São Paulo (1994–2000),
conhecido como “Projeto Guarapiranga”, um projeto de $387 milhões de
dólares, co-financiado pelo Estado e o Banco Mundial. Este projeto iniciou o
estudo da bacia do rio Guarapiranga, reforçou a capacidade institucional para a
gestão da bacia de forma ambientalmente sustentável, e melhorou a qualidade
de vida dos moradores das favelas na bacia. As realizações do projeto
Guarapiranga incluíram a urbanização de 52 favelas. O projeto contribuiu
para o incremento da conscientização da comunidade, perceptível no maior
nível de cuidado para com as áreas públicas e os equipamentos implantados,
nas melhorias efetuadas nas casas com recursos dos próprios moradores, e
na valorização imobiliária pós-projeto. Guarapiranga também foi eficiente ao
mostrar caminhos para intervenções integradas sob um quadro institucional
complexo.
Entre os projetos em implementação na RMSP com apoio do Banco Mundial
está o projeto “Gestão Integrada da Água na Região Metropolitana de
São Paulo (Programa Mananciais)”, iniciado em 2010 e que estenderá
significativamente o legado do projeto Guarapiranga. Com recursos de $238
milhões de dólares co-financiado pelo Estado, a SABESP, os Municípios de
São Bernardo do Campo e Guarulhos e o Banco Mundial, tem por objetivos:
(i) recuperar e proteger os rios, reservatórios e córregos utilizados para
o abastecimento de água na RMSP; (ii) melhorar a qualidade de vida da
população residente nas áreas de mananciais; e, (iii) melhorar a gestão
metropolitana, a coordenação na gestão dos recursos hídricos, o controle
da poluição das águas, as políticas de uso do solo e a provisão de serviços
básicos. As atividades em desenvolvimento no Programa Mananciais incluem
urbanização de favelas e de assentamentos precários, construção de moradias
e de parques, implantação ou melhorias em sistemas de abastecimento de
água e de coleta de esgotos e melhorias no controle da qualidade das águas.
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Gestão Integrada de Águas Urbanas | Estudo de caso | São Paulo
favelas e obras civis associadas, sem que
o aproveitamento dessa experiência
no setor de água para melhorar o
planejamento da prestação de serviços
urbanos e a proteção de áreas de
mananciais ameaçadas.
EVOLUÇÃO NA GESTÃO INTEGRADA
PARA ENFRENTAR OS DESAFIOS
Incentivar ações intersetoriais por meio
de estrutura institucional indutora
Em resposta à urgente necessidade de
colaboração municipal e setorial, nos
últimos anos foram estabelecidas leis
e criados programas inovadores para
superar os entraves na gestão de águas
urbanas na RMSP.
Para se ter ideia sobre as dificuldades a
serem vencidas para a coordenação já
mencionada, logo após a promulgação
da Lei Estadual de Recursos Hídricos
em 1991, teve início o Programa
Guarapiranga. Desenvolvido com o
apoio do Banco Mundial e do Banco
Interamericano de Desenvolvimento,
reuniram-se os principais atores
institucionais daquele território para
desenvolver uma ação integrada ante
os desafios da poluição nas águas,
que incluiu diversas entidades em
um trabalho conjunto: a SABESP com
a responsabilidade de implantar as
ações de saneamento; os Municípios
na garantia de um zoneamento e
fiscalização do uso do solo adequados
e de implantar a gestão de resíduos
sólidos; e a CETESB para regular os
efluentes industriais. O Comitê do Alto
Tietê, criado em 1994, reuniu esses
esforços para a discussão dos Planos
Diretores da Bacia para abordar a
questão urbana (em 2003) e os conflitos
pelo uso da água (em 2009).
Entretanto, a Lei estadual 9.866, de
1997, definiu as normas e diretrizes
para a proteção e a recuperação dos
mananciais, indicando que deveriam
ser elaboradas leis específicas para
cada bacia hidrográfica do Estado. As
Leis estaduais que criaram as Áreas de
Proteção e Recuperação dos Mananciais
das Bacias do Guarapiranga e da Billings
Soluções de atualização urbana: parque junto do reservatório Billings.
Fonte: Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos - Governo do Estado de São Paulo.
foram promulgadas, respectivamente,
em 2006 e em 2009. A Lei estadual
de cobrança pelo uso da água (nº
12.183/05) determinou, nas disposições
transitórias, o vínculo para a sua
aplicação, na Bacia Hidrográfica do Alto
Tietê, à aprovação das Leis específicas
nas sub-bacias Guarapiranga, Billings,
Cotia, Juquery-Cantareira e Alto TietêCabeceiras. Portanto, para que seja
efetivada a aplicação dos recursos
provenientes da cobrança pelo uso da
água no Alto Tietê ainda restam serem
elaboradas, aprovadas e sancionadas
as leis específicas das sub-bacias
Cotia, Juquery-Cantareira e Alto TietêCabeceiras.
Em uma vertente similar, em 2007
o governo do Estado aprovou a Lei
Complementar 1.025 para melhor definir
os papéis do Estado dos Municípios e
da Sabesp na prestação de serviços de
saneamento. A lei reforça a função do
Estado na regulação, integra atividades
de planejamento e de implantação e
promove a colaboração tripartite com a
reformulação do Conselho Estadual de
Saneamento (CONESAN).
Entre outras iniciativas integrativas,
o Programa Córrego Limpo, de
R$200 milhões, desde 2007 envolve
a SABESP e a Prefeitura de São
Paulo na promoção de ações para
despoluir 100 córregos da cidade de
São Paulo. Sob o mesmo enfoque, o
Pacto das Águas, iniciado em 2009
por iniciativa da Secretaria de Estado
do Meio Ambiente, incentiva todos os
municípios do Estado a definir metas
para melhorar a Gestão das Águas,
incluindo-se melhorias em saneamento
e proteção de nascentes. A SABESP
com seu programa de controle e
redução de perdas lançado em 2008
também pode ser enquadrada nessa
estrutura integrada. Juntas, as partes
interessadas têm atuado sobre vários
desafios da Gestão Integrada de Águas
Urbanas com investimentos maciços
em urbanização de favelas e em
sistemas de coleta e tratamento de
esgotos.
Gestão Integrada de Águas Urbanas | Estudo de caso | São Paulo
Na sequencia destes avanços, um passo
particularmente significativo no sentido
da gestão integrada supramunicipal foi
dado com o estudo, em andamento, do
Plano de Água para a Macrometropole,
no qual serão estudadas alternativas de
Referências
• 3º Workshop para Controle das
Perdas, SABESP, 2009.
• Melhores Práticas e Programa Local
de Liderança, UN-HABITAT, 2009.
• Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística, 2004.
• Córrego Limpo, SABESP.
• Análise Institucional e de Política
Institucional da Gestão da Bacia do
Rio: Bacia do Rio Alto-Tietê, São
Paulo, Brasil, Rosa Maria Formiga
Johnsson e Karin Erika Kemper,
2005.
• As Megacidades Desperdiçam
Recursos Hídricos, Mario Osava,
Tierramerica, 2011.
• Monica Porto Apresentação na
Semana da Água no Banco Mundial
2009, Monica Porto, 2009.
• Apresentação da SABESP na Semana
da Água no Banco Mundial 2009,
SABESP, 2009.
• Curso para a Mobilização:
Adaptação Climática das Instituições
de Gestão da Água – Estudo de Caso
No. 5: Secretaria de Meio Ambiente
de São Paulo, Brasil, Fundo Mundial
para Natureza, 2011.
• Relatório de Planejamento do
Programa Mananciais, Secretaria de
Saneamento e Recursos Hídricos,
2009.
• “Gestão da Água na Região
Metropolitana de São Paulo”,
artigo desenvolvido como parte da
Iniciativa de Gestão Integrada da
Água Urbana do Banco Mundial
para a Região da América Latina e o
Caribe, e disponibilizadas ao público
na Wikipédia.
• “Água e Esgoto na Região
Metropolitana – 2018”, SABESP,
2011.
fornecimento de água para os diversos
usos previstos até 2035 em uma região
onde situam-se as metrópoles de São
Paulo, de Campinas e do Litoral, com
mais de 30 milhões de habitantes em
152 municípios.
Tornando disponíveis os mecanismos
de financiamento
O sucesso de muitas das alternativas
multisetoriais em curso na RMSP
com a participação de diversos
atores, tem sido estimulado pelo
apoio recebido de fontes de recursos
federais como o Plano de Aceleração
do Crescimento (PAC), um ambicioso
programa projetado para direcionar
investimentos em infraestrutura,
destacando-se o saneamento (água,
esgotos, drenagem e resíduos sólidos),
a urbanização de favelas, as melhorias
urbanas e a produção de novas
moradias. Os recursos são oferecidos
aos governos estaduais e municipais
através de empréstimos e subvenções.
A disponibilidade desse mecanismo
de financiamento tem sido indutor
para uma colaboração ativa entre as
diversas entidades protagonistas na
Gestão das Águas Urbanas. Na RMSP,
solicitações de recursos do PAC têm sido
realizadas mediante ações conjugadas
da Secretaria de Saneamento e
Recursos Hídricos, da Prefeitura de
São Paulo, da SABESP e da Companhia
de Desenvolvimento Habitacional
e Urbano do Estado (CDHU), com
especial ênfase em urbanização de
assentamentos precários, melhorias
urbanas, expansão de sistemas de
saneamento e reassentamento de
famílias. Os financiamentos externos do
Banco Mundial, do Banco Interamericano
de Desenvolvimento e da Agência para
a Cooperação Internacional do Japão,
entre outras agências externas, também
têm catalisado esses esforços integrados.
Oportunidades de comparação com
outras cidades
Apesar de haver uma coleção de
grandes desafios, a RMSP melhorou
significativamente a gestão de seus
recursos hídricos e a prestação de
serviços urbanos nos anos mais
recentes, utilizando um enfoque
integrado para o enfrentamento dessas
questões. Mais importante ainda,
exigiu a aprovação de leis e a criação de
instituições oficiais que explicitamente
incentivam parcerias intersetoriais para
soluções conjuntas. Com o passar do
tempo, o sucesso contínuo dessas boas
práticas pode se tornar uma valiosa
oportunidade de aprendizado para
outras cidades da região.
Este estudo de caso foi preparado por Julia Tierney, Profissional Associado Júnior. Contribuições
técnicas e de atualização foram fornecidos por Amauri Pollachi, Coordenador da Secretaria de
Saneamento e Recursos Hídricos do Estado de São Paulo; e Oscar Alvarado, Especialista Sênior
em Água e Saneamento. Outras contribuições também foram feitas por Alexandra Panman,
Profissional Associado Júnior; Blanca López, Associado Profissional Júnior; e Michael Murphy,
Coordenador de Gestão do Conhecimento.
O presente documento foi possível graças ao financiamento do Water Partnerhip Program, uma
sociedade para a gestão melhorada dos recursos hídricos e a prestação dos serviços da água.
Este texto faz parte de uma coleção de estudos de caso, realizada pelo Banco Mundial que é
parte da Iniciativa de Gestão Integrada de Águas Urbanas para América Latina e o Caribe. Para
maiores informações, por favor, clique http://www.worldbank.org/laciuwm.
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