2015/ 10/ 28
A s Fo r ça s A r m a d a s n a se g u r a n ça i n t e r n a . O ca so
e sp e cíf i co d o d o m ín i o m a r ít i m o 1
Alex andr e Reis Rodrigues
I n t r o d u çã o
O en volvim en t o das Forças Arm adas em
t arefas de segurança intern a t em sido
m at éria de um debat e que já dura h á
doze anos. É o t em po qu e passou desde
a aprovação do Conceit o Est ratégico de
Defesa Nacional de 2003, o prim eir o
docum ent o oficial que se dem arca da
delim it ação rígida ent re o que é
segurança interna ( área das forças
policiais) e segur ança ex tern a ( área das
forças arm adas) . 2
Pelo m eio, t ivem os, ent re m u it as out ras iniciat iv as, o I Congresso Nacional de
Segur ança e Defesa, realizado em j unh o de 2 010 . Merece dest aque com o um a
t ent at iv a, abert a à sociedade civil, de encon trar um leque alargado de respost as às
int errogações que se punham sobre com o encarar, em t er m os de organização do
Est ado, o fim da t radicional separação ent re os dois cam pos. 3
No ent ant o, n ão obst ant e alguns progressos na concept ualização do assunt o, ain da
se lev an t am int err ogações, nalguns set or es, sobre a sua com patibilidade com a
Con stituição. Com a aprovação da nova lei de Defesa Nacion al, de 2014 , que
form alizou, com o m issão das Forças Ar m adas «cooperar com as forças e serviços
de segurança» e « colabor ar n as m issões de prot eção civ il» , era de esperar qu e o
assun t o t iv esse ficado esclarecido.
Mas não ficou. Pelo m en os t ant o quant o o necessário para elim inar r eticências, de
natur eza alegadam ent e const it ucion al, a um aprov eit am ent o com plet o das
capacidades das Forças Arm adas para m issões de int eresse pú blico. Por ex em plo,
para além das da Mar inha, a da part icipação da For ça Aérea n o com bate aos fogos
florest ais e a do em pr ego de forças do Ex ércit o na v igilân cia das m at as. É preciso
1
Confer ência na Un iv er sidade Lusíada de Lisboa sobr e o “ Papel das Forças Ar m adas na segur ança
int erna” , 28 de outubr o de 2015.
2
Essa or ien t ação, que de cer t o m odo reflet ia o clim a polít ico pós- 25 de abril, est av a est abelecida na Lei
de Defesa Nacional e das For ças Arm adas, de 1982.
3
A propósito da cr iação da Unidade de Cont rolo Costeir o da GNR, o ent ão MAI fundam ent av a a sua
decisão na «div isão clássica ent re o que são as m issões das For ças Arm adas e das For ças de
Segur ança” . De fact o essa div isão sem pre ex ist iu e v ai cont inuar , m as deix ou de ser a div isão clássica
do passado. Os at uais requisit os de segur ança ex igem um a out r a v isão, m ais int egrada, sem as
front eir as ar t ificiais ent re o que é segurança in t erna e segu rança ex t er na que têm im pedido ar ticulação
de esfor ços, siner gias e eficácia. ( ext rat o de um a ar tigo que o autor publicou no Jor nal Público, a 5 de
m aio de 2007) .
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not ar , no ent ant o, que nunca o Tribunal Constit ucional se pronun ciou por qu alquer
incon st itu cionalidade da lei aprovada.
Em qualquer caso, gost aria de ch am ar a at enção para a form a com o se t em
pret endido abordar os aspet os const itucion ais dest e assunt o. Ju lgo que ant es de
iniciar essa discussão, e sobretudo ant es de in vocar a Const it uição, devia debat er se a quest ão pr évia de saber se a int erpret ação de defesa n acion al que est a adot a
cont inua a reflet ir corret ament e as alt erações radicais por que passou o cont ext o de
segurança exist ent e. Eu pen so que não reflet e m inim am ent e. 4
Parece evident e que é um a con ceção m u it o dat ada com o cont ext o da Guer ra Fria
qu e dom inava o pen sam ent o est rat égico n a alt ura em que a Const it uição foi
redigida. Per deu at ualidade porqu e, de u m a form a excessiv am ent e sim plist a,
baseia a dicot om ia ent re segurança e defesa apenas n a origem geográfica da
am eaça. Se é ex t erna o assunt o é das Forças Ar m adas, se é int er na é das For ças
de Segurança. Não t em em cont a que as am eaças hoje são difusas e im precisas,
sendo por vezes difícil det erm in ar a sua origem . 5
Faz u m a abor dagem que n ão at ende à m uit o m aior com plex idade at u al do
am bient e de segur ança. Não recon hece que o m aior grau de sofist icação e de
int ensidade das novas am eaças, m esm o não fazen do part e da tipologia das guerras
e conflit os, exige prever o em prego com plem ent ar das capacidades m ilit ar es e/ ou
um refor ço com os seu s efet ivos para a prot eção de infraestrutu ras cr íticas, m esm o
fora de sit uações de exceção com o é o caso do est ado de sít io ou de em er gência. 6
Est a desat ualização precisa de ser corrigida. En qu ant o n ão
or ient ações err adas e a ret ir ar flex ibilidade à procu ra do
or gan ização do Est ado para se prot eger das nov as ameaças e
form a de part icipação das Forças Arm adas, t em a a que, com o
set ores/ inst it uições não se m ost ram recetiv os.
for est á a suscit ar
m elh or m odelo de
à definição clara da
é conhecido, alguns
Sob qu e orien t ação dev e ser feit a essa correção é assu nt o a discu tir. A coligação
“ Port u gal à Fr en t e” , propôs, no seu program a eleit oral, a clarificação dos con ceit os
de segurança e defesa, em sede de fut ur a rev isão const it ucion al. Arrisco cont rapor
a su gest ão de ponderar sobre se não será excessiv o cont inuar a fazer depender da
Con stituição a clarificação dest e t ipo de t em as, principalm ent e quando se t rat a de
assun t os cuj o ent endim ent o vai v ariando ao longo do t em po.
Já sabem os que o que quer que se venha a fazer nesse cam po v ai dem orar
bast an t e t em po. Cert am ent e m uit o m ais t em po do que seria desejável para t er
4
Diz a Constit uição: «a defesa nacional t em por objet iv os gar ant ir, …, a independência nacional, a
int egr idade do t err it ório e a liberdade e a segurança das populações cont r a qualquer a g r e s s ão o u
a m e a ça e x t er n a » ( realce da r esponsabilidade do aut or) .
5
Em n ov em br o de 2008, Mum bai ( Í ndia) , a quint a cidade m ais populosa do m undo, estev e nas m ãos de
um reduzido grupo de dez t err or ist as que num a ação coordenada fizeram 166 m or t os e 30 4 fer idos.
Tudo com eçou, no alto m ar, com o apr esam ent o de um arr ast ão indiano de que o grupo se ser v iu par a
entr ar no por t o sem lev ant ar suspeit as e de onde part ir am para t err a em botes de borr acha, com o se
tr at asse do inofensiv o desem barque da tr ipulação. Est e incident e m ost ra bem com o se inter penetr am as
front eir as entr e o que é segur ança int erna e segur ança ex ter na.
6
É o que se faz hoj e por t oda a par te. Por ex em plo, em Paris, por ocasião do assalt o t err or ist a ao
sem anár io Charlie Hebdo, o Gov er no fr ancês colocou na rua 10000 efetiv os m ilit ar es par a pr ot eger os
bairr os j udeus e out ras in st alações crít icas. I sr ael, per ant e o agr av am ento do conflito em cu rso com os
palest inianos, conv ocou seis com panhias do Ex ér cit o para colabor ar dir et am ente com as for ças policiais.
É t am bém o que os EUA fazem quando, por ocasião de im por t antes cim eir as m undiais, se pr ev eem
grandes m anifest ações de contest ação.
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um a respost a à alt ura dos desafios com que o País se debat e. Fica a esperança que
da part e dos principais int erv enient es h aj a a vont ade para en cont rar um cam inho
de bom senso, subst it uin do a com pet ição por áreas de in fluência pela adoção do
m odelo qu e m elhor sir va os int eresses do país, n ão os in teresses part iculares dest a
ou daquela organização.
O ca so d o d o m ín i o m a r ít i m o
Malgrado a dicot om ia rígida que a Const ituição e Lei de Defesa Nacional e das
Forças Arm adas de 1982 est abeleciam sobr e os cam pos de at uação das for ças
ar m adas e das forças de segur ança, nunca isso pôs em causa um a longa t radição
de m ais de duzent os anos de en volvim ent o da Marinh a em t arefas que são
abran gidas hoj e pela designação de segurança m arít im a m as que, n a prát ica,
sem pr e foram um a vert ent e do em prego do poder n av al. A m ais conhecida do
grande pú blico é a fiscalização das águ as de j ur isdição nacional, na vert ent e da
fiscalização da pesca m as, na prát ica, abrange v ár ias out ras vert ent es, a saber, o
com bat e ao t r áfico ilegal de drogas ( frequent em ent e em parceria com a Polícia
Judiciária) , o cont rolo da poluição, et c.
É u m m odelo claro e prát ico e que t em funcionado a con t ent o. Malgrado as
t radicion ais lim it ações da falt a de r ecursos, sem pre est eve à altu ra dos desafios
qu e se foram pondo e permitiu dem on st rar, quer int ern a, qu er ex ternam ente, que
Port u gal t em um cont rolo sat isfat ório sobre o dom ínio m arít im o sob sua
respon sabilidade.
Em bora sem n unca quest ion ar a lógica dest a solução organizat iva, nem os
result ados prát icos qu e propor cionava, em 20 07, o Gov erno de ent ão decidiu que
er a altu ra de acabar com a ex ceção de m ant er as Forças Arm adas com «fun ções de
natur eza policial» , o que er a o caso da Marinha e da Força Aérea, em relação ao
m ar t errit orial e correspon dent e espaço aéreo. 7
Foi o início do que cham o um a tent ativ a – na m inha opinião, pouco cuidada - de
“ desm ilit arização da segurança m ar ít im a” . Criou- se a Unidade de Contr olo Cost eiro
da GNR m as só se lh e at ribuiu responsabilidades sobre o dom ínio m arít im o. Não se
t ocou no correspondent e dom ínio aér eo o que acabou por retirar credibilidade à
fundam ent ação da opção feit a. Afinal, est ava a decidir- se a alt er ação n ão
ex at am ent e na base de um a int erpret ação linear da Const it uição – com o se
pret endia fazer cr er – m as apen as em fun ção das capacidades que se av aliavam
com o acessíveis à GNR. 8
Não se cuidou de saber se havia razões para o qu e o ent ão respon sável pela
Adm inist ração I n t erna considerava ser um a exceção a que se devia pôr fim – as
Forças Arm adas a int erv irem n o m ar t errit orial e correspondent e espaço aéreo.
Ent en deu- se que dev eria pr ev alecer o crit ério da cont inuidade do est at ut o de
t errit ório de m odo a inclu ir, sem qu alquer diferen ciação, o m ar territ orial.
Esqu eceu- se qu e a questão t inha para além da ev ent ual dim en são legal, um a
dim ensão oper acion al a que era preciso prest ar t am bém at enção. Não se t ev e em
7
Ent rev ist a de António Cost a, com o m inist ro da Adm inist r ação In t erna, ao jor nal “ Ex pr esso, a pr opósit o
da nov a lei or gânica da GNR e criação da Unidade de Contr olo Cost eiro.
8
“ O em prego das For ças Arm adas a nív el int er no – Um par adox o” , coronel Ger v ásio Br anco, Rev ist a
Milit ar , fev er eiro/ m ar ço de 2015.
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consideração que, falando em cont inuidade, então t em os qu e considerar que o m ar
é um cont ínuo indivisível, on de não há form a prát ica de dist in gu ir entr e o que é at é
às doze m ilhas e o que é a partir daí.
Não se verificou se a utilização do cr it ério geográfico era, n o m ar, o adequado para
definir divisão de t arefas ent re a Marin ha e a GNR qu e, em paralelo com a Marinh a,
passou a det er com pet ên cias de vigilância, pat rulham ent o e int erceção m arítim a
em t oda a cost a e m ar territ orial. Esqueceu- se qu e o crit ér io geográfico é a
negação da liberdade de m anobra – o m elhor t ru nfo das forças que operam no m ar
– lim it ando de for m a absurda a ex ploração das capacidades dos sist em as de arm as.
Esqu eceu- se que a abordagem à t arefa de prot eção de front eiras n o m ar faz- se
ex at am ent e ao con trário do que em t err a. I st o é, de for a para dent ro, e à m aior
dist ância possív el que o alcance e aut onom ia dos m eios perm it am .
Ficou subent endido, em bora sem o assum ir, que a desm ilit arização da segurança
m arít im a, em últ im a inst ância, visav a a criação de um a guarda cost eira com o
consequ en t e afast am ent o da Marinha das t arefas de policiam en t o do m ar. É um a
solução a qu e t em fugido a m aioria dos países porque im plica um a duplicação de
recursos e est rutu ras qu e se t or na m uit o dispen diosa. Ficou, por isso, com o que
um a solução ex clusiv a dos países ricos. Os qu e n ão t êm esse est at ut o t êm opt ado
por u m a est rut ura de forças que se tipifica com o um a com binação de guarda
cost eira com m ar inha de guerr a, v ar iando apenas a im port ân cia de cada um a.
Est a solução tem v indo a alargar- se e a acent uar- se com as alt er ações por que
passou o cont ext o de segurança e a prioridade, daí decorr ent e, que t em sido
at ribuída às est rat égias de segur ança m arítim a, o que no seu conj unt o est á a levar
a u m m odelo diferent e de m arinhas. Geoffrey Till designa- o por “ Post m odern
Nav ies” .
É um m odelo que põe o foco nas operações de segu rança m arít im a, obrigando as
m arinhas a t er capacidade de respost a na área do policiam ent o para im posição da
lei e par a part icipação em conflit os de baix a int ensidade. Port ant o, um m odelo
vocacion ado par a r esponder a am eaças assim ét ricas, para part icipação nas
cham adas operações “ short of war” e, em t erm os geogr áficos, m ais direcionado
para o lit oral do qu e par a os gr an des espaços oceânicos. Dit o por ou tras palav ras,
um m odelo que perm it a confront ar m ais eficazm ent e as am eaças com origem em
at ores não est at ais que pr ocur am t irar part ido do regim e liberal do dom ínio
m arít im o e da incapacidade de algu ns est ados exercer em as suas obrigações de
m anut enção da lei e da ordem nos espaços sob su a responsabilidade.
No fundo, trat a-se de t razer o papel t radicional das m arinhas n a segurança
m arít im a, de novo, par a um prim eiro plan o. Em prim eiro lugar, tirando par tido da
natur eza m ult it arefa do em pr ego do poder naval e da dualidade de em pr ego das
plat aform as navais. Em segundo lugar, t endo pr esent e que quant o m ais t arefas
um a m arinh a for ch am ada a desem penh ar m enos caro se t orna o invest im ent o
inicial. Fin alm ent e, lem brando que a crescent e sofist icação t ecn ológica com qu e se
apresent am as novas am eaças exige capacidades que, ger alm ent e, só est ão
disponíveis n as Forças Arm adas.
Est a perspet iv a não t em nada de novo no n osso caso. Port ugal sem pre procurou
com bin ar um n úcleo de plat aform as essencialm ente com bat ent es com ou con junt o
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vocacion ado para a fiscalização das águas de jurisdição. 9 Qu ase dois t erços do t ot al
de unidades da m arinh a ( 24 em 38) for am adquir idos ou adapt ados para t arefas de
policiam ent o do m ar. 10 É um a post ura pensada em função do obj et iv o de adot ar
soluções que r esolv am o desen cont ro ent re as r esponsabilidades in ternas e
int ernacion ais sobre um a área m arítim a de grande dim ensão e um a situ ação de
insuficiência de recu rsos típica de um a pequ en a pot ên cia.
A “ d e sm i li t a r i za çã o d a se g u r a n ç a m a r ít i m a ”
Dit o ist o, pergunt ar - se- á se faz algum sent ido falar hoje em “ desm ilit arização da
segurança m arít im a” . Diria, par a com eçar , que “ desmilit arização” é um t erm o
er rado por duas razões.
Pr im eiro, porque, com o t erá ficado óbvio do que disse ant eriorm ente, o papel das
forças arm adas ( Marinha e Força Aérea) na segurança do dom ínio m arít im o t em
vin do a cr escer em t oda a part e e em t erm os significat ivos. É o qu e se verifica at é
em países qu e, com o o Reino Unido, pela sua disponibilidade de recursos, est ão
m ais libert os das preocupações próprias das pequen as pot ências em tirar o m aior
part ido do conceit o de “ du plo uso” .
Segun do, por que in t rodu z um a ideia de exclusão, quando aquilo para qu e int eressa
cham ar a at enção é precisam en te o cont rário, ist o é, r econhecer a
indispensabilidade de um a aproxim ação m ult idisciplin ar e int erdepart am ent al, com o
a grande m udan ça a em preender, na revisão do m odelo que t em sido adot ado.
Pr ecisam os de um m odelo in clu siv o qu e, garanta, logo à partida, a colaboração de
t odas as en tidades e instit uições civis ou m ilitares, públicas ou privadas, qu e, de
algum a form a dependam de, ou possam cont ribuir para, um am bient e de
segurança m arít im a. Um m odelo que facilit e um a m aior int er penet ração ent re os
set ores civ is, policiais e milit ares, quer a nív el nacional com o a int ernacional, m as
qu e n ão ponh a em causa a in dispensável un idade de propósit o e de esforço sem o
qu e não haverá ação efetiva.
O que deve ser esse m odelo, em t odos os seus porm enores, é m atéria que devia
ser precedida pela elabor ação de um a est rat égia de segurança m arít im a, que é o
cam inh o que est á a ser seguido pelas pot ências que t êm um a est reit a ligação ao
m ar, m as em que Port ugal se est á a deix ar at rasar .
9
É o que tr adicionalm ent e é conhecido por um a configuração “ high/ low m ix ” . Geoffrey Till ao u sar o
term o “ Post m oder n nav ies” apenas est á a reinv ent ar o conceito usando um a nov a designação.
10
Ver “ A segurança do m ar por t uguês” ( do aut or ) , na rev ista “ Segur ança e Defesa” , nº 15 d e
outubr o/ dezem br o de 2010.
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