RICARDO AZEVEDO CAPILLÉ
ORÇAMENTO IMPOSITIVO NO BRASIL:
ABRANGÊNCIA E IMPLICAÇÕES
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de PósGraduação do Cefor como parte das exigências do curso
de Especialização em Instituições e Processos Políticos
do Legislativo.
Brasília
2006
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: Orçamento Impositivo no Brasil: Abrangência e Implicações
Autor: Ricardo Azevedo Capillé
Finalidade do projeto: embasar a monografia (trabalho final) a ser produzida, cujo título
será o mesmo deste Projeto.
Instituição: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos
Deputados – CEFOR/CD
Data: 30/11/2006
Orientador: Gardel Rodrigues do Amaral
2. APRESENTAÇÃO
A temática, ora apresentada, foi escolhida em razão de minha experiência
profissional na área e de o assunto ter tomado proporções enormes na mídia e nos círculos
políticos. Para alguns o Orçamento Impositivo é a panacéia para os males dos gastos
públicos no Brasil. Contudo, o tema é controverso e relativamente novo. Possivelmente
poderá ser encontrado algum estudo que estabeleça comparação.
3. PROBLEMA
A discussão sobre a execução orçamentária e financeira dos valores constantes da
Lei Orçamentária Anual – LOA começou há pouco tempo. O chamado “orçamento
impositivo”, nos moldes em que se dá a discussão, seria meramente a execução dos recursos
orçamentários alocados nos Grupos de Natureza de Despesa – GND investimento e
inversões financeiras – ambos despesas de capital - na sua totalidade. Há que se lembrar que
as despesas correntes, ou custeio, que compõe a maior parte da LOA, já é de execução
obrigatória, ou seja, discute-se se a inclusão das despesas de capital nessa obrigatoriedade.
Contudo, uma corrente defende que como a grande maioria dos recursos alocados na
LOA é de execução obrigatória constitucional ou legal, é razoável que uma parte seja
autorizativa, pois, desta forma há maior maleabilidade para administrar os recursos públicos
e contingenciar recursos em uma eventual frustração de receita.
Por outro lado verifica-se claramente que essa possibilidade de contingência está
sendo usada abusivamente para executar a LOA seletivamente, ou seja, os recursos alocados
na LOA, que sejam de interesse da base governista, têm sua execução consumada antes
daqueles de interesse de parlamentares da oposição ou que sejam independentes.
Portanto, o problema é determinar em que medida os orçamentos da União serão
“impositivos”, uma vez que a LOA apenas “estima a receita e fixa a despesa”, o que
impossibilita determinar a aplicação da totalidade dos recursos em valores exatos, mas, por
outro lado, deve-se regrar a execução orçamentária de forma que seja equânime no âmbito
do parlamento.
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4. OBJETIVOS
O objetivo precípuo deste trabalho é identificar e analisar as vantagens e
desvantagens do orçamento impositivo em relação ao sistema em vigor no Brasil, em que os
orçamentos têm natureza de autorização. A partir dessa identificação, propor elementos que
possam contribuir para as próximas reflexões sobre o tema, que deverão ter lugar no
Congresso Nacional, durante a Legislatura que se inicia em 2007.
5. JUSTIFICATIVA
O tema proposto neste projeto vem tomando espaço nas discussões dos círculos
políticos, técnicos e acadêmicos. Contudo, as particularidades acerca do assunto são
complexas e fortemente influenciadas por correntes ideológicas e/ou partidárias, bem como
pelo momento político em que o País vive.
Na obra “algumas observações sobre o orçamento impositivo no Brasil”, de autoria
do consultor legislativo da Câmara dos Deputados Edilberto Carlos Pontes Lima (2005), o
autor defende um certo grau de imposição à execução orçamentária, contudo, sem
“engessar” o processo, o que inviabilizaria o planejamento público, em especial o de médio
prazo. Essa visão é, provavelmente, a que mais se aproxima do presente projeto.
Assim sendo, o presente Projeto se propõe a contribuir para o aprofundamento das
discussões sobre o tema, delimitando os aspectos mais importantes das análises até então
desenvolvidas e oferecendo novos pontos de vista.
O presente Projeto também poderá dar contribuições com vistas à discussão das
alterações, tanto na LOA, quanto na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, que visem a
implementação de ações cujo objetivo seja a execução do Orçamento Geral da União –
OGU de maneira mais próxima do que autoriza a Lei.
Finalmente, o presente trabalho poderá contribuir em um processo que envolva a
sociedade como um todo, objetivando a melhoria da qualidade na aplicação dos recursos
públicos, promovendo um maior crescimento econômico-social do Brasil.
6. REVISÃO DA LITERATURA
O trabalho tomará por referência, basicamente, dois conceitos/paradigmas: Teoria da
Orçamentação Decremental e Teoria da Orçamentação Incremental, ambos estruturados pelo
tratadista norte-americano Aaron Wildawski. Possivelmente no decorrer das pesquisas e
desenvolvimento dos trabalhos poderão ser incluidos outros referenciais teóricos, por hora
serão os dois supracitados.
A Teoria da Orçamentação Decremental foi estruturada para descrever a estratégia de
elaboração orçamentária onde os ajustes nas contas da Administração se dão, basicamente,
com reduções de despesas públicas. Tais reduções são feitas visando os aspectos
quantitativos, em detrimento dos qualitativos. Assim, os problemas de alocação gerados pela
escassez de recursos seriam contornados com pequenos cortes de gastos, sem a necessidade
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de criação ou alteração de norma jurídica. Contudo, trata-se de uma estratégia cujas
conseqüências implicam: 1) que haja perda de um lado para que outro seja aquinhoado; 2)
instabilidade, pois, por não alterar a norma jurídica, suas ações podem ser questionadas
pelos desfavorecidos e reclamadas novas mudanças, trazendo para o ato de planejar e
executar o orçamento um “círculo vicioso” e, 3) tende a insuflar conflitos de natureza
intragovernamental.
Já a Teoria da Orçamentação Incremental descreve uma estratégia que, além de se
preocupar com a redução dos gastos públicos, também atua no incremento da arrecadação
(receita). Outra preocupação é a alocação de recursos pautada pela eficiência e efetividade
de sua aplicação. Desta forma gera-se economia do Estado, por um lado, e melhor aplicação
das verbas, por outro lado.
7. METODOLOGIA
Será feita uma pesquisa descritiva dos fenômenos citados, visando a análise de
legislações, artigos, publicações e projetos legislativos(Richardson - 1999, p. 66).
O tipo de análise das informações será qualitativo e basear-se-á na documentação
utilizada na pesquisa descritiva (Richardson - 1999, p. 79).
Serão entrevistados alguns consultores das Consultorias de Orçamento do Senado e
da Câmara, bem como técnicos da Secretaria de Orçamento Federal/MPOG (Richardson 1999, p. 67).
8. CRONOGRAMA
Coleta dos dados: até 10/10/2006
Análise e interpretação: até 30/10/2006
Revisão da Literatura: até 30/10/2006
Redação do Trabalho Final: até 30/11/2006
9. BIBLIOGRAFIA
BRASIL. Constituição Federal de 1988 – Câmara dos Deputados, Secretaria Geral da
Mesa. In: Normas Jurídicas em Texto Integral – 2006.
__________. Lei 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito
Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados dos
municípios e do Distrito Federal.
__________. Lei Complementar Nº 101 de 4 de maio de 2000 (LRF). Estabelece normas
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
GERMANO, Deputado Reginaldo. Projeto de Lei Complementar nº 87, de 2003. Altera a
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
Redação do Art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, e dá outras providências.
GIACOMONI, James. Orçamento Público. São Paulo: Atlas, 2002.
LIMA, Edilberto C. P. Algumas Observações sobre Orçamento Impositivo no Brasil. In:
Cadernos ASLEGIS. Brasília, nº 25, 2005.
MAGALHÃES, Senador A. C. Proposta de Emenda à Constituição nº 22, de 2000. Altera
disposições da Constituição Federal, tornando de execução obrigatória a programação constante
da Lei Orçamentária Anual.
MARTINS, Deputado Jaime. Proposta de Emenda à Constituição nº 169 de 2003. Torna a
Lei Orçamentária impositiva.
REZENDE, Fernando. & CUNHA, Armando. Disciplina Fiscal e Qualidade do Gasto
Público: Fundamentos da Reforma Orçamentária. Rio de Janeiro: FGV, 2005.
RICHARDSON, Roberto J. Pesquisa Social: Métodos e Técnicas. São Paulo: Atlas, 1999.
SANCHES, Osvaldo M. Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas Afins. Brasília:
Prisma/OMS, 2004.
_________. Um novo Orçamento para Novos Tempos – Parte I. In: Seção “Questão
Crítica” da SINOPSE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA, nº 2. Brasília, Consultoria de
Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados – COFF/CD, 2002.
_________. Um novo Orçamento para Novos Tempos – Parte II: Especificidade e
Pluralidade – Atributos Indispensáveis. In: Seção “Questão Crítica” da SINOPSE DA
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA, nº 3. Brasília, Consultoria de Orçamento e Fiscalização
Financeira da Câmara dos Deputados – COFF/CD, 2002.
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