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A função administrativa no
contexto das funções estaduais
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Distinção entre
as funções do
Estado
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O modelo teórico originário (simplificado)
Três poderes
Três funções
Parlamento
Legislativa, através de leis,
Governo
Executiva, através de atos,
Tribunais
Judicial, através de sentenças
A função administrativa: atividade de execução
material e função residual:
- não legislativa, porque não incluía elaboração de normas
gerais e abstratas com valor jurídico;
- não jurisdicional, porque não visava resolver litígios jurídicos
entre partes com força de caso julgado.
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Complexidade atual das funções, da sua
caraterização e da sua distinção
• Função política ou governativa
• Função legislativa
• Função judicial
• Função administrativa
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1. Função política
(autonomizada a partir da função
executiva)
Tribunal Constitucional
STA
A importância primacial do conteúdo:
Engloba “todos os atos concretos dos
órgãos constitucionais, cuja competência
e cujos limites estejam definidos na
Constituição” (A. Queiró), e não em leis
ordinárias.
• “a função política corresponde à prática
de
atos
que
exprimem
opções
fundamentais sobre a definição e
prossecução dos interesses ou fins
essenciais da colectividade”
• “uma actividade de ordem superior,
que tem por conteúdo a direção
suprema e geral do Estado, tendo por
objetivos a definição dos fins últimos da
comunidade e a coordenação das outras
funções, à luz desses fins”
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As dificuldades
• Ambas se situam no âmbito da atividade do
tradicional poder executivo (actualmente bicéfalo Presidente da República, Governo) cfr. artigo 197.º e
199.º CRP
• Em ambas estão em causa tipicamente atuações de
caráter concreto.
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Exemplos tradicionais
• “atos auxiliares de direito constitucional”, no quadro
das relações entre órgãos constitucionais
▫
▫
▫
▫
▫
•
•
•
•
promulgação de diplomas,
referenda ministerial dos actos do PR,
marcação de eleições legislativas,
nomeação e demissão do Governo,
dissolução da Assembleia da República, etc.,
atos diplomáticos no contexto das relações externas,
atos de defesa nacional,
atos de segurança do Estado,
atos de clemência (indulto e comutação de penas),
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Tradicionalmente
O caráter primário da atividade "política”
• Desenvolve-se em aplicação direta da Constituição
(onde está fixada a competência, bem como os respetivos
limites), sem interposição da lei ordinária (a não ser,
quando muito, para mera ordenação do procedimento)
• Tem em vista a realização directa de interesses
fundamentais da comunidade política.
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Dificuldades atuais
•A atuação do governo através de dimensões de
programação e de orientação político-estratégica da
actividade administrativa (políticas públicas) exercida
frequentemente através de decretos-leis (muitas vezes
decretos-lei-medida) submetidos a legislação-quadro
genérica (nacional ou europeia)
▫ política energética,
▫política de saúde,
▫política de ordenamento do território,
▫política de ambiente,
▫política de transportes,
▫política orçamental
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Dificuldades atuais
• Uma atividade concreta que não é meramente
executiva (dimensões de “liberdade de conformação
mais amplas que a discricionariedade administrativa)
• Uma atividade normativa que também não é
legislativa, porque não totalmente inovadora
Função governativa, mas porque se desenvolve
normalmente na forma de decretos-lei é designada de
politico-legislativa (função de indirizzo politico)
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2. Função legislativa
Sujeito
Modalidade
Zonas de
reserva
Hierarquia
Legislativa
Administrativa
Parlamento
Governo
Normas jurídicas gerais
e abstratas
Práticas de atos
individuais e
concretos
Fazer leis (define a
esfera jurídica dos
cidadãos)
Executar as leis
Primado das decisões
tomadas ao nível legal
Subordinação das
suas decisões à lei
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Altera-se o conceito de ato legislativo
• O Executivo também exerce a função legislativa
(decretos-leis), com respeito pela reserva parlamentar;
• o carácter geral e abstracto não é decisivo: o Parlamento
e o Governo aprovam leis individuais e leis-medida com
carácter concreto;
• a hierarquia normativa não é inequívoca: também
existem leis reforçadas relativamente a outras leis ou
diplomas de carácter e nível legislativo;
• Alteram-se as matérias que são objecto de lei: ampliamse e deixam de visar apenas a definição da esfera jurídica
dos cidadãos;
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Altera-se o conceito de ato legislativo
• Não existe uma reserva de regulamento administrativo
(a lei pode regular em termos gerais e abstractos
qualquer matérias – todos os preceitos gerais e
abstractos regulados sob forma de lei são considerados
materialmente legislativos, ainda que o respectivo
conteúdo pudesse ter sido disciplinado por via
regulamentar administrativa.
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Altera-se a atividade administrativa
• A atividade administrativa não se limita às decisões
concretas
• Administração também emana normas jurídicas gerais
e abstractas (regulamentos), por vezes com grande
autonomia em face da lei (regulamentos independentes).
▫ Dificuldade de as distinguir quando se está perante o
Governo que desempenha as duas funções
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A distinção das funções
• O critério das suas características típicas: a função
legislativa é tendencialmente geral e abstracta e a
administrativa individual e concreta.
• Os
critérios
complementares,
onde
esta
característica
não
permite
a
distinção:
primariedade, essencialidade ou novidade da lei,
cabendo, em regra, aos regulamentos a tarefa de
executar ou pormenorizar a disciplina legal.
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Em suma:
• A função legislativa é uma função de primeiro grau,
que corresponde ao desenvolvimento e aplicação
directa da Constituição, falando-se a este propósito na
“liberdade constitutiva do legislador” (desde que
respeite o quadro constitucional).
• A função administrativa é uma função de segundo
grau, isto é, subordinada à lei.
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3. Função jurisdicional
• Distinção inicial com base na relação com a lei
▫ lei-limite para a Administração versus lei-fim
para o juiz;
▫ lei-meio versus lei-fim,
• Distinção pela diferenciação da actividade
▫ prossecução de interesses administrativa versus
independência judicial;
▫ volição versus cognição.
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Mas, na atividade administrativa:
• A lei não é mero limite (defesa dos direitos dos
cidadãos) mas também pressuposto e fundamento
da actuação administrativa (definição dos interesses
públicos)
• Está cada vez mais intensamente vinculada ao Direito,
aberta à participação e
complexos e formalizados;
sujeita a procedimentos
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A função jurisdicional (definição)
• "intenção axiológica" (procura dos “fundamentos”,
do “valor”, do “justo” – Castanheira Neves),
• conteúdo e fim exclusivo: a resolução de uma
"questão de direito" (que abrange os litígios
entre pessoas e também a questão da conformidade
de um acto ou de uma norma com um padrão
normativo - Afonso Queiró) –
• sempre a cargo de um órgão "indiferente"
(imparcial) e "inoficioso" quando dirime um conflito
de interesses.
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O caso difícil das sanções administrativas
• as coimas em procedimentos de contra-ordenação:
são decididas, em primeira instância, por órgãos
administrativos, embora objecto de “revisão” em
segunda instância pelos tribunais comuns
• As sanções cominadas no âmbito das actividades
privadas sujeitas a regulação pública: as autoridades
reguladoras dirimem litígios entre particulares, com
possibilidade de impugnação judicial.
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Caraterização da
função
administrativa
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(Modelo tipológico)
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• Actividade pública (de conteúdo abstracto ou concreto),
• desenvolvida, em regra, pelo Governo e pelos órgãos dos
entes públicos administrativos,
• não se destina a título principal à resolução de "questões
de direito",
• Carateriza-se pela procura estratégica dos “efeitos”, da
“finalidade”, do “útil” (Castanheira Neves),
• Visa a criação de condições concretas de realização do
Ideal de Segurança, Justiça e Bem-estar (prossecução
de interesses públicos)
• em termos pré-definidos (pelo menos quanto aos fins
específicos e às competências) pelos órgãos com
competência política e legislativa.
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Importância
prática da
distinção das
funções
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Administração e política
• Os “actos políticos”, ao contrário dos “actos
administrativos”, não são impugnáveis perante os
tribunais
▫ saber se certas Resoluções do Conselho de Ministros
(em matéria de política de saúde, habitação, energia,
transportes, educação, cultura), são decisões políticas
ou regulamentos administrativos (independentes).
▫ Os Acórdãos do STA de 25/11/2010 (P. 762/10) e de
09/12/2010 (P. 855/10), qualificam como actos
políticos as decisões relativas às transferências de
verbas para as autarquias contidas em normas do
orçamento ou de execução orçamental.
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Função administrativa e função legislativa
• Relevo no Tribunal Constitucional no âmbito de
deteção de eventuais conflitos de competências :
• Evitar invasão do poder legislativo pelo
poder administrativo
▫ v.g. regulamentos municipais que regulam
primariamente matéria de direitos, liberdades e
garantias (afixação de publicidade e propaganda,
liberdade
de
circulação
das
pessoas);
regulamentos municipais que criam tributos
unilaterais (impostos, mascarados de “taxas”);
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• Evitar a invasão do poder administrativo
pelo poder legislativo (sobretudo quando
o Governo é minoritário)
▫ O critério do carácter abstracto típico da legislação
e do carácter concreto típico da administração,
que aponta para um princípio de “reserva da
decisão no caso concreto” (v. Acórdão do TC
n.º 1/97 – criação de vagas adicionais no ensino
superior público; Acórdão do TC n.º 24/98, - caso
da alteração de um contrato de concessão de autoestrada).
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Função administrativa e jurisdição
• Uma directriz ao legislador quanto à atribuição de
competências à Administração: deve respeitar o
princípio da reserva da função jurisdicional (o seu
núcleo essencial) para o juiz
▫ Pode bastar-se com a reserva da autoria da decisão final
(aplicação de sanções de regulação sectorial e de coimas por
contra-ordenações gerais).
• Uma orientação constitucional de limitação e de autocontenção (self restraint) do juiz perante o perigo de
invasão da esfera de avaliação e de decisão própria da
administração (relevo no âmbito do contencioso
administrativo: vg. ações de condenação e controlo do
poder discricionário).
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Jurisprudência
com relevo
• Acórdão do STA de 06/03/2007, P.1143/06: função (ato)
político?: decisão por parte do Ministério da Saúde de
encerramento de maternidades e salas de partos
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http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/175acff833dd
a947802572aa004c5b3e?OpenDocument
• Acórdão do STA de 20/05/2010, P. 390/09 – função (ato)
político?: decisão de supressão da transferência do Orçamento
do Estado das verbas necessárias para garantir a remuneração
dos membros das juntas de freguesia, em regime de
permanência
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d938ac305c9
de9958025773400312b53?OpenDocument
• Acórdão do STA (Ac. 03/04/2008, P. 934/07 –
função jurisdicional – decisão sobre se um terreno integra
o domínio público ou é propriedade de um particular
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/02e183434e77
ac318025742e003ca718?OpenDocument
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• Acórdão do STA de 25/11/2010 (P. 762/10)
• Acórdão do STA de 09/12/2010 (P. 855/10)
▫ qualificam como actos políticos as decisões relativas às
transferências de verbas para as autarquias contidas em
normas do orçamento ou de execução orçamental.
Respetivamente:
• http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/b35646d8
2ea2e991802577ee0051974a?OpenDocument
• http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d8b259ac
8f036519802577fc0057b0a1?OpenDocument
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• Acórdão do TC n.º 1/97 – delimitação entre
função administrativa e função legislativa - criação
de vagas adicionais no ensino superior público
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19970001.html
• Acórdão do TC n.º 24/98 - delimitação entre
função administrativa e função legislativa: alteração
de um contrato de concessão de auto-estrada
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19980024.html
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• Acórdão do TC n.º 427/2009 – reserva do juiz? sobre a atribuição legal a órgãos da administração
penitenciária da competência para, verificado um
conjunto de pressupostos de forma e de fundo, decidir
sobre a colocação de reclusos em regime aberto.
“….é de concluir que não se verificam os pressupostos de que
parte o requerente. Isto é, a administração prisional não
modifica o sentido da sentença que condenou a uma pena de
prisão nem altera o sentido da pena, quando coloca o recluso
em regime aberto no exterior. Tanto basta para concluir que a
norma cuja apreciação foi requerida não viola o parâmetro
constitucional convocado pelo requerente”
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20090427.
html
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