XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006
Comunidade, protagonismo local e gestão compartilhada:
o papel dos agentes de desenvolvimento
Augusto Paulo Cunha 1
INTRODUÇÃO
As duas últimas décadas do século XX foram assinaladas, no caso da América Latina, por uma
mudança ainda não inteiramente assimilada pelos diferentes grupos sociais: o fim dos projetos
nacionais de desenvolvimento.
No vazio de idéias gerado por esse acontecimento cataclísmico, tornou-se possível o surgimento de
diferentes explicações sobre as causas da crise e a gestação de projetos considerados, às vezes de modo
prematuro e açodado, como caminhos alternativos de desenvolvimento, dentre os quais desponta com
maior força o desenvolvimento comunitário local, integrado e sustentável - DCLIS.
O DCLIS valoriza elementos contrapostos ao projeto nacional-desenvolvimentista, tais como a
descentralização territorial do desenvolvimento, a economia solidária e cooperativa, o planejamento
ascendente e descentralizado, o “empoderamento” dos governos e das comunidades locais, o
crescimento econômico com redistribuição de renda e a consolidação de mecanismos de democracia
direta na alocação de recursos.
A hegemonia do local em relação ao nacional e o esforço de promover a formação de capital social
constituem, no entender dos defensores do novo modelo, a pedra angular para a superação dos
obstáculos a construção de uma ordem social mais cooperativa, justa e marcada por liberdade
democrática, aspectos, segundo eles, inteiramente negligenciados no modelo nacionaldesenvolvimentista.
O DCLIS tornou-se bandeira de grupos dos mais variados matizes ideológicos, alcançando, em alguns
países, como o Brasil, durante os Governos Fernando Henrique Cardoso e Lula, o status de política
pública.
Os argumentos em defesa do DCLIS são os mais variados. Apesar disso, podem ser distinguidos alguns
elementos comuns: única alternativa viável para os países periféricos do capitalismo, face ao
enfraquecimento dos Estados nacionais e a impossibilidade de estabelecer projetos nacionais de
desenvolvimento; recusa do determinismo econômico, ao enfatizar a relevância da cultura política e das
relações comunitárias; maior sustentabilidade, pois a elaboração e a gestão dos projetos são feitas
diretamente pelas comunidades; respeito a diversidade e ao pluralismo culturais e étnicos, permite a
construção de uma economia racional e humana, recolocando os indivíduos e coletividades no seu
lugar de direito como sujeitos da própria história.
Um papel ativo na instauração e execução dos projetos de DCLIS é atribuído a um novo tipo de ator –
o agente de desenvolvimento. Estes são definidos como “agentes de mudança”, cuja tarefa é induzir e
promover “comportamentos inovadores”, e assim inocular novas idéias, concepções e práticas na
comunidade (AED).
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Augusto Paulo Guimarães Cunha. Mestre em Administração Pública pela Fundação Getulio Vargas. Consultor e
pesquisador do Instituto Brasileiro de Administração Pública e Apoio Universitário do Rio de Janeiro – IBAP-RJ.
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De modelo alternativo a fonte de empregos e renda para atores privilegiados, indivíduos ou ONGS, os
quais recebem recursos públicos para estabelecer redes comunitárias e de especialistas, inventar
metodologias participativas e forjar as bases teóricas do novo modelo de desenvolvimento.
O resumo aqui apresentado sobre o DCLIS peca certamente pela ligeireza e simplificação. Contudo,
fornece uma base inicial para incentivar a investigação mais acurada de um projeto que pretende a
hegemonia como alternativa de superação da pobreza endêmica nos países latino-americanos.
Quais são os conceitos e princípios subjacentes ao discurso proferido pelos arautos do modelo? Qual a
lógica interna do modelo e quais os efeitos que esta lógica pode ter sobre as práticas ancestrais de
dominação e exploração vigentes no tecido social brasileiro e latino-americano?
Estas são as questões que ocupam lugar central neste paper. Semelhante a outro encaminhado pelo
autor ao Congresso anterior do CLAD 2 , o paper procura fugir aos cânones acadêmicos. Trata-se muito
mais de um ensaio, no qual se tomará maior liberdade com a apresentação das idéias e com o estilo. O
principal objetivo é verificar as limitações do consenso hegemônico formado entre grupos autointitulados progressistas e inovadores sobre os rumos do desenvolvimento latino-americano.
Por falta de estudos empíricos sobre os resultados do DCLIS, lacuna que aguça as dúvidas sobre seu
impacto real, a análise será conduzida através da análise das idéias expressas por alguns defensores do
DCLIS, pois os deixando falar muito se pode aprender sobre as forças e fraquezas das suas crenças e
valores.
Na primeira parte do paper, faz-se um breve apanhado dos argumentos postulados por estes defensores.
Na segunda parte, examinam-se suas semelhanças e divergências com a corrente de pensamento
autoritário que orientou a formação do Estado nacional brasileiro. Para restringir no tempo o estudo do
pensamento autoritário, optou-se por estudar o discurso dos próceres do Império, durante o século XIX,
pois se entende que neste período o pensamento autoritário foi expresso de forma mais transparente,
sem os maneirismos de linguagem com os quais se procura ocultá-lo neste início do século XXI.
AS IDÉIAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO COMUNITÁRIO LOCAL
Documento do Ministério do Trabalho brasileiro, elaborado por Paul Singer (2004), define o
Desenvolvimento Comunitário segundo as concepções do socialismo utópico. Ele estaria
fundamentado na propriedade coletiva dos grandes meios de produção e na participação de cada
membro da comunidade na condição de produtor e gestor: A pequena propriedade individual pode
subsistir, desde que respeitados os limites, não explicitados, que impeçam a separação da comunidade
em classes sociais antagônicas:
“Desenvolvimento comunitário significa o desenvolvimento de todos seus membros conjuntamente,
unidos pela ajuda mútua e pela posse coletiva de certos meios essenciais de produção ou distribuição.
Conforme a preferência dos membros, muitos ou todos podem preservar a autonomia de produtores
individuais ou familiares. Mas, os grandes meios de produção... têm de ser coletivos, pois se forem
privados a comunidade se dividirá em classes sociais distintas e a classe proprietária explorará a não
proprietária.... A procura pela especialização produtiva que eleva o rendimento da comunidade não pode
prescindir desta condição: os novos ramos produtivos têm de permitir que todos deles participem,
enquanto produtores e enquanto gestores do processo produtivo” (Singer, 2004: 3).
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Princípios de gestão social do Estado. X Congresso do CLAD, 2005.
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Para alcançar esta situação ideal devem-se conhecer as forças e fraquezas de cada comunidade,
admitindo-se ritmos diferentes para cada um dos projetos de desenvolvimento, bem como a
imprevisibilidade dos seus resultados. Com isso, afirma-se a necessidade de respeitar as peculiaridades
de cada comunidade local e a possibilidade de que, por força de fatores endógenos, alguns
experimentos venham a se revelar inviáveis ou mesmo alcancem um resultado final aquém das
expectativas:
“Desenvolvimento comunitário é o processo pelo qual a comunidade amadurece em relação a si mesma
e a seus potenciais, rompe seus casulos e se transforma em novas possibilidades de ser. A comunidade
pré-existe ao técnico ou ao programa. Para o bem e para o mal, sua história, sua trajetória, seus
significados nos precedem, configurando cada uma delas como ser único. É nesta trajetória singular que
residem suas amarras e suas possibilidades de vôo, e só a comunidade pode definir e realizar sua própria
transformação. Ela é sujeito de seu processo de desenvolvimento” (Silva e Arns, 2001: 4).
Os aspectos utópicos da alternativa de desenvolvimento não escapam aos seus proponentes. Pelo
contrário, seria justamente tal aspecto o mais relevante, na medida em que representa a superação do
localismo estreito, engajando os “sujeitos” em uma luta universal. Isto confere ao processo de
desenvolvimento um caráter instrumental, um meio para romper a barreira da inércia, do exclusivismo,
construindo um sentido de identidade doa atores locais e de cooperação com outras comunidades
engajadas em processos similares. O importante não seria o desenvolvimento em si mesmo, já que este
pode se revelar inviável ou desprezível, mas a práxis da mudança e a aprendizagem por ela
proporcionada:
“A identidade de projeto se faz em detrimento das diversas identidades locais, inclusive da identidade
do território, pois a superação deste é condição básica de sua própria viabilização. Entendemos
“projeto” como uma utopia coletiva capaz de arrebatar corações e mentes das pessoas, e não apenas
como uma proposta programática de desenvolvimento, cujo conteúdo é fruto da ponderação e das
oportunidades... Desenvolvimento Comunitário é uma estratégia metodológica de apoio à construção de
um senso de identidade (e, portanto, de significação) dos atores locais, inicialmente a respeito do seu
território e, em continuidade, de seu projeto de desenvolvimento, buscando desenvolver no sujeito
coletivo a força utópica necessária ao seu processo de transformação social” (Silva e Arns, 2001: 7).
Confere-se ênfase a racionalidade técnica do projeto de desenvolvimento, a qual deve ser oferecida
pelos denominados agentes de desenvolvimento. Compete a estes atores induzir o início do processo de
aprendizagem comunitário, transmitindo os conhecimentos considerados imprescindíveis, em termos
técnicos e científicos, para a elaboração de um projeto viável de desenvolvimento local. Mais do que
isso, através de uma ligação orgânica ou simbiótica com a comunidade, devem garantir que os valores
fundamentais da economia solidária sejam preservados ao longo de toda a ação, impedindo desvios em
direção a desigualdade de oportunidades e a acumulação privada da maior parte da riqueza social. Eles,
os agentes, constituem uma espécie de doutores e comissários políticos do DCLIS:
“Cabe aos agentes de desenvolvimento... abrir à comunidade o leque de alternativas de desenvolvimento
disponíveis e deixar que a comunidade faça sua escolha. Para tanto, é preciso que a comunidade acesse
as informações pertinentes para a escolha, o que provavelmente demanda a assistência dos agentes
externos... Este aprendizado deve ser de todos, dos mais e dos menos instruídos, das mulheres e dos
jovens e dos homens e dos velhos, dos desinibidos que falam bem e dos tímidos que não ousam levantar
a voz. Trata-se de aprender como a economia de mercado funciona, ou melhor, de como nós
interpretamos o seu funcionamento. E também aprender de como se discutem alternativas e se tomam
decisões democraticamente. Estes aprendizados são imprescindíveis para que o desenvolvimento não
degenere, com a perda de seu caráter democrático e solidário” (Singer, 2004: 4).
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O mais interessante é o que papel indutor e fiscalizador dos agentes parece se contrapor a todo o
discurso sobre a preponderância da autonomia comunitária, com base em relações dialógicas de
construção e execução do projeto de desenvolvimento.
Cabe aos agentes transferir “tecnologia social inovadora” (AED). Para isso, precisam deter um saber
diferenciado mediante o qual podem transformar em atos o potencial existente numa comunidade, mas
desconhecido por ela. A partir deste saber, fornecido por instituições especializadas, como a Agência
de Educação para o Desenvolvimento – AED, eles se tornam aptos a estabelecer as escolhas possíveis
para a comunidade e os rumos que esta precisa seguir. Não se questiona o quanto este “saber” pode
reduzir a propalada liberdade e autonomia dos grupos sociais comunitários, transformando-os em
meros replicadores das representações dos agentes sobre o que vem a ser comunidade, solidariedade e
desenvolvimento.
Os agentes de desenvolvimento podem ser indivíduos ou organizações, detentoras de um conhecimento
especial, aplicado na alavancagem do desenvolvimento local, o qual, necessariamente, deve enfatizar
os laços de convivência comunitária. Os agentes têm a responsabilidade de promover “o
empoderamento molecular das populações periféricas” e estimular “a inteligência coletiva de
comunidades” (AED). Promovem tal “empoderamento” ao estimular a geração e consolidação dos
laços de convivência comunitária, ou capital social, fator chave do desenvolvimento local:
“Há um fator ou variável na equação do desenvolvimento que, quando se trata de desenvolvimento
local... se distingue dos demais, não pela sua capacidade de determiná-los... e sim pelo seu papel
“ambiental”, por assim dizer; ou seja: pelo fato de estar implicado na própria geração daquilo que
chamamos de localidade. Tal fator é o capital social, ou o ‘poder social’, ou a capacidade de um coletivo
humano estável de se mover, de alterar suas relações internas” (Franco, 2005: 14).
O capital social é interpretado como rede social, construída a partir das relações entre indivíduos e
grupos. Tais laços são necessariamente fundados na solidariedade e na igualdade surgidas em função
da convivência em um mesmo ambiente:
“Capital social é rede social. Redes sociais são, em essência, os múltiplos caminhos existentes entre
indivíduos e grupos. Capital social se refere, portanto, à configuração móvel das conexões internas de
um corpo coletivo de seres humanos, incluindo não apenas a sua morfologia, mas também o
“metabolismo” que parece lhe ser próprio (ou, pelo menos, possível); ou seja, a democracia. Assim,
capital social não é um conceito econômico (como poderia sugerir o termo ‘capital’), nem sociológico
(como poderia sugerir o termo ‘social’). É um conceito político, que tem a ver com os padrões de
organização e com os modos de regulação praticados por uma sociedade” (Franco, 2005: 1).
Desenvolvimento local e desenvolvimento comunitário são, portanto, duas faces da mesma moeda, pois
a delimitação espacial e geográfica é o lócus privilegiado destas redes societárias:
“O conceito de capital social só pode surgir (e só faz sentido) quando encaramos o desenvolvimento
como desenvolvimento local.... O capital social é produzido (e acumulado e reproduzido) sempre em um
local. Quer dizer, em um coletivo humano estável que pensa a si próprio (e é assim visto pelos demais)
como um sujeito caminhante em direção a um futuro desejado.... Em suma, tudo indica que capital social
é produzido por comunidades. A ampliação social da cooperação, que dá origem a (ou co-origina) esse
fator do desenvolvimento chamado de capital social, ocorre (ou exclusivamente, ou predominantemente)
em comunidades” (Franco, 2005: 14-15).
O território físico conforma ameaças e oportunidades comuns e, portanto, um espaço delimitado de
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cooperação e conflito, através dos quais se forma uma trama social peculiar que dá sentido as relações
entre indivíduos e grupos e favorece o surgimento de uma identidade coletiva replicada nas crenças,
valores e práticas sociais:
“Comunidades são ‘mundos pequenos’ que atingiram certo grau de “tramatura” do seu tecido social e,
portanto, adquiriram mais ‘poder social’ para usinar padrões de comportamento (programas) capazes de
se replicar. Esse ‘poder social’ dá a medida do capital social que ela é capaz de produzir (e é o próprio
conteúdo da expressão ‘capital social’). O que chamamos de capital social, mal-comparando, é algo
assim como se fosse o “combustível” que alimenta a geração de identidade e a replicação de
características (que podem ser vistas como softwares que instruem a construção de comportamentos) das
peculiares identidades geradas” (Franco, 2005: 15).
Nestes microcosmos sociais, construídos e mantidos por representações coletivas da comunidade sobre
identidade e trajetória, deve agir o agente de desenvolvimento. A ele compete intervir neste mundo e
introduzir mudanças culturais, ajudando a direcionar as energias dos diferentes grupos sociais que
compõem a comunidade para a consecução de objetivos comuns:
“Os Agentes de Desenvolvimento são agentes de mudança. Visam à indução e a promoção de
comportamentos inovadores, capazes de se amplificar por “contágio molecular” para modificar o
comportamento de outros agentes que compõem o sistema social, utilizando a geração e a difusão de
novas práticas e experiências e, muitas vezes, a pesquisa e a elaboração teórica sobre os processos de
inovação social que podem ser interpretados como desenvolvimento. Os Agentes de Desenvolvimento
são, destarte, agentes de educação em um sentido amplo deste conceito, ou seja, tanto como interação
capaz de fazer emergir novas competências e habilidades, aumentando a capacidade de dinamizar
potencialidades, quanto como conformação de ambientes sociais favoráveis à ocorrência e à reprodução
desse tipo de interação (educativa)” (AED).
Os agentes são formados e enviados às comunidades por organizações estatais ou do Terceiro Setor, a
fim de contatar e mobilizar os grupos que desejam mudanças no meio social, fornecendo-lhes o
combustível necessário para conquistar e mobilizar os demais grupos em favor do desenvolvimento
comunitário. Desenvolvimento pensado segundo termos diferentes da ordem social capitalista,
conforme já assinalado pela ênfase no igualitarismo, na cooperação e na participação democrática na
elaboração e gerenciamento do projeto de desenvolvimento. Cabe-lhes despertar a “consciência
comunitária” e estimular a formação do capital social, a partir de uma metodologia participativa
previamente elaborada pelos que o capacitaram e enviaram como apóstolos do progresso:
“A missäo inicial dos agentes é levar à parte da comunidade, mais esclarecida ou mais inconformada
com a situaçäo, a consciência de que o desenvolvimento é possível pelo esforço conjunto da
comunidade, amparado por crédito assistido e acompanhamento sistemático [incubaçäo]. Esta
consciência é levada entäo ao conjunto da comunidade, o que deve desencadear um processo educativo
ou de educação política, econômica e financeira de todos os membros. Trata-se de capacitação adquirida
no enfrentamento dos problemas reais, à medida que eles vão se colocando. No decorrer do processo,
instituições vão surgindo por meio das quais a comunidade se organiza para promover o seu
desenvolvimento: assembléia de cidadãos, comissões para diferentes tarefas, empresas individuais,
familiares, cooperativas e associações de diferentes naturezas”. (Singer, 2004: 4)
Uma vez conquistados os corações e mentes para um projeto local e integrado de desenvolvimento,
baseado em valores da economia solidária, compete à própria comunidade angariar os recursos
necessários e seguir seus rumos, conforme decididos pela maioria da população. As organizações
estatais do Governo Federal e as organizações bancárias públicas podem enviar os missionários, mas
num quadro de escassez de recursos públicos, cada localidade deve providenciar seus recursos:
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“No interesse da autonomia das comunidades, o desenvolvimento comunitário deveria ser deixado para a
iniciativa das autoridades municipais e estaduais. O apoio dos órgãos da União deveria ser coordenado,
para evitar duplicação de esforços e disputas por competências e para centralizar a preparação dos
agentes de desenvolvimento e a promoção do entrosamento das comunidades na construção de seu
desenvolvimento”. (Singer, 2004: 5)
Em outras palavras, cabe estimular o desenvolvimento comunitário local com palavras de ordem e
metodologias de laboratório, mas compete às comunidades providenciar os meios indispensáveis para
que o desenvolvimento aconteça. Elas se tornam as únicas responsáveis pelo êxito ou fracasso do
projeto local de desenvolvimento. Talvez sua principal falha esteja em compreender que o “saber” dos
doutos que as procuram para inflamar seus sonhos de um futuro sem pobreza e desigualdade em muito
se assemelha aos antigos discursos civilizadores das elites politico-administrativas que formaram o
Estado nacional brasileiro. Discursos que pouco se alteram no que respeita aos conteúdos iluministas e
maculados, desde o nascedouro, por uma crença inabalável: a incapacidade do povo de caminhar por si
mesmo.
OS SEMEADORES DE UTOPIAS
Visto por um ângulo permeado de boa-vontade, as proposições dos arautos do DCLIS parecem ter
sólidos alicerces. Afinal quem poderia objetar ao aproveitamento das potencialidades econômicas
locais, mediante um trabalho racional e gerenciado de forma cooperativa e autônoma pela própria
coletividade? Quem poderia afirmar, sem ser politicamente incorreto, que um projeto gestado na
comunidade e por ela conduzido não poderia reforçar os laços de convivência social e, independente do
êxito ou fracasso, contribuir para uma aprendizagem de autogestão?
As crenças e valores explicitados nos textos sobre DCLIS soam caras aos ouvidos de adeptos do
liberalismo político e de socialistas de variados matizes: esclareçam e mobilizem a comunidade e
forças insuspeitadas, nascidas da fraternidade em torno de um objetivo comum, se encarregarão de
produzir riqueza e de reparti-la de acordo com as necessidades de cada um. Acrescente-se a isso a força
indutora do Estado, o qual guiado por uma elite iluminada pelos valores do DCLIS, não pode deixar de
auxiliar estas pobres comunidades a reconhecerem seu potencial para construir o paraíso futuro.
Caberia, antes de tudo, questionar a concepção idílica de “comunidade” subjacente a todo o discurso do
DCLIS. A cooperação é desejada com tanto entusiasmo pelos defensores do modelo que eles a tomam
como dado concreto, independente das divisões de classe e, consequentemente, dos diferentes graus de
concentração de poder decisório existentes na Sociedade real.
A comunidade edênica que apregoam como objeto de estudo e intervenção existe apenas em seus
delírios, alimentados por teorias mal compreendidas de autopoiesis. Um mínimo de compreensão da
teoria de sistemas sociais os faria perceber que cada uma das partes destes mundinhos sociais reproduz,
às vezes de forma exacerbada, as divisões e conflitos de classe existentes na Sociedade nacional e
global.
Acalentar a ilusão de que em uma localidade ou região a riqueza, o conhecimento e as oportunidades de
exercício do poder podem ser idealmente repartidos, mediante um esforço de conscientização coletiva,
constituiria em qualquer debate mais objetivo oportunidade para risos. Não obstante, isso é apregoado
em textos de cientistas sociais que se pretendem sérios e recebem aprovação em círculos estatais.
A ignorância deliberada sobre os efeitos de séculos de desigualdades e pobreza sobre as representações
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sociais dos grupos que compartilham um território conduz, por sua vez, a pretensão de que é possível
reunir tais grupos em torno de um projeto comum de criação e distribuição da riqueza.
A resposta dos defensores do DCLIS e a de que basta descobrir e incentivar pessoas ou organizações
bem intencionadas no interior de tais comunidades e esperar que funcionem como fermento de uma
mudança radical de crenças e práticas. Claro que nem todos alcançaram este estágio, mas tem potencial
para isso, desde que sigam os conselhos e recomendações da vanguarda revolucionária, formada, no
topo, pelos intelectuais do DCLIS e, na base, por comissários especializados, os agentes de
desenvolvimento.
Os termos do debate sobre a capacidade de autogoverno das comunidades locais recordam o debate
sobre o tema travado no Império brasileiro, na segunda metade do século XIX, entre conservadores e
liberais, representados arquetipicamente pelo Visconde de Uruguai, do lado conservador, e Tavares
Bastos, do lado liberal.
A convicção comum entre a elite política e administrativa do Império era quanto ao poder de induzir
mudanças sociais através da força de seu conhecimento e das invenções institucionais dele surgidas.
Isso não impedia, no entanto, a formação de duas correntes de pensamento. Uma, acreditava que as
invenções operariam efeitos através da prática continuada. A outra corrente entendia que as invenções,
embora indispensáveis, não poderiam mudar hábitos e costumes arraigados. Para esse grupo, a
estratégia de mudança precisaria combinar a engenharia institucional e a intervenção ativa do Estado, a
fim de que se produzissem todos os efeitos civilizadores desejados.
As posições de Tavares Bastos 3 e do Visconde de Uruguai 4 ajudam a ilustrar o modo pelo qual essas
diferentes interpretações repercutiam no debate a respeito da descentralização, ao mesmo tempo em
que demonstram como esse debate, para os contendores, não podia ser dissociado da maneira como
percebiam as relações Estado/Sociedade como um todo.
Tavares Bastos considerava o self-government a condição para liberar as energias individuais e
coletivas. Reconhecia o peso dos costumes como um possível entrave, mas colocava suas esperanças na
constante reforma ou na mudança de percepções e práticas das comunidades locais:
“Não são franquezas locaes e liberdades civis, que nos faltam, dizem alguns: falta ao povo capacidade
para o governo livre... Não desconhecemos o valor de uma pessima educação historica, que, sem
preparar os povos para a liberdade, cérca de perigos formidaveis as instituições novas... Em casos taes, a
tarefa é muito mais séria, a convalescença muito mais difficil. A medicina, porém, é a mesma: reformas
decisivas, reformas perseverantes” (Bastos,1870:31).
Segundo Tavares Bastos, promovida a descentralização, ela se encarregaria de penetrar os corações e
mentes, internalizando o sentimento de unidade nacional e o ethos democrático, sem se fazer necessária
3
Advogado alagoano, foi Deputado Geral. Escreveu diversas obras sobre as questões políticas mais candentes do período pós1860, dentre elas “A Província”. Esta obra é, até hoje, considerada o contraponto mais sistemático ao pensamento centralizador
defendido por alguns notáveis do Império, em especial o Visconde de Uruguai.
4
Paulino José Soares de Souza, Visconde de Uruguai (1807-1866). Magistrado, estudou em Coimbra e completou seus estudos na
Faculdade de Direito de São Paulo. Foi Deputado Geral, Presidente da Província do Rio de Janeiro, Ministro da Justiça, Ministro
dos Negócios Estrangeiros, Senador e Conselheiro de Estado. Colaborou com Bernardo de Vasconcelos, Joaquim Rodrigues
Torres e Euzébio de Queirós na elaboração das principais leis centralizadoras, a saber a lei de Interpretação do Ato Adicional, de
1840 e a reforma do Código de Processo Criminal, de 1842. Escreveu dois importantes livros sobre o tema da
centralização/descentralização: “Ensaios de Direito Administrativo” e “Estudos Práticos sobre a Administração das Províncias”.
Cf. Ferreira (1999).
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a coerção estatal:
“Das leis depende despertar e dirigir esse vago instincto da patria que jamais abandona o coração do
homem e, prendendo-o aos pensamentos, às paixões, aos habitos diurnos, fazer desse instincto um
sentimento refletido e duradouro. E não se diga: ‘é tarde demais para tental-o’: pois as nações não
envelhecem da mesma sorte que os homens. Cada geração que surge no seio dellas é como um povo
novo que vem offerecer-se à mão do legislador” (Bastos, op.cit.:112).
Para o Visconde de Uruguai, o self-government era também o fim desejado, mas para alcançá-lo faziase indispensável remover os empecilhos culturais que dificultavam sua prática:
“A maior ou menor centralização ou descentralização depende muito das circunstâncias do país, da
educação, hábitos e caráter nacionais, e não somente da legislação” (Uruguai,1960:352).
Considerando-se o contexto brasileiro, segundo Uruguai, fazia-se recomendável a ação estatal, pois por
falta de preparo, os atores políticos, não dispunham de condições mínimas para serem deixados
entregues a si mesmos. O autogoverno, no caso, não estimularia a liberdade, mas o despotismo dos
mandões locais:
“É certo que o poder central administra melhor as localidades, quando estas são ignorantes e
semibárbaras e aquêle ilustrado; quando aquêle é ativo e estas inertes; e quando as mesmas localidades
se acham divididas por paixões e parcialidades odientas, que tornam impossível uma administração justa
e regular. Então a ação do Poder central que está mais alto e mais longe, que tem mais pejo e é mais
imparcial oferece mais garantias” (Uruguai,1960:353).
Conseqüentemente, a intervenção do Poder estatal permitia praticar uma pedagogia da liberdade,
mediante a tutela dos direitos de cidadania. Cabia ao Estado, segundo Uruguai, atuar como guardião
das leis e modificador dos costumes, eliminando o poder arbitrário dos dirigentes locais através da
educação e da propaganda, que ensinariam ao povo como vivenciar seus direitos civis e políticos, bem
como quais os meios necessários a sua preservação e vivência:
“Nos países nos quais ainda não estão difundidos em todas as classes da sociedade aqueles hábitos de
ordem e legalidade...e que não estão portanto habilitados par o self government, é preciso introduzi-lo
pouco a pouco, e sujeitar êsses ensaios a uma certa tutela, e a certos corretivos...É preciso ir educando o
povo, habituando-o, pouco a pouco, a gerir os seus negócios” (Uruguai,1960:405).
Observa-se que, apesar das diferenças, nenhum dos contendores colocava em questão o trabalho de
engenharia pelo qual se construiria o país ideal, usando as instituições de outros países, ora
literalmente, ora adaptando-as aos costumes e peculiaridades da terra e do povo.
Os laivos autoritários da engenharia institucional do Império perduram até os dias de hoje. Basta um
exame dos escritos sobre DCLIS para compreender que são herdeiros da posição do Visconde de
Uruguai. Creditam ao povo uma capacidade de autogoverno, mas desconfiam que este não conheça o
seu potencial, cabendo a pessoas mais ilustradas dizer o que e como devem fazer para alcançar um
estágio superior de civilização.
Para isso, há necessidade dos agentes de desenvolvimento, aos quais cabe prospectar, em nome da
ciência de seus capacitadores, as pessoas mais esclarecidas da comunidade e transmitir-lhes, então, os
conhecimentos e os meios para guiar os demais no caminho da libertação. Faz-se necessário também a
intervenção do Estado, a fim de assegurar recursos e promover as instituições de democracia
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participativa.
Tal como na época do Império, os defensores do DCLIS não colocam em questão se o Estado
interventor é uma instituição neutra ou um instrumento daqueles que buscam preservar a ordem social
fundada na desigualdade. Consideram, tal como o Visconde de Uruguai, que o Estado está acima das
disputas e conflitos sociais, atuando como mediador e educador dos costumes.
Na longa disputa entre adeptos da cidadania e da estadania, ou cidadania tutelada pelo Estado, a
corrente autoritária presente no pensamento sobre o DCLIS se revela. A crença apregoada no
“empoderamento” das comunidades cede lugar, sem qualquer pudor, a práticas de intervenção no meio
social sustentadas com os recursos do Poder estatal, a fim de conduzir os “bárbaros filhos da
mestiçagem” ao futuro para eles idealizado por seus senhores doutos e esclarecidos.
Aplica-se aos arautos do DCLIS e aos seus agentes a mesma percepção que se tem sobre os próceres do
Estado nacional brasileiro, ou seja, vêem a si mesmos como “arquitetos, pedreiros e escultores políticos
incomparáveis” (Joaquim Nabuco, apud Coelho 1999:63, nota 50), obedecendo, no entanto, “à lógica
da bricolage”. Copiam e combinam, “sem qualquer projeto ou noção de conjunto” e visando apenas ao
atendimento pragmático das circunstâncias e interesses imediatistas, “um variado estoque de matériaprima heteróclita... os resíduos de construções e demolições da engenharia institucional européia de
diversas épocas” (Coelho,1999.:62-64). Ao final, os “ladrilheiros” talvez não passem de
“semeadores”. 5
CONCLUSÃO
A produção contemporânea no campo da Administração Pública pode provocar nos leitores
desavisados uma sensação de fadiga intelectual, na medida em que parecem confirmar o pessimismo do
autor do livro bíblico do Eclesiastes: “não há nada de novo debaixo do sol. Se é encontrada alguma
coisa da qual se diz ‘veja isto é novo’, ela já existia nos tempos passados” (Eclesiastes, 1: v. 9-10).
A afirmação do Eclesiastes pode ser aplicada, em especial, à literatura recente, cada vez mais prolixa e
vazia, sobre desenvolvimento local, desenvolvimento comunitário, capital social, redes, parcerias e
outros conceitos da moda.
Modismos verbais e malabarismos escolásticos, copiados de autores europeus e norte-americanos, bem
adequados a uma América Latina que perdeu o rumo do desenvolvimento e cujas elites se esmeram em
servir ao pensamento alienígena, sem fazer qualquer esforço de redução sociológica, como defendia
Guerreiro Ramos.
A quantidade de textos produzidos sobre a necessidade de fortalecer o capital social e alimentar a
utopia de uma sociedade mais justa e mais fraterna dentro do capitalismo neoliberal, não consegue
esconder o fato de que somos governados, cada vez mais, por elites incapazes de oferecer senão mais
uma panacéia aos males latino-americanos, enquanto se regalam nas próprias tolices.
Aplica-se a estes escritos a seus autores o pensamento de Marx de que “todos os fatos e personagens de
grande importância na história do mundo ocorrem, por assim dizer, duas vezes... a primeira vez como
tragédia, a segunda como farsa”.
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A diferença entre os dois tipos ideais está em “Raízes do Brasil”, de Sérgio Buarque de Holanda (1995:93-138).
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XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006
Em que consiste a tragédia. De um lado, os projetos nacionais de desenvolvimento autônomo,
acalentados entre os anos 1930 e 1980, ancorados no papel ativo dos Estados nacionais e no trabalho de
uma tecnoburocracia que se pensava como “guia genial dos nossos povos”, desabou sob o peso da
dívida externa e de uma nova divisão internacional do trabalho ditada pelos países capitalistas
hegemônicos. De outro, tais projetos, os quais identificavam, de forma simplista, desenvolvimento com
industrialização em marcha forçada, ampliaram o fosso das desigualdades sociais, adiando as benesses
da distribuição de renda para um futuro jamais alcançado.
Já a farsa surge após a desintegração do projeto nacional-desenvolvimentista, com o vazio mental e
espiritual surgido, o qual dá lugar a reflexão crítica sobre os contornos do desenvolvimento e a uma
conclusão burlesca: o caminho correto é obedecer ao ritmo de cada comunidade singular, permitindo
que elas determinem seu trajeto e se envolvam decididamente na construção do próprio futuro,
esperando que, ao final, um mecanismo sistêmico auto-regulador garanta a bonança coletiva.
Como fazer com que os pretensos sujeitos deste milagre acreditem que ele é possível?
A resposta dada a esta pergunta demonstra uma raiz comum no pensamento da esquerda e da direita
latino-americanas, qual seja a convicção de que o povo, comunidade ou qualquer outro termo que
venha ser aplicado às pessoas que compõem nossas sociedades, não possuem os conhecimentos ou
aptidões indispensáveis para, sozinhas, escolherem o caminho mais adequado.
Sem os instrumentos desenhados para dar suporte a seu pensar e agir, sem educação apropriada e
indução de crenças e valores compatíveis com este caminho, tais pessoas simplesmente não conseguem
compreender a lógica irrefutável do modelo proposto, nem poderão reunir as condições necessárias
para fazer sua história.
O paradoxo de todas as soluções concebidas pela elite é sempre o mesmo: por um lado, afirmar em
altos brados a autonomia e bondade natural das pessoas; por outro, vê-las como incapazes de atingir tal
autonomia e bondade sem a ajuda de pessoas mais bem preparadas e educadas.
Até quando estes falsos profetas de uma nova economia continuarão abusando de nossa paciência?
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RESENHA BIOGRÁFICA
AUGUSTO PAULO GUIMARÃES CUNHA, brasileiro, casado, 51 anos, economista. Mestre em
Administração Pública pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas, da Fundação Getulio
Vargas. Consultor do Instituto Brasileiro de Administração Pública e Apoio Universitário – IBAP RJ. Professor
em cursos de Pós-Graduação da Fundação Getúlio Vargas, tais como o CIPAD, o MBA em Gestão e Políticas
Públicas e o MBA em Gestão Municipal, ministrando as disciplinas de “Estado, Governo e Administração”,
“Organizações Públicas Contemporâneas” e “Teoria das Organizações”, “Dinâmica e Transformação
Organizacional”. Membro da Missão de Cooperação Técnica Brasil – Guiné Bissau, promovida pelo Ministério
de Relações Exteriores do Brasil, através da Agência Brasileira de Cooperação, na qualidade de especialista em
Administração Pública (2001) .Artigos Publicados e Participação em Congressos: “Organizações do Terceiro
Setor: um desafio para as teorias organizacionais”. Rio de Janeiro, Revista de Administração Pública, FGV,
31(1): 135-38, Jan./Fev., 1997; “O trabalho numa perspectiva teórico crítica: um exercício conceitual”.
Salvador, Organização e Sociedade, Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia, v. 4, n. 10,
set./dez. 1997.; “Gestão Pública e Cidadania: metodologias participativas em ação”. São Paulo, Cadernos de
Gestão Pública e Cidadania, EAESP/FGV, vol. 7, 1998; “Jesuítas e Puritanos: ordem e progresso no destino
das Américas”. Brasília, Idéias e Debates, n.23, Instituto Teotônio Vilela, 1999; 22º ENANPAD. Área Temática:
Organizações. “Parcerias em gestão social: uma experiência de organização para o desenvolvimento de
comunidades”; “Federalismo no Brasil 2000”. Brasília, Idéias e Debates, n.39, Instituto Teotônio Vilela, 2000;
“Termos de referencia para uma avaliação da participação induzida na gestão de políticas públicas”, VI
Congresso Internacional do CLAD – Buenos Aires; “Pensar o desenvolvimento a partir do local: novo desafio
para os gestores públicos”, VII Congresso Internacional do CLAD – Lisboa; “Princípios de gestão social do
Estado”, X Congresso do CLAD, Santiago do Chile, 2005.
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