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〈講演会〉As políticas sociais de combate à desigualdade e
pobreza no Brasil nos últimos anos
Hirano, Sedi
Encontros Lusófonos, (11)
2009-09-30
紀要/Departmental Bulletin Paper
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http://repository.cc.sophia.ac.jp/dspace/handle/123456789/128
67
【講演会】
As políticas sociais de combate à desigualdade e
pobreza no Brasil nos últimos anos
Sedi Hirano
Entre todos os países em desenvolvimento, o Brasil é o país que apresenta o maior
índice de desigualdade e pobreza. As diferenças na distribuição de renda entre ricos e pobres
são profundas. Os dados relativos ao quadriênio 2001-2005 demonstram que houve uma queda
acentuada e contínua na evolução da desigualdade de renda no Brasil.
Independente da medida utilizada, em 2005, segundo os especialistas do IPEA
– Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas –, o grau de desigualdade de renda no
Brasil foi o mais baixo dos últimos trinta anos. O coeficiente de GINI, um dos indicadores
universalmente conhecidos, declinou 4,6%, passando de 0,594, em 2001, para 0,566 em
2005. De 1995 a 1998 este coeficiente girava em torno de 0,599, caindo de 1999 a 2001 para
0,592/0,593. A partir deste último ano (2001) até o ano de 2005, o coeficiente de GINI atingiu
0,566. Por consequência, o ritmo da queda pode ser considerado elevado se comparado aos 74
países para os quais se têm informações sobre a evolução do coeficiente de GINI.
Pode-se dizer que o ritmo brasileiro é um dos mais acelerados do mundo. “Mesmo
com ritmo acelerado, de acordo com Ricardo Paes de Barros e seus colaboradores do IPEA,
ultrapassamos apenas 5% dos países no ranking de desigualdade”. Nesse ritmo, para amenizar
a abissal disparidade de renda, seriam necessários mais de 20 anos para alcançar um nível
similar ao da média dos países com o mesmo grau de desenvolvimento “que o do Brasil”.1
Esta queda acentuada do grau de desigualdade de renda entre ricos e pobres, o menor
dos últimos trinta anos, pode ser atribuído às políticas sociais de combate à desigualdade e
pobreza desencadeada no Brasil nos últimos anos.
Entre as políticas sociais brasileiras de combate à desigualdade e pobreza podemos
destacar o Programa Fome Zero que atendeu, até janeiro de 2004, 1.900.000 famílias,
alcançando um total de 11 milhões de pessoas, em 2.369 municípios, localizados nas regiões
semi-áridas do Nordeste.2
Outro programa de transferência de renda é o Bolsa Família. O Bolsa Família visa
a beneficiar parcelas antes excluídas da atenção de governos, resgatando-a da situação de
1.
2.
BARROS, Ricardo Paes, et al. “A Queda Recente da Desigualdade de Renda no Brasil”. IPEA, Brasília, pgs 107 a 126.
YASBEK, Maria Carmelita. “O Programa Fome Zero no Contexto das Políticas Sociais Brasileiras”. São Paulo em
Perspectiva, 18(2): 104-122, 2004.
1
miséria absoluta. É o carro-chefe da política social do Governo Lula de transferência de renda
para as famílias situadas abaixo da linha de pobreza. Segundo o Governo, foi criado para
combater a miséria e a exclusão social e para promover a emancipação das famílias mais pobres.
Em maio de 2006, o programa estava implantado em 99,9% dos municípios brasileiros,
beneficiando 11 milhões de famílias, atingindo 47 milhões de brasileiros. Como contrapartida,
as famílias beneficiadas, com filhos entre zero e 15 anos de idade, devem matricular e
garantir a freqüência de seus filhos na escola, cumprir o calendário de vacinações, fazer o
acompanhamento pré-natal e participar de ações educativas sobre aleitamento materno e
alimentação saudável. É indiscutível a importância do programa para as famílias beneficiadas
e para os municípios. Os estudos indicam que em média, o benefício representa 21% do
orçamento familiar, e que em vários municípios brasileiros, os recursos recebidos constituem
a principal fonte de renda, superando enormemente não só a arrecadação municipal como as
transferências constitucionais, os recursos destinados à saúde pública. Há municípios em que
quase metade da população é beneficiada pelo Programa Bolsa Família. Em 2006, dependendo
da renda per capita, do tamanho das famílias com filhos de zero a 15 anos e de gestantes e
nutrizes, a quantidade de benefícios variava de R$15,00 a R$95,00.
Em relação ao salário mínimo, entre dezembro de 2002 e setembro de 2006, o salário
mínimo real aumentou 40%, beneficiando os trabalhadores de mais baixa renda.
Em suma, o programa de transferência de renda do Governo Lula alterou, não resta
dúvida, as condições de vida de uma parcela ponderável das famílias brasileiras que viviam na
situação de pobreza absoluta. No entanto, devido ao caráter “assistencialista” e clientelista das
políticas sociais, as condições estruturais que determinam a produção das desigualdades e da
pobreza não foram substantivamente alteradas.
O programa de transferência de renda tem origem na constituição brasileira que
reconhece o direito a uma renda mínima às famílias, independentemente da incapacidade para
o trabalho. O debate público, conforme o 13º número de Políticas Sociais – Acompanhamento
e Análise do IPEA, consolida-se em torno do projeto de lei do Senador Eduardo Suplicy, em
defesa de uma ação de caráter universal e da proposta de transferência de renda associada,
em contrapartida, à freqüência escolar. Os programas iniciais implantados no Brasil estavam
direcionados às famílias em situação de pobreza, que tinham crianças em sua composição,
colocando desse modo o conceito de vulnerabilidade pela idade como condição sine qua non
para legitimar a transferência de renda. No ano de 2004 tornou-se consistente a implantação
do programa unificado de transferência de renda, denominada de Bolsa Família, que
reconhecia de uma forma afirmativa e decisiva de que o Brasil precisa efetuar uma política de
renda mínima.3
3.
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada: Políticas Sociais – Acompanhamento e Análise; 13ª Edição Especial,
Brasília, 2006, pág. 80.
2
Segundo o IPEA, o desenvolvimento recente desses campos de intervenção direta
em relação à população vulnerável, respondem, de um lado, “à gravidade do quadro social
brasileiro e, de outro, às diferentes respostas que a ele são apresentadas pelos diferentes
atores sociais”.4
No Brasil, o debate sobre o número de pobres e linhas de pobreza tem avançado muito.
Estabelece-se, para fins de política pública, que os indivíduos em situação de indigência ou de
extrema pobreza são aqueles cuja renda mensal domiciliar per capita é inferior a ¼ de salário
mínimo, renda que é considerada insuficiente para garantir acesso diário a uma alimentação
adequada. O extrato populacional identificado como pobre “é aquele cuja renda domiciliar
situa-se abaixo do patamar de ½ salário mínimo, renda reconhecida como insuficiente para
cobrir suas necessidades básicas, tais como moradia, transporte, saúde e educação”5. Esta
população que é pobre, mas não é indigente encontra-se na condição de inquestionável
vulnerabilidade devido à dificuldade de enfrentar de um modo satisfatório às inúmeras
necessidades essenciais que a vida cotidiana, em situação de pobreza impõe.
A tabela seguinte mostra que houve uma acentuada queda do número de indigentes e
de pobres no Brasil, onde se detecta, em 2005, que três em cada dez brasileiros possuíam uma
renda familiar mensal per capita inferior a ½ salário mínimo.
Tabela 1
NÚMERO DE POBRES E INDIGENTES E PROPORÇÃO SOBRE A POPULAÇÃO
TOTAL – 2001 A 2005 (SALÁRIO MÍNIMO DE SETEMBRO/2007 DEFLACIONADO
PELO INPC GERAL – IBGE)
Período
Número de indigentes
(milhares)
Porcentagem de
indigentes na população
Número de pobres
(milhares)
Porcentagem de pobres
na população
2001
2002
2003
2004
2005
27.463
25.335
27.638
24.035
20.267
16,5
14,9
16,1
13,8
11,3
60.903
60.435
64.000
60.261
53.908
36,6
35,6
37,2
34,6
30,1
Fonte PNAD/Elaboração: DISOC/IPEA.
Obs.: não inclui a população rural da região norte.
No período de 2001 a 2005 houve uma destacada elevação na proporção da renda das
famílias pobres resultante das políticas sociais. A aceleração das políticas não contributivas
4.
5.
Idem, pág. 81.
Idem, ibidem.
3
de transferência de renda e o aumento de valor do salário mínimo, “com impacto também nos
valores dos benefícios previdenciários e assistenciais contribuíram decisivamente para a queda
desses indicadores”6.
No Brasil, em 2005, de acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios (PNAD), 102 milhões de pessoas retinham renda domiciliar mensal per capita
abaixo de um salário mínimo, totalizando percentualmente, aproximadamente 55%. Por outro
lado, apenas 76 milhões de indivíduos possuíam renda acima desse limite, equivalendo a 41%.7
A causa fundamental da atual situação social extremamente precária da parte
ponderável da população brasileira resulta, como vimos, do baixo rendimento médio das
pessoas, “das precárias condições de funcionamento do mercado de trabalho em situação de
vulnerabilidade e sob o risco de caírem em situação de pobreza ou indigência, público potencial
das políticas de assistência social, segurança alimentar e transferências de renda”8. O que
resulta na péssima qualidade de vida e no baixo nível de bem-estar.
As campanhas públicas realizadas, nos últimos dez anos, em relação ao trabalho
infantil, resultaram na considerável redução das taxas de crianças e adolescentes trabalhando
em condições inadequadas e nocivas ao desenvolvimento infanto-juvenil, no sentido físico e
psico-social. A PNAD de 1996 indicava que no grupo de crianças e adolescentes entre dez e
14 anos, 15% trabalhavam; em 2005, este percentual reduziu-se para 7%. O resultado foi de
que aumentou, nos últimos dez anos, a quantidade de crianças que só estudava, de 81,4%,
em 1996, para 90,6% em 2006, reduzindo a população de 10 a 14 anos que só trabalhava,
no mesmo período, de 2,9% para 0,7%. Em relação aos adolescentes de 15 a 17 anos, a
porcentagem dos que só estudam aumentou de 49% (1996) para 62% (2005). A população que
só trabalha diminuiu consideravelmente de 16,3% (1996) para 8,0% (2005). Neste último caso,
a redução foi de 50%.9
Portanto, pode-se dizer que o montante da renda familiar interfere decisivamente
na presença de crianças e adolescentes em situações precárias de trabalho e na freqüência
às escolas. A renda é uma variável fundamental para a inserção precoce de crianças e
adolescentes no mercado de trabalho. Menor renda significa mais pessoas trabalhando sem se
dedicar ao estudo e quanto maior é a renda, as taxas dos que somente estudam aumenta.
O relatório do IPEA afirma que a melhoria ocorrida entre os anos de 1995 a 2005 é
substantiva nas famílias com rendimento familiar de ¼ de salário; o percentual passou, no
período de 1995 a 2005, de 54,7% para 75,1%, em relação aos jovens que somente estudavam.
Para os jovens de famílias com renda mensal acima de três salários mínimos, que só
6.
7.
8.
9.
Idem, pág. 82.
Idem, ibidem.
Idem, ibidem.
Idem, pág. 82.
4
estudavam, os percentuais são respectivamente de 82,3% e 92,0%.10
Prosseguindo a análise da Política Social elaborada pelo IPEA, com base na Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), de 2004, notou-se que 11,3% das pessoas no
Brasil, possuíam uma renda familiar per capita abaixo de 1/4 do salário mínimo mensal,
localizando-se, assim, abaixo da linha indigência. Por outro lado, como vimos na Tabela 1,
30,1%, ou seja, quase 1/3 da população brasileira detinha renda inferior a 1/2 salário mínimo.
No entanto, se forem retiradas deste conjunto de rendas aquelas originárias nos programas de
transferência de renda tais como o Bolsa Família, o Bolsa Alimentação, o Cartão Alimentação,
o Bolsa Escola, o Auxílio-Gás, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, esses dados
crescem ligeiramente, passando, respectivamente, para 13,2% e 31,1%. Por outro lado, se
forem retiradas as rendas provenientes do Benefício de Prestação Continuada (BPC) e das
aposentadorias e pensões, os índices de indigência e pobreza sobem exponencialmente,
dobrando-se o percentual do caso de indigência, e o de pobreza passa 42% da população
brasileira.11
A análise apresentada demonstra que o impacto do Programa Bolsa Família, que
sintetiza, desde 2003, o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação, Auxílio-Gás e Cartão Alimentação,
no combate à indigência e à pobreza, tem sido muito importante na Política Social do Governo
Luis Inácio Lula da Silva. “Graças à sua expressiva abrangência e cobertura, o Programa
Bolsa Família tem repercussão sobre as condições de vida da população mais pobre, (...).
Cabe ainda lembrar que o impacto destes benefícios é igualmente expressivo no combate à
desigualdade”.12
Ao analisarem o impacto do Programa Bolsa Família, o Benefício de Prestação
Continuada (BPC) e benefícios previdenciários, os especialistas demonstram a expressiva
contribuição dos programas citados na redução da desigualdade social medida pelo índice
Gini. Logo, nota-se que “a emergência dos benefícios assistenciais, fortalecendo o sistema
de transferências de renda do sistema de proteção social brasileiro do lado dos benefícios
previdenciários, não é apenas uma importante novidade institucional, como também altera, de
maneira fortemente positiva, o perfil da pobreza, da indigência e da desigualdade no país.”13
10. Idem, pág. 83.
11. Idem, pág. 106.
12. BPC – o Benefício de Prestação Continuada tem por objetivo“garantir uma renda aos indivíduos que, por situação
de velhice ou de incapacidade, devem se ausentar do mercado de trabalho, mas que, não sendo detentores de outros
recursos – sejam na forma de renda familiar, seja no acesso aos benefícios contributivos da Previdência Social – ,
não têm como manter a sua subsistência. De natureza não contributiva, o BPC garante uma renda de solidariedade
nacional por meio do pagamento de um benefício mensal no valor de um salário mínimo aos idosos e às pessoas com
deficiência e incapacidades para a vida autônoma, cuja renda familiar mensal per capita seja inferior a 1/4 do salário
mínimo”. O benefício começou a ser concedido em janeiro de 1996, operacionalizado pelo INSS. Idem, página 95.
13. Idem páginas 106 e 107. Em relação aos beneficiários previdenciários pode-se mencionar o Benefício da Prestação
Continuada a Idosos (65 anos) e Inválidos. Mas o sistema previdenciário socorre a população em várias outras
situações de risco social – doença, morte, maternidade, reclusão, Assistência Social. Idem, página 76.
* Paif: Programa de Atenção Integral à Família.
5
Uma das grandes novidades no desenvolvimento das políticas sociais que estamos
analisando, refere-se à família como o grande alvo das políticas públicas do governo federal
brasileiro. “Tanto o Paif (Programa de Atenção Integral à Família) como o Bolsa Família
estruturam-se deslocando a ação dos indivíduos dotados de problemas e incapacidades, para
localizá-la na família, entendida como instituição centralizada pela solidariedade interna.
Ambos os programas visam ao atendimento às unidades familiares com renda média bastante
próximas: enquanto o Bolsa Família prevê atender aquelas que possuem renda mensal per
capita inferior a R$ 120,00, o Programa de Atenção Integral à Família prioriza as com renda
per capita menor ou igual a 1/2 salário mínimo, o que equivale a R$ 175,00. O vínculo entre
estes dois programas tem sido reconhecido e promovido pelo Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome (MDS). Destacam-se nesse sentido, os esforços recentes para a
integração (e mesmo atendimento prioritário) das famílias beneficiárias do Programa Bolsa
Família no Paif ”14. Os dois programas almejam fortalecer a unidade familiar dotando-a de
recursos para que enfrente a situação de pobreza ou vulnerabilidade. Para os programadores
da Política Social brasileira, a família é considerada uma instituição central de proteção social,
como é o caso de situações de vulnerabilidade que decorrem de idade, de incapacidade de
trabalho ou por motivo de doença.15
Assim sendo, a situação de pobreza no Brasil é resultante de um conjunto diferenciado
de situações sociais que incluem, “em especial, a inserção precária no mercado de trabalho e
falta de acesso às políticas de proteção social que operam como garantia de renda em situações
de inatividade provocadas por doença, velhice, desemprego ou invalidez – ou em situações
de insuficiência de renda mesmo em situações de trabalho. Entre os diferentes mecanismos
de produção e reprodução da pobreza, os processos de inserção no mercado de trabalho (e de
geração de renda e de proteção social a ele vinculado) definem, em longa medida, a evolução e
as características de pobreza e da vulnerabilidade que deverão ser enfrentadas pelas políticas
sociais. Situações de desemprego, informalidade, baixa remuneração e mesmo pela presença
de trabalho sem remuneração têm marcado a trajetória dos membros adultos das famílias
pobres”.16
Consideramos que a busca por melhoria do padrão de vida para os extratos mais
empobrecidos da população brasileira impõem, de uma forma imperativa, a política de
construção de instituições de oportunidades sociais para os grupos que têm encontrado
enormes dificuldades de se inserir no mercado de trabalho para amealhar uma renda
compatível, capaz de produzir famílias que poderão estar acima dos limites da pobreza.
14. Idem, pág. 112.
15. Idem, págs. 112 e 113.
16. Idem, págs. 113 e 114.
6
No nosso entendimento, a abissal desigualdade social e a pobreza indigna e, portanto,
insuportável, resulta do modo de desenvolvimento capitalista existente no Brasil.
Para Amartya Sen, a construção de um sistema de oportunidades sociais potencializa
o desenvolvimento humano através do processo de expansão da educação, dos serviços de
saúde e de outras condições de vida humana.
A América Latina e o Brasil seguem, estruturalmente, o modelo de desenvolvimento
de padrão capitalista norte-americano. Na verdade, da forma como se coloca a questão social
nos marcos da formação econômico-social capitalista, a sua resolução torna-se insatisfatória
e cada vez mais complexa, e podemos perceber que pelo padrão de acumulação que ocorre
no Brasil, ela corre o risco de tornar-se insolúvel. Isto ocorre na medida em que o sistema
econômico estrutura-se a partir de uma situação econômica inicial desigual, passando, a
seguir, por um processo de desigualdade crescente em números absolutos.
Não é o que ocorre no Japão e na Coreia. Nestes países houve crescimento econômico
“com distribuição de renda relativamente igualitária”, o que tem sido amplamente – e
acertadamente – reconhecido. Há, no modelo asiático de desenvolvimento capitalista,
inquestionavelmente, um sistema planejado de ampliação das instituições de oportunidades
sociais e, portanto, de alargamento da cidadania, que produz menos desigualdade e pobreza.17
BIBLIOGRAFIA
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada, Políticas Sociais – Acompanhamento e
Análise. Edição Especial/12. Rio de Janeiro, 2007.
BARROS, Ricardo et al. “A queda Recente da Desigualdade de Renda no Brasil”. In IPEA:
Desigualdade de Renda no Brasi: uma análise da Queda Recente, Rio de Janeiro, 2007,
páginas 107 a 126.
YASBEK, Maria Carmelita: “O Programa Fome Zero no Contexto das Políticas Sociais
Brasileiras”. In: São Paulo em Perspectiva, 18 (2): 104-112; São Paulo.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. São Paulo. Cia. das Letras, 2000, página
218.
(Vice-reitor da Universidade de São Paulo,
palestra de 23/10/2007)
17. SEN, Amartya: Desenvolvimento como Liberdade. São Paulo, Cia. das Letras, 2000, pág. 218.
7
ANEXOS
8
9
ブラジルの社会政策 - 格差是正と貧困対策（1995－2005）
セジ・ヒラノ
ブラジルは、世界で貧富の格差が最も激しい国のひとつである。とはいえ、2001-2005 年の 4
年間の所得格差の動向を見ると、格差の拡大には歯止めがかかった。1999 年に 0.59 を超えてい
たブラジルのジニ係数は、2005 年には 0.566 と低下した。ジニ係数は急速に低下したが、不平等
格差そのものには大きな改善がみられない。
ブラジルの所得格差に改善をもたらしたのは、近年導入された社会政策である。すなわち、北
東部の乾燥地帯を中心に展開された「飢餓撲滅プログラム」(Programa Fome Zero) と貧困ライン
以下の所得の家庭に補助金を通じて就学、保健衛生、出産育児、健全な食事などを保障した「家
族支援プログラム」(Bolsa　Família) である。
これらの政策によって絶対的貧困状況下にある家庭の生活水準は改善し、所得の再分配がルー
ラ政権下である程度促されはした。とはいえ、社会政策は救済的なもの、すなわち顧客主義的（ク
ライアンティズム）であるために、不平等な社会格差を生み出す社会構造に変化をもたらすには
いたっておらず、ブラジルの大きな所得格差が改善されるには依然時間を要する。
（要約：三田千代子　上智大学外国語学部教授）
10