VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28 - 31 de Oct. 2003
Documento Libre
Democracia, participação e direito:
o papel dos conselhos nas políticas sociais brasileiras
Bartholo Jr R. S., Mota, C.R., Ferreira G. S., Medeiros C. M. B.
1. Introdução
Conselhos de direito ou de cidadania. Conselhos gestores de políticas sociais. Trata-se de novas formas
de participação política no processo de tomada de decisão das políticas sociais. A sociedade civil
encontra hoje um espaço significativo de reivindicação e de participação nas diferentes áreas sociais. O
diálogo cresceu e apareceu. Hoje, os conselhos sociais podem se tornar autênticas arenas de disputa
política e ideológica onde se procura dialogar e negociar decisões sobre definições de políticas
públicas, alocação de recursos, orientações estratégicas, reinvidicações de direitos, fórum de
discussões, etc.
O processo de redemocratização brasileira nos anos 80, a partir do amplo campo da disputa partidária
por liberdades políticas e do forte movimento de reivindicação dos movimentos sociais em campos
específicos de luta por direitos sociais, em diferentes áreas da política pública e social, ajudaram a
construir no país uma consciência de participação em torno da idéia de Estado de Direito e da
ampliação do espaço de cidadania, que culminou na Constituição de 1988. Uma das características
destes movimentos se deu em torno da construção dos direitos sociais amplos: ampliação do direito a
saúde para toda a população, construção do direito da criança e do adolescente, etc. Para cada setor
social criaram-se fóruns de debate que ampliaram a participação das instituições afins e aglutinaram os
temas do debate em torno dos direitos sociais e na construção de políticas sociais descentralizadas e
participativas. O modelo centralizado e burocrático de gestão da política social característico da
ditadura militar perdeu poder.
A partir destas conquistas sintetizadas em três grandes vetores: descentralização, participação e
cidadania, a década de 90 foi marcada por uma nova institucionalidade das políticas sociais a partir das
redefinições de atribuições entre os diferentes níveis da federação, das novas formas de discussão e
deliberação das políticas sociais em cada uma das esferas da federação e de uma nova concepção de
cidadania baseada nos direitos sociais da população.
É neste amplo quadro de reformulação das políticas sociais brasileiras que este artigo pretende discutir
os conselhos como expoente das novas formas de discussão e deliberação das políticas sociais
municipais. Primeiramente, estudaremos algumas propostas teóricas que ajudam a embasar a idéia de
participação como forma de ampliação do debate e de tomada de decisão de assuntos públicos. Depois
estudaremos especificamente três grandes tipos de conselhos criados no Brasil: Conselhos Gestores de
Políticas Sociais, Conselhos de Direitos e Conselhos Gestores de Programas Governamentais.
2. Entorno teórico à idéia de participação
O tema participação é de enorme complexidade e vem ganhando importância desde o final do século
passado, a partir dos desdobramentos do fim de muitas ditaduras, sejam elas capitalistas, como as
latino-americanas, sejam elas comunistas, como a soviética e os países do leste europeu. A discussão da
participação vem ganhando importância também por uma análise crítica das chamadas democracias
representativas e com isso a possibilidades de criação de opções de ampliação da participação popular
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através da democracia participativa.
A democracia vem passando por uma crise no final do século XX quando ocorre uma forte expansão
do modelo hegemônico liberal para o sul e leste da Europa e para a América Latina. Para pensar esta
crise da democracia nos apoiaremos em (Santos, 2002) que procura fazer uma reflexão a partir de um
olhar dos países do hemisfério sul. Sua proposta é resgatar o debate sobre o significado estrutural da
democracia, principalmente depois que não foi possível perceber nos países do sul “os efeitos
distributivos irreversíveis da democracia”, tendo em vista que estes países tem sentido fortemente o
processo de globalização e as políticas neoliberais, através da redução dos gastos sociais e aumento da
exclusão social.
A necessidade de se discutir estruturalmente a democracia parte do diagnóstico de que esta vem dando
sinais de crise, motivados pela queda da participação da população nas eleições (absenteísmo) e ao fato
da população achar que é pouco representado por aqueles que elegeram (crise de representação).
Segundo Santos (2002), o modelo hegemônico de democracia representativa liberal desconsiderou o
papel de mobilização social e de ação coletiva, como partícipes da construção democrática e
supervalorizou os mecanismos de representação, principalmente os procedimentos institucionais para
se chegar as decisões políticas e administrativas e as regras para se formar o governo representativo
pelo argumento da autorização.
Para Santos (2002), um outro elemento contribuiu para a construção deste modelo hegemônico: a
inevitabilidade do sistema de administração burocrático do Estado, que a partir de suas formas
complexas de administração e gerencial aumentou a distância entre os governantes e os governados,
intermediados por uma esfera técnico administrativa que ganhava autonomia decisória e política.
Tal modelo de democracia representativa tem encontrado dificuldades de afirmação em países de forte
diversidade étnica, pois este sistema de representação reduz a participação e o engajamento de grupos
sociais com identidades específicas, criando portanto uma crise de representação, pois só as elites
econômicas e políticas se fazem representar e as discussões e mobilizações sociais ocorrem
principalmente em épocas de eleições. Segundo Santos (2002), “A representação não garante, pelo
método da tomada de decisão por maioria, que identidades minoritárias irão ter a expressão adequada
no parlamento.”
Tal crítica à democracia representativa permanece inconclusa e incompleta. Neste processo surgem
várias vertentes que Santos denominou de “concepções não-hegemônicas da democracia”. Tais
concepções partem da idéia de que a democracia é uma forma de exercício coletivo do poder político
cuja base é um processo livre de representação de razões entre iguais (Habermas, 1995). Partindo-se da
visão dominante de democracia embasada em procedimentos para a autorização de governos, propõe-se
a possibilidade de se ampliar o processo participativo na democracia, a partir de movimentos sociais
autênticos e legítimos da sociedade civil, que reivindicam mudança e aumento da participação política.
No caso brasileiro e latino-americano, a luta pela redemocratização durante os anos 80 ajudou a
construir movimentos sociais que partem da sociedade civil e reivindicam mais espaços de participação
entre a sociedade civil e o Estado. Trata-se de um desafio inédito nos estados democráticos do sul, o
desafio de reconstruir a democracia amparados num movimento de forte representabilidade popular,
com forte diversidade étnica e cultural e com criatividade a ponto de incorporar novas concepções de
gênero, de raça e de etnia nas novas propostas de políticas públicas locais e descentralizadas.
Outro componente teórico que pode nos subsidiar no estudo de participação é o conceito de capital
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social1. Desde os anos 80 do século passado e com enorme repercussão nos anos 90, o capital social
vem, ocupando um espaço significativo nas reflexões da sociologia e da ciência política,
principalmente nos campo das relações sociais.
A expressão capital social ainda carece de uma definição clara. O termo capital nos remete a um
recurso econômico, porém, o foco da problematização são as relações sociais. Apesar de controverso e
contraditório, trata-se de um paradigma emergente rico em conceitos aplicáveis em realidades sociais
que demandam programas que promovam o aumento da participação e de superação da pobreza.
Bourdieu (1985) afirma que capital social “é o agregado de recursos reais ou potenciais lidados a uma
rede durável de relações mais ou menos institucionalizadas de reconhecimento mútuo.” Já para
Coleman (1990) são “recursos sócio-estruturais que constituem um ativo de capital para o indivíduo e
facilitam certas ações de indivíduos que estão dentro de uma estrutura.” Putnam, 1993) aponta uma
outra concepção de capital social: “são os aspectos das organizações sociais, tais como redes, normas e
confiança, que facilitam a ação e a cooperação para benefício mútuo.”
Bourdieu (1985) e Coleman (1990) fazem referências ao capital social a partir de referências de grupos
sociais, coletivos e comunitários. Segundo estes autores, o estudo do capital social está imerso na
comunidade, não fazendo parte de nenhuma aplicação de recursos de forma privada ou ser alienada a
partir de um valor de mercado. Trata-se de um valor da comunidade gerador de bens públicos, onde
todos se beneficiam.
Segundo (Durston, 2000) é possível listar uma série de características institucionais e funcionais do
capital social comunitário, entre elas, temos:
- criação de confiança entre os membros de um grupo;
- a mobilização e gestão de recursos comunitários;
- cooperacão coordenada em tarefas que excedem as capacidades de uma rede;
- a resolução de conflitos por líderes ou por uma jurisprudência institucionalizada;
- a legitimização de líderes e executivos com funções de gestão e administração;
- controle social através da imposição de normas compartilhadas pelo grupo e a sanção por
castigo de indivíduos transgressores;
Vários fatores podem ajudar a construir relações de intercâmbio recíprocas ou comunitárias. Entre eles,
temos várias identidades étnicas, geracionais, sexuais, ocupacionais, religiosas, locais, nacionais, etc.
Identidades compartilhadas a partir de valores comuns podem construir um capital social comunitário
de forte coesão interna.
Este capital social comunitário não deve ser visto isoladamente, mas também a partir de suas relações e
articulações com o Estado e as políticas públicas. A existência de capital social comunitário pode ser
importante para orientar, implementar e controlar a prestação de serviços públicos.
Além da democracia participativa e do capital social, um outro campo conceitua vem sendo debatido na
literatura principalmente anglo-saxônica, que é o conceito de empowerment (empoderamento).
Segundo Putnam (1993b), a teria do capital social aprofunda o debate sobre empowerment. “O
empoderamento em um contexto de uma estratégia social é um processo seletivo crescente e
intencionado que tem como objetivo a igualação das oportunidades entre os atores sociais. O critério
central é de transformação de setores sociais excluídos em atores, e de elevação para cima de atores
débeis.”
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Tem a ver com a potencilização do grupo, de tomada de consciência de seu potencial e de ampliar
forças pré existentes.
Para que haja empoderamento é necessário que haja:
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Criação de espaços institucionais adequados para que setores excluídos participem na
elaboração das políticas públicas;
Formalização de direitos legais e cuidados no seu conhecimento e respeito;
Fomentos de organização para que as pessoas que integram o capital social excluído
possam efetivamente participar e influir nas estratégias adotadas pela sociedade. Esta
influência se dá quando a organização permite estender e ampliar a rede social das pessoas
que a integram;
Transmissão de capacidades para o exercício da cidadania e da produção, incluindo os
saberes instrumentais essenciais além de ferramentas para analisar dinâmicas econômicas e
políticas e políticas recentes;
Criação de acesso e o controle de recursos e ativos (materiais, financeiros e de informação)
para possibilitar o efetivo aproveitamento de espaços, direitos, organização e capacidades,
em competência e articulados com outros atores;
Uma vez construída essa base de condições facilitadoras do empoderamento e da
constituição de um ator social, dá-se relevância aos critérios de participação efetiva, com a
apropriação de instrumentos e capacidades propositivas, negociativas e executivas.
Na forma resumida como foi apresentada aqui, estas três teorias ajudam a situar a importância dos
conselhos no processo de ampliação da participação nas políticas públicas brasileiras.
3. Movimentos sociais e o direito a ter direitos
No Brasil o ato de pleitear direitos foi ampliado enormemente pelos processos de participação e
representação política. A questão do direito, antes de difícil enunciação no plano individual, passou a
ser visto no plano coletivo como um ato de dividir responsabilidades com indivíduos que compartilham
as mesmas carências ou sofrem as mesmas discriminações.
A divisão histórica dos direitos não ocorreu no Brasil. Entre os brasileiros não houve, à semelhança dos
povos europeus ou da América do Norte, uma revolução burguesa onde massas de trabalhadores
lutassem por liberdades civis e políticas que lhes estivessem sendo negadas. No Brasil, a consciência da
dignidade humana para a liberdade, para igualdade e solidariedade nasceram “a um só tempo” no
século passado. A supremacia dos direitos políticos imperou sobre os sociais. A realização de eleições
convive com a dificuldade de afirmação dos direitos em seus mais diversos matizes.(Benevides, 2001)
A partir da década de cinqüenta do século passado, estudos críticos sobre a realidade brasileira
trouxeram à baila discussões sobre raça, cultura, costumes, idioma, dentre outros. Florestan Fernandes
discutiu a questão do negro na sociedade de classes brasileira; Otavio Ianni sobre os processos de
aculturação; Maria Isaura Pereira de Queiróz sobre as populações rurais e Antônio Cândido sobre
cultura regional, exemplos de autores cujos trabalhos influíram e trouxeram à tona aspectos regionais e
vivências do povo brasileiro.
Os anos sessenta seguintes foram de sonhos e utopias em torno de uma sociedade mais justa, igualitária
e solidária. Os movimentos sociais de variados matizes irromperam. Mulheres, negros, populares da
periferia, pacifistas, sindicalistas, religiosos ou militantes político-partidário. Todos viram sucumbir
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seus ideais com o golpe de sessenta e quatro, embora a ampliação de uma consciência coletiva já
houvesse germinado e marcado as práticas reividicatórias em movimentos sociais.(Gohn, 2001b)
A década de setenta encontra um campo de lutas e resistências coletivas em busca da cidadania
cassada com o autoritarismo vigente. Em meados dessa década, um amplo leque de movimentos sociais
que incluíram desde organizações de direitos humanos, movimentos urbanos que lutavam por serviços
públicos, até comunidades eclesiais de base ligadas à Igreja Católica passando por movimentos de
mulheres, negros e minorias discriminadas, contribuíram para que o processo de liberalização político
lento e gradual fosse avançando.(Dagnino, 1999)
A transição de um regime autoritário para um Estado de direito culminou com a Constituição Federal
de 1988. A partir dela, a arena política integra novos atores em novos campos de negociação, com
alianças, pactos e construção de estratégias de atuação e em ações descentralizadas com possibilidades
da população exercer a cidadania tão sonhada.
Como objetivos da República a nova Carta estabelece ”construir uma sociedade livre, justa e solidária;
garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdade
sociais e regionais; promover o bem estar de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, idade e
qualquer outras formas de discriminação”( artigo 3º ). Como fundamentos do Estado democrático de
direito o texto constitucional afirma “a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os
valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político”.
Nossa Carta de 88 afirma a combinação de direitos humanos e de cidadania representando um avanço
em relação a um passado escrito à ferro e fogo pelo escravos. Contudo, convive com desigualdades
sociais, fruto das políticas oligárquicas e da concentração de renda. Assinala-se ainda que os direitos
fundamentais, por serem direitos já reconhecidos e proclamados oficialmente em nossa Constituição e
em todas as convenções e pactos internacionais dos quais o Brasil é signatário não podem ser
revogados por emendas constitucionais, leis ou tratados internacionais posteriores. Isto significa que os
direitos humanos além de naturais, universais, e históricos são também indivisíveis e irreversíveis.
Indivisíveis porque numa democracia efetiva não se pode separar o respeito às liberdades individuais
da garantia dos direitos sociais. São irreversíveis porque à medida que são proclamados, tornando-se
direitos positivos fundamentais, não podem ser mais revogados. (Sabóia, 2003)
Como afirma a professora Maria Benevides (1998), a questão dos direitos humanos num Estado
democrático imbrica-se com a igualdade diante da lei, a igualdade de participação política e a igualdade
de condições sócio-econômicas básicas para garantir a dignidade humana. Ocorre, entretanto, que a
garantia dessa dignidade não se alcança apenas por meio das leis, mas pela correta implementação de
políticas públicas e programas de ação do Estado. Nesse sentido, afirma-se como necessidade a
organização popular para legitimar as ações e para pressionar por sua efetivação. A organização
popular transforma-se em participação através do exercício conjunto das associações de base,
movimentos sociais, em processos decisórios na esfera pública, como consultas populares em última
palavra os conselhos.
A redemocratização no período de 1989 a 1992 introduziu o Brasil no panorama internacional de
promoção e proteção aos direitos humanos. Os pactos internacionais sobre os direitos humanos, a
convenção contra a tortura, a convenção dos direitos da crianças - a Convenção Americana de Direitos
Humanos e a Convenção Interamericana para prevenir e punir a tortura juntamente aos tratados contra
a discriminação racial, a convenção contra a discriminação da mulher, e outras disposições
anteriormente aderidas, exigiu que o Brasil adotasse políticas efetivas na construção de dispositivos de
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controle, fiscalização, implementação e denúncia de atos e ações contra a pessoa humana. (Sabóia,
2003)
4. Esferas de participação na gestão de políticas sociais brasileiras
A conjuntura política do período de redemocratização construiu novas dimensões para a categoria
participação. Para os que estavam engajados na busca de mudança de cenário no aparelho do Estado,
inicialmente o processo concentrou-se na questão dos conselhos priorizando no debate a dicotomia do
caráter que deveriam ter: consultivo, para dar voz à população; ou normativo/representativo, com poder
de decisão. Formaram-se as primeiras experiências de conselhos de gestão da coisa pública em uma
ampla gama de tipos, desde os conselhos comunitários aos conselhos de escola; da saúde às câmaras de
setores variados, como transportes, conselhos da condição feminina, do negro, dentre outros. As
experiências funcionavam paralelamente aos conselhos populares dos movimentos sociais, provocando
confusões toda vez que essas duas formas de participação e de representação se cruzavam, pois a dos
conselhos populares se fundavam nos princípios da participação direta; e a dos conselhos comunitários
eram articulados pelos poderes públicos segundo critérios de representatividade que pressupõe a
participação indireta. O cruzamento das duas formas só irá aparecer na década de noventa do século
passado, nas novas redes de associação.
O surgimento de novos paradigmas na gestão de políticas públicas sociais construíram novos espaços
de participação democrática. Permitiram ações coletivas baseadas na comunidade e novas relações
sociais entre público e privado, originando o público não-estatal. Participação comunitária e
participação popular cedem lugar a duas novas denominações: participação cidadã e participação
social. Na participação cidadã, a categoria central deixa de ser a comunidade ou o povo e passa a ser a
sociedade. A participação pretendida não é mais a de grupos excluídos por disfunção do sistema
comunitário nem a de grupos excluídos ou marginalizados pela lógica do sistema. Passa a ser a
participação de grupos sociais cuja diversidade de interesses exige espaço e reconhecimento por parte
do aparelho estatal nas ações de atendimento às suas carências. Em poucas palavras trata-se de reduzir
o distanciamento entre os que demandam por programas e propostas sociais e a esfera decisória, pela
criação de novos espaços onde os que pleiteiam ações são parte integrante do processo e das propostas
de seus interesses. Criam-se, assim, instâncias juridicamente legitimadas compostas por representantes
eleitos diretamente pela sociedade de onde eles provêem e membros do aparato estatal capaz de
corporificar os projetos propostos. Os conselhos gestores e os de direito que serão tratados adiante têm
sido o lugar de confrontos e debates de posições político-ideológicas na concepção, elaboração e
implementação de políticas públicas sociais, onde novos sujeitos políticos se constróem por
interpelações recíprocas, na arena de negociação de interesses específicos.
4.1 Conselhos Gestores de Políticas Sociais
A partir da Constituição Federal de 1988 estabeleceu-se um novo modelo de federalismo que incluiu,
como entes federados, além da União e dos estados membros, os municípios e o Distrito Federal. Com
isso, as políticas públicas sociais alteraram-se profundamente de forma a torná-las descentralizadas e
mais próximas das necessidades e especificidades de cada localidade. Além da descentralização, as
políticas sociais vem ampliando o espaço da participação da sociedade nas decisões e orientações
estratégicas, a partir da criação dos conselhos gestores de política sociais. Estes conselhos são
organizados descentralizadamente em estados e municípios e auxiliam na gestão de políticas sociais.
São autênticos locus político de ampliação da representatividade dos diferentes segmentos da sociedade
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nas políticas sociais.
Em geral, cabem aos conselhos gestores nacionais de políticas sociais definir as políticas públicas
nacionais, atuando na formulação e elaboração de diretrizes gerais e na definição dos programas
federais prioritários. A partir desta orientação geral, cabem aos conselhos estaduais e municipais,
juntamente com as secretarias executivas estaduais e municipais, implementar, aperfeiçoar e executar
os serviços sociais localmente, além de controlar e fiscalizar o uso e aplicação de recursos que são
transferidos dos Fundos Nacionais para os Fundos Estaduais e Municipais.
Estes conselhos são organizados a partir de dispositivos legais, tendo em cada área uma
regulamentação própria. Em termos de poder de decisão, estes conselhos são deliberativos, cabendo aos
seus membros a tomada de decisões em assuntos de sua competência cabendo ao órgão do executivo
local realizar as ações deliberadas no conselho.
Quanto a natureza da representação, estes conselhos tem uma representação vinculada, ou seja, quando
a representação se dá por indicação de determinada organização da sociedade civil, podendo ser uma
categoria profissional, sindical, usuários, etc.
Quanto a composição, estes conselhos são bipartites, ou seja, apresentam dois grandes grupos de
representação, como por exemplo membros do governo e membros da sociedade civil ou tripartites,
quando tem três grupos de representação; e paritários, quando cada um dos grupos de representantes
tem um mesmo número de membros. (Draibe, 1998).
Os maiores exemplos dos Conselhos Gestores podem ser vistos nas áreas de saúde, trabalho/emprego e
assistência social. Vejamos cada um deles.
4.1.1 Os Conselhos de Assistência Social
A partir da Constituição de 1988, a Assistência Social foi alçada à condição de política pública,
integrada a Seguridade Social. A Constituição propõe práticas preventivas não contributivas e não
compensatórias, operando mediante benefícios contínuos ou eventuais, bem como serviços, programas
e projetos a grupos sociais vulneráveis socialmente. Tais instrumentos inauguram os direitos sociais
individuais e coletivos e os deveres do Estado para com relação as populações excluídas.
Em 1993, o capítulo de assistência social da Constituição foi regulamentada pela Lei Orgânica da
Assistência Social – LOAS. Esta instituiu princípios doutrinários e organizativos, dentre eles o de
descentralização, de eqüidade, de complementaridade, entre o poder público e a sociedade, devendo
realizar-se “de forma integrada às demais políticas setoriais, visando o enfrentamento da pobreza, a
garantia de mínimos sociais, o provimento de condições para atender contingências sociais e a
universalização dos direitos sociais”, conforme o parágrafo único de seu artigo segundo. (SPOSATI,
1997)
Além da Constituição e da LOAS, um passo importante na estruturação do novo modelo da assistência
social foi feito a partir de 1995, com a criação de dois órgãos: a Secretaria de Assistência Social – SAS
e o Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS. Em janeiro de 2003 esta Secretaria de
Assistência Social passa a ser o Ministério da Assistência Social2.
Cabe ao CNAS3 definir as políticas públicas na área de assistência social, atuando na formulação e
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elaboração das diretrizes gerais da Política Nacional da Assistência Social e na definição dos
programas federais prioritários. A partir desta Política Nacional e dos Programas Federais, cabe aos
conselhos estaduais e municipais, juntamente com as secretarias executivas estaduais e municipais de
assistência social, implementar, aperfeiçoar e executar os serviços sociais localmente, além de controlar
e fiscalizar o uso e aplicação de recursos que são transferidos do Fundo Nacional para os Fundos
Estaduais e Municipais de Assistência Social.
A filosofia que rege as orientações da Política de Assistência Social é que os destinatários devem sair
da condição de “assistidos” para a de cidadãos de direitos, devem deixar de receber um favor para
passar a ser um detentor de direitos.
Conforme a LOAS, a participação dos conselheiros deve ser bipartite e paritária, com 50% de setores
da sociedade civil e 50% de representação governamental. Os representantes da sociedade civil têm sua
representação vinculada a determinadas categorias profissionais, usuários ou prestadores de serviços,
que indicam seus representantes, em geral, com mandatos de dois anos.
Os prestadores de serviços podem ser representados por entidades que atuam no setor de assistência
social prestando serviço, atendendo à população. Se não houver na localidade entidades que aglutinem
os prestadores de serviços, os conselheiros devem ser escolhidos em reuniões convocadas para esse
fim. Ex.: representante(s) de creches, de albergues, etc.
Podem ser representantes dos usuários os indicados por organismos ou entidades privadas, ou de
movimentos comunitários, organizados como pessoas jurídicas, que lutam na defesa de interesses
individuais e coletivos na área de assistência social, ou escolhidos nas Conferências de Assistência
Social. Ex.: representantes; associações comunitárias, clube de mães, sindicatos. Eles podem ser
iniciados pelos sindicatos, associações, movimentos comunitários podendo estes ser escolhidos em foro
próprio. Os Conselhos de Assistência Social são dotados de poder deliberativo, com seus membros
podendo tomar decisões de forma autônoma.
No âmbito municipal, os Conselhos Municipais de Assistência Social têm importante papel de atuar na
formulação e controle da execução da política de Assistência Social, montar um planejamento
municipal a partir das necessidades da população resultando no Plano Municipal de Assistência Social,
fiscalizar o Fundo Municipal de Assistência Social, propor medidas para o aperfeiçoamento da
organização e funcionamento dos serviços prestados na área de assistência social, inclusive com
acompanhamento e avaliação dos serviços e fiscalizar os órgãos públicos e privados componentes do
sistema municipal de assistência social. Neste caso, podemos citar como exemplos da orientação e
focalização de uso de recursos federais em prioridades locais no âmbito das Políticas de Assistência
Social, os Programas de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI)4 e o Benefício da Prestação
Continuada (BPC)5.
4.1.2 Conselhos de Trabalho/Emprego/Renda
A partir das orientações da Constituição de 1988, foi regulamentada a da Lei 7998/90 que criou o
Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT)6. O CODEFAT tem como
principal incumbência orientar as diretrizes da Política Pública de Trabalho, Emprego e Renda
(PPTER) e gerir os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). O CODEFAT vêm
institucionalmente ligado ao Ministério do Trabalho e Emprego7.
Entre as principais orientações da PPTER temos as regras de concessão de um auxílio financeiro ao
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trabalhador desempregado (seguro-desemprego) e o acesso a um sistema de intermediação de mão-deobra e de requalificação profissional que o auxilie o desempregado em sua reinserção no mercado de
trabalho. (Bartholo, 1997)
A implementação destes programas de intermediação de mão-de-obra e requalificação profissional fica
a cargo das Secretarias de Trabalho dos estados e municípios, a partir de decisões sobre a alocação dos
recursos tomadas pelos Conselhos Estaduais e Municipais de Emprego. Cabe às Secretarias municipais,
juntamente com os Conselhos Municipais de Emprego (CME), articular localmente as necessidades
locais de qualificação profissional e encaminhar os projetos para a Secretaria Estadual de Trabalho,
que, juntamente com os Conselhos Estaduais (CEE), as encaminham para análise no Ministério de
Trabalho e Emprego. Essa estrutura organizacional é a espinha dorsal da PPTER. O funcionamento
eficiente destes conselhos é condição básica para o sucesso dos programas e planos vinculados àquela
política.
Os Conselhos Nacionais, Estaduais e Municipais são instâncias colegiadas de caráter permanente e
deliberativo, com composição tripartite e paritária. São permanentes porque seus objetivos básicos não
se alteram mesmo com as alternâncias de poder no governo municipal ou nas entidades que a
compõem. São deliberativas porque definem e aprovam as políticas e programas financiados com
recursos do FAT - destinados aos estados e municípios. São tripartites e paritárias porque são
integradas em igual número por representantes dos trabalhadores, empregadores e governo. São
formadas por, no mínimo, 6 e, no máximo, 18 membros. As representações são vinculadas e indicadas
pelas grandes categorias sociais de empregadores e empregados, através de suas representações
patronais e sindicais. Os empregados são representados pelas três grandes centrais sindicais,
Confederação Geral dos Trabalhadores, Central Única de Trabalhadores e Social Democracia Sindical.
Caberá ao Governo Estadual, do Distrito Federal e Municipal designar os seus respectivos
representantes, limitando a um por órgão que atue com a questão do emprego e ao Ministério do
Trabalho e Emprego, representante do Governo Federal, caberá uma representação em nível estadual e
do Distrito Federal e, ao Governo Estadual, uma representação em nível municipal.
Por ser conhecedora de sua realidade doméstica, a instância municipal pode facilitar a elaboração de
um política de desenvolvimento econômico local e um fator para amenizar os problemas de
desemprego estrutural e risco social. Entretanto, o processo de municipalização requer uma readaptação
cultural dos gestores para efetivar a aproximação com a população e a articulação com outras
instituições públicas e sociedade civil.
Os Conselhos Municipais de Trabalho/Renda tem como principal incumbência discutir e analisar os
problemas do mercado de trabalho local, estabelecer diretrizes e prioridades para as Políticas de
Emprego e Relações de Trabalho e desenvolvimento econômico local, atuar de forma conjunta e
integrada com todos os níveis de governo (União, Estados e Municípios), implantar programas de
geração de trabalho, emprego e renda de seu município e acompanhar e avaliar os programas
executados com os recursos do FAT e propor aperfeiçoamentos desses programas.
4.1.3 Conselhos de Saúde
Segundo Carvalho (1995), a redefinição das políticas de saúde nos anos 80 abriu espaço para a
ampliação da participação da sociedade civil no processo de tomada de decisão das políticas sociais.
Em especial a VIII Conferência Nacional de Saúde, realizada em março de 1986, é “ singular na
história das políticas públicas do país...ela marcava o início da participação institucional de
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representações da sociedade civil no processo de concertação de interesse e pactuação de políticas em
saúde.” (Carvalho, 1995). Esta Conferência, além da participação de um corpo técnico qualificado, teve
a presença de entidades comunitárias e sindicais de trabalhadores do setor médico. Entre suas
principais propostas de alterações, temos “ ...a participação da população, através de suas entidades
representativas, na formulação da política, no planejamento, na gestão, na execução e na avaliação das
ações de saúde.., nos âmbitos federal, estadual e municipal..”
Com a Constituição de 1988 foi assegurado a todos os cidadãos brasileiros o direito a saúde, a partir de
um dever do estado, que tem a obrigação de adotar políticas sociais e econômicas voltadas à redução
dos riscos de contaminação por doenças ou outros agravos à saúde.
Com a Lei 8142, de 1990, o Sistema Único de Saúde contará em cada esfera de governo com as
seguintes instâncias colegiadas Conferência de Saúde e o Conselho de Saúde. Neste último é definido
seu caráter permanente e deliberativo para atuar na formulação e controle das políticas públicas de
saúde nas esferas federal, estadual e municipal e tem como representantes o governo, prestadores de
serviço, profissionais de saúde e usuários.
Os Conselhos são instâncias colegiadas constituídas em cada esfera de governo, com caráter
permanente e deliberativo, ao qual compete "Atuar na formulação de estratégias da política de saúde, e
no controle da execução da política de saúde, incluídos seus aspectos econômicos e financeiros" (Lei
8142/90).
O Conselho Nacional de Saúde (CNS)8 é um conselho bipartite e paritário, institucionalmente ligado ao
Ministério da Saúde. Os Conselhos Estaduais de Saúde (CES) e os Conselhos Municipais de Saúde
vêm associados às Secretaria Estadual ou Municipal de Saúde e são gestores, respectivamente, do
Fundo Estadual de Saúde (FES) e do Fundo Municipal de Saúde (FMS).
Cabe ao Conselho Nacional definir as políticas públicas na área de saúde, atuando na formulação e
elaboração das diretrizes gerais da Política Nacional da Saúde e na definição dos programas federais
prioritários. A partir desta Política Nacional e dos Programas Federais, cabe aos conselhos estaduais e
municipais, juntamente com as secretarias executivas estaduais e municipais de saúde, implementar,
aperfeiçoar e executar os serviços sociais localmente, além de controlar e fiscalizar o uso e aplicação de
recursos que são transferidos do Fundo Nacional para os Fundos Estaduais e Municipais de Saúde.
Estes Conselhos Gestores agem não só como controladores e fiscalizadores de ações locais, a partir das
diretrizes estabelecidas pelo governo federal, mas também como definidoras de prioridades locais, a
partir de programas federais. Neste caso, podemos citar como exemplos da orientação e focalização de
uso de recursos federais em prioridades locais no âmbito das Políticas de Saúde, os Programas Agente
Comunitário de Saúde (PACS)9 e Programa Saúde na Família (PSF)10.
O Conselho Municipal de Saúde é um órgão permanente e deliberativo e tem como função atuar na
formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde local.
Deve ser formado por representantes de quatro categorias: os usuários, trabalhadores e profissionais de
saúde, prestadores de serviço e governo municipal. Segundo a lei8142/90 a composição do conselho
deve prever uma participação de 50% dos usuários e 50% dos demais representantes, sem definir
claramente a composição dos demais representantes.
Apesar da Resolução 33/92 do Conselho Nacional de Saúde recomendar que os Conselhos Estaduais e
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Municipais tenham uma composição de 50% para os usuários, 25% para os trabalhadores de saúde e
25% de prestadores de serviço (público e privado), pesquisa de (Carvalho, 1995) verificou uma
participação de quase 50% de representantes de usuários, de aproximadamente 25% de representantes
governamentais, de aproximadamente 18% de representantes de profissionais de saúde e em torno de
11% de representantes de prestadores de serviço nos Conselhos Estaduais e Municipais (capitais).
Nesta mesma pesquisa Carvalho constatou que grande parte dos representantes do governo nos
conselhos estaduais e municipais (capitais) vinham do poder executivo. Entre os representantes dos
Usuários o grupamento Movimentos Comunitários e Sociais e o grupamento Trabalhadores
participavam com cerca de 64% do total de representantes dos usuários nos conselhos estaduais;
grupamento Movimentos Comunitários e Sociais participava com 62% e o grupamento Trabalhadores
participava com 21,3% do total de representantes dos usuários nos conselhos municipais de saúde.
Compete aos Conselhos Municipais de Saúde atuar na formação da estratégia e no controle da Política
Municipal de Saúde, estabelecer diretrizes e elaborar o Plano Global de Saúde para o Município, em
função do perfil epidemiológico, social, ecológico, ambiental e da organização dos serviços adequados
às características de referência macro-regional, elaborar cronograma de transferência de recursos
oriundos do Fundo Municipal de Saúde, aos prestadores que compõem o Sistema Único de Saúde do
Município, adotar os critérios e valores mínimos para remuneração de serviços e parâmetros de
cobertura assistencial estabelecidos pelo Conselho Nacional de Saúde, propor critérios para definição
de padrões e parâmetros assistenciais, bem como valores para remuneração dos serviços, acompanhar e
controlar a atuação do setor privado da área de saúde, credenciado mediante contrato ou convênio,
propor a incorporação de novas tecnologias no Sistema de Saúde, visando ao desenvolvimento,
profissionalização e humanização dos serviços prestados, acompanhar o processo de recrutamento e
seleção de pessoal, bem como criar mecanismos para viabilização de curso de reciclagem, atualização e
especialização dos recursos humanos do Serviço Municipal de Saúde.
A partir do exposto acima, é possível dizer que na arquitetura institucional dos Conselhos Gestores de
Políticas Públicas, implementada nas áreas de saúde, trabalho/emprego/renda e assistência social, o
Conselho Nacional tem um papel estratégico e político importante na definição das políticas e diretrizes
gerais da alocação dos recursos do Fundo Nacional para os Fundos Estaduais e Municipais. Mesmo que
os Conselhos Nacionais tenham uma atribuição “maior” de definir a política nacional para o setor, de
criar os programas prioritários, com seu público-alvo e forma de gerenciamento, os Conselhos
Estaduais e Municipais têm o importante papel de orientar o direcionamento dos recursos, a partir de
prioridades locais e de estabelecer estratégias e diretrizes da Política Pública no âmbito de estadual ou
municipal de atuação, além de auxiliar no controle e fiscalização da utilização dos recursos aplicados e
de ser o principal ofertante direto dos serviços, a partir dos equipamentos públicos locais.
4.2 Conselhos de Direito no Brasil
A adesão aos tratados do sistema internacional de proteção e promoção aos direitos humanos aliados
aos movimentos sociais reivindicatórios crescentes impulsionaram a criação de um grande número de
conselhos de direito a partir da década de 90.
Ao estabelecer em seu texto constitucional a “participação direta e pessoal da cidadania nos atos de
Governo” e que “Todo poder emana do povo que o exerce indiretamente, por representantes eleitos, ou
diretamente, nos termos desta Constituição”, a Carta de 88 criou uma possibilidade dantes nunca
permitida: a participação direta do povo no exercício da judicatura. Antes do processo constituinte,
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somente o Judiciário admitia, ainda que excepcionalmente, a participação direta do povo no exercício
da judicatura seja através de júris popular, seja mediante escolha, por entidades representativas de
empregadores e empregados, de juizes classistas. A partir de 1988, a justiça abre-se mais efetivamente
à participação da cidadania, passando a ação popular a compreender aspectos ligados à moralidade dos
serviços públicos, à participação nos processos de formatação das leis destacando-se através da
iniciativa popular, o plebiscito e o referendo.
A partir de 1995, o Ministério da Justiça passou a coordenar e elaborar uma política integrada de
promoção e proteção aos direitos humanos. Em 1996, foi lançado o Programa Nacional de Direitos
Humanos, cujo objetivo seria sistematizar as demandas da sociedade brasileira com relação à proteção
e promoção de direitos humanos e identificar alternativas para a solução de problema através de ações e
programas. Para implementar tais ações; em 1996, foi criada a Secretaria Nacional de Direitos
Humanos, transformando-se no ano seguinte, numa secretaria especial de Estado ligada ao mesmo
ministério.
Segundo o relatório de Gestão de 2002 da Secretaria Especial dos Direitos Humanos, existiam nove
Conselhos de Cidadania sob sua administração, tendo por objetivo promover a articulação entre Estado
e a sociedade civil, considerando as reivindicações dos diferentes segmentos sociais e implementando
políticas públicas. Os Conselhos se dividiam em de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana – CDDPH;
Nacional de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA; Nacional dos Direitos da
Pessoa Portadora de Deficiência – CONADE; Nacional dos Direitos da Mulher – CNDM; Nacional de
Combate à Discriminação – CNCD; Nacional dos Direitos do Idoso – CNDI; Nacional de Promoção do
Direito à Alimentação – CNPDA; Deliberativo Federal do Programa de Assistência a Vítimas e a
Testemunhas Ameaçadas e das Autoridades Centrais Brasileiras em Matéria de Adoção Internacional.
A partir de 1º de janeiro de 2003 através da Medida Provisória nº 103, a Secretaria Especial dos
Direitos Humanos – SEDH e a Secretaria Especial de Políticas para as mulheres passaram a integrar a
Presidência da República como órgãos de assessoramento imediato tratando da articulação e
implementação de políticas públicas voltadas para a promoção e proteção dos direitos humanos e da
coordenação e elaboração do planejamento de políticas para as mulheres de caráter nacional do
governo federal e demais esferas de governo. Ambas secretarias têm suas ações implementadas
mediante a execução de programas de cooperação com organismos nacionais e internacionais, públicos
e privados, que visem o cumprimento dos acordos, convenções e planos de ação assinados pelo Brasil.
Atualmente, a SEDH congrega cinco conselhos de cidadania: CDDPH, CNCD, CONADE, CNDI e
CNANDA.
À Secretaria Especial dos Direitos Humanos compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da
República na formulação de políticas e diretrizes voltadas à promoção dos direitos da cidadania, da
criança, do adolescente, do idoso e das minorias e à defesa dos direitos das pessoas portadoras de
deficiência e promoção da sua integração à vida comunitária, bem como coordenar a política nacional
de direitos humanos, em conformidade com as diretrizes do Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH, articular iniciativas e apoiar projetos voltados para a proteção e promoção dos direitos humanos
em âmbito nacional, tanto por organismos governamentais, incluindo os Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário, como por organizações da sociedade, e exercer as funções de ouvidoria-geral da cidadania,
da criança, do adolescente, do idoso e das minorias.
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4.2.1 Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana - CDDPH
O CDDPH é um órgão colegiado, criado pela Lei nº 4.319, de 16 de março de 1964, com
representantes de setores representativos, ligados aos direitos humanos, e com importância fundamental
na promoção e defesa dos direitos humanos no País.
Este Conselho tem por principal atribuição receber denúncias e investigar, em conjunto com as
autoridades competentes locais, violações de direitos humanos de especial gravidade com abrangência
nacional, como chacinas, extermínio, assassinatos de pessoas ligadas à defesa dos direitos humanos,
massacres, abusos praticados por operações das polícias militares, etc. Para tanto, o Conselho constitui
comissões especiais de inquérito e atua por meio de resoluções.
O CDDPH11 promove, também, estudos para aperfeiçoar a defesa e a promoção dos direitos humanos
e presta informações a organismos internacionais de defesa desses direitos.
A criação de Conselhos Municipais e Estaduais de Proteção dos Direitos Humanos é uma medida
voltada a garantir uma esfera pública com representantes da comunidade local e dos órgãos
governamentais que monitore o impacto das políticas públicas na proteção e efetivação dos direitos
humanos, e também que investigue as violações de direitos humanos no respectivo território.
O Conselho deve ser criado por lei municipal e, para o exercício de suas atribuições, não pode ficar
sujeito a qualquer subordinação hierárquica. Tem por principal atribuição receber denúncias e
investigar, em conjunto com as autoridades competentes locais, violações de direitos humanos.
Entre as competências deste Conselho devem ser estabelecidas as seguintes: pesquisar, estudar e propor
soluções para os problemas referentes ao cumprimento dos direitos humanos; receber e encaminhar aos
órgãos competentes, denúncias, reclamações, representações de qualquer pessoa ou entidade em razão
de desrespeito aos direitos humanos; propor às autoridades competentes a instauração de sindicâncias,
inquéritos, processos administrativos ou judiciais para a apuração de responsabilidades por violações
de direitos humanos; requisitar dos órgãos públicos informações, cópias de documentos, relatórios e
processos administrativos referentes à utilização de recursos e prestação de serviços públicos. (Saule,
1998).
No ano de 2002, representantes dos Conselhos Estaduais de Direitos Humanos dos Estados de Alagoas,
Minas Gerais. Amazonas, Mato Grosso, Pará, Paraíba e Rio Grande do Norte dos 14 já implantados,
reuniram-se e discutiram sobre disposições indispensáveis de atuação. A primeira delas, em obediência
aos instrumento de democracia participativa, aponta para a composição em no mínimo paritária além
de possuir estrutura própria e independência funcional e financeira em relação aos poderes e
instituições do Estado. De um modo geral, é indispensável que os Conselhos contenham recursos
específicos destinados no orçamento do Estado e disciplina legal quanto à obrigatoriedade dos repasses
em calendário prévio. Ou seja, os CDDPH não devem subordinar-se ao poder público pelo fato de
serem instâncias que, no exercício de suas funções, precisam “agir como polícia administrativa,
convocando pessoas e ordenando perícias”.(Lyra, 2003)
4.2.2 Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente - CONANDA
O CONANDA estabelece as Diretrizes Nacionais que irão embasar os procedimentos nas áreas de
políticas sociais voltadas para as crianças e adolescentes, a partir de um conjunto de temas focais que
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orientarão a organização, a articulação, o desenvolvimento e a avaliação de programas executados
pelos órgãos governamentais e pela sociedade civil.
Conforme preconiza o artigo 88 do Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, os conselhos
municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente devem ser deliberativos e
controladores das ações em todos os níveis, devendo ser assegurada a participação popular paritária por
meio de organizações representativas, segundo leis municipal, estadual e federal. Os conselhos de
direitos e tutelares são órgãos de função pública criados pelo ECA. O primeiro se ocupa com a
definição das políticas de atendimento; o outro na fiscalização e controle do cumprimento dos direitos
previstos em lei.
A Lei no 8242 de 12 de outubro de 1991 estabelece em seu artigo terceiro que o Conanda será
integrado por representantes do Poder Executivo, assegurada a participação dos órgãos executores das
políticas sociais básicas na área de ação social, justiça, educação, saúde, economia, trabalho e
previdência social e, em igual número, por representantes de entidades não-governamentais de âmbito
nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente.
Cada Município deverá criar no mínimo um Conselho Tutelar composto de cinco membros, escolhidos
pela comunidade local para mandato de três anos, permitida uma recondução. Lei Municipal disporá
sobre local, dia e horário de funcionamento do Conselho Tutelar, inclusive quanto a eventual
remuneração de seus membros.
O Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não jurisdicional. É instância acolhedora de
queixas e/ou denúncias de quaisquer fatos que viole ou represente ameaça aos direitos das crianças e
adolescentes, sendo também de responsabilidade do conselho, a tomada de providências concretas das
questões que cheguem até ele. É espaço público lateral à justiça de execução das leis.
4.2.3 Conselho Nacional de Combate à Discriminação - CNCD
O CNCD é um órgão colegiado, paritário, integrante da estrutura básica do Ministério da Justiça, que
propõe, acompanha e avalia as políticas públicas afirmativas de promoção da igualdade e da proteção
dos direitos de indivíduos e grupos sociais e étnicos afetados por discriminação racial e demais formas
de intolerância.
Apresenta a seguinte composição: 11 representantes governamentais de diferentes ministérios,
institutos e fundações públicas e 11 representantes de movimentos sociais e organizações nãogovernamentais, com especial ênfase na participação de entidades da comunidade negra, que se
ocupem de temas relacionados com a promoção da igualdade e com o combate a todas as formas de
discriminação.
O conselho também tem como atribuição responder e acompanhar os casos de discriminação previstos
na Convenção Internacional sobre Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial. Além
disso, acompanha denúncias de violação dos direitos humanos dos povos indígena, casos de
homofobia, discriminação racial contra a população negra e apoio a comunidades de remanescente de
quilombos.
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4.2.4 Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência - CONADE
O CONADE12 foi criado em 1999 como órgão superior de deliberação colegiada com competência para
acompanhar e avaliar a política nacional de diferentes segmentos das políticas públicas orientadas à
pessoa portadora de deficiência. O CONADE será constituído, paritariamente, por representantes de
instituições governamentais e da sociedade civil, sendo a sua composição e o seu funcionamento
disciplinados em ato do Ministro de Estado da Justiça.
Na composição do CONADE, o Ministro de Estado da Justiça disporá sobre os critérios de escolha dos
representantes a que se refere este artigo, observando, entre outros, a representatividade e a efetiva
atuação, em nível nacional, relativamente à defesa dos direitos da pessoa portadora de deficiência.
Poderão ser instituídas outras instâncias deliberativas pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos
Municípios, que integrarão sistema descentralizado de defesa dos direitos da pessoa portadora de
deficiência.
Incumbe ao Ministério da Justiça, por intermédio da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, a
coordenação superior, na Administração Pública Federal, dos assuntos, das atividades e das medidas
que se refiram às pessoas portadoras de deficiência.
4.2.5 Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI
O Conselho Nacional dos Direitos do Idoso pertence à estrutura básica do Ministério da Justiça, sendo
um órgão de caráter consultivo. Apresenta jurisdição estadual e municipal, sendo composto por um
representante do Ministério da Justiça; das Relações Exteriores; do Trabalho e Emprego; da Educação;
da Saúde; da Cultura; do Esporte e Turismo; do Planejamento, Orçamento e Gestão; por dois
representantes do Ministério da Previdência e Assistência Social; por nove representantes da sociedade
civil organizada atuantes no campo da promoção e defesa dos direitos da pessoa idosa; por dez
representantes da sociedade civil organizada atuantes no campo da promoção e defesa dos direitos da
pessoa idosa.
O CNDI estimula e apoia tecnicamente a criação de conselhos de direitos do idoso nos Estados, no
Distrito Federal e nos Municípios propiciando assessoramento nessas instâncias governamentais, no
sentido de tornar efetiva a aplicação dos princípios e diretrizes estabelecidos na Lei no 8.842, de 4 de
janeiro de 1994.
Os membros governamentais do CNDI serão indicados pelos titulares dos respectivos órgãos e
designados pelo Ministro de Estado da Justiça. A função de membro do CNDI não será remunerada e
seu exercício será considerado de relevante interesse público. Eventuais despesas com diárias e
passagens dos membros do CNDI correrão à conta dos órgãos ou entidades que representam.
4.2.6 Conselho Nacional de Direitos da Mulher - CNDM
O CNDM foi criado pela lei nº 7.353 de agosto de 1985 com a finalidade de promover políticas
públicas voltadas para a eliminação de qualquer forma de discriminação contra a mulher. O órgão até o
ano de 2002 esteve vinculado à Secretaria de Estado dos Direitos Humanos. Atualmente, sua função é
promover a participação da sociedade civil na luta pela igualdade de gênero. O CNDH é composto pela
presidente, por 20 conselheiras nomeadas pelo Presidente da República e atua em parceria com
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organizações civis. Possui jurisdição estadual e municipal, possuindo caráter deliberativo.
4.3 Conselhos Gestores de Programas Governamentais.
Referem-se aos conselhos associados a determinados programas do governo federal. Estes conselhos
foram criados como formas de controle popular do uso dos recursos públicos na área de educação. Sua
função é principalmente fiscalizadora e controladora de recursos aplicados por programas federais a
partir de orientações e diretrizes já definidas.
Na área de educação, os conselhos têm uma institucionalidade distinta dos conselhos da área de saúde,
assistência e trabalho/emprego/renda. No âmbito dos estados e municípios da federação, cabem aos
Conselhos Estaduais de Educação (CEE) e aos Conselhos Municipais de Educação (CME) estabelecer
as diretrizes pedagógicas e normativas da educação na sua alçada, não tendo, portanto, um papel de
estabelecer diretrizes de gestão de recursos. Os recursos da esfera federal são alocados, de forma
descentralizada, a partir de programas criados pelo Conselho do Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educação (CODEFNDE). Os programas criados pelo CODEFNDE, são orientados de forma a que
os recursos são repassados diretamente para instâncias locais. Tais instâncias terão que criar conselhos
locais que auxiliam na fiscalização e no controle do uso e aplicação dos recursos. São denominados
Conselhos Gestores de Programas Governamentais, como, por exemplo, os Conselhos de Merenda
Escolar, associados ao Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)13, e os Conselhos de Pais e
Mestres, associados ao Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE)14. Estes conselhos agem em
conjunto com o Tribunal de Contas da União e o FNDE como instâncias controladoras de aplicação de
recursos do PNAE e PDDE e são compostos por representantes dos Poderes Executivo e Legislativo,
dos professores, dos pais de alunos e de outros segmentos da sociedade local.
No caso dos conselhos do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), estes são entidades
representativas da Unidade Executora - UE escolar. Implantado em 1995, o Programa Dinheiro Direto
na Escola é uma ação do Ministério da Educação, que consiste no repasse de recursos diretamente às
escolas estaduais, do Distrito Federal e municipais do Ensino Fundamental, com mais de 20 alunos
matriculados, além de escolas de Educação Especial mantidas por Organizações Não-Governamentais
(ONGs), desde que registradas no Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS. (FNDE, 2003).
Parte-se do princípio que a comunidade conhece as reais necessidades da escola, sendo esta a mais
indicada para escolher a melhor forma de aplicar e fiscalizar os recursos
O Programa envolve principalmente as esferas de governo federal e local, a partir da participação da
comunidade escolar, por meio de organizações representativas, chamadas Unidades Executoras UEx,
podendo se associações de pais e mestres, caixa escolar, conselho escolar, ou, ainda, pelas prefeituras
ou secretarias estaduais de educação, de acordo com o número de alunos matriculados.
Cabe também as UEx das escolas públicas municipais, estaduais e do Distrito Federal encaminhar a
prestação de contas, dos recursos que lhes foram transferidos diretamente, às Prefeituras Municipais ou
Secretarias de Educação dos Estados e do Distrito Federal.
No caso dos conselhos do PNAE, os Conselhos de Alimentação Escolar (CAE) trata-se de um
colegiado composto por representantes dos Poderes Executivo e Legislativo, dos professores, dos pais
de alunos e de outros segmentos da sociedade local. O CAE, dentre outras atividades, assessora e
fiscaliza a aplicação do dinheiro recebido pelas Entidades Executoras a partir do PNAE. (FNDE, 2003)
Segundo a resolução resolução nº 01 , de 16 de janeiro de 2003, do CODEFNDE, o CAE será
constituído por 07 (sete) membros, com a seguinte composição: 1 representante do poder executivo, 1
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do poder legislativo, 2 representantes dos professores, indicados formalmente pelo respectivos órgãos
de classe, 2 representantes de pais de alunos, indicados formalmente pelos conselhos escolares,
associações de pais e mestres ou entidades similares e 1 representante de outro segmento da sociedade
civil, indicado formalmente pelo segmento representado.
São competências do CAE acompanhar a aplicação dos recursos federais transferidos à conta do
PNAE; zelar pela qualidade dos produtos, em todos os níveis, desde a sua aquisição até à distribuição,
observando sempre as boas práticas higiênicas e sanitárias; receber e analisar a prestação de contas do
PNAE enviada pelos CAE e remeter ao FNDE; orientar sobre o armazenamento dos gêneros
alimentícios.
5. Desafios na atuação dos conselhos de gestão e de direitos
Após a apresentação de algumas teorias que enfocam a participação como forma de ampliação da
democracia nas políticas públicas, de uma breve apresentação das características gerais dos Conselhos
Gestores de Políticas Sociais e dos Conselhos Gestores de Programas Governamentais, vamos, a título
de conclusão, apresentar alguns desafios na atuação dos conselhos..
A implementação desta nova institucionalidade política, os conselhos, possibilitou a ampliação do
campo de debate e da participação entre o governo federal e os governos estaduais e municipais, no
processo de descentralização das políticas sociais durante os anos 90. Com isso, as tradicionais formas
de controle burocrático de uso de recursos públicos, principalmente na esfera federal, foram reduzidas.
Tal ampliação da participação não se deu sem tensões: por um lado o governo federal, numa posição
ativa, reformava o Estado levando à frente a implantação de um modelo de gestão de política pública
tendo como pilares a descentralização, a participação e a ampliação dos direitos sociais; de outro, no
âmbito, principalmente dos governos estaduais e federais, as oligarquias locais tentam reproduzir as
tradicionais práticas políticas clientelistas e assistencialistas, agindo contra a idéia de direitos e
cidadania.
No que se refere à política ativa do governo federal de descentralizar e ampliar a participação de cima
para baixo, podemos observar que, em muitas localidades brasileiras, os conselhos foram criados por
uma obrigação legal; já que sua existência nos municípios é condição requerida para receber verbas das
esferas federal ou estadual. Um dado ilustra isso bem: só 2% dos conselhos municipais se assistência
social foram criados antes da LOAS, de 1994 (Cruz, 2000). Segundo estudo de Arretche (2000), a
participação política ou a “cultura cívica” não podem explicar isoladamente o diferencial de disposição
de governos locais para assumir funções de gestão em programas sociais. Por isso, é possível
pensarmos em algum grau de indução de instância do executivo e legislativo para a criação dos
conselhos sociais. No caso, a liberação de recursos federais em determinados programas agiu e age
como elemento de pressão para que estados e municípios instituam seus conselhos. Por isso, já no final
dos anos 90, mais de 90% dos municípios brasileiros já tinham seus conselhos de saúde e assistência
social em funcionamento.
Apesar da abertura potencial dos canais institucionais de participação social nas políticas públicas, a
participação efetiva é muito diferenciada em função da área da política pública. Nas áreas de
trabalho/emprego/renda, onde os representantes dos conselhos são os empresários, os trabalhadores e o
governo, a participação tem sido mais efetiva, pois são grupos sociais altamente organizados, detendo
já um capital social bastante forte. Assim como na área de saúde, historicamente, os setores mais
organizados como os profissionais da medicina e enfermaria e os representantes de hospitais privados,
vêm participando ativamente nos debates dos conselhos de saúde. Já a área de assistência social, no
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entanto, a participação vem sendo bastante baixa, pois os principais representantes das instituições
deste setor tem um estilo mais tradicional de busca de recursos e de concessão de benefícios, mais
clientelista.
Porém, essa ampliação da participação deve ser estudada com cuidado, pois, apesar da abertura
potencial de canais institucionais de participação social nas políticas públicas, a participação efetiva é
muito diferenciada, em função da área da política pública considerada e do estado ou município da
federação. Segundo Perissinotto (2001), a ampliação da participação não necessariamente altera os
antigos valores do favor e da caridade implícita na tradicional forma de distribuição de recursos
públicos na área de assistência social. A ampliação da participação, sem um debate sobre o interesse
público, ou sobre os princípios de cidadania implícito nos valores da LOAS, pode tornar a participação
apenas um reprodutor de valores tradicionais, com novos atores e novas institucionalidades.
Segundo Gohn (2000), apesar de conselhos, como, por exemplo, os de saúde, assistência social e
trabalho, serem deliberativos, eles têm “sido apenas uma realidade jurídico-formal, e muitas vezes um
instrumento a mais nas mãos de prefeitos e das elites”, principalmente em municípios sem tradição
organizativa e associativa.
Ainda a respeito da distinção entre participação e representação, Gohn (2001) aponta a questão da
manipulação dos conselhos pelos prefeitos, em termos de indicação dos representantes. A autora aponta
que a concomitância da renovação dos mandatos dos conselheiros com o mandato dos prefeitos pode
facilitar a manipulação pelo executivo local. Existe também uma desigualdade no tratamento dado aos
conselheiros pelos membros do executivo, em termos de acesso às informações, e de disponibilidade de
dedicação, tendo os representantes governamentais mais acesso à informação e tempo de dedicação
maior que os conselheiros da sociedade civil, que, muitas vezes, não recebem nada para representar
determinada instituição ou grupo social.
Em muitos casos, os Conselhos se transformaram em campos de representação, ao invés de campos de
participação, transformando-se num espaço a mais de negociação de interesses corporativos por mais
recursos públicos. Nestes casos podem se transformar em mais um campo onde se dá a privatização do
público.
Na forma como foi aqui apresentado, o grupamento dos Conselhos Gestores de Políticas Sociais tem
um papel importante estratégico e gerencial na decisão e orientação da alocação dos recursos dos
Fundos Públicos. Mesmo que os Conselhos Nacionais tenham uma atribuição “maior” de definir
programas prioritários e forma de gerenciamento, os Conselhos Municipais tem o papel de orientar,
controlar e fiscalizar a utilização dos recursos deste programa localmente. Além disso, seu papel não é
só fiscalizador e executor de programas definidos no âmbito nacional, mas também de estabelecer
estratégias e diretrizes da Política Pública no âmbito de seu campo de atuação. Já a função dos
Conselhos associados a Programas Governamentais é, principalmente, acompanhar a aplicação dos
recursos de programas federais já definidos. Trata-se de uma função mais fiscalizadora e controladora
do que orientadora.
No Conselho de Direitos houve uma redefinição de funções entre o judiciário e o executivo, cabendo as
atribuições de defesa de direitos primeiramente a uma Secretaria Especial de Direitos Humanos ligada
ao Ministério da Justiça e atualmente, após maio de 2003, ligada diretamente à presidência da
república.
A ação integrada dos conselhos é fator ainda insipiente e tão necessário na efetivação das ações. A
intersetorialidade das competências que muitas vezes conflituam decisões dificultando a deliberação
conjunta, requerem habilidade na condução dos programas e projetos. (Arzabe, 2003)
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VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28 - 31 de Oct. 2003
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Outra questão a assinalar diz respeito à pouca atenção da maioria dos governadores na implantação de
conselhos de direitos. A criação de Conselhos de Defesa dos Direitos Humanos, esbarram, muitas
vezes, em restrições impostas pelo poder executivo. Esse mesmo poder influencia de tal maneira,
desfigurando a proposta inicial; seja pela autonomia requerida para atuar substituindo um membro da
sociedade por um representante do poder público, seja pela não previsão orçamentária de recursos
necessários ao seu funcionamento. Mesmo quando há aquiescência do governador na participação da
sociedade civil no Conselho, este mantém uma relação de subordinação ao poder executivo, pelo fato
de dispositivos legais reservarem a função de presidente do Conselho a um membro do secretariado
estadual. Disso resulta a dependência tão indesejada, contribuindo com a não efetivação de denúncias
ou instauração de comissões de inquéritos recomendadas em grande parte aos casos tratados nos
Conselhos de Direitos. (Lyra, 2003b)
De um lado o Estado apoia a implantação dos conselhos de direito emanando as leis que os permitem
atuar; por outro lado, parecem não reconhecer o poder deliberado de suas assembléias. Embora criados
por leis, com competência para planejar, fiscalizar, avaliar e interferir nas ações, grande parte dos
conselhos de direito não tem encontrado um lugar firme de interlocução da sociedade, esbarrando nos
percalços administrativos e jurídicos. (Arzabe, 2003)
Em muitos casos os Conselhos se transformaram em campos de representação ao invés de campo de
participação, transformando-se num espaço a mais de negociação de interesses corporativos por mais
recursos públicos. Nestes casos podem se tornar em mais um campo onde se dá a privatização do
público.
Cortes (1998), por sua vez, identifica sete importantes fatores que afetam o funcionamento efetivo dos
conselhos: mudanças na estrutura institucional, organização dos movimentos popular e sindical na
cidade, relacionamento entre profissionais de saúde pública e lideranças populares e sindicais,
orientação das autoridades federais, das autoridades estaduais e das autoridades municipais e a
dinâmica do funcionamento do Conselho em questão.
Notas:
1
Grande parte do material aqui exposto foi obtido de Durston (2000).
Ver site do Ministério em http://www.assistenciasocial.gov.br/optimalview/optimalview.urd/portal.show
3
Ver site do CNAS em http://www.assistenciasocial.gov.br/optimalview/optimalview.urd/portal.show
4
Ver site deste programa em http://www.assistenciasocial.gov.br/iframe/acoes_seas/PETI/peti.htm
5
Ver site deste programa em http://www.assistenciasocial.gov.br/iframe/acoes_seas/BPC.htm
6
Ver site deste programa em http://www.mtb.gov.br/Temas/Fat/Codefat/
7
Ver site deste ministério em http://www.mtb.gov.br/
8
Ver site deste programa em http://conselho.saude.gov.br
9
Ver site deste programa em http://www.saude.gov.br/psf/programa/como_funciona.asp
10
Ver site deste programa em http://www.saude.gov.br/psf/index.htm
11
Ver site deste Conselho em http://www.mj.gov.br/sedh/cddph/default.htm
12
Ver site deste Conselho em http://www.mj.gov.br/sedh/dpdh/corde/corde_oquehe.htm
13
Ver site do Programa em http://www.fnde.gov.br/programas/pnae
14
Ver site do Programa em http://www.fnde.gov.br/programas/pdde
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Resenha biográfica:
Roberto dos Santos Bartholo Jr.
Graduado em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) E EM Teologia Pela
Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). É Mestre em Ciências em Modelos Matemáticos
Aplicados à Engenharia de Produção pela COPPE/UFRJ, Doutor pela Faculdade de Economia e
Ciências Sociais da Universidade Erlangen-Nürnberg na Alemanha, onde defendeu a tese Homo
Industrialis, um questionamento dos fundamentos éticos-econômicos da modernidade contemporânea.
É professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro onde criou o Laboratório de Tecnologia e
Desenvolvimento Social. É autor de vários livros e artigos.
LTDS - Laboratório de Tecnologia e Desenvolvimento Social
Programa de Engenharia de Produção – COPPE/UFRJ
Cidade Universitária, Centro de Tecnologia, Bloco F
Caixa Postal 68507 - Rio de Janeiro - RJ - 21945-970
Telefone: 55 (21) 2562 8297 Fax: 55 (21) 2 562 8294
E-mail: [email protected]
Carlos Renato Mota
Bacharel em Ciências Econômicas e Mestre em Economia Industrial e da Tecnologia pelo Instituto de
Economia - UFRJ e Doutor em Engenharia de Produção. Atualmente trabalhando como professor do
Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, pesquisador do Laboratório de
Tecnologia e Desenvolvimento Social da Coordenação dos Programas de Pós-graduação em
Engenharia da UFRJ e Coordenador de conteúdo do Curso de Especialização em Gestão de Iniciativas
Sociais. Autor de vários artigos sobre Políticas Públicas e Gestão Social
LTDS - Laboratório de Tecnologia e Desenvolvimento Social
Programa de Engenharia de Produção – COPPE/UFRJ
Cidade Universitária, Centro de Tecnologia, Bloco F
Caixa Postal 68507 - Rio de Janeiro - RJ - 21945-970
Telefone: 55 (21) 2562 8297 Fax: 55 (21) 2 562 8294
E-mail: [email protected]
Geraldo de Souza Ferreira
Graduado em Engenharia Geológica e Engenharia de Minas pela Universidade Federal de Ouro PretoUFOP – Minas Gerais. É mestre em Ciências da Terra-Geociências pela UFOP e Doutor em
Engenharia de Produção pela COPPE-UFRJ. Atualmente é professor da UFOP e Pesquisador do
Laboratório de Tecnologia e Desenvolvimento Social da COPPE/UFRJ, atuando como docente do
Curso de Especialização em Gestão de Iniciativas Sociais da COPPE/UFRJ. Autor de vários artigos em
gestão social.
Universidade Federal de Ouro Preto
Departamento de Geologia/Escola de Minas
Campus Universitário. Morro do Cruzeiro
Ouro Preto – MG. CEP: 35400-000
Tel. 55 31 3559 1600 ramal 214. Fax: 55 31 3 559 1601
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Cristina Maria Barros de Medeiros
Graduada em Química Industrial pela Universidade Federal do Fluminense. Mestre em Ciências e
Engenharia de Produção pela COPPE/UFRJ. Atualmente é pesquisadora do Laboratório de Tecnologia
e Desenvolvimento Social da COPPE/UFRJ. Atua em projetos de gestão da assistência social junto às
Secretarias Municipal de Desenvolvimento Social e de Saúde do Rio de Janeiro. Autor de vários artigos
na área de gestão social.
LTDS - Laboratório de Tecnologia e Desenvolvimento Social
Programa de Engenharia de Produção – COPPE/UFRJ
Cidade Universitária, Centro de Tecnologia, Bloco F
Caixa Postal 68507 - Rio de Janeiro - RJ - 21945-970
Telefone: 55 (21) 2562 8297 Fax: 55 (21) 2 562 8294
E-mail: [email protected]
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