Controladoria-Geral da União
Ouvidoria-Geral da União
PARECER
Referência:
Assunto:
00077.000189/2014-51
Pedido de informações relacionadas à criação do Processo Eletrônico no Poder
Executivo Federal.
Restrição de
acesso:
Ementa:
***
Ato normativo: informação sobre existência de legislação concernente à criação
do Processo Eletrônico no Poder Executivo Federal. Dispositivo expresso da
LAI: resposta considerada insuficiente e inobservância da hierarquia em grau
recursal; art. 15 parágrafo único da LAI. - Tentativa de Franqueamento de
Acesso, Trabalho Adicional - Não conhecimento: Informação disponibilizada
Órgão ou
entidade
recorrido (a):
Recorrente:
ITI – Instituto Nacional de Tecnologia da Informação.
E.N.O.
Senhor Ouvidor-Geral da União,
1.
O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação pública, com base na Lei nº
12.527/2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado:
RELATÓRIO
Data
Teor
“Solicito informações a respeito de procedimentos legais
para implementação do Processo Eletrônico no Poder
Pedido
18/02/201
4
Executivo Federal, ou seja, há legislação que disciplina
o assunto? Pode-se implementar o Processo Eletrônico
no Poder Executivo, com base na Legislação Geral que
já disciplina o assunto no Poder Judiciário por meio da
Resposta Inicial
05/03/201
analogia de aplicação de normas?”. (grifo meu)
“O processo administrativo eletrônico ainda não foi
21
regulamentado no âmbito do Poder Executivo Federal.
4
Existe a intenção de disciplinar esse assunto, de forma que
qualquer outro modelo utilizado deverá se adaptar ao
disposto em eventual norma que trate do tema.”.
“Solicito informações mais completas a respeito do tema, e
qual órgão do Executivo é o responsável pela
implementação do Processo Eletrônico no âmbito
Recurso à
06/03/201
Federal. Quais leis já publicadas permitem o aceite de
Autoridade Superior
4
documentos eletrônicos por órgãos públicos e se já existe
alguma iniciativa interna em alguma instituição
pública que seja modelo ou esteja em fase de
Resposta do Recurso
07/03/201
implementação desse procedimento.”.
“(...) o processo administrativo eletrônico ainda não foi
à Autoridade
4
regulamentado no âmbito do Poder Executivo Federal, de
Superior
forma que não existe definição acerca do órgão
responsável pela sua implementação. (...) Ressalto, por
oportuno, que a informação tratada na Lei nº 12.527/2011
refere-se a dados que eventualmente o ITI possua e que
possam ser... utilizados para produção e transmissão de
conhecimento" (art. 4º, inc. II), o que não é o caso. Os
questionamentos, por ora trazidos via SIC, enquadram-se,
na verdade, em orientações, e não, propriamente, em
informações.
No sentido do aqui disposto encontra-se o Decreto nº
7.724/12, abaixo transcrito:
Art. 13.
Não serão atendidos pedidos de acesso à
informação:
(...)
III - que exijam trabalhos adicionais de análise,
interpretação ou consolidação de dados e informações, ou
serviço de produção ou tratamento de dados que não seja
de competência do órgão ou entidade.
Logo, para obter mais informações sobre leis já publicadas,
sugiro que pesquise a legislação existente no site do
22
planalto (www.planalto.gov.br).”.
“Reitero minha solicitação e considerações a respeito da
participação do Instituto Nacional de Tecnologia da
Informação
–
ITI
no
Processo
Eletrônico
na
Administração Federal. Poderiam citar as leis sobre o
Recurso à
10/03/201
Autoridade Máxima
4
tema, principalmente as que envolvem o ITI, e, no
mínimo, explanar melhor quais os esforços esse órgão,
em cooperação com outros, tem expendido em relação
ao tema Processo Eletrônico. Inaceitáveis se mostram as
respostas que me foram fornecidas até agora, inclusive
citando artigo da 12.527 (LAI) com o intuito de
Resposta do Recurso
17/03/201
obstaculizar o acesso do cidadão à informação pública.”.
“Conforme esclarecido pela procuradoria federal especiali-
à Autoridade
4
zada do Instituto Nacional de Tecnologia da Informação -
Máxima
ITI, o processo administrativo eletrônico ainda não foi
regulamentado no âmbito do Poder Executivo Federal,
de forma que não existe definição acerca do órgão responsável pela sua implementação. Em tempo, importa
informar que o ITI é uma autarquia federal vinculada à
Casa Civil da Presidência da República, cujo objetivo é
manter a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira ICP-Brasil, sendo a primeira autoridade da cadeia de certificação - AC Raiz. A Medida Provisória 2.200-2 de 24 de
agosto de 2001 deu início à implantação do sistema nacional de certificação digital da ICP-Brasil. Isso significa que
o Brasil possui uma infraestrutura pública, mantida e auditada por um órgão público, no caso, o ITI, que segue regras
de funcionamento estabelecidas pelo Comitê Gestor da
ICP-Brasil, (...). Compete ainda ao ITI estimular e articular
projetos de pesquisa científica e de desenvolvimento tecnológico voltados à ampliação da cidadania digital. Sua
principal linha de ação é a popularização da certificação
digital ICP-Brasil e a inclusão digital, atuando sobre questões como sistemas criptográficos, hardware compatíveis
23
com padrões abertos e universais, convergência digital de
mídias, desmaterialização de processos, entre outras. Seguindo o espírito de interpretação da douta procuradoria, a
informação tratada na Lei nº 12.527/2011 refere-se a
dados que eventualmente o ITI possua e que possam ser
"...utilizados para produção e transmissão de conhecimento" (art. 4º, inc. II), o que não é o caso. Os questionamentos, por ora trazidos via SIC, enquadram-se, na verdade,
em orientações, e não, propriamente, em informações. No
sentido do aqui disposto encontra-se o Decreto nº
7.724/12, abaixo transcrito:
Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
(...)
III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações, ou serviço de
produção ou tratamento de dados que não seja de competência do órgão ou entidade. (grifo nosso)
Assim, a informação requerida não é de competência
do ITI.”.
“Realizei a solicitação abaixo e verifiquei a errônea
distribuição das instâncias, ou seja, quem respondeu a
primeira solicitação, também está respondendo ao
recurso, situação essa totalmente descabida em face da
Lei de Acesso à Informação. Solicito informações a
Recurso à CGU
17/03/201
respeito de procedimentos legais para implementação do
4
Processo Eletrônico no Poder Executivo Federal, ou
seja, há legislação que disciplina o assunto? Pode-se
implementar o Processo Eletrônico no Poder Executivo,
com base na Legislação Geral que já disciplina o
assunto no Poder Judiciário por meio da analogia de
aplicação de normas?”.
É o relatório.
24
Análise
2.
Primeiramente, é indispensável verificar se o presente recurso observa os seguintes
requisitos de admissibilidade: tempestividade; objeto e interesse de agir.
3.
Registre-se que ele foi apresentado à CGU de forma tempestiva e recebido na esteira do
disposto no caput e §1º do art. 16 da Lei nº 12.527/2011, bem como em respeito ao prazo de 10
(dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7.724/2012, in verbis:
Lei nº 12.527/2011
Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder
Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria-Geral da
União, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se:
(...)
§ 1º O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à Controladoria
Geral da União depois de submetido à apreciação de pelo menos uma autoridade
hierarquicamente superior àquela que exarou a decisão impugnada, que deliberará
no prazo de 5 (cinco) dias.
Decreto nº 7.724/2012
Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art. 21 ou
infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente
apresentar
recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à
Controladoria-Geral da União, que deverá se manifestar no prazo de cinco
dias,
contado do recebimento do recurso.
4.
Em relação ao objeto, também no art. 16 da Lei 12.527/2011 encontram-se as únicas quatro
situações em que é possível interpor recurso de mérito à CGU.
Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria-Geral da União, que
deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se:
I - o acesso à informação não classificada como sigilosa for negado;
II - a decisão de negativa de acesso à informação total ou parcialmente classificada
como sigilosa não indicar a autoridade classificadora ou a hierarquicamente superior a quem possa ser dirigido pedido de acesso ou desclassificação;
25
III - os procedimentos de classificação de informação sigilosa estabelecidos nesta
Lei não tiverem sido observados; e
IV - estiverem sendo descumpridos prazos ou outros procedimentos previstos nesta
Lei.
5.
Analisando os fatos apresentados, depreende-se que a indagação inicialmente feita pelo
recorrente foi respondida pelo Instituto Nacional de Tecnologia da Informação (ITI). Desse modo, o
acesso à informação não classificada como sigilosa foi concedido como abaixo se comprova:
“Solicito informações a respeito de procedimentos legais para implementação do
Processo Eletrônico no Poder Executivo Federal, ou seja, há legislação que
disciplina o assunto? Pode-se implementar o Processo Eletrônico no Poder
Executivo, com base na Legislação Geral que já disciplina o assunto no Poder
Judiciário por meio da analogia de aplicação de normas?” (grifo meu)
“O processo administrativo eletrônico ainda não foi regulamentado no âmbito
do Poder Executivo Federal. Existe a intenção de disciplinar esse assunto, de
forma que qualquer outro modelo utilizado deverá se adaptar ao disposto em
eventual norma que trate do tema.” (grifo meu)
6.
Não lhe parecendo exaustiva a resposta, o senhor E.N.O. recorreu - com base no art. 15 da
Lei 12.527/2011, Lei de Acesso à Informação ou LAI - à autoridade superior. Neste segundo
momento, foram trazidos estes novos questionamentos:
“(...) qual órgão do Executivo é o responsável pela implementação
do Processo Eletrônico no âmbito Federal. Quais leis já publicadas
permitem o aceite de documentos eletrônicos por órgãos públicos e se
já existe alguma iniciativa interna em alguma instituição pública
que seja modelo ou esteja em fase de implementação desse
procedimento.” (grifo meu)
Embora possível a negativa de resposta a novos assuntos na instância recursal (novos temas e
questionamentos devem ser, em regra, objeto de novos pedidos de acesso), o recorrido optou – com
base nas informações de que dispunha – por avaliar o mérito do recurso. Prestou, então, tais
esclarecimentos:
26
“(...) o processo administrativo eletrônico ainda não foi regulamentado no âmbito do
Poder Executivo Federal, de forma que não existe definição acerca do órgão
responsável pela sua implementação (...).” (grifo meu)
Tal obtemperação responde somente a primeira parte do “novo pedido” de informação. Quanto à
dúvida sobre a existência de legislação sobre aceite de documentos eletrônicos e sobre iniciativas
modelares por instituições públicas, o ITI asseverou:
“Ressalto, por oportuno, que a informação tratada na Lei nº 12.527/2011 refere-se a
dados que eventualmente o ITI possua (...).” (grifo meu)
Completando:
“Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
(...)
III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de
dados e informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não seja
de competência do órgão ou entidade”. (grifo meu)
7.
Procurou-se rediscutir os temas citados no recurso dirigido à autoridade máxima do ITI, a
qual manteve a decisão proferida na 1ª instância e minudenciou as competências do instituto.
Destarte, tentou-se demonstrar que as informações apresentadas pela autarquia eram as que ali
estavam disponíveis e as que não foram respondidas ultrapassavam os limites de sua competência.
8.
Diante do exposto, nota-se não ser possível subsumir tais fatos ao art. 16, inciso I da LAI,
fenômeno que impediria a interposição de recurso direcionado à CGU. No entanto, como observou
o recorrente, a autoridade julgadora do recurso de primeira instância foi a mesma que tomou a
decisão inicial - medida que vai de encontro ao previsto pelo art.15 parágrafo único da Lei de
Acesso. É, portanto, fundamentado no art. 16, inciso IV da LAI, que se entende como pertinente o
objeto do recurso que chegou a esta Controladoria.
9.
Feito o estudo sobre a tempestividade e o objeto recursais, analisa-se a existência do
interesse de agir.
27
10.
Neste processo, a solicitação não envolve informação pessoal, mas somente dados de
caráter legal e, se existentes, políticos (“iniciativas internas de alguma instituição pública”). Não há,
portanto, qualquer óbice para o que o senhor E.N.O. demandasse as informações que requereu.
11.
Quanto a existência de prévios entendimentos sobre a matéria em questão, tampouco se
vislumbra obstáculo à interposição do recurso, visto inexistir decisão desta Controladoria
regulamentando o tema “Processo Eletrônico no Poder Executivo Federal” entre o ITI e o senhor
E.N.O.
12.
Finalmente, entende-se que as informações possuídas pelo ITI foram disponibilizadas
imediatamente (art. 11 da LAI). O que não se respondeu teve como embasamento a exigência de
trabalhos adicionais de interpretação e de análise sobre temas que extrapolam a competência
legalmente atribuída àquela autarquia. Tal postura é consoante o decreto 7724/2012 que diz:
Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
I – (...);
II – (...); ou
III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de
dados e informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não seja
de competência do órgão ou entidade.
Parágrafo único. Na hipótese do inciso III do caput, o órgão ou entidade deverá,
caso tenha conhecimento, indicar o local onde se encontram as informações a
partir das quais o requerente poderá realizar a interpretação, consolidação ou
tratamento de dados. (grifo meu)
Ressalta-se a observância pelo ITI do parágrafo único no momento em que sugeriu ao recorrido
uma consulta ao sítio do Planalto:
“Logo, para obter mais informações sobre leis já publicadas, sugiro que pesquise a
legislação existente no site do planalto (www.planalto.gov.br).”
Não se visualiza, portanto, negativa - ainda que parcial - na entrega de informação por parte do
instituto. Por consequência, estaria descaracterizada a negativa de acesso ao recorrido nas instâncias
inferiores.
28
Conclusão
13.
Em virtude do raciocínio tracejado, opina-se pelo não conhecimento do recurso, uma vez
que a informação inicialmente solicitada pelo senhor E.N.O. foi entregue pelo ITI. Como não houve
negativa de acesso, fica descaracterizada a possibilidade de interposição de recurso à CGU (art.16
da LAI).
14.
Por fim, observamos que o recorrido descumpriu parcialmente os procedimentos básicos da
Lei de Acesso à Informação, porquanto a autoridade que avaliou o recurso em primeira instância foi
a mesma que julgou o pedido inicial.
Nesse sentido, recomenda-se orientar a autoridade de
monitoramento competente que reavalie os fluxos internos para assegurar o cumprimento das
normas relativas ao acesso à informação, de forma eficiente e adequada aos objetivos legais, em
especial recomenda-se:
a) Informar em suas respostas ao cidadão a autoridade que tomou a decisão, a possibilidade de
recurso, o prazo para propor o recurso e a autoridade competente para apreciar o recurso;
b) Que a Autoridade responsável por decidir o recurso de primeira instância seja diferente e
hierarquicamente superior àquele que adotou a decisão inicial;
ÍCARO DA SILVA TEIXEIRA
Analista de Finanças e Controle
DECISÃO
No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n. 1.567 da
Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste ato, o
parecer acima, para decidir pelo não conhecimento do recurso interposto, nos termos do art. 23 do
referido Decreto, no âmbito do pedido de informação nº 00077.000189/2014-51, direcionado
Instituto Nacional de Tecnologia da Informação / Palácio do Planalto - PR.
JOSÉ EDUARDO ROMÃO
29
Ouvidor-Geral da União
210
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Controladoria-Geral da União
Folha de Assinaturas
Documento: PARECER nº 1806 de 23/05/2014
Referência: PROCESSO nº 00077.000189/2014-51
Assunto: Pedido de informações relacionadas à criação do Processo Eletrônico no Poder Executivo Federal.
Signatário(s):
JOSE EDUARDO ELIAS ROMAO
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 23/05/2014
Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c ódigo para verificação da autenticidade deste
documento é: 78d93875_8d144c0a7c7fd8f