GINIE: Rede Europeia de Informação Geográfica
IST-2000-29493
Infra-estruturas de Dados Espaciais:
Recomendações de actuação
D 5.3.2(a)
Coordenação do projecto:
Universidade deof Sheffield - USFD
Parceiros:
Open GIS Consortium (Europe) -OGCE
European Umbrella Organisation for Geographic Information-EUROGI
Joint Research Centre of the European Commission- JRC
Histórico
Há um reconhecimento crescente de que alguns dos principais desafios da sociedade
moderna, tais como a protecção do ambiente, a cada vez mais importante segurança, a
melhoria dos transportes, o desenvolvimento social e os serviços de valor acrescentado ao
cidadão, exigem que se identifique onde é maior a pressão da necessidade, que meios são
necessários para visar eficazmente a intervenção, monitorizar resultados e avaliar impactos.
Para todas estas tarefas, a informação geográfica (IG) é crucial. Tal informação deve não
somente existir, mas deve ser fácil identificar onde é possivel obtê-la, se é adequada para um
objectivo concreto, saber como pode ser acedida, e se pode ser integrada com outra
informação. É por conseguinte necessário implementar um quadro de políticas, acordos
institucionais, tecnologias, dados e pessoal, que torne possível compartilhar e utilizar
eficazmente a informação geográfica. A Infra-estrutura de Dados Espaciais1 (SDI, Spatial
Data Infrastructure) engloba este enquadramento.
A importância da SDI para a boa administração e para o desenvolvimento económico e social,
tem conduzido a maioria dos países do mundo a envolverem-se no processo de
desenvolvimento de tais infra-estruturas. Um inquérito, terminado em Dezembro de 2001,
indica que 120 das 192 nações do mundo estão a trabalhar em infra-estruturas nacionais de
dados espaciais, cerca de metade estabeleceram já catálogos de fontes de dados chave
pesquizáveis na Web. Enquanto há claramente muita variabilidade na extensão e na qualidade
de tais esforços, estes indicam que as SDIs são, não sómente um luxo das nações ricas, mas
um meio estratégico percebido para o desenvolvimento, tanto de países desenvolvidos como
de países em vias de desenvolvimento.
A maioria dos países da Europa, estão no processo de desenvolvimento de SDIs de níveis
nacional, regional e local. Há exemplos da melhor prática de abrangência mundial,
coexistindo com desenvolvimentos remendados que só recentemente começaram a mostrar
progressos visíveis. Estas diferenças são em parte resultantes, tanto da heterogeneidade da
Europa institucional e cultural, como dos níveis de sensibilização e apoio político, diversos
através do continente. Como a Europa se está a tornar mais integrada económica e
socialmente, há igualmente um reconhecimento crescente de que alguns processos que
precisam de serem encarados numa escala europeia, como a mudança ambiental, segurança,
transporte e coesão social, requerem enquadramentos à escala europeia dos dados espaciais,
em pelo menos alguns dos menores denominadores comuns a todos os países.
Com isto em mente, foi recentemente lançada pela Comissão Europeia uma iniciativa
importante para desenvolver uma infra-estrutura de informação espacial na Europa
(INSPIRE). A visão desta iniciativa, que é a primeira etapa para a SDI europeia (ESDI), é a
de que:
• Os dados devem ser recolhidos uma vez e mantidos onde isso possa ser feito o
mais eficazmente possível.
• Deve ser possível combinar a informação espacial de fontes diferentes, sem
emendas, através de Europa e compartilhá-la entre muitos utilizadores e
aplicações.
• Deve ser possível a partilha de informação recolhida a um nível com todos os
outros níveis, por exemplo, mais detalhada para a investigação mais rigorosa e
mais geral para objectivos estratégicos.
• A informação geográfica necessária para a administração e de qualidade a todos os
níveis deve existir e estar amplamente disponível em condições que não inibam a
sua utilização extensiva.
• Deve ser fácil descobrir que informação geográfica está disponível, se esta se
adequa a necessidades de uma utilização particular e em que condições pode ser
adquirida e utilizada.
1
IDE em Português
• Os dados geográficos devem ser de fácil compreensão e interpretação no contexto
apropriado e devem ser seleccionados de forma amigável para o utilizador através
de instrumentos de visualização.
Enquanto o programa INSPIRE pretende o desenvolvimento de um enquadramento jurídico
para sustentar a criação de uma SDI a nível europeu, começando por dar prioridade ao campo
ambiental, é claramente importante avaliar a extensão dos progressos das SDIs na Europa e
identificar questões básicas necessárias para assegurar a capacidade de implementação e
coordenação entre os desenvolvimentos europeus e os nacionais ou regionais. Com esta
finalidade, o GINIE2 reuniu peritos no campo das IDEs, provenientes de 13 países europeus e
dos EUA. A reunião teve lugar no Joint Research Center da Comissão Europeia em Ispra,
Itália, 6-8 de Maio de 2002. Um relatório que avalia as experiências individuais dos países
representados na reunião está disponível em (www.ec-gis.org ginie). Apresenta-se em seguida
um sumário dos principais resultados e recomendações.
Sumário de Resultados
Quais são as características de uma SDI bem sucedida? Uma SDI é bem sucedida
quando:
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•
•
•
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é desenvolvida, utilizada e mantida por diversos organismos responsáveis por
fontes de dados chave compreendendo, dados sócio-económicos, ambientais, do
solo e propriedade do solo, e dados de referência (por exemplo, endereços,
limites administrativos, infra-estruturas físicas, e características topográficas),
está pronta a responder a necessidades reais, particularmente em situações de
emergência, como desastres naturais ou provocados pelo homem,
os seus dados de referência estão de acordo com especificações comuns, são
mantidos actualizados e são fáceis de encontrar e de aceder ,
é multi-nível, integrando níveis locais, regionais e nacionais,
há uma homogeneidade funcional do enquadramento através de níveis de
jurisdição,
há uma autoridade clara a gerir o enquadramento,
suporta uma economia suficiente para se justificar.
Apoio Político
Se as características acima destacadas forem as de uma SDI inteiramente funcional, as
experiências de SDIs revistas na reunião mostraram que as SDI mais bem sucedidas, i.e.
aquelas que mais se aproximavam destas características, todas beneficiaram do nível mais alto
e mais coerente de apoio político durante o seu desenvolvimento. Contrariamente, as
experiências sem unidade na cobertura geográfica e mais mono-temáticas em conteúdo
tendem a ter sido desenvolvidas num clima de apoio político mais limitado.
Isto naturalmente não aparece como uma surpresa mas é importante confirmar com uma
ampla gama de experiências nacionais e internacionais, algumas das quais têm já mais de 10
anos de desenvolvimento. Vale a pena sublinhar dois aspectos:
1.
•
2
O apoio Político ao mais alto nível é crucial
Porque:
A maioria da informação geográfica é recolhida, mantida, e tem sido utilizada
por organismos de sector público, que estão dependentes das políticas fixadas
pelo governo respeitando prioridades de organização, financiamento e
mecanismos reguladores.
GINIE é um projecto financiado pelo Programa Tecnologias para a Sociedade da Informação da União Europeia
com o objectivo de desenvolver uma Estratégia coerente de Informação Geográfica ao nível Europeu
•
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•
A informação geográfica é uma mercadoria cara assim como sustenta um grande
número de serviços governamentais ao cidadão. É por conseguinte uma área de
tensão entre políticas dirigidas ao aumento de receitas do governo, e aquelas,
como o “e-governo”, dirigidas para o aumento de benefícios a cidadãos. O apoio
político é por conseguinte necessário para resolver este conflito.
As SDIs não dizem respeito principalmente à tecnologia, mas ao
desenvolvimento de um quadro claro de acordos entre organismos
governamentais, e entre o governo, o sector privado, e os cidadãos nos termos
através dos quais a utilização de informação do sector público, incluíndo a
informação geográfica, pode ser maximizada para o benefício de todos. Estes
acordos exigem frequentemente atenção e apoio político aos níveis mais altos.
Os Governos desempenham por conseguinte um papel absolutamente crucial no
desenvolvimento das SDIs e da sociedade de informação porque são ao mesmo
tempo produtores de dados, utilizadores, executores de política, e reguladores
que fornecem orientação aos organismos mais importantes do sector público.
2. O apoio Político precisa de ser sustentado a longo prazo
Pela sua própria natureza, as prioridades políticas podem-se modificar devido a
circunstâncias externas, mudança de administração, ou mesmo apenas mudança
dos indivíduos chave. A experiência de algumas das SDIs melhor desenvolvidas
no mundo indicam que, mesmo depois muitos anos de desenvolvimento bem
sucedido, estas permanecem sensíveis a mudanças em prioridades de
organização e de liderança política.
Com estas considerações em mente, é claro que uma das prioridades absolutas para o
desenvolvimento da SDI é uma acção persistente para se conseguir manter o apoio dos
decisores políticos a todos os níveis. O apoio político é necessário para endossar e propagar a
visão, estabelecer o enquadramento jurídico, e atribuir recursos para obter resultados. Isto
exige demonstrar os benefícios das SDIs através do seu desenvolvimento, nunca tomando o
apoio como garantido.
Divulgação dos Benefícios
A SDI pode e deveria ser desenvolvida aos níveis local, regional, nacional, europeu e global.
Por conseguinte, há uma necessidade de sensibilizar políticos e decisores em cada um destes
níveis e demonstrar os benefícios de ter uma IDE.
Os benefícios têm que se dirigir a áreas de alta prioridade política, tais como redução do
crime, saúde, educação, planeamento físico, protecção ambiental e gestão de desastres.
Devemos demonstrar como apoiar o “e-governo” e o desenvolvimento económico em geral,
para diminuir a duplicação e o desperdício de recursos, e aumentar a concorrência através do
desenvolvimento de novas indústrias nos serviços baseados na posição (LBS3).
Para demonstrar tais benefícios é possível, desde o início, utilizar exemplos e casos de outras
regiões do mundo, apropriadamente adaptados à conjuntura local e, à medida que a SDI local
se desenvolva, é importante centrar-se sobre aplicações que possam mostrar rapidamente
vantagens, em vez de gastar muito tempo antes de se ver qualquer retorno. A nível europeu,
há algumas áreas de política chave que podem fornecer estudos de caso bons para mostrar os
benefícios de ter uma IDE ou, contrariamente, para evidenciar os custos de não ter essa infraestrutura. Estes incluêm gestão de desastres (por exemplo, a explosão em Toulouse ou
Chernobil), a gestão ambiental (directiva quadro da água, inundações em Itália e ao longo da
bacia do Reno), e transporte (impacto da obstrução dos túneis dos Alpes).
3
Location Based Services
Uma das mensagens importantes das experiências de SDI mais bem sucedidas é a necessidade
de gerir as espectativas. O desenvolvimento de uma SDI exige também educação e mudanças
de cultura nas organizações. Estes processos são frequentemente longos para muitas
organizações do sector público que têm dificuldade na adaptação rápida à mudança. Alguns
dos desafios que precisamos enfrentar incluêm a necessidade de trabalhar mais
horizontalmente através de departamentos e serviços, tendo maior sensibilidade a
necessidades e exigências dos clientes, e utilizando a informação mais eficazmente, assim
como a capacidade "de deixar entrar" na "minha" informação. A divulgação dos benefícios
tem que ser realista e não deve ser baseada no uso de meios excessivos de publicidade.
Coordenação
A coordenação é um dos aspectos principais no desenvolvimento de uma IDE, como mostra a
experiência dos países analisados. Os países com SDIs nacionais mais desenvolvidas, como
os EUA e os países nórdicos, são caracterizados por fortes enquadramentos de coordenação
entre organismos. Os países com SDIs nacionais menos desenvolvidas, como a Espanha,
Bélgica e Áustria, têm igualmente a coordenação mais fraca a nível nacional. Estes países têm
por outro lado exemplos excelentes de SDIs regionais porque se desenvolveram bons
mecanismos de coordenação a esse nível. A coordenação é por conseguinte crucial.
Os papéis do corpo coordenador são múltiplos e incluêm:
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liderança,
negociação de conflitos inter-organismos,
apoio político de sustentação,
divulgação dos benefícios a audiências múltiplas,
fornecimento de orientação técnica e aplicação de normas comuns,
aumento da consciencialização e da disseminação dos resultados.
Além disso, a coordenação pode igualmente jogar um papel muito útil na identificação de
diferenças ou inconsistências no quadro legal e de organização, e sugerindo ao governo
acções correctivas. Se todas estas actividades são executadas por um único organismo ou por
mais de um, por exemplo um que se centra na implementação operacional, e outro mais
focado para aspectos estratégicos e legais, isso dependerá das circunstâncias. Contudo, não há
dúvida de que todas estas actividades são essenciais.
Esta actividade, central para a vida de uma SDI, não precisa de ser cara ou implicar grandes
burocracias. Utilizando os EUA como um exemplo, o Federal Geographic Data Committee
(FGDC) coordena a SDI nacional e executa todas as funções acima indicadas com um grupo
de 15 pessoas e um orçamento de 3,6 milhões de dólares por ano, do qual aproximadamente
metade é gasto em auxílio financeiro inicial para apoiar o desenvolvimento de metadados e de
serviços e portais relacionados a níveis federal, estadual e local. Isto não é por conseguinte
uma grande estrutura ou orçamento, mas um modelo muito bem sucedido, fornecendo um
retorno alto do investimento feito.
Há três outras lições da experiência dos EUA que são de importância particular na Europa:
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Mesmo que o apoio político venha do nível mais alto possível, sem coordenação
firme as forças centrípetas de cada agência que puxa na sua direcção minariam a
IDE. Nunca subestimar o "departamentalismo"!
A coordenação precisa do seu próprio orçamento para ser eficaz.
Como em qualquer projecto complexo, é preciso pensar grande e actuar em
pequeno, i.e. manter e promover a visão, mas implementar por fases.
Implementaçao Faseada
As experiências de implementação de SDIs na Europa mostram claramente que diferentes
modelos e aproximações emergem em consequência de diferentes circunstâncias culturais e
institucionais. Alguns países gastam um tempo mais longo na fase de planeamento,
desenvolvendo um modelo conceptual coerente de SDI e seus componentes, antes de começar
a implementação, outros são mais pragmáticos, começam com o que já está disponível e
desenvolvem à medida dos progressos. Não há um modelo único que sirva a todos.
Centrando-nos no esforço de desenvolvimento de uma SDI europeia, é crucial uma
implementação faseada que construa e apoie a existência de SDIs nacionais e regionais. A
colaboração e a complementaridade são os princípios chave. Ao mesmo tempo, é claro que
não existem SDIs nacionais em todos os países. Por conseguinte, parece necessário o suporte
jurídico da UE exigindo que todos os Estados-membros desenvolvam uma SDI, ponto de
partida, embora deixando os detalhes de como isto será empreendido à responsabilidade
nacional.
Para apoiar o desenvolvimento de SDIs nacionais e regionais, e para garantir a sua
interoperabilidade a nível europeu, é necessário apoiar as capacidades de organização e
institucional, promover padrões internacionais e a melhor prática, e fornecer a coordenação e
apoio técnicos. Coordenação e apoio deveriam incluir o desenvolvimento de especificações
europeias de conteúdo de dados baseadas no que já existe, embora mantendo mínimos os
impactos em bases de dados nacionais.
Além deste trabalho de base há igualmente uma necessidade de harmonizar as camadas de
dados e de conseguir informação coerente sem emendas. O montante de trabalho necessário
variará consoante as camadas e o nível de acordo alcançado, através da cadeia de produção,
em definições e padrões comuns. Contudo, as experiências existentes na Europa em relação
ao desenvolvimento de bases de dados sem emendas relativas a solos, coberto vegetal,
informação meteorológica, topografia e limites administrativos, indicam que é necessário um
significativo trabalho de harmonização e que, para cada tema, estas tarefas precisam de ser
entregues a organizações específicas.
A implementação de uma ESDI4 precisa por conseguinte de considerar uma série de questões
compreendendo:
•
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•
•
Identificação e selecção de quem ficará responsável pela harmonização das
camadas de dados,
Coordenação destas organizações face aos coordenadores técnicos do ESDI e das
agências europeias existentes,
Como será financiado este trabalho,
As relações entre dados originais e harmonizados, questões de IPR e de acesso.
Ao construir SDIs nacionais e a SDI europeia, é necessária uma implementação faseada de
cima para baixo (enquadramento político, coordenação), e de baixo para cima, integrando o
que já existe. É crucial que os serviços implementados trabalhem em conjunto em cada
camada de realização, i.e. que sejam interoperáveis.
No contexto europeu (embora isto seja igualmente válido a outros níveis) um “GeoPortal” é
importante para objectivos de demonstração mas também para permitir igualmente a
visualização, o tratamento e o acesso a dados. Este serviço deve ser baseado em claras
necessidades de utilizador, ser multilingue para actuar como um ponto de acesso europeu a
serviços disponíveis, e fornecer ligações a portais nacionais baseados em registos de serviço.
Para conseguir isto, catálogos existentes nos diferentes países precisam de ser alargados
mediante a construção de interfaces de "software".
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European Spatial Data Infrastructure
O valor de tal “GeoPortal” é o de demonstrar o que já pode ser conseguido tornando os dados
do sector público mais visíveis e acessíveis, de fornecer serviços que respondam a
necessidades dos utilizadores, e de identificar áreas prioritárias para melhoramentos e
diferenças a eliminar. Tem igualmente o valor de anunciar que algo está a acontecer, e de
medir o progresso do desenvolvimento da SDI através de indicadores tais como o número de
serviços e catálogos disponíveis ao longo do tempo, bem como o de medir a reacção dos
utilizadores.
Sumário das Recomendações
A fim de contribuir para o desenvolvimento e aplicação de uma infra-estrutura europeia de
dados espaciais (ESDI), e de apoiar a iniciativa INSPIRE dirigida para o desenvolvimento de
um enquadramento jurídico da ESDI, o grupo de peritos reunido pelo GINIE faz as seguintes
recomendações:
1.
Sustentabilidade Política
É recomendado que os políticos sejam incentivados a tomar um papel activo em todas as
Comissões envolvidas no estabelecimento e direcionamento do desenvolvimento da IDE, aos
níveis regional, nacional e europeu.
2.
Sustentabilidade Financeira
Para arrancar rapidamente com o estabelecimento de uma SDI europeia, é recomendado que o
apoio financeiro venha inicialmente dos governos nacionais através da tributação geral. Estes
investimentos devem ser considerados como uma parte integrante das agendas da “e-Europa”
e do “e-governo” porque a SDI sustenta a modernização do governo, e o acesso crescente à
informação do sector público. Quando a infra-estrutura inicial estiver implementada, deve ser
assegurada a sua estabilidade financeira a longo prazo. Isto pode exigir uma combinação de
investimento público e privado, e também custos para o utilizador congruentes com o
objectivo de aumentar a utilização desta informação.
3.
Quadro Legal
É recomendado que seja implantado um quadro jurídico comum para apoiar o
desenvolvimento da ESDI. Este quadro deveria exigir:
•
da CE, que os princípios da ESDI sejam seguidos em todos os projectos financiados
pela UE, i.e. o desenvolvimento de especificações de dados e tecnologia deveria ser
considerado em paralelo para permitir a realização de um serviço específico,
•
dos Estados-membros, que uma SDI de base em serviços acordados como prioritários
(por exemplo serviços de catálogação) seja construída sobre serviços existentes ou
criando-os onde não estejam disponíveis.
4.
Coordenação
Recomenda-se que seja estabelecido um enquadramento de coordenação a nível europeu para
assegurar que a ESDI se torne uma realidade, o qual deveria incluir:
Coordenação operacional:
• Definir especificações europeias para o conteúdo e codificação de dados comuns, e
fornecer o conselho técnico, apoio, e observação vigilante da tecnologia.
• Promover padrões internacionais para a interoperabilidade.
• Coordenar as actividades das organizações encarregues da harmonização de dados
temáticos.
• Gerir um “GeoPortal” europeu.
Coordenação Estratégica
• Para apoiar o desenvolvimento das SDIs nacionais através da construção de capacidade
institucional, e de estudos comparativos com metodologias comuns a experiências
nacionais e quadros jurídicos que relacionem informação geográfica e IDE.
•
Assegurar que políticas e acções a nível europeu sejam coerentes com o desenvolvimento
da ESDI (observatório vigilante de políticas).
• A ligação com organismos nacionais para o aumento de consciencialização a nível
político através da difusão de casos e de projectos piloto que tenham uma relação directa
com prioridades políticas de topo como ambiente e “e-governo”.
Recomenda-se ainda que cada uma destas duas funções de coordenação sejam apoiadas por
um orçamento plurianual claramente assinalado.
5.
Implementação Faseada
Recomenda-se que seja adoptada uma implementaçao faseada para o desenvolvimento da
ESDI, baseada na subsidiariedade, i.e. nos esforços nacionais e regionais já empreendidos.
Para fornecer a visão global numa aproximação sustentável e faseada é recomendado
especificamente o seguinte:
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Que seja estabelecido um “GeoPortal” multilingue com objectivos de demonstração, e de
medição do sucesso do desenvolvimento da ESDI. Tal portal deve-se integrar com os
serviços de “e-governo” apoiados na localização em vez do fornecimento de serviços
isolados de IG.
Devem ser identificados atempadamente Serviços candidatos e funcionalidades
requeridas a fim de se construir uma linha de base da ESDI.
Deve ser estabelecido a nível europeu, desde o princípio, um Núcleo técnico central para
definir especificações europeias e fornecer a coordenação técnica da ESDI.
Que sejam estabelecidos enquadramentos de organização e financeiro para a
harmonização das camadas de dados em consulta com as agências europeias e
organizações existentes, e com o Núcleo técnico central da ESDI.
Que a medida da capacidade de construção se apoie nas PMEs na cadeia de serviços
necessários para garantir a implementação a nível local, e nas autarquias locais.