Descentralização do fomento à CT&I no Brasil
Apresentação no CONSECTI e CONFAP
(Rio de Janeiro, 24/06/2010)
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Descentralização do fomento à CT&I no Brasil
Ações Descentralização I e II do CGEE envolveram:
• Federalismo e Políticas de Ciência, Tecnologia e Inovação:
especificidade e marcos institucionais na experiência internacional
(2008).
• Estratégias de Descentralização nas Áreas de Saúde e Educação
no Brasil (2008).
• Estudos de Caso de Programas Financiados com Recursos dos
Fundos Setoriais de CT&I: PAPPE & PPP (2008).
• Perfil dos Coordenadores do PPP e do Pappe (2010).
• Programas Pappe e Pappe Subvenção: condições institucionais e
características de distribuição regional (2010).
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Descentralização do fomento à CT&I no Brasil
No Brasil
• Processo de descentralização é relativamente recente.
• Avança de forma muito intensa nos últimos 10 anos, pari passu com o
fortalecimento do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação
(SNCTI).
• Contrasta com a centralização observada nas década de 60 e 70.
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Descentralização do fomento à CT&I no Brasil
Fases do processo no Brasil:
• Até anos 50: descentralização difusa (ações dispersas e desarticuladas
dos governos federais e estaduais).
• Anos 60 e 70: período de centralização a nível federal, com a criação do
FNDCT, FINEP, SNDCT, etc.
• Anos 80: descentralização restringida (iniciativas do Governo Federal,
restringidas pela precariedade das bases institucionais necessárias à
estruturação do processo).
• Anos 90: iniciativas de descentralização público-privada por parte do
Governo Federal (SOFTEX).
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Descentralização do fomento à CT&I no Brasil
Fases do processo no Brasil:
 Anos 90: iniciativas de descentralização público-privada por parte do
Governo Federal (SOFTEX)
 Criação de Fundos Estaduais de C&T e FAPs nos estados, em decorrência
da Constituição Federal (1988) e das Constituições Estaduais ( 1989).
 Essas iniciativas vão se constituir como algumas das bases institucionais
do processo ( final dos anos 90).
 Final 90/anos 2000: avanço e estruturação institucional do processo
 Fundos Setoriais de C&T ( 1997), com no mínimo 30% dos
recursos para o NO, NE e CO.
 Leis federal e estaduais de inovação
 Programas federais em parceria com estados e instituições do
setor privado
 Fortalecimento das instituições estaduais de CT&I
 Carta de Salvador
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Descentralização do fomento à CT&I no Brasil
Crescente complexidade do processo:
• diferentes recortes institucionais a nível federal (MCT, Ministérios
da Saúde, MDIC, etc.) e estadual (FAPs, SECTs, etc.); e
• participação cada vez mais relevante das instituições do setor
privado como co-gestoras de programas específicos (federações de
indústrias, Sebrae, órgãos gestores estaduais, etc.), principalmente
a partir da Lei de Inovação (2004).
• necessidade de definição de categorias analíticas dos programas
federais de fomento relativas ao processo de descentralização
• elaboração de uma matriz referente à especificação dos principais
programas de fomento, segundo essas categorias analíticas.
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Descentralização do fomento à CT&I no Brasil
Categorias analíticas dos programas federais de fomento relativas ao
processo de descentralização em CT&I no Brasil
Temas
Características do processo
a) Desc. autoridade decisória
b) Desc. responsabilidade de
execução
Padrão de coordenação
a) federativa
b) público-privada
Impactos do processo
a) sobre as políticas adotadas
b) prioridades gasto (estados)
Conexão processo com políticas
federais de desenvolvimento
regional
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Categorias analíticas
Estruturada, Extensiva ou Não se aplica
Compartilhada, Restrita ou Não se aplica
Estruturado, Difuso ou Não se aplica
Restritos, Induzidos ou Não se aplica.
Difusa, Estruturada ou Não se aplica
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Descentralização do fomento à CT&I no Brasil
Desenho do PRONEX (CNPq ), segundo as categorias analíticas do processo de
descentralização
Temas
Até 2002
ICTs (estaduais / federais) e
empresas (Embrapa,
Petrobras, Copel, etc.)
A partir de 2003
ICTs e FAPs
Características do processo
Extensiva ou Não se aplica
Estruturado
Restrita ou Não se aplica
Compartilhada
Padrão de coordenação
Difuso ou Não se aplica
Estruturado
a) federativa
b) público-privada
Impactos do processo
Restritos ou Não se aplica.
Induzidos
Difusa ou Não se aplica
Estruturada
a) Desc. autoridade decisória
b) Desc. responsabilidade de execução
a) sobre as políticas adotadas
b) sobre prioridades de gasto (estados)
Conexão com políticas federais de
desenvolvimento regional
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Descentralização do fomento à CT&I no Brasil
Características emergentes:
• O processo está se tornando mais estruturado e compartilhado, no que se
refere à descentralização da autoridade decisória e de responsabilidades
sobre a execução dos programas para as instâncias sub-nacionais e
instituições do setor privado.
• É um processo de características mais pactuadas entre as instituições
públicas e privadas participantes (p. ex., Carta de Salvador) do que regido por
legislação específica (Saúde e Educação).
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Alguns indicadores do avanço do processo de descentralização:
• no período 2000/2003, o valor total dos convênios do MCT
relacionados à área de C&T somou R$ 2,1 bilhões: os Governos
Estaduais, as FAPs e as Prefeituras Municipais, como instituições
conveniadas, participaram com 2,3%, 3,9% e 0,4%, respectivamente.
• no período 2004/2009, o total desses convênios foi de R$ 6,0 bilhões: a
participação dos Governos Estaduais, FAPs e Prefeituras Municipais
aumentou para 6,3%, 6,4% e 2,0%, respectivamente.
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Alguns indicadores do avanço do processo de descentralização:
• entre 2000/2003 e 2004/2009, a participação de Outras Instituições
(Instituições de Ensino Superior, Fundações de Apoio às Universidades,
Centros ou Institutos de Pesquisas, Associações Técnico-Científicas, etc.),
em convênios diretamente estabelecidos com MCT e suas agências,
relacionados à área de C&T, diminuiu de 72,3% para 55,2%.
• a participação das transferências de recursos do Governo Federal,
relacionadas às atividades de C&T, no total das transferências (C&T e
demais) para os estados e Distrito Federal aumentou: 0,53%, em 2004; e
0,88%, em 2008.
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Descentralização do fomento à CT&I no Brasil
Alguns indicadores do avanço do processo de descentralização:
• a relação entre o valor total das transferências de recursos do Governo
Federal, relacionadas às atividades de C&T, e o gasto total em C&T dos
estados e Distrito Federal aumentou: 14,3%, em 2004; 26,3%, em 2007.
• expressiva importância das transferências relativas ao PPP, PAPPE e
PAPPE Subvenção no total de gastos estaduais em P&D, em algumas
regiões brasileiras.
• o valor dessas transferências somou R$ 265 milhões ou 4,7% do
total dos gastos, até 2008. Esse percentual supera 20% nas Regiões
NE e CO e alcança 16% e 13% nas Regiões Norte e Sul; no Sudeste, se
restringe a 2,3%.
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Aumento da capacidade do MCT mobilizar recursos de
contrapartidas das instituições conveniadas (públicas e privadas):
• entre 2000 e 2002, o total de contrapartidas aportadas pelas
instituições conveniadas com MCT (R$ 62,6 milhões) correspondeu a
4,1% do valor total dos convênios (R$ 1,5 bilhão).
• entre 2007 e 2008, esse percentual alcançou 17,0%, a partir de valores
totais de contrapartidas e convênios de R$ 554 milhões e R$ 3,2 bilhões,
respectivamente.
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Elevação dos gastos em C&T dos Estados :
• na maioria dos estados, a proporção de seus gastos em C&T em relação
ao total de suas respectivas receitas aumentou no período 2000-2007 (
das receitas públicas estaduais = 124%, em termos correntes).
• no período 2000-2007, na maioria dos estados, a proporção dos gastos
em C&T em relação ao respectivo PIB aumentou ou permaneceu estável
( dos PIBs estaduais = 115% em termos correntes).
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Importância relativa dos gastos de C&T dos Estados :
No que se refere à evolução recente da importância relativa de cada estado
no total de gastos estaduais em C&T, observa-se, um movimento que
acompanha as tendências gerais do processo de relativa desconcentração
das atividades econômicas a partir de São Paulo:
• Regiões NO, NE, CO e Sul ganham participação, com destaques para os
estados do AM, BA, MS, MT, DF e PR.
• Região Sudeste perde participação, principalmente em decorrência do
desempenho de SP e RJ, apesar dos ganhos de participação de MG.
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Alguns limites do processo de descentralização:
• entre 2000 e 2008, os gastos dos estados em C&T cresceram de forma
expressiva (131%), embora menos do que os gastos do Governo Federal
(176%) e das empresas (202%).
• a distribuição do total das transferências federais em C&T entre os
estados ainda é expressivamente concentrada: em 2007, SP, RJ, MG, RS e
DF respondiam por 75% do total. No entanto, entre 2004 e 2007, a
participação de SP diminuiu de forma expressiva.
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Papel estratégico das FAPs:
• O processo não ocorre segundo um formato único em todas as UFs:
• interação com diferentes atores locais, com capacidades técnicas e
operacionais, interesses e pró-atividade inovativa diferenciadas.
• Além de eixos de alinhamento entre políticas federais e estaduais, vêm:
•adaptando os programas federais às diferentes realidades locais.
• permitindo maior capilaridade local ao processo.
• contribuindo para aumento dos recursos aplicados (via contrapartidas)
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Papel estratégico das FAPs:
• Avanço do processo de descentralização induziu as FAPs a:
• assumir novos programas, diversificados e com diferentes exigências
técnicas e operacionais.
• expandir o volume de recursos federais e estaduais (contrapartidas) em
seus orçamentos anuais.
• ampliar o seu relacionamento com atores locais que não ICTs
(empresas, Federação de Indústrias, Sebrae, etc.), tornando mais
complexas as suas relações institucionais.
• a se tornarem, em vários estados, também gestoras de programas
estaduais (APLs, etc.) com ênfase na da área de CT&I.
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Desconcentração regional:
Junto com o avanço do processo de descentralização, vem avançando
iniciativas desconcentração, vinculadas á área de C&T, de instituições do
Governo Federal (p.ex. Petrobrás; FIOCRUZ; e EMBRAPA).
Dada a histórica desigualdade da distribuição regional de ativos tecnológicos
que marca a Federação Brasileira, essas iniciativas constituem não só um
fator de desenvolvimento regional, mas também um indutor de processos
de descentralização de ações na área CT&I:
• expansão da capacitação regional na área de CT&I e do potencial local
de clientela dos programas federais de fomento, descentralizados ou não.
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Papel proativo dos Estados:
Além das ações do Governo Federal, os estados estão cada vez mais próativos em iniciativas na área de C&T:
• políticas estaduais de desenvolvimento industrial e de serviços com
base em “incentivos de nova geração” (fiscais, financeiros, etc.),
vinculados ao fomento em CT&I.
• Leis Estaduais de Inovação.
• iniciativas na área de CT&I envolvendo a articulação de instituições
estaduais com grandes empresas privadas (parceria da FAPESP, FAPEMIG
e FAPESPA com a VALLE).
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Mudança na configuração do SNCTI:
O processo de descentralização vem contribuindo para tornar o SNCTI cada
vez mais sistêmico, diferente do modelo dos anos 70/80, mais linear e
centralizado:
• estão se incorporando ao SNCTI, de forma estruturada e interativa,
novos atores institucionais (governos estaduais e municipais; e
instituições do setor privado).
• estruturação de redes nacionais e/ou estaduais (PPSUS, SIBRATEC, etc.)
e convergência do acesso de ICTs e empresas a programas de fomento
com diferenciados desenhos institucionais (PPP, PAPPE Subvenção,
Subvenção Econômica à Inovação, PRIME, Juro Zero, etc.).
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Desafios operacionais e estratégicos:
É possível identificar alguns desafios operacionais e estratégicos relativos ao
processo de descentralização:
• Fortalecimento das SECTs e FAPs nas áreas de infraestrutura,
capacitação técnica (operacional e de formulação estratégica), sistemas
de informações, avaliação de programas, etc., principalmente as mais
frágeis. Qual seria o papel do Governo Federal com vistas a esse
fortalecimento? PRO-INFRA FAPs?
• Fortalecimento do intercâmbio sistemático de experiências técnicas e
operacionais entre as FAPs: experiência do Confap e do Consecti.
• Fortalecimento
das instituições federais e estaduais de fomento no
que se refere à sua competência técnica e operacional relacionadas às
especificidades da gestão de políticas descentralizadas de fomento na
área de CT&I: experiência do CNPq.
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Desafios operacionais e estratégicos:
• Acompanhamento e a avaliação da efetividade das políticas e programas
federais e estaduais de CT&I, visando às adequações necessárias.
• Fortalecimento da capacidade de articulação entre as instituições do
SNCTI (federais, estaduais e do setor privado) com vistas à sua maior
organicidade e enredamento, em especial nas relações ICT/ empresa.
• Articulação de programas de gestão descentralizada – projetos de menor
valor médio – com programas voltados à criação de massa crítica e de
excelência em pesquisa que, em geral, exigem maior volume de recursos
• Articulação das políticas de uso do poder de compra dos governos federal,
estadual e municipal com a política de inovação; o uso do poder de
compra dessas diferentes instâncias como instrumento de política de
inovação pode ampliar o escopo do processo de descentralização
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Questões a responder:
• De que forma avançar no processo de descentralização da política
federais de CT&I, levando e conta a necessidade de sua adaptação a
interesses locais ou regionais, sem que o Governo Federal perca o seu
papel indutor e articulador de estratégias nacionais?
• Em uma sociedade, como a brasileira, com enormes disparidades
regionais, como avançar na articulação de processos de descentralização
em CT&I com políticas de desenvolvimento regional, federais e
estaduais, e/ou iniciativas federais de desconcentração na área de
CT&I?
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Finalmente:
• Além das experiências do Consecti e do Confap e no contexto das
oportunidades criadas pelo processo de descentralização, como avançar
na estruturação de instrumentos coordenação federativa e públicoprivada de forma a integrar e articular, cada vez mais, as ações de
instituições federais (FINEP, CNPq, BNDES, etc.), estaduais (Sects, FAPs,
etc.), do setor privado (Sebrae, federação de indústrias, etc.), ICTs e
empresas inovadoras em torno de estratégias relevantes para a
consolidação e integração sistêmica de núcleos endógenos e dinâmicos
de desenvolvimento científico e tecnológico da sociedade brasileira?
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Obrigado!
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