Projeto de Cooperação Técnica Internacional 914 BRA 1078
Formulação de Políticas Públicas para o Setor de Saúde Suplementar
no Brasil
O Marco Regulatório no Setor de
Saúde Suplementar:
Contextualização e Perspectivas
Carlos Pereira
Pesquisador Adjunto, ENSP/Fiocruz, [email protected]
Professor Economia Política da Regulação, Universidade Cândido Mendes
Visiting Professor of Government, Colby College – USA
1
Sumário Executivo
Este artigo pretende fazer uma contextualização e apontar perspectivas sobre o marco
regulatório do setor saúde suplementar no Brasil se concentrando em duas questões
fundamentais.
Primeira, por que a regulação no setor saúde suplementar se faz necessária? Para
responder a esta pergunta, serão analisados os determinantes do desenvolvimento e
consolidação do setor privado de planos e seguros de saúde nas últimas duas décadas. Será utilizado o conceito de ‘falhas de governo’ para demonstrar que foi como
conseqüência das fragilidades das políticas públicas de saúde inclusivas e universais
que a saúde suplementar ganha fôlego, demandando assim alguma forma de ação
reguladora do Estado.
A segunda questão: por que a regulação do setor de saúde suplementar tomou a forma de uma regulação via agências regulatórias independentes? Nessa sessão será
feito um diálogo crítico com a literatura da economia política normativa e positiva da
regulação com vistas a identificar os riscos e custos provenientes da decisão do governo brasileiro em delegar a tarefa regulatória para uma agência independente. Discute-se a possibilidade e condições em que os agentes reguladores seriam ou não
controlados pelos políticos tanto do Congresso como do Executivo. Diante da possibilidade dos riscos delegativos (agency costs) de a agência não se comportar de acordo
com as preferências dos políticos, investiga-se quais benefícios estariam compensando
o governo, principalmente focando nos possíveis ganhos de credibilidade, informação,
flexibilidade administrativa, de reivindicação de crédito (credit claiming) e de atribuição de responsabilidade (blame shifting). Por fim, discute-se os mecanismos institucionais criados pelo executivo na montagem da Agência Nacional de Saúde Suplementar
– ANS que potencialmente reduziriam os custos delegativos e garantiriam um maior
controle do Executivo sobre as preferências e decisões da agência.
Primeira Sessão:
Contextualizar e apontar perspectivas para o marco regulatório no sistema de saúde
suplementar requer inicialmente uma discussão sobre os determinantes originários do
surgimento e desenvolvimento do setor privado suplementar de planos e seguros de
saúde e a decorrente criação do modelo regulatório para o setor. A grande maioria
dos documentos e artigos que analisam as razões para o desenvolvimento de iniciativas regulatórias na área de saúde suplementar afirmam que este se destina a corrigir
falhas de mercado. Este tipo de interpretação dominante parte da pressuposição de
que o mercado privado de seguros e planos de saúde no Brasil vinha operando por
mais de trinta anos praticamente sem controle do Estado, agindo por conta própria,
segundo sua própria lógica e estabelecendo suas próprias regras, apesar de atualmente oferecer um serviço a aproximadamente 35 milhões de pessoas e movimentar
recursos anuais estimados em cerca de 23 bilhões de Reais. Entretanto, esta mesma
2
literatura raramente discute as razões deste crescimento do setor de saúde suplementar num intervalo de tempo relativamente tão curto.
Sem querer pôr em dúvida os claros avanços provenientes das políticas reformistas de
cunho inclusivo e universal que originaram o Sistema Único de Saúde – SUS no final
da década de 80, defende-se aqui o argumento de que o crescimento expressivo do
setor de saúde suplementar é conseqüência direta das próprias falhas de governo
provenientes da montagem lenta e precária do SUS. Já a necessidade de regular este
mercado suplementar pode ser interpretada como uma conseqüência indireta destas
falhas de governo. Em outras palavras, a explosão do setor supletivo de saúde é decorrência da absorção de uma demanda crescente de setores da sociedade, que não
estavam mais dispostas a desfrutar do serviço oferecido pelo setor público, vindo
desta forma a “privatizar pelo afastamento”1 um espaço público garantido através dos
princípios universalistas na nova Constituição.
Para se compreender este fenômeno é extremamente útil recorrer ao conceito elaborado por Boudon (1979) acerca dos "efeitos perversos", ou melhor, dos efeitos não
antecipados gerados pela agregação dos interesses interrelacionados no desenvolvimento de uma determinada política, no caso aqui em questão, o da reforma
sanitária brasileira que gerou o sistema único. Entende-se por efeitos perversos, também chamados de efeitos de composição, o fenômeno que é produzido de forma não
antecipada, ou não prevista pelos atores envolvidos em uma determinada ação. Segundo Boudon, pode-se afirmar sem exagero que os fenômenos dos efeitos perversos,
"são onipresentes na vida social e que representam uma das causas fundamentais dos
desequilíbrios sociais e da mudança social". Para este autor, estes efeitos, embora
sejam chamados de perversos, podem não ser "necessariamente indesejáveis, mas
em todo o caso não incluídos nos objetivos explícitos dos atores", destacando assim, o
fato da não previsibilidade por parte dos atores sociais envolvidos na ação. Estes
efeitos, "não explicitamente desejados podem ser positivos, negativos, ou ao mesmo
tempo positivos e negativos para alguns ou para todos".2
Esta argumentação se sustenta na percepção de que os princípios universalistas e inclusivos, presentes no movimento que originou o SUS se desenvolveu num contexto
de crise fiscal profunda, no qual as políticas sociais operavam num locus já extremamente congestionado, onde qualquer tentativa de implantação de uma nova política
chocava-se com compromissos previamente assumidos. Na realidade, a universalização trouxe novas responsabilidades financeiras a um Estado já com sérias dificuldades
1
Hirschman (1982: 74) afirma que o consumidor dispõe de dois tipos de reação à insatisfação: A primeira é o afastamento, quando o consumidor vai à procura de opções mais satisfatórias de consumo no espaço privado, e a segunda é
a manifestação, ou seja, engajar-se em várias ações que vão da reclamação estritamente individual à ação coletiva,
ou, como frisa o autor, a ação pública por definição.
2
Como exemplo ilustrativo, Boudon (1982: 7) utiliza-se de um fato cotidiano, o trânsito. Pergunta o autor, "Porque
todos aceitam sem muito reclamar a multidão de pequenas irritações provocadas pelas paradas no sinal vermelho?
Certamente porque, sem os sinais vermelhos, o trânsito seria mais difícil. Os sinais vermelhos têm por finalidade reduzir os efeitos perversos que resultariam da justaposição de deslocamentos individuais seguindo no mesmo momento
trajetórias que se cruzam". Também Hirschman (1992: 18) ao analisar os argumentos reacionários quanto às mudanças, identifica que os conservadores se utilizam do que ele chama de "tese da perversidade", ou seja, "a tentativa de
empurrar a sociedade em determinada direção fará com que ela, sim , se mova, mas na direção contrária". Desta
forma, segundo a tese da perversidade, toda ação de mudança desencadearia uma série de "conseqüências não intencionais no exato oposto do objetivo proclamado e perseguido". Este trabalho, embora represente uma brilhante identificação das resistências discursivas dos conservadores ao processo de mudança social, apresenta uma concepção
diferenciada de efeitos perversos daquela desenvolvida por Boudon, uma vez que concebe estes efeitos como necessariamente negativos.
3
de reversão do quadro social gerado no período autoritário e ainda exponenciado pela
crise econômica.
Desta forma, a universalização, ao invés de significar uma expansão da cidadania, por
não ter definido outras fontes e formas de financiamento acabou por reforçar ainda
mais a deficiência da atenção à saúde do setor público, principalmente no que diz respeito à falta de qualidade dos serviços, vindo assim a fortalecer de forma não intencional a medicina privada suplementar. Portanto, a Reforma sanitária "deu à luz" um
filho por demais indesejado (Pereira, 1996).
O que se verifica na prática é uma reinterpretação do princípio universalista aprovado
na última Constituição. Ao invés deste princípio funcionar como um mecanismo de
inclusão social, na realidade é excludente3 por incorporar de fato apenas os segmentos mais necessitados da população de uma forma discriminatória, ou seja, oferecendo um serviço de baixa qualidade. Já os segmentos que têm condições de não se
submeter a este tipo de serviço são absorvidos pela medicina suplementar. O setor
público, antes de competir com o setor privado oferecendo um serviço de boa qualidade, demarca um campo de complementariedade com aquele. Assim, o setor privado
de saúde suplementar joga no insucesso do SUS como estratégia de viabilizar-se ainda mais, principalmente diante do insucesso da qualidade do atendimento. Como conseqüência, foi empreendido um perfil híbrido ou no mínimo paradoxal às políticas de
saúde nestas duas últimas décadas: ao mesmo tempo em que se conseguiu selar nos
textos constitucionais alterações vinculadas a um modelo welfare state institucionalredistributivo, concernente aos princípios da reforma sanitária, se consolidava na vida
prática destas políticas uma tendência de política social de características residuais e
segmentárias com a consolidação de um setor privado de saúde suplementar.
É pertinente então presumir que é como conseqüência das próprias fragilidades das
políticas inclusivas e universalistas de saúde que se desenvolve e se consolida a saúde
suplementar. Em outras palavras, as falhas de governo de não provimento adequado
de uma política pública de saúde pavimentam o caminho para a materialização de um
sistema híbrido e complementar com o setor privado suplementar. Esta linha de argumentação não visa questionar a necessidade de que este mercado privado de planos e seguros de saúde venha a ser regulado, pois pela própria natureza da saúde ser
um bem público, é recomendável que sejam reduzidas as chances para comportamentos oportunistas por parte de quem oferece tais serviços. Desta forma, regular
este setor privado de saúde suplementar passa a ser uma necessidade de racionalizar
e reordenar um setor que se desenvolve como conseqüência das falhas de governo.
Uma das evidências que fortalecem esta hipótese é que as demandas por uma intervenção regulatória no setor se originam da repercussão negativa da opinião pública
quando da ação unilateral de algumas empresas de seguro e planos de saúde de aumento indiscriminado de preços e restrições à cobertura. Estas queixas alcançaram
ampla divulgação nos meios de comunicação e vários consumidores obtiveram ganhos
de causa nas instâncias judiciárias. A regulamentação de planos e seguros privados de
saúde foi, assim, demandada por consumidores, entidades médicas e por setores go
3
Faveret e Oliveira (1989: 35).
4
vernamentais ligados à área econômica, paralelamente às estratégias de empresas
operadoras para a ampliação de seu mercado.4
As demandas de consumidores e entidades médicas repercutiram principalmente no
Executivo, que, diante de uma matéria de grande apelo popular e da possibilidade do
tema se manter na mídia, evidenciando, assim, as possíveis fragilidades do governo –
sua morosidade ou mesmo a sua quase inação em estabelecer de fato uma regulação
do setor – fez a escolha de colocar a regulação do setor suplementar da saúde no
topo de sua agenda, como forma de evitar ser responsabilizado (blame shifting) e ao
mesmo tempo auferir crédito (credit claiming) pela criação de um organismo autônomo e especializado para lidar com este problema. Nas palavras do Diretor de Normas
e Habilitação da ANS, João Luís Barroca, “a regulação de planos e seguros de saúde é
uma atividade governamental destinada a corrigir falhas de mercado e condições
contratuais que afetam consumidores e empresas e repercutem negativamente na
opinião pública”5. Desta forma, a iniciativa regulatória do governo neste setor pode
ser interpretada como uma ação estratégica bem sucedida uma vez que as tensões e
reclamações dos consumidores foi redirecionada.
A discussão sobre a questão, porém, só ganhou maior destaque no legislativo com a
criação, em 27 de agosto de 1996, de uma Comissão Especial para proferir parecer
sobre o projeto do senador Saraiva (Projeto de Lei n.º 4.424, de 1994 cujo principal
objetivo era “proibir a exclusão de cobertura de despesas com tratamento de determinadas doenças em contratos que asseguram atendimento médico-hospitalar pelas
empresas privadas de seguro-saúde ou assemelhadas”). Esta comissão, entretanto,
foi extremamente morosa no encaminhamento do debate e na tomada de decisões.
Embora o trâmite de uma matéria por uma comissão especial, que é uma comissão
temporária, deva ser rápido, uma vez que o prazo regimental é de dez sessões legislativas, esta não conseguiu apresentar um relatório final ao plenário da Casa após
mais de um ano de funcionamento. A despeito do extenso e exaustivo trabalho realizado pela Comissão, que promoveu inúmeras audiências públicas com a participação
de praticamente todos os representantes do setor da saúde suplementar, bem como
da sociedade civil, seu relator, o deputado Pinheiro Landim, não se sentiu em condições
de apresentar um relatório base ao plenário e, juntamente com o presidente da Comissão, deputado Euler Ribeiro, solicitou ao presidente da Câmara a dissolução da
mesma para que o plenário se posicionasse diretamente sobre o assunto.6
A partir deste momento, o Executivo engaja-se diretamente como principal ator no
processo decisório, sobretudo mediante gestões e cobranças dirigidas ao Congresso
para que este acelere a apreciação do Projeto de Lei no 4.425/94. Este também ameaça assumir a liderança do processo legislativo através de Medidas Provisórias se o
Congresso não tomar uma decisão. Estas pressões e ameaças do Executivo, além de
constrangerem os deputados a tomar uma resolução mais rápida, também atingiram
4
Também as operadoras, buscando manter sua imagem, demonstraram preocupação quanto a alguma regulamentação. No início dos anos de 1990, em face das denúncias crescentes, a medicina de grupo, na tentativa de evitar a
intervenção governamental no setor, esboçou medidas de auto-regulamentação, como a criação do Conselho de AutoRegulamentação das Empresas de Medicina de Grupo (Conamge).
5
Cf. Prefácio “Regulação & Saúde: Estrutura, Evolução e Perspectivas da Assistência Médica Suplementar/ Ministério
da Saúde, Agência Nacional de Saúde Suplementar. Rio de Janeiro, 2002 (grifo nosso).
6
Informação obtida mediante longa entrevista com o deputado Pinheiro Landim, em seu gabinete na Câmara dos
Deputados, Brasília.
5
as empresas, que passaram a temer que uma regulação feita diretamente pelo Executivo fosse pior do que o processo negociado no Congresso.7
Ao perceber que as ameaças do Executivo de regular o setor através de MPs eram
críveis, o presidente da Câmara, deputado Michel Temer, determinou então que o
Projeto de Lei n.º 4.425, nos termos do parágrafo 6, do Art. 52 do Regimento Interno,
fosse encaminhado imediatamente ao plenário, pendente de parecer pela comissão,
por haver esgotado o prazo de sua apreciação pela mesma. Ao mesmo tempo, através
de uma manobra não regimental, Temer solicitou aos parlamentares que faziam parte
da Comissão Especial que constituíssem, junto com outros deputados que tivessem
interesse de participar, uma comissão informal com o objetivo de, em curtíssimo prazo, formular uma proposta de relatório para ser submetida ao plenário.
O mais surpreendente neste episódio é que os mesmos parlamentares que em mais
de um ano não conseguiram elaborar uma proposta de regulamentação do setor,
quando ficaram diante da decisão do Executivo de dar tratamento prioritário em sua
agenda a este tema, lograram produzir, em menos de 15 dias, um relatório negociado
que foi aprovado por unanimidade, por acordo de liderança, sem a necessidade de
votação nominal.
A produção deste relatório e a sua aprovação em tempo recorde surpreenderam principalmente o setor privado, que apostava na inação decisória da Comissão Especial
como estratégia dominante. Segundo o deputado Ronaldo Cezar Coelho, quando estes
setores perceberam que a comissão informal estava funcionando “já era tarde demais.
Não deu mais tempo para eles se rearticularem contra o projeto.” Resumindo, estava
claro que o desenho institucional bi-partite de regulação tendo a Secretaria de Seguros Privados – Susep como o órgão responsável pela regulamentação econômicofinanceira dos seguros de saúde e o Ministério da Saúde responsável pela regulamentação e fiscalização da produção de serviços de assistência a saúde já não conseguia responder de modo satisfatório ao conjunto de necessidades reguladoras, o que
se traduzia como uma outra falha do governo. A necessidade então era pensar um
modelo que pudesse oferecer respostas adequadas as demandas crescentes por regulação. A solução encontrada foi a criação da Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS através da Lei n.º 9.961/00, como agência reguladora, vinculada ao Ministério da Saúde, mas com autonomia administrativa, financeira e política expressa por
uma arrecadação própria, decisões em Diretoria Colegiada, cujos os membros têm
mandato definido em lei e não coincidentes.
Segunda sessão:
Contextualizar e apontar perspectivas para o marco regulatório no sistema de saúde
suplementar requer também uma discussão e análise dos motivadores da escolha do
governo brasileiro de montar um desenho institucional regulatório caracterizado pela
independência da agência reguladora dos políticos, tanto do Executivo como do Legislativo. Como dito anteriormente, diante das crescentes queixas provenientes dos
inúmeros problemas que o mercado de planos e seguros de saúde vinha apresentando
7
Segundo o então deputado federal e hoje Ministro da Saúde Humberto Costa, “as seguradoras eram as que menos se
preocupavam com isso, pois além de já serem controladas pela instituição que o governo queria dar o controle total,
têm um poder de fogo maior em termos de lobby dentro do governo. Entretanto, os grupos de autogestão temiam que
se fosse o Executivo quem regulasse diretamente via MP, não desse um tratamento diferenciado”. Entrevista com o
deputado Humberto Costa realizada por Marcus André Melo em Recife em 22/2/2000.
6
durante a década de 90 (tais como, restrições de cobertura e exclusão de procedimentos; cobrança e/ou cobertura irregular para portadores de doenças preexistentes;
exigências indevidas para a admissão de pacientes; prazos e carências irregulares;
condições de validade e rescisão de contratos; falta de cobertura para doenças crônicas e degenerativas; insuficiência na abrangência geográfica do plano de saúde; descumprimento das normas de atendimento de urgência e emergência; etc.), a necessidade de que este setor fosse propriamente regulado parece não restar mais dúvidas.
Uma importante questão que surge é qual a forma que deve tomar a regulação de
modo a assegurar que os mercados regulados alcancem os níveis de performance que
tem sido pretendidos? Existem inúmeras formas de estruturar o processo regulatório e
a forma escolhida irá ter um papel decisivo no sucesso ou fracasso da regulação.
Epstein e O’Halloran (1999), por exemplo, ao analisar o caso americano, afirmam que
existe uma grande variação no nível de delegação de poderes e atribuições entre as
áreas específicas que são reguladas. Além da diferença em relação a quem é delegada
a autoridade de regular, há diferenças ainda com respeito à quantidade de poder discricionário que é delegada pelo Congresso/Executivo às respectivas agências.
Pode-se estabelecer um desenho institucional com uma legislação extremamente detalhada, deixando as agências com pouco ou nenhum espaço para tomar decisão, ou
pode-se simplesmente propor um desenho institucional vago, no qual o poder discricionário delegado é extremamente amplo não apenas para regular, mas inclusive para
definir as políticas para o setor. Em algumas áreas, por exemplo, como agricultura,
ciência e tecnologia e forças armadas, o Congresso americano delega amplos poderes.
Por outro lado, em áreas tais como orçamento, funcionalismo público, judiciário, etc. o
nível de delegação é comparativamente mais baixo. A hipótese defendida por Epstein
e O’Halloran é a de que o Congresso/Executivo calcula os custos internos da produção
e execução da política regulatória versus os custos externos da delegação (make-orbuy decision). A política será feita de tal maneira a maximizar os objetivos políticos
dos legisladores; ou seja, reeleição. Os legisladores preferirão se responsabilizar pela
provisão daquela política até o ponto em que os benefícios políticos ultrapassem os
custos políticos; do contrário eles preferirão delegar para o executivo.
Sendo assim, não existiria uma forma ‘ótima’ de regulação e o importante passa a ser
encontrar uma estrutura de regulação que combine com as circunstâncias de cada
país em questão e dos interesses existentes em cada setor. Antes da criação das
agências regulatórias independentes no Brasil, a regulação para muitos dos setores
não era ausente, incluindo aqui o setor de saúde suplementar, que era regulado pelo
sistema bi-partite entre Susep e Ministério da Saúde, que já tinha demonstrado suas
limitações.
O que se pretende levantar é a discussão sobre a necessidade ou não desta regulação
acontecer via modelo de agência reguladora autônoma, cujo principal objetivo, no
caso brasileiro, seria gerar incentivos que beneficiem os consumidores de planos e
serviços de saúde através da melhoria da qualidade e cumprimento dos contratos. Ou
seja, a regulação deste setor teria como tarefa prioritária a defesa dos interesses dos
consumidores dos serviços privados de saúde a partir da racionalização de um mercado provedor de um serviço considerado de natureza pública.
A pergunta então que se coloca é: será que para cumprir os objetivos de proteção dos
consumidores e evitar custos políticos seria necessário uma engenharia institucional
para criar uma agência regulatória autônoma correndo todos os riscos delegativos
provenientes desta decisão? Que tipo de desenho regulatório melhor atenderia a tais
requisitos? A idéia aqui não é apontar normativamente como deveria ser o processo
regulatório no setor privado de seguros e planos de saúde no Brasil, mas sim discutir
7
um arcabouço teórico-metodológico através do qual este problema possa ser analisado.
Para tal, faz-se necessário recorrer a um ramo do estudo da Economia conhecido
como teoria da agência que busca analisar determinados tipos de relações hierárquicas entre agentes econômicos e políticos. Esta literatura é particularmente importante
para o estudo da regulação, pois a relação da agência reguladora com as firmas, das
firmas com os consumidores, bem como entre os políticos com as agências contém
todas as características de uma relação principal-agente,8 o que sugere que este modelo geral pode ser usado para entender as formas particulares de regulação efetivamente observadas na vida real. Aliás, este modelo é ainda mais pertinente ao estudo
da regulação pelo fato de diversas outras relações entre grupos participantes do processo regulatório (como por exemplo, consumidores - que também são eleitores com os políticos, entre grupos de interesse com as agências reguladoras, etc.) também deterem estas características provenientes da escolha delegativa. Note que numa
relação principal-agente a relação é mutuamente vantajosa se puder ser estruturada
de forma a contornar os problemas inerentes a este tipo de intercâmbio. Em geral,
existe um contrato entre as partes, que determina qual a tarefa e como será a remuneração. Este contrato pode ser tanto um contrato formal por escrito e com validade
jurídica, como um contrato tácito.
Um dos principais temas presentes nesta literatura é o relacionamento de tipo principal-agente entre políticos (no caso brasileiro, principalmente com o Executivo) e
agências reguladoras. Mais especificamente, ao dilema (trade-off) existente entre flexibilidade e controle (Weingast 1984; McCubbins e Schwartz 1984; McCubbins, Noll e
Weingast 1987, 1989; Spiller 1990; Laffont e Tirole 1993; Epstein e O’Halloran,
1999). Ou seja, ao delegar tarefas regulatórias, os políticos gostariam a princípio de
transferir amplos poderes e discrição administrativas para que as agências pudessem
desempenhar de forma satisfatória e flexível as suas missões e funções. Mas como
decorrência das informações assimétricas inerentes da natureza deste tipo de relação,
fazendo com que as ações dos reguladores sejam intrinsecamente não observáveis, os
políticos correriam assim sérios riscos de que uma ampla discrição possa ser usada
em busca de resultados distintos dos que eles gostariam.9
Além dos problemas de assimetria de informação, existiria uma relação imperfeita
entre o esforço colocado e o resultado do esforço. Por exemplo, na hora de determinar
a remuneração pelo cumprimento de uma tarefa, o principal não pode usar o resultado obtido pelo agente para inferir qual o esforço colocado, pois não existe uma relação estreita entre ambos.10 Não se pode ainda esquecer que na maioria das vezes
existiria um alto custo de monitoração. Ou seja, o principal não tem como monitorar a
baixo custo a performance do agente para poder observar o nível de esforço colocado.
Para tornar ainda mais complexa esta relação, os objetivos entre os atores podem não
8
Aquele que delega autoridade é conhecido como o principal e aquele para quem a autoridade de realizar a tarefa em
troca de uma remuneração é delegada seria o agente. (Os acionistas de uma companhia, os principais, delegam a um
gerente geral, o agente, a tarefa de presidir e fazer funcionar a companhia).
9
O agente possui certas informações sobre si mesmo e/ou sobre a tarefa que o principal não possui. Por exemplo, o
agente sabe quanto esforço coloca para cumprir a tarefa. Já o principal não observa o esforço colocado e sim o resultado deste esforço. (O gerente sabe quais as escolhas que fez, quais deixou de fazer, quais as condições da companhia, dos concorrentes etc. Os acionistas não possuem nem o tempo nem o capital humano para obter e processar
todas estas informações. Eles observam não o esforço colocado pelo gerente, mas sim o lucro obtido no final do mês).
10
Por exemplo: ao observar um lucro alto, os acionistas não podem inferir disto que o gerente tomou todas as decisões corretas e geriu a empresa de maneira sábia, pois é possível que o gerente tenha agido de forma imprudente ou
desleixada e mesmo assim obtivesse um lucro. Da mesma forma um lucro baixo pode se dar por contingências fora do
controle do gerente.
8
ser alinhados. Em outras palavras, não é raro que os objetivos do principal não coincidam inteiramente com os objetivos do agente.11
Esta vasta literatura tem mostrado que estes problemas delegativos existem e têm
conseqüências decisivas para o resultado da política pública regulatória. De uma forma bastante esquemática, é possível classificar esta literatura em dois grandes grupos
(teoria da dominância burocrática e teoria da dominância dos políticos), tomando
como critério classificatório a possibilidade ou não dos principais (políticos) controlarem os agentes (reguladores) e/ou de incentivarem estes últimos se comportarem de
acordo com as preferências dos primeiros.
O primeiro grupo de autores são céticos sobre a possibilidade de controle da burocracia. Eles fazem uma dura crítica à tradicional escola do interesse público que defendia
a visão de que a regulação surgia quando havia uma falha de mercado, o que levaria
o governo a corrigi-la através de alguma forma de intervenção. Por isso esta vertente
é aqui chamada de teoria ou escola da dominância burocrática. Ou seja, esta literatura se opõe a idéia de que os burocratas agem orientados pelo interesse público ou
pelo bem comum.
Segundo esta abordagem tradicional da dominância da burocracia, o problema principal-agente entre políticos e agências reguladoras é tão severo que não seria possível
monitorar ou controlar as agências adequadamente. Agências reguladoras são formadas por especialistas que teriam tempo e acesso à informação. Políticos, por outro
lado, têm alto custo de oportunidade. O custo de aprovar uma nova legislação para
enquadrar a agência às preferências dos políticos também seria muito alto. As agências são portanto insuladas, tem alto nível de discricionariedade e podem perseguir
seus próprios interesses. Agências burocráticas têm vida própria (Wilson, 1989).
Tullock (1965) e Downs (1967) foram um dos primeiros a surpreender a visão do bom
governo, comum na literatura sobre administração pública, porque afirmaram que as
burocracias podem ser perfeitamente entendidas ao se assumir que os burocratas são
atores principalmente preocupados e motivados pelas suas carreiras e o seus selfinterests. Estes autores trouxeram pela primeira vez as noções de estratégia, conflito,
oportunismo, formação de coalizão etc. para o estudo das burocracias públicas.
Porém é com Niskanen (1971) que a teoria da dominância burocrática decola ao presumir, com a sua frase clássica, que ‘os burocratas maximizam seus orçamentos’. O
modelo proposto por Niskanen era muito simples, composto apenas de dois atores: os
burocratas e legisladores. O relacionamento entre estes atores é caracterizado pelo
monopólio bilateral da informação em favor dos burocratas, tanto em relação aos
custos da produção não revelados integralmente, bem como em relação ao conhecimento do valor que os legisladores atribuem ao resultado final da política. Os burocratas usam estas informações e fazem uma oferta (take-it-or-leave-it) aos legisladores que, sem outra alternativa, aceitam este jogo.
Mais ou menos no mesmo período que o livro de Niskanen foi publicado, um outro
trabalho seminal nesta mesma tradição analítica, “The Theory of Economic Regulation”, de autoria de George Stigler, deu início à influência da escola de Chicago nos
estudos sobre regulação através da conhecida “teoria da captura”. Igualmente se
11
Se os objetivos coincidirem exatamente a relação principal-agente deixa de ser problemática, pois então o agente
estará agindo da maneira preferida pelo principal. Entretanto na maioria das vezes, por exemplo, os acionistas querem
que o gerente aja de maneira a maximizar o lucro da empresa sem tomar riscos desnecessários. O gerente, por sua
vez, quer maximizar sua própria renda e talvez possua também objetivos relacionados a sua carreira e seu poder na
empresa. Os objetivos de ambos são somente parcialmente coincidentes, pois ao perseguir seus próprios objetivos o
gerente poderá estar levando a firma a um lucro menor do que o possível.
9
apresentando como alternativa à ‘teoria do interesse público’, a ‘teoria dos grupos de
interesse’ ou da ‘demanda por regulação’ (como também ficou conhecida a contribuição de Stigler) é baseada na observação empírica de que a regulação tende a favorecer os atores economicamente mais fortes ao capturar os reguladores.
A tese central desse trabalho é que, como via de regra, regulação é adquirida pela
indústria e é desenhada e operada primordialmente em seu benefício. Regulação necessariamente implicaria em uma redistribuição de renda; isto gera custos para alguns grupos e benefícios para outros. Como acontece em qualquer outro tipo de mercado, o mercado regulatório tende a distribuir mais benefícios para os que oferecem
maiores demandas. Os grupos que teriam menores custos organizacionais e maiores
ganhos per capita seriam os grupos com maiores probabilidades de atingir sucesso de
influenciar o processo regulatório. Desta forma, grupos pequenos e mais homogêneos
teriam mais condições de capturar o processo regulatório do que os grupos maiores e
difusos, como os consumidores.
Vale salientar, entretanto, que a teoria econômica da regulação foi posteriormente
modelada formalmente por Peltzman (1976), ganhando assim mais precisão e solidez.
Em geral, a informação imperfeita sobre ganhos e perdas devido à regulação, em
conjunto com os custos de organização dos grupos atrás de favores políticos, leva a
uma redução da coalizão vencedora – esta não receberá um ganho tão grande quanto
poderia ser concedido pelo regulador. O regulador/legislador não irá conceder ao grupo vencedor todos os benefícios que este gostaria de receber. Mesmo se os grupos se
organizarem por seus interesses econômicos (e.g. produtores versus consumidores),
será do interesse do regulador produzir uma coalizão que contenha membros do grupo perdedor. Como o regulador/legislador leva em conta a oposição dos perdedores,
ele irá até o ponto em que o apoio marginal obtido é igual à oposição marginal gerada.12
Apesar do apelo da teoria da captura que exerce sua influência até os dias de hoje,
ela tem sofrido críticas principalmente no que se refere ao fato de olhar basicamente
para o lado da demanda por regulação, abstraindo o lado da oferta.13 Ou seja, a teoria
presume que o regulador e o legislador (políticos; Congresso e/ou Presidente) são a
mesma pessoa ou tivessem a mesma preferência. Em outras palavras, não se leva em
conta a existência de um problema principal-agente entre o legislador e o regulador.
No entanto, na vida real existe um forte problema de informação assimétrica dado
que o legislador não tem como monitorar o regulador e saber se este está implementando a regulação do modo condizente com seus interesses. A teoria da captura trata
a oferta de regulação como uma “caixa preta”, o que significa ignorar todas instituições que existem na pratica para fazer funcionar a relação entre políticos e reguladores e que são fundamentais para entender por que a regulação toma a forma que observamos. Ou seja, É preciso adicionar as instituições políticas ao modelo Stigler/Peltzman para entender como a regulação demandada pelos diversos grupos é
ofertada sem que se observe caos completo ou brigas sistemáticas.
12
Um exemplo bastante ilustrativo do modelo proposto por Peltzman seria o recente disputa sobre o aumento dos
preços dos telefones no Brasil. A agência reguladora defendeu o cumprimento do contrato (reforçando a teoria da
captura) que beneficiava as empresas de telefonia. O governo, por outro lado, apresentou um duplo discurso estratégico: com o ministério das telecomunicações defendendo a quebra do contrato com uma aumento menor (sinalizando
sua preferência pró-consumo) e o mistério da fazenda defendendo a manutenção dos contratos (sinalizando suas
preferências pró-mercado). A solução deste conflito até o momento claramente beneficia o Executivo pois a decisão
sobre o aumento foi transferida para o judiciário, eximindo o governo de possíveis desgastes tanto com o mercado
como com os consumidores.
13
Ver J.J Laffont, e J. Tirole, 1990, “The Politics of Government Decision-Making: A Theory of Regulatory Capture”
Cahier de recherches économiques, Universte de Lausanne.
10
Foi para responder a esta necessidade que tem surgido nos últimos quinze anos a literatura de teoria política positiva14 que enfatiza os mecanismos que o legislativo dispõe para controlar as burocracias (agências) ou incentiva-las a se comportar de acordo com as preferências dos políticos (principais), por isso é chamada aqui de teoria da
dominância dos políticos. O foco principal desta literatura é a relação entre os diversos
grupos e organizações envolvidos no processo regulatório, especialmente a agência
regulatória, o Congresso (e suas comissões), o Presidente e as Cortes. Estas relações
são tratadas sob a ótica do modelo principal-agente colocando ênfase no aspecto de
informação assimétrica. Busca-se analisar as regras e instituições que surgem no bojo
destas relações e explicá-las como formas de resolver este problema. Isto envolve
analisar cuidadosamente as instituições políticas observadas na vida real, por exemplo, os poderes de o presidente legislar e de distribuir recursos seletivos que recompensem comportamentos cooperativos com o Executivo, a capacidade de interferência
do Executivo na agenda legislativa, o grau de autonomia e descentralização do funcionamento do sistema de comissões do Congresso, a seqüência e procedimentos que
uma nova legislação deveria tomar no processo legislativo etc.
Embora estudos empreendidos pela abordagem da dominância dos políticos reconheçam os riscos delegativos e os custos de monitoração, esta literatura defende que
existiria um sistema pouco visível mas eficaz, pelo qual os legisladores/Executivo
controlam as agências (Weingast e Moran, 1983). Por exemplo, os legisladores, através do sistema de comissões permanentes do Congresso americano, teriam instrumentos para recompensar e punir as agências que desviarem dos interesses dos políticos. As instituições legislativas (comissões) são fortes o suficiente para lidar com os
problemas delegativos e controlarem completamente os reguladores (Weingast,
Shepsle, et.ali). Segundo Weingast (1981 e 1984) as comissões usariam os seus poderes de agenda para capacitar o plenário a monitorar as agencias burocráticas. As
comissões passariam assim a ser os ‘principais’ ao procurar comportamentos fieis das
agências com as preferências dos legisladores através da seguinte estrutura de incentivos: o orçamento, uma vez que existiria uma competição entre as agências pela sua
maior fatia; supervisionar (oversight fire-alarm) com o objetivo de criar sanções para
as agências que desviarem do ponto de preferência dos políticos; através da nomeação de diretores; ameaça de legislações restritivas a autonomia das agências etc.
Desta forma, o congresso dominaria as burocracias.15 O problema aqui é justamente o
inverso do de Niskanen, pois este supervalorizava o poder dos burocratas ao assumir
uma legislatura passiva e burocratas estratégicos. Os teóricos da dominância dos políticos supervalorizam o poder das comissões assumindo que os legisladores agem
estrategicamente e que os burocratas são passivos.
Um dos importantes estudos que validou a abordagem da dominância dos políticos foi
o que analisou a drástica mudança de comportamento da Federal Trade Commission –
FTC, o CADE americano. No início da década de 70 a FTC teve um papel regulatório
extremamente ativo, abrindo investigações em vários setores da economia. Entretanto, no final da mesma década, a FTC mudou seu comportamento abandonando várias das investigações e passando a ser menos interventora. A abordagem da domi
14
“Positivo” se refere ao fato que esta abordagem não busca analisar os fatos de acordo com algum critério de eficiência, como acontece com a literatura “normativa”. Ou seja, a teoria positiva busca explicar por que as coisas são como
são e não sugerir como deveriam ser.
15
Vale salientar entretanto, que no caso brasileiro, as comissões permanentes no Congresso nacional não dispõem de
mecanismos institucionais tais como poderes de agenda (gatekeeping power), regras fechadas (closed rule) etc. Quem
na realidade exerce o papel de principal no Brasil é o Executivo.
11
nância burocrática explicaria esta mudança de comportamento ao afirmar que a FTC
agia de acordo com suas próprias preferências e que somente após alguns exageros o
Congresso americano tardiamente foi capaz de restringir as suas ações. Entretanto,
de acordo com Weingast and Moran (1983), ao invés de se contrapor às preferências
do Congresso, a FTC realizava as preferências dos legisladores. Eles demonstram que
a maioria das investigações abertas pela FTC foram iniciadas por iniciativa do próprio
Congresso. O que na realidade aconteceu foi que entre 1976 e 1979 houve uma mudança drástica na composição das comissões com a saída de vários membros próconsumidores passando o controle para parlamentares mais inclinados a um mercado
auto-regulado, revertendo assim as ações da FTC. Os autores notam que há um grande paralelo entre as especialidades e tipo de legislação defendidos pelos membros das
comissões antes da mudança, e os tipos de investigações perseguidos pela FTC. Logo,
há evidência que o Congresso consegue controlar as agência mesmo sem supervisão
ostensiva e constante do tipo police patrol. Nos EUA, portanto, instituições congressuais afetam de maneira importante as decisões das agências. Logo, Stigler/Peltzman
poderiam dormir tranqüilos.
Lupia e McCubbins (1998) afirmam que a decisão de delegar apresenta três conseqüências possíveis: sucesso, fracasso ou efeito nulo. A delegação obteria sucesso se o
agente aumentasse o bem estar do principal. Por outro lado, a delegação fracassaria
se a ação do agende reduzisse o bem estar do principal. Finalmente, teria um efeito
nulo se o bem estar do principal não fosse alterado pelas conseqüências delegativas.
Embora estes autores concordem que se as escolhas delegativas ocorrerem em situações onde os interesses são conflitivos e os agentes depuserem de vantagens informacionais (o que aumentariam as chances de comportamentos oportunistas por parte
dos agentes), eles acreditam que é possível o sucesso na delegação se os principais
puderem ter acesso ao testemunho de um interlocutor externo (speaker) e/ou de instituições que sinalizem os comportamentos desviantes por parte do agente.
Para a abordagem da dominância dos políticos, outra forma complementar de assegurar que a agência não incorra em desvios é a estruturação dos procedimentos administrativos que a agência deve seguir (no caso brasileiro esse mecanismo tem sido
chamado de contrato de gestão presentes na ANS e ANVISA). Isto envolve todas as
regras e processos administrativos que determinam o que e como a agência fazer,
incluindo metas de desempenho. Estes procedimentos são uma forma de reduzir o
custo da monitoração e facilitar o controle da agência pelos legisladores. Eles são estruturados de forma a evitar que a agência inicie e se comprometa a determinadas
políticas que podem afetar os legisladores negativamente, antes que estes percebam
e possam tomar medidas para revertê-las. As restrições impostas sobre o regulador
pelos procedimentos administrativos do contrato de gestão canalizam as escolhas do
regulador a favor dos grupos que apoiam os legisladores. O fato de que raramente se
vê os legisladores interferindo nas decisões do regulador não significa, portanto, que
não estejam exercendo controle, mas sim que o sistema de controle esta funcionando
de maneira automática e eficaz.
Como visto, se as agências podem ser controladas pelos políticos é ainda motivo de
grande controvérsia na literatura da economia política da regulação. Entretanto, tanto
a abordagem centrada na autonomia da burocracia, como a abordagem que defende o
poder dos políticos sobre as agências, corroboram da idéia de que a decisão de delegar poderes regulatórios a agências independentes engendra riscos delegativos e
12
custos de monitoração. Dado que a decisão de delegar tarefas regulatórias para agências independentes ocasiona riscos e custos delegativos (agency costs) para os políticos, é surpreendente que os governos brasileiros venham optando pela criação de tal
modelo regulatório tão freqüentemente uma vez que, a princípio, tarefas semelhantes
poderiam ser realizadas por outras formas de desenho institucional e burocrático tais
como departamentos ou secretarias dentro de ministérios ou agências executivas
onde, teoricamente, seria mais fácil para os governos controlarem o comportamento
dos reguladores. Em outras palavras, se os políticos estão optando incorrer neste tipo
de risco é porque o modelo autônomo de regulação deve trazer algum tipo de vantagem para os políticos. Desta forma, a pergunta que necessita ser investigada é a seguinte: o que uma agência regulatória independente pode fazer em benefício dos políticos que outras formas organizacionais não podem?
Existe uma série de ganhos que os políticos poderiam obter com a decisão de transferir poderes regulatórios para agências independentes. Dentre os mais estudados na
literatura estariam:
Ganhos de informação: como os políticos têm que tomar uma série de decisões políticas, muitas delas com um elevado grau de incerteza sobre o resultado final da política
escolhida, seria potencialmente vantajoso para os políticos delegar poderes para reguladores para que estes se sintam incentivados a se especializar e revelar informações, vindo assim a reduzir as incertezas inerentes de um determinado setor. Ou seja,
delegar poderes regulatórios pode gerar ganhos de troca informacionais para os políticos. Embora um burocrata que trabalhasse em um departamento ou ministério com a
responsabilidade de regular um determinado mercado também tivesse a oportunidade
de se especializar, faltaria a ele os incentivos (poderes regulatórios capazes de influenciar no resultado das políticas do setor) necessários para que revelasse as informações fruto da especialização. Da mesma forma que tem sido argüido sobre o papel
informacional desempenhado pelas comissões no Congresso (Gilligan and Krehbiel,
1987; Krehbiel, 1991; Epstein, 1997), existiria ganhos de troca similares no processo
regulatório se esse fosse feito via garantias de autonomia a uma burocracia especializada.
Ganhos de flexibilidade administrativa: uma agência autônoma ao ser institucionalizada através de regras de gestão diferenciadas do serviço público tradicional, teria mais
capacidade de atrair e motivar funcionários mais talentosos bem como oferecer maiores remunerações (Bresser Pereira, 1998). Estes mecanismos mais flexíveis de gestão além de potencialmente aumentar a performance reduziriam as chances de captura das agências pelos mercados regulados visto que existiriam as condições para o
desenvolvimento de paridade salarial dos funcionários da agência com os das firmas
reguladas.
Ganhos de transferência de responsabilidade (blame shifting): a criação de agências
regulatórias independentes pode eximir o governo da responsabilidade de regular diretamente aquele setor (Fiorina, 1982). Um bom exemplo é quando um processo de
privatização gera problemas para os consumidores. Neste caso, o governo pode assim
se beneficiar ao evitar em parte a culpa por esta falha, transferindo a responsabilidade para a agência.
13
Ganhos de credibilidade: agências que são independentes do governo podem funcionar como compromissos criveis de longo prazo de que o governo não irá arbitrariamente e nem unilateralmente interferir no processo regulatório como forma de se
apropriar de benefícios das empresas e mercados regulados ao não manter contratos.
Porque existem inúmeras situações em que o governo pode extrair ganhos através da
mudança da política regulatória, como por exemplo, diminuir tarifas antes das eleições, eleição de novo governo com preferências distintas das do anterior etc., o mercado regulado bem como investidores irão requerer salvaguardas institucionais para
que governos não ajam de forma oportunista (Levy e Spiller, 1996; Mueller e Pereira,
2002). Ao desenhar de forma apropriada o arcabouço institucional de uma agência
regulatória independente, o governo pode claramente sinalizar para o mercado regulado que estaria “atando suas próprias mãos”, ou seja abrindo mão de interferir no
processo regulatório em troca de ganhos de credibilidade.
Ganhos pelo crédito da iniciativa política (Credit Claiming): em situações principalmente em que um determinado mercado gera custos e restrições para os consumidores e/ou grupos de interesse, o governo poderia extrair benefícios pelo estabelecimento de uma política regulatória autônoma. Esta ação seria identificada pelos interessados como uma iniciativa positiva do governo no sentido de busca de solução dos
problemas. Reivindicar o crédito por uma ação política que beneficie um grupo de interesse específico ou um conjunto mais expressivo de eleitores pode adquirir ainda
mais significado se o grupo em questão reconhecer nesta iniciativa uma tentativa de
melhoria ou de busca se solução dos seus problemas.
Quais destes ganhos de troca justificariam ou motivariam a decisão do governo brasileiro da montagem do estado regulatório? A resposta desta pergunta vai variar de
acordo com as características do mercado regulado tais como: tipo de empresa, tipo
de produto ou serviço prestado, os grupos de interesse que estariam envolvidos, o
nível de competição entre elas, o nível de informação e tecnologia requeridos e, principalmente, os potenciais custos e benefícios políticos envolvidos com a regulação.
Por exemplo, se a agência regula um mercado fruto de privatização (em que há muita
necessidade de atrair capitais externos) os custos de credibilidade serão altos porque
este mercado precisa de garantias ou salvaguardas de que a regulação não será objeto de interferência política. Ou seja, em países onde a credibilidade é um requisito
para atrair investimentos e manter estabilidade, a escolha de instituições regulatórias
como forma de sinalizar compromisso de longo prazo ganha muita capacidade explicativa. Parece não restar mais dúvidas de ter sido esta rationale que norteou a decisão do governo brasileiro de regular as áreas de telefonia, energia e petróleo, com a
criação da ANATEL, ANNEL e parcialmente com a ANP.16 O Brasil tem uma história recente repleta de eventos de oportunismo governamental que têm gerado déficit crescente de credibilidade: moratória de pagamento de suas dívidas, confisco de poupança, congelamento de preços, quebra de contratos, manipulação de variáveis econômicas, desrespeito aos direitos de propriedade intelectual, mudanças unilaterais das regras do jogo etc. Ainda hoje, o Brasil é classificado por algumas agências internacio
16
Digo parcialmente em relação a ANP porque neste caso a agência estaria regulando basicamente uma empresa
estatal, Petrobrás, onde os custos de credibilidade por uma maior intervenção do governo seriam teoricamente menores. Talvez por conseqüência destes menores custos de credibilidade é que a ANP não tem poderes para estabelecer
novos preços e tarifas sugerindo uma maior interferência do governo no setor de petróleo. Outro indicativo que sugere
uma maior interferência na ANP foi a decisão do governo de escolher para Presidente da agência uma pessoa da extrema confiança do governo, o então genro do Presidente da República, David Zylbersztajn.
14
nais como um mercado que apresenta mais risco do que outras economias latinoamericanas de menor peso econômico no mercado mundial.
Desta forma, quando o governo toma a decisão de regular estes setores, ele tem que
levar em conta este cálculo (trade-off) entre controle e flexibilidade. Seria claramente
mais vantajoso para o governo que as preferências das agências e do governo estivessem o mais próximo possível, uma vez que ele teria maiores possibilidades de
controlar às agências. Entretanto, um maior controle sobre as preferências das agências não é destituído de custos. Na realidade, maior controle sobre as agências engendra custos de credibilidade que o governo deve considerar dependendo das suas
necessidades. Estes custos advêm das reações dos investidores diante dos potenciais
riscos do governo em expropriar os contratos. Em essência, o argumento é que “a
credibilidade e a eficácia do processo regulatório e, portanto, de sua capacidade de
incentivar o investimento privado e apoiar a eficiência na produção e uso dos serviços,
variam com as instituições políticas e sociais de cada país.”17 Desta forma, dotar o
sistema político de mais rigidez, através salvaguardas institucionais do tipo agências
regulatórias independentes, diminui controle governamental, mas em contrapartida
possibilitaria compensações de maior credibilidade.
Entretanto, é pertinente fazer inferência semelhante para as agências da área da saúde, ANS e ANVISA? Ou seja, será que os custos de credibilidade no setor saúde justificariam que o governo incorresse nos riscos delegativos vindo assim a perder poder e
interferência nas políticas do setor de saúde privado suplementar com a criação das
agências?
Como já é sabido, com a criação da ANS, as atividades reguladoras foram reunidas
em órgão único, autônomo, superando, pelo menos no desenho institucional, os conflitos entre os Ministérios da Fazenda e Saúde.18 O desenho da agência possibilita ao
órgão regulador uma autonomia perante a burocracia mais tradicional e perante o
próprio Executivo e Congresso, bem como a obtenção de receita própria via cobrança
de taxas de fiscalização.
Contudo, ao contrário dos setores de infra-estrutura acima mencionados, a regulação
do setor saúde não foi conseqüência de privatização, pois o mercado privado de planos e seguro de saúde já existia com considerável grau de competitividade entre as
empresas que o disputavam, em que pese desigualdades de informação e as diferenças de estrutura organizacional entre elas. Desta forma, as empresas ou investidores
não estariam demandando salvaguardas institucionais de proteção de contratos. Vale
a pena ressaltar entretanto que a regulação deste setor pavimentou um terreno mínimo para o desenvolvimento de relações de maior cooperação e confiança entre estado e mercado, pois as empresas que antes operavam em um zona movediça pela
ausência de instrumentos críveis que garantissem a durabilidade das regras do jogo,
passaram a dispor de maior estabilidade em função da previsibilidade do comportamento dos atores envolvidos.
A princípio, regular este mercado significaria necessariamente impor perdas19 a um
setor que vinha operando praticamente sem controle do Estado. Daí porque os ganhos
17
Levy and Spiller, 1996, pg.1.
O locus regulatório deixa assim, definitivamente, de estar localizado na Susep.
19
No processo de regulação de qualquer mercado, existem setores ou indústrias que teriam maiores custos enquanto
outros, como lembra a teoria da demanda regulatória, se beneficiariam com ela. É pertinente então supor que algumas
18
15
de credibilidade, entendidos como salvaguardas de investimentos, não parecem ter
um papel decisivo no cálculo do governo na montagem da ANS e ANVISA. Este argumento se fortalece ainda mais diante da distinção do modelo da agência reguladora
adotado no setor saúde em comparação àquele adotado para as agências da área de
infra-estrutura, onde os custos de credibilidade seriam teoricamente maiores. “As
agências do setor saúde são as únicas em que o Contrato de Gestão é mandatário em
relação à Diretoria Colegiada”.20 Isto não ocorre por acaso, pois, como dito anteriormente, o Contrato de Gestão também serve como mecanismo institucional de controle
formal moldado para preservar as preferências do governo mesmo diante da independência destas agências. Ou seja, no setor saúde, o governo teria menos a perder
em credibilidade diante de uma maior interferência via Contrato de Gestão. Por outro
lado, os mercados de infra-estrutura requisitavam do governo maior autonomia e flexibilidade de gestão restringindo assim um maior controle do Executivo através deste
mecanismo institucional formal.
Diante das fragilidades dos argumentos de busca de credibilidade, a pergunta quanto
aos ganhos para o Executivo como conseqüência da regulação independente no setor
de saúde ainda se sustenta. Qual era o problema que o governo pretendia resolver
com a regulação independente? Algumas hipóteses justificariam tal decisão. Para o
ex-ministro da Administração e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira, por
exemplo, os ganhos de flexibilidade administrativa foram a principal razão que levou o
então ministro José Serra a optar por uma agência reguladora independente do Executivo (responsável por políticas de Estado), ao invés de uma agência executiva (responsável por políticas de governo), que já fazia parte do Plano Diretor de Reforma do
Aparelho de Estado. “Quando Serra teria percebido que a agência reguladora, comparada com o modelo de agência executiva, acumularia mais destaque, visibilidade,
flexibilidade administrativa, conseguiria atrair melhores quadros através de melhores
salários etc., não restou mais dúvidas sobre quanto a sua preferência”.21
Entretanto, valeria a pena incorrer em custos delegativos de perda de controle político
no setor em troca apenas de ganhos de flexibilidade administrativa? Me parece que já
na iniciativa do ministro José Serra é possível deduzir outros ganhos potenciais ao se
criar uma agência regulatória independente. Me refiro aqui às sinalizações do executivo em responder a altura e com destaque às demandas e os reclamos crescentes por
racionalização do mercado privado, vindos tanto dos consumidores como de atores
políticos do setor saúde.
A decisão de abrir mão do poder de regular diretamente as políticas para seguros e
planos privados e delegar esta tarefa para um conjunto burocrático e especializado
independente, gerou então outros ganhos para o governo. Me refiro particularmente
aos créditos da iniciativa política (credit claiming) em propor uma inovação de engenharia institucional de regular de forma apropriada o setor saúde suplementar que
vinha gerando até então desgastes políticos crescentes para o Executivo. Esta inova
empresas do setor de saúde, especialmente aquelas que dispõem de maior capacidade de adaptação (maiores empresas, mais homogêneas, mais consolidadas no mercado etc.) se beneficiassem com as novas regras regulatórias, tais
como universalização de cobertura, não exclusão de procedimentos; não cobrança para portadores de doenças preexistentes etc. Entretanto esta é uma hipótese que necessita de maiores investigações empíricas (Costa, Pereira e Ribeiro, 2003).
20
Cf. documento do Fórum de Discussão sobre o Setor de Saúde Suplementar: “Evolução e Desafios da Regulação do
Setor de Saúde Suplementar”, pp. 6, 2003.
21
Entrevista informal concedida em abril de 2000, em Brasília.
16
ção institucional também proporcionou ganhos ao governo ao transferir responsabilidades (blame shifting) para um corpo autônomo do Ministério da Saúde. Potenciais
novos problemas que viessem a surgir neste setor não mais encontraria no Executivo
o responsável direto pela sua resolução. Naturalmente, que possíveis falhas no processo regulatório não eximiria totalmente o Executivo de custos políticos uma vez que
ele ainda teria que responder, como agente, às demandas de seus principais; ou seja,
os consumidores/eleitores. Entretanto, estas responsabilidades estariam agora mais
atenuadas pela ação de “escudo protetor” da agência reguladora.
Finalmente, não podemos também esquecer dos ganhos informacionais obtidos pelo
Ministério da Saúde (porque também não dizer, por todos os atores que teriam algum
interesse neste setor, incluindo aqui, outras esferas de governo, universidades, centros de pesquisa, operadores privados etc.) provenientes da criação de um corpo institucional dotado de incentivos a especialização técnica e operacional como a ANS.
Hoje, se tem muito mais clareza da extensão e importância, bem como das diferentes
estratégias organizacionais das diversas formas (medicina de grupo, planos, seguros,
co-gestão, Unimed etc.) que o mercado da saúde suplementar no Brasil oferece. Isto
se deve graças a não só o papel regulador da ANS, mas também da sua capacidade
de gerar e oferecer informações mais precisas e confiáveis. Não resta dúvida que as
investigações e conhecimentos gerados (incluindo aqui teses e dissertações acadêmicas) como conseqüência destas informações vão se refletir numa maior qualidade da
política pública de saúde no Brasil.
Conclusão
Este artigo procurou fazer uma discussão sobre o marco regulatório do setor de saúde
suplementar questionando tanto as razões que motivaram o governo a regular este
setor bem como o tipo de desenho institucional regulatório caracterizado pela autonomia política e financeira do Executivo/Congresso. Ao fazer um diálogo crítico com a
literatura da economia política normativa e positiva da regulação foi possível identificar que a decisão de delegar amplos poderes para uma agência independente do governo não é isenta de riscos e custos. Faz sentido o governo tomar tal decisão se conseguir compensar estes custos com retornos de ordem informacional, de credibilidade,
de transferência de responsabilidade, flexibilidade administrativa etc.
Foi demonstrado que a decisão do governo brasileiro de regular o setor de saúde suplementar via agência regulatória independente é um fenômeno complexo e por isso
não deve ser entendida como resposta a apenas um único determinante. Trata-se assim de um fenômeno multivariado onde diversos tipos de retornos ou ganhos atuam
de maneira simultânea para contrabalançar as perdas delegativas do Executivo ao
transferir esta tarefa a uma organização autônoma do governo.
Ainda é muito cedo para se ter respostas conclusivas quanto às vantagens da escolha
delegativa, mas é importante investigar se os ganhos provenientes da decisão política
de regular o setor suplementar de saúde via agências independentes podem ser considerados como um sucesso delegativo.22 Para isso, algumas pistas iniciais podem ser
22
Sucesso aqui definido como a capacidade do agente realizar as preferências do principal, aumentando assim seu o
bem estar (Lupia e McCubbins, 1998).
17
consideradas. Alguns conflitos entre o Ministério da Saúde e ANVISA, por exemplo,
sugerem que o Executivo teve dificuldades em realizar as suas preferências. O excessivo uso de Medidas Provisórias neste setor também pode ser outro sinal que o Executivo precisou lançar mão de instrumentos extraordinários para driblar as resistências das agências. Estes dois exemplos já justificariam a necessidade de investigações
empíricas através do desenvolvimento de indicadores e variáveis que possam mensurar sucesso e fracasso delegativos. Investigações desta natureza é que estariam de
fato apontando perspectivas para o marco regulatório da saúde suplementar no Brasil.
18
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