Considerações sobre o conceito
jurisprudencial de domicílio eleitoral Legitimidade, insegurança jurídica e a
obsolescência parcial da correição e da
revisão do eleitorado
Vinícius de Oliveira
Analista Judiciário do TRE-MG. E-ma/T. <svrenson<s>gmail.com>.
Resumo: O presente artigo faz uma breve revisão histórica do conceito de domicílio eleitoral, apresenta a
legitimidade do atual conceito baseado em interpretação jurisprudencial teleológica extensiva, demonstra,
por outro lado, a insegurança jurídica trazida pela imprecisão do conceito e o seu impacto sobre normas
que determinam a necessidade de correição e revisão do eleitorado, expondo a obsolescência das mesmas
diante do conceito jurisprudencial de domicílio eleitoral.
Palavras-chave: Domicílio eleitoral. Domicílio civil. Código Eleitoral. Código Civil.
A primeira obra de codificação do Direito Eleitoral brasileiro, o Decreto Ditatorial
n 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, subscrito por Getúlio Vargas, definiu o domicílio eleitoral da seguinte forma: "Domicílio eleitoral é o lugar onde o cidadão comparece para inscrever-se" (art. 46, par. único), e deixou claro que o eleitor poderia escolher
domicílio eleitoral diferente de seu domicílio civil (art. 46, caput).
O Código de 1932 foi a lei mais liberal no que tange ao domicílio eleitoral, elegendo a autonomia da vontade do eleitor como critério determinante da definição de
domicílio eleitoral. Em outras palavras, o eleitor tinha inteira autonomia para decidir
em que zona e circunscrição iria votar, não importando se não tinha residência ou
qualquer vínculo com o local. Consequentemente, definia também a circunscrição em
que alguém poderia ser candidato.
Na exposição de motivos do Código de 1932, o jurista João C. da Rocha Cabral,
relator do projeto, afirma que o anteprojeto do decreto pretendia definir domicílio
eleitoral como o local de residência ou de exercício profissional do eleitor, porém a
comissão revisora achou por bem dar ao eleitor toda autonomia para a escolha de
seu domicílio. O escopo da liberalização, afirma o relator, era "facilitar o exercício do
importante direito-dever de sufrágio".1
2
CABRAL. Código Eleitoral da República dos Estados Unidos do Brasil, p. 115.
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O Código Eleitoral de 1935, por sua vez, teve postura menos liberal e estatuiu
que o domicílio eleitoral deveria coincidir com o domicílio civil (art. 68, caput). Em
outras palavras, domicílio eleitoral deveria ser o local em que o eleitor residia com
animus manendi.
Dez anos depois, em 1945, novo Código Eleitoral é instituído (Lei n2 48/1945),
omitindo-se quanto à definição de domicílio eleitoral.
Já os autores do Código Eleitoral de 1965 (Decreto-Lei n2 4.737) tiveram a
preocupação de fazer com que o domicílio eleitoral do eleitor coincidisse, obrigatoriamente, com seu local de residência ou moradia (art. 42, parágrafo único), ressalvando
que, possuindo o eleitor mais de um local de residência, poderia escolher qualquer
um deles. Para garantir a obediência à regra criou os mecanismos da revisão do
eleitorado e da correição do eleitorado para apuração da efetiva residência do eleitor.
É preciso entender o motivo pelo qual o legislador de 1965 achou necessário
obrigar o eleitor a exercer seu direito-dever ao sufrágio na circunscrição geográfica de
sua residência. Os motivos que podemos aventar são os seguintes:
a) é no local de residência do eleitor (Município e Estado) que estão os problemas que lhe interessam mais diretamente, e o legislador quer compeli-lo a
participar das decisões políticas sobre esses problemas;
b) o legislador quer evitar que eleitores escolham locais de votação com o simples intuito de apoiar determinado candidato e não por interesse em participar da vida política da comunidade em que está inserido;
c) com essa medida, o legislador evita que determinados candidatos obtenham
vantagem indevida simplesmente realocando eleitores no local onde pretendem se eleger;
d) evita-se que determinado candidato escolha um local para inscrever-se como
eleitor pela facilidade de nele se eleger, sem possuir nenhum vínculo verdadeiro com a comunidade pela qual se elege.
O fundamento por trás da regra da residência como domicílio eleitoral é claro:
obrigar que os cidadãos se cadastrem como eleitores e se candidatem nos domínios
geográficos em que detém real interesse pelas questões locais.
Sob o ponto de vista dos argumentos acima, não há dúvidas de que o conceito
de domicílio eleitoral baseado no local de moradia ou residência habitual do eleitor
é mais coerente com o nosso ordenamento jurídico, que coloca o bem comum e o
interesse público acima dos interesses individuais. É melhor também que o conceito
coincidente com o conceito de domicílio civil, posto que mais flexível, ao evitar o
requisito do animus manendi para sua caracterização.
O conceito de domicílio eleitoral era muito claro no Código de 1965: locus de
residência ou moradia. Pode-se indagar: este "ou" tem função alternativa ou explicativa? Ele significa que residência e moradia são conceitos distintos ou que são
unívocos? Sutilezas à parte, não nos resta dúvida, porém, de que o legislador de
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1965 quis que o eleitor tivesse seu domicílio eleitoral na circunscrição geográfica
onde vivesse habitualmente. O Código Eleitoral, por outro lado, não estabeleceu a
exceção contida no Código Civil que admite também como domicílio o local onde o
sujeito exerce suas atividades profissionais.
A interpretação jurisprudencial predominante do conceito legal de domicílio eleitoral, todavia, cuidou de fazer uma interpretação extensiva do conceito de domicílio
eleitoral, indo além da literalidade da lei. Além de residência ou moradia habitual,
configuraria o domicílio eleitoral a existência de vínculos patrimoniais, profissionais,
familiares ou comunitários entre o eleitor e determinado Município, ainda que o eleitor não resida, de fato, nele. É uma construção de sucessivas decisões.
Conforme relatou Torquato Jardim,2 em seu Direito Eleitoral Positivo, o início
da aceitação de vínculos configuradores remonta, pelo menos, a 1975, quando, no
julgamento do Acórdão n- 5.725, o TSE entendeu que determinado candidato que
residia na cidade do Rio de Janeiro (então Estado do Rio de Janeiro), mas que trabalhava em Niterói-RJ (então Estado da Guanabara), poderia se candidatar neste Estado
em virtude do vínculo profissional. Desde então, inúmeros acórdãos do TSE vêm reconhecendo vínculos de diversas naturezas (patrimoniais, familiares, profissionais,
comunitários e afetivos) como configuradores do domicílio eleitoral.3
Esse conceito vem sendo repetido reiteradas vezes nos julgados do TSE. Tratase de entendimento sedimentado e pacífico nesse Tribunal Superior. É o que lemos,
a título de exemplo, no voto do Relator Sepúlveda Pertence, no julgamento do RESPE
n2 18.803/2001:
O TSE, na interpretação dos arts. 42 e 55 do CE, tem liberalizado a caracterização do domicílio para fim eleitoral e possibilitado a transferência —
ainda quando o eleitor não mantenha residência civil na circunscrição — à
vista de diferentes vínculos com o município (histórico e precedentes).
O conceito atual de domicílio eleitoral é, portanto, uma construção pretoriana,
fruto de uma interpretação claramente teleológica, ou seja, que dá à norma interpretação conforme o fim a que ela se destina. Conforme ensina Miguel Reale em suas
Lições preliminares de direito, "fim da lei é sempre um valor, cuja preservação ou
atualização o legislador teve em vista garantir, armando-o de sanções, assim como
também pode ser fim da lei impedir que ocorra um desvalor".4
Ora, qual a finalidade da norma que obriga os eleitores a se inscreverem ou
candidatarem no local onde possuem residência? A resposta foi dada anteriormente:
JARDIM, Torquato. Direito eleitoral positivo. 2. ed. Brasília Jurídica, 1998, p. 58 apud RESPE n2 18803/2001.
Rei. Sepúlveda Pertence.
WGfeTSE. AAg. r^ 4.788/MG, 15.10.2004, TSE-Respe n2 16.397/AL, 09.03.2001 etc.
REALE. Lições preliminares de direito.
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obrigar que o eleitor vote ou se candidate no local onde efetivamente tem interesse
nas questões daquela comunidade. É este o valor que a norma busca preservar.
A finalidade da norma foi bem captada pelos sucessivos julgados. O conceitochave por traz é "interesse real nos destinos da comunidade". O Ministro Humberto
Gomes de Barras captou bem a finalidade da norma no fundamento de relatório no
julgamento do AR no Al n2 4.769/2004:
Tenho para mim que o art. 55 foi concebido com o escopo de evitar que
pessoas descomprometidas com os interesses da comunidade influam
em seus destinos. Se ocorre assim, tão importante quanto a residência
é a vinculação afetiva e econômica [...].
Como bem notou o Ministro, não é só a efetiva residência que revela o interesse
do cidadão nos rumos do local. Há outros indicadores que o revelam. Um indivíduo
pode, por exemplo, não residir em determinado Município, mas possuir nele patrimônio imóvel, arcando com os custos de impostos municipais e interessando-se pela
conservação das vias de acesso ao local. Ora, está aí evidente o seu interesse nas
questões da circunscrição geográfica, no caso o Município. Há casos em que um
indivíduo não reside em determinado Município, mas exerce nele profissão comercial, pagando ISSQN para a municipalidade local, por exemplo. Não está neste caso
demonstrado o seu interesse nos rumos do Município? Há casos, ainda, em que
determinado cidadão não reside em determinado local, mas mantém com ele vínculos
familiares e comunitários, vindo a visitar sua família ou comunidade com constância,
interessando-se, portanto, pelos rumos políticos do local, talvez mais ainda do que
pelos rumos políticos da cidade onde reside, forma possivelmente provisória.
O conceito pretoriano de domicílio eleitoral é, portanto, condizente com o fim
da norma. Trata-se de interpretação extensiva, porém digna da boa técnica hermenêutica, conforme a doutrina, e respaldada pela Lei de Introdução ao Código Civil, lei
principiológica de todo o ordenamento jurídico brasileiro, como é cediço, que assim
dispõe em seu art. 5°: "Art. 5- Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a
que ela se dirige e às exigências do bem comum" (grifos nossos).
Eis nesse artigo o esteio legal da intepretação teleológica.
Uma criteriosa pesquisa no banco de dados digitais de jurisprudência do TSE
nos mostra que não há nos últimos 13 anos, pelo menos, entendimentos que não
aceitem os vínculos caracterizadores do domicílio eleitoral. Não se têm também encontrado julgados de cortes regionais ou de juízos de primeira instância que neguem
os vínculos caracterizadores. Podemos dizer que o conceito jurisprudencial de domicílio eleitoral é já uma stare decisis.
Ocorre que o conceito de domicílio eleitoral, devido à inexistência de uma súmula, é ainda impreciso. Aceitam-se os vínculos configuradores, mas não se tem uma
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definição precisa de quais sejam eles. Algumas decisões falam de vínculos patrimoniais, familiares, profissionais, mas não citam o vínculo comunitário. Outras o
incluem. Alguns julgados falam até mesmo em vínculos afetivos, o que é demasiadamente vago, como, por exemplo, o recente julgamento do Agravo Regimental no
Agravo de Instrumento n2 72-86.2011.6.15.0062, de 05.02.2013, em que se lê:
O TSE já decidiu que o conceito de domicílio no Direito Eleitoral é mais
elástico que no direito civil e satisfaz-se com a demonstração de vínculo
político, social e afetivo. No caso o agravado o agravado demonstrou
vínculo familiar com o Município de Barra de Santana/PB, pois seu filho
reside naquele município.
Como notou o Juiz Federal Rômulo Pizzolati, defensor da interpretação literal do
art. 42, parágrafo único, do Código Eleitoral, em respeitável artigo, a jurisprudência
já utilizou conceitos extremamente vagos como "local das relações jurídicas", "local
onde são exercidos os direitos políticos", "centro das atividades" etc. para definir
domicílio eleitoral.5
A insegurança é grande também com relação à caracterização do vínculo familiar.
Qual o grau de parentesco necessário para que o vínculo reste configurado? Já se
decidiu, por exemplo, que um parentesco de 4- grau não significa vínculo familiar para
efeitos eleitorais: "A existência de vínculo de 42 grau não é suficiente para constituir
vínculo com o Município de forma a justificar a transferência de domicílio eleitoral"
(RE n2 304.815/TRE-RN, de 07.11.2012).
Vê-se que estamos diante da seguinte situação: a jurisprudência alargou legitimamente o conceito de domicílio eleitoral, porém, ao fazê-lo, deixou imprecisos os
parâmetros que o definem, o que pode gerar grande insegurança jurídica.
A solução para o problema, a nosso ver, é a adoção de uma súmula que defina
com maior precisão o conceito de domicílio eleitoral ou, melhor ainda, uma alteração
na legislação. É preciso que a construção pretoriana do conceito de domicílio eleitoral
torne-se norma jurídica, e que chegue a isso por via legislativa, para que se evitem as
críticas de usurpação da competência legislativa do Congresso Nacional.
O conceito jurisprudencial também traz alguns impactos práticos sobre as
normas eleitorais. Conforme o art. 92, III, da Lei n2 9.504/97 e as Resoluções
nfis 2.538/2003, 21.490/2003 e 21.372/2003, será determinada a correição
do eleitorado (conferência por amostragem da efetiva residência de eleitores e de
vínculos) de determinado Município sempre que o eleitorado atingir entre 65% e
80% da população projetada pelo IBGE para o ano anterior e a revisão do eleitorado
(conferência de todos os eleitores) sempre que esta proporção atingir mais que 80%.
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Diante do conceito de domicílio eleitoral dado pela jurisprudência, contudo, essa
proporção nos parece defasada. Isso porque algumas revisões e correições realizadas
recentemente têm demonstrado que, em virtude dos vínculos, a proporção de eleitores
em relação à população é certamente bem maior que 65%. Isso ocorre principalmente
em Municípios de pequeno porte em que a população jovem quase sempre se muda
da cidade ao atingir a idade adulta, conservando, porém, vínculos de natureza familiar
e patrimonial principalmente. É o que têm demonstrado as estatísticas. A Resolução
n2 21.490/2003, contudo, exige a revisão do eleitorado nos Municípios em que a
proporção atinja mais de 80%, e a correição, quando a proporção supere 65%.
Tomemos um exemplo: em 2012, o Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais
realizou a revisão do eleitorado nos seguintes Municípios do Estado: Divinésia,
Coimbra, Faria Lemos, Uburatiba, Cachoeira Dourada, Estrela Dalva Marmelópolis,
Itajubá e Itagura.
Mesmo após a revisão, com rigorosa conferência de documentos comprobatórios de residência e vínculos, a proporção de eleitores atual em relação à população
projetada para o Município em 2013 permanece sempre superior aos 65% previstos
no art. 91, III, da Lei das Eleições, e, em boa parte dos casos, superior aos 80% previstos na Resolução n2 21.490/2003: Divinésia (98%), Coimbra (76%), Faria Lemos
(84%), Uburatiba (89%), Cachoeira Dourada (78%), Estrela Dalva (104%), Marmelópolis
(84%), Itajubá (74%), Itaguara (71%).6
Obviamente, só um estudo estatístico apurado poderia apurar a proporção eleitorado/população em média nos Municípios de modo a fixar um percentual máximo a
partir do qual seja necessária a revisão. Mas os números acima parecem indicar que
há a necessidade de revisão do percentual, sob pena de tornar os procedimentos de
correição e revisão eleitoral dispendiosamente inúteis e repetitivos.
Conclusões
As considerações tecidas neste artigo sobre o conceito jurisprudencial de domicílio eleitoral permitem extrair as seguintes conclusões:
a) o conceito jurisprudencial que aceita os vínculos configuradores do domicílio,
além da residência, é legítimo porquanto lastreado em interpretação teleológica condizente com a boa doutrina do Direito e o art. 52 da Lei de Introdução ao Código Civil;
b) há ainda uma insegurança jurídica quanto ao mesmo que reclama se não
uma alteração legislativa, ao menos uma súmula em relação ao conceito;
c) o conceito jurisprudencial torna obsoleta a revisão do eleitorado baseada
nos percentuais previstos nos incisos II e III do art. 91 da Lei das Eleições, tornando
necessária uma alteração legislativa.
O cálculo foi realizado sobre os dados numéricos informados nos sites do Tribunal Regional Eleitoral de Minas
Gerais e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
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Referências
CABRAL, João Cézar da Rocha. Código Eleitoral da República dos Estados Unidos do Brasil. Tribunal
Superior Eleitoral, 2004. Edição Especial.
GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010.
PIZZOLATI, Rômulo. Conceito jurídico de domicílio eleitoral. Disponível em: <http://www.tre-sc.jus.
br>. Acesso em: 19 maio 2014.
REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. São Paulo: Saraiva, 2004.
Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
OLIVEIRA, Vinícius de. Considerações sobre o conceito jurisprudencial de domicílio
eleitoral: legitimidade, insegurança jurídica e a obsolescência parcial da correição
e da revisão do eleitorado. Revista Brasileira de Direito Eleitoral - RBDE, Belo
Horizonte, ano 6, n. 10, p. 233-239, jan./jun. 2014.
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