A REGULAÇÃO DE ESTAÇÃO RODOVIÁRIA: TEORIAS E EVIDÊNCIAS
PARA O CASO GAÚCHO NO PERÍODO 1997 – 2007
Odair Gonçalves (UNISINOS)
Giácomo Balbinoto Neto (PPGE/UFRGS)
RESUMO
O objetivo deste trabalho é analisar a regulação econômica das estações rodoviárias (também
conhecidas como terminais rodoviários) do ponto de vista teórico e empírico tomando por
base a experiência gaúcha no período de 1997 a 2007.
Palavras-chave: economia da regulação, regulação de transportes, estação rodoviárias,
ABSTRACT
The objective of this work is to analyze the economic regulation of the road stations (also
known the road terminals) from the theoretical and empiric point of view taking the base the
experience of the state of Rio Grande do Sul in the period from 1997 to 2007.
Key word: economics of regulation; transport regulation; road station.
2
1 INTRODUÇÃO
O objetivo deste trabalho é analisar a regulação econômica das estações rodoviárias
(também conhecidas como terminais rodoviários) do ponto de vista teórico e empírico tomando
por base a experiência gaúcha no período de 1997 a 2007, período de existência da AGERGS
(Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul), a qual
passa a ser o órgão regulador.
Devemos ter claro que a estrada em muitos países em desenvolvimento, e no Brasil em
particular, representa o método dominante de transporte tanto em termos de fretes como de
passageiros. Além disso, esse tipo de infra-estrutura possui um longo período de amortização
e que, na ausência um preço que cubra os custos de construção e manutenção, a participação
do setor privado na construção e operação tende a ser mais limitado do que em outros.
Segundo Pereyra (2003, p.2), as estradas possuem determinadas características econômicas
que irão determinar o seu tratamento regulatório, contudo elas nem sempre são levadas em
conta na elaboração de políticas relativas ao seu provimento. O ponto fundamental a destacar
é que as estradas constituem-se num bem público. Assim é oportuno aqui, chamar a atenção
para este ponto inicialmente. Contudo a questão tratada aqui será a das estações rodoviárias
que se constituem nos pontos de ligação que viabilizam o uso das estradas através do
transporte rodoviário através de ônibus.
A importância do estudo dos terminais rodoviários ou estações rodoviárias deve-se ao
fato de que elas constituem-se num componente chave do sistema de transporte rodoviário de
passageiros do país e contribuem de modo significativo para a acessibilidade e mobilidades
dos indivíduos e cargas, aumentando, assim, a eficiência na alocação dos fatores de produção
e do bem-estar. Além disso, as estações rodoviárias têm uma importância fundamental no
transporte interurbano de passageiros, não podendo, estar dissociada de políticas públicas
efetivas com relação ao transporte de passageiros1.
Para Gouveia (1980), por exemplo, os terminais de passageiros ou estações rodoviárias
podem ser caracterizados como sendo um elemento de apoio ao sistema de transporte através
do qual se processa a interação entre o indivíduo e o sistema de transporte. Tal elemento
constitui-se num ponto final de uma viagem ou ainda num ponto intermediário para
transferência a outro modal de transporte (aéreo, ferroviário, lacustre; marítimo etc.). Assim,
um terminal rodoviário pode ser visto como um ponto destinado ao embarque ou
desembarque de passageiros no sistema de transporte.
As estações rodoviárias constituem-se em infra-estruturas vitais ao sistema de
transporte na medida em que garantem as interconexões entre a origem e o destino no
transporte de pessoas, mercadorias e cargas. Elas consistem de estruturas físicas e
operacionais especialmente construídas e localizadas para este fim na qual são realizadas e
desenvolvidas atividades que permitem o deslocamento interno e transferência eficiente,
eficaz e segura de passageiros, mercadorias e cargas do modal de transporte utilizado até o
ponto de destino ou embarque no ônibus rodoviário ou vice-versa2.
As estações rodoviárias (ERs) são empresas complexas e com produtos e serviços
diversificados, podendo ser consideradas empresas multi-serviço3. Cada rodoviária deve estar
equipada com pista de acesso e saída do terminal onde se encontram os boxes de
1
Confere Soares (2006).
Confere Soares (2006).
3
Confere Estache e Rus (2000).
2
3
estacionamento (plataformas) para embarque/desembarque de passageiros que, dependendo
do tamanho da rodoviária, poderá ter um ou diversos boxes para estacionamento dos ônibus
que por ela transitam um edifício terminal através do qual os passageiros embarcam e onde as
encomendas são despachadas, cabines para venda dos bilhetes de passagens do transporte
intermunicipal e para o gerenciamento de acesso aos boxes. Some-se a isto outras infraestaturas complementares a elas como terminais de táxis, ônibus, metrô, estacionamento; e
outros serviços necessários aos usuários (bancos, farmácias, refeições; banheiro e etc.) Cada
uma destas atividades combinadas buscam servir a uma ampla necessidade dos passageiros e
que estão relacionados com o movimento dos agentes econômicos.
No caso do Rio Grande do Sul, as estações rodoviárias disponibilizam também
espaços para que as empresas transportadoras do transporte coletivo de passageiros
interestadual e internacional possam instalar seus guichês de venda de seus bilhetes de
passagens e processar seus serviços. Cada uma destas peças desenvolve as atividades
específicas que, uma vez combinadas, permitem a mobilidade adequada aos passageiros e o
despacho das encomendas. Não obstante, uma estação rodoviária ou um terminal rodoviário é
algo mais do que um ponto de embarque e desembarque de passageiros e despacho de
encomendas. É um sistema que serve a uma larga escala de necessidades relacionadas ao
movimento das pessoas e de coisas entre uma origem e um destino. Seu desenvolvimento
depende basicamente de quatro elementos cruciais: (1) passageiros e pequenas encomendas
que circulam através de seus terminais; (2) seu ambiente físico, social e econômico; (3) a
natureza das estações rodoviárias como uma unidade produtiva e geradoras de negócios; e (4)
os agentes que nela operam principalmente linhas de transporte coletivo de passageiros e de
serviços comerciais como lojas e restaurantes bancos e serviços diversos (bancas de revistas,
cabeleireiros, etc.).
As ERs também apresentam características de serem empresas nas quais existem
indivisibilidades, isto é, é caracterizado por um insumo na produção de um bem ou serviço
que previne o seu uso abaixo de um nível mínimo.
As atividades realizadas numa estação rodoviária podem ser classificadas em três grupos
distintos: (i) serviços e facilidades operacionais essenciais, (ii) serviços de apoio e (iii) atividades
comerciais. Os dois primeiros geralmente são considerados como serviços típicos do transporte de
passageiros enquanto que o último como serviços acessórios não ligados ao transporte de
passageiros. A tabela 1 apresenta as principais atividades que devem ser desenvolvidas pelas ERs
gaúchas.
Os serviços operacionais incluem o sistema de controle de acesso aos boxes pelos
ônibus que pela estação transitam a segurança tanto dos passageiros quanto do deslocamento
dos veículos, a disponibilização de pistas de acesso e saídas dos boxes e de uma quantidade de
boxes para atender a demanda, etc. Estas atividades são essenciais ao funcionamento e
representam o núcleo central do negócio da estação rodoviária.
Serviços de apoio compreendem uma grande variedade de atividades. Destaca-se o
processamento dos passageiros, da bagagem e do frete através do edifício terminal, como
venda de bilhetes de passagem4, emissão de conhecimento de frete de encomendas e
disponibilização de espaço para espera e embarque e desembarque dos passageiros.
4
Embora, a receita estabelecida nos atuais contratos de concessão de ER do Estado do Rio Grande do Sul
provém da venda de passagem, a venda de passagem configura-se como uma atividade de apoio à operação da
estação rodoviária.
4
Tabela 1– Atividades das Estações Rodoviárias Gaúchas.
SERVIÇOS OPERACIONAIS
- Sinalização interna da estação
rodoviária
- Segurança contra roubos e assaltos na
estação rodoviária
SERVIÇOS DE APOIO
SERVIÇOS COMERCIAIS
- Banheiros não gratuitos
- Lanchonetes e restaurantes
- Banheiros gratuitos
- Bancas de jornal e revista
- Sala de espera
- Serviço de táxi
- Carregadores de Bagagem
- Áreas para propaganda comercial
- Acesso à rodoviária (pistas e
plataforma com boxes p/estacionamento)
- Serviços de Informações
- Serviços de Informações aos Turistas
- Depósitos de Bagagens e Encomendas
- Bebedouros
- Caixas eletrônicos/correios
- Fraldário
- Telefones Públicos
- Terminal de embarque
- Venda de passagens e despachos de
malas e encomendas
- Local para estacionamento de veículos
- Iluminação
- Guichês/balcões para a venda de
passagens
Fonte: adaptado de Betancor e Rendeiro (2000).
Finalmente, os serviços comerciais envolvem uma grande variedade de diferentes
atividades que podem ser localizadas num terminal rodoviário ou ao redor dele. As lojas de
conveniência, restaurantes e bares, informações turísticas, delegacias, bancos e/ou caixas
eletrônicos, casas de câmbio, serviços de aluguel de carro e estacionamento, pontos de táxis,
e, em alguns casos serviços de lazer, acomodação de hotel, e facilidades da conferência e de
comunicação, são exemplos da miríade das atividades que são incluídas no rol de serviços e
facilidades que uma estação rodoviária pode oferecer e disponibilizar aos seus usuários.
As ERs desempenham um importante papel na prestação dos serviços públicos de
transporte coletivo rodoviário de passageiros. Com o uso de equipamentos e instalações são
centros de embarque, desembarque e espera dos passageiros que se deslocam entre a origem e
o destino. Nas estações rodoviárias de grandes cidades do interior e na capital do estado,
observa-se grande fluxo de pessoas que se utilizam do serviço para o seu deslocamento
cotidiano ou esporádico. Segundo o DAER (2007), em 2006 foram transportadas pelo sistema
de transporte de longo curso no RS, em torno de 52 milhões de pessoas.
Rothengatter (2000, p.90) destaca, também, que haveria várias razões pela qual o
Estado poderia querer agir como um provedor de infra-estrutura de transportes ou que a
mesma ocorresse sob seu estrito controle: (i) a infra-estrutura é usada para serviços públicos,
tais como os propósitos militares, comunicação e deslocamentos; (ii) a infra-estrutura de
transportes pode ser utilizada com a intenção de estimular o desenvolvimento de regiões
remotas e subdesenvolvidas a fim de proporcionar um crescimento econômico e de renda
equilibrados entre as regiões econômicas5 e (iii) um planejamento estatal na provisão de infraestrutura buscando explorar os efeitos de sinergia que podem ser gerados por uma rede de
transportes e comunicações estruturada (estradas, hidrovias, aeroportos, portos, por exemplo).
O sistema de Estações Rodoviárias se fundamenta na inter-relação sócio-econômica de
três elementos: (1) empresa transportadora, (2) usuário e (3) um ponto de equilíbrio, controle
5
Krugman (1991), Venablen e Gasionek (1998) identificaram externalidades positivas de transportes através de
uma melhoria na situação competitiva de regiões remotas na medida em que passaram a atrair ofertantes
adicionais para os mercados regionais.
5
e troca: a Estação Rodoviária. Este sistema, integrando os três elementos, permite desenvolver
e controlar, dentro dos parâmetros das empresas transportadoras e usuários.
As ERs constituem-se, assim, em infra-estruturas vitais ao sistema de transporte de
passageiros na medida em que garantem as interconexões entre a origem e o destino de
pessoas e cargas. As ERs não devem ser consideradas apenas como uma simples interconexão
no sistema de transporte, mas sim como uma atividade econômica que presta serviço para os
indivíduos sendo peça fundamental ao sistema de transporte e a sua eficiência.
Para Viscusi, Vernon & Harrington (1998, p.307) - a regulação tem sido definida
como uma limitação imposta pelo Estado sobre a discrição que pode ser exercida pelos
indivíduos ou organizações, as quais são sustentadas pela ameaça de sansão. A regulação é o
uso do poder coercitivo que tem como objetivo restringir as decisões dos agentes econômicos.
A regulamentação econômica refere-se às restrições impostas pelo governo sobre as decisões
das firmas com relação ao preço, quantidades, entrada e saída do setor.
Por suas vez Kahn (1970, p.3) define a regulação referente ás indústrias de utilidade
pública pelas ações dos reguladores, onde o governo prescreve os principais aspectos de sua
estrutura e desempenho econômico, do controle da entrada e saída, fixação de preços,
prescrição da qualidade, condição dos serviços e a obrigação de servir a todos os
consumidores sob condições razoáveis.
Segundo Aragão (2002) a regulação estatal da economia é o conjunto de medidas
legislativas, administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, pelas quais, o Estado, de
maneira restritiva da liberdade privada ou meramente indutiva, determina, controla ou
influencia o comportamento dos agentes econômicos, evitando que lesem os interesses sociais
definidos no marco da Constituição e orientando-os em direções socialmente desejáveis.
Krause (2001), restringindo-se a regulação efetuada por agência reguladora, define
regulação como o somatório de atos contínuos referentes à prestação dos serviços públicos
delegados que se suportam numa relação contratual entre delegante e delegatório, bem como
na aproximação de todas as partes envolvidas, buscando o conhecimento, a convivência e a
conciliação. Distanciando-se, porém, quando exaurida a mediação, para decidir com absoluta
autonomia, isenção e eqüidistância. A regulação não é tão somente um ato econômico ou
jurídico. Está no seu cerne o equilíbrio dos contratos, a qualidade dos serviços prestados e a
conseqüente satisfação dos usuários.
Neste sentido, destacam-se aspectos econômicos da regulação: controle de preços;
controle da quantidade; controle da qualidade; controle da entrada e saída do setor; regulação da
qualidade mínima; regulação do nível de investimento; regulação do nível de reinvestimento dos
lucros; regulação do nível de pagamento de dividendos; falhas de mercado.
Para Orrico Filho e Santos (1996), os transportes encontram-se entre os setores da
atividade econômica que registram mais intensa e continuadamente a presença do Estado.
Primeiro como suporte ao desenvolvimento econômico e à integração nacional, a
infraestrutura de transportes sempre teve no Estado um importante provedor, freqüentemente
o único. Face ao papel que podem desempenhar nas políticas sociais, econômicas e
ambientais, os serviços de transporte constituem um campo preferencial para a atuação
antitruste e as ações distributivas do Poder Público. Além disso, mercados de transporte
sempre foram considerados propensos a apresentarem falhas de mercado. Para a teoria
econômica, a justificativa para a regulação de determinados serviços ou atividades reside na
6
resolução das falhas de mercado6. Como conseqüência, o setor foi sempre objeto de uma
regulamentação complexa e subsetorialmente diversificada.
As estações rodoviárias, como agentes facilitadores e integrantes do sistema
transporte, incluem-se dentre os serviços públicos que são delegados pelo Estado a iniciativa
privada para ser prestado em regime de monopólio natural e sujeitos a falhas de mercado.
Segundo Pindyck e Rubinfeld (2006), monopólio natural configura-se como a situação
onde uma única empresa possui capacidade de produção para todo o mercado com um custo
menor ao que existiria caso houvesse várias empresas produzindo neste mercado.
Nos casos de monopólios naturais de serviços públicos há concorrência se dá pela
ocasião da licitação onde a empresa concessionária concorre pelo direito de explorar o
mercado com exclusividade. Neste caso, a regulação se dá quando da licitação, pela definição
de processo licitatório que induza a concorrência pelo mercado e, durante a execução do
contrato, na garantia do fiel cumprimento deste pelas partes envolvidas na busca da satisfação
das condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade,
cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas; regulamentando o serviço concedido e
fiscalizando permanentemente a sua prestação, estimulando e incentivando o aumento da
qualidade, produtividade e competitividade e minimizando as falhas de mercado. Portanto, a
regulação dos serviços das ERs deve se dar em pelo menos dois momentos: quando da
licitação pela escolha do operador e quando da execução do contrato garantido o fiel
cumprimento deste. Desta forma, a discussão que se faz presente neste trabalho é a
verificação de qual o tipo de modelo de regulação tarifária é empregado para as estações
rodoviárias no Rio Grande do Sul.
O marco regulatório corrente não contém elementos que induzam os atuais operadores
das estações rodoviárias a esforços para reduções de custos e busca da qualidade na prestação
do serviço, nem tão pouco considera aspectos relativos viabilidade econômica e financeira ou
equilíbrio econômico-financeiro da concessão.
Outro problema que afeta a falta de um ambiente eficiente de produção dos serviços
públicos delegados é a assimetria de informação7. É comum numa relação que envolve várias
partes como num contrato de concessão (Concedente, concessionárias, usuários e agente
regulador), como é o caso das ERs, a existência de assimetria da informação. A assimetria da
informação pode colocar em vantagem na relação aquele agente que detém a maior
quantidade de informações e com maior qualidade. Segundo Willianson (1985) quando há
informação assimétrica, a parte mais informada na transação pode explorar a parte menos
informada. Este comportamento oportunista, devido à existência de informação assimétrica,
leva a falhas de mercado, destruindo muitas propriedades desejáveis dos mercados
competitivos. Daí a necessidade de regulação neste mercado. Uma forma de resolver o
6
Entede-se por falha de mercado a incapacidade do mercado, por suas livres forças, em prover uma solução
ótima do ponto de vista econômico e social, ou seja, de o mercado fornecer a produção eficiente de um bem ou
serviço com preços que reflitam corretamente os benefícios e os custos para toda a sociedade.
7 A assimetria da informação ocorre quando uma das partes na transação conhece ou sabe de um fato material
relevante que a outra parte desconhece. Quando há informação assimétrica, a parte mais informada na transação
pode explorar a parte menos informada. Havendo assimetria da informação há riscos do principal ficar
prejudicado, uma vez que o agente mantêm informação privada antes de ter iniciado a relação contratual e, uma
vez iniciado o contrato, o principal não pode observar a ação do agente, ou no mínimo, o principal não pode
controlar perfeitamente a ação do agente.O modelo regulatório deve ser estruturado de forma a reduzir a
existência da assimetria informacional.
7
problema de assimetria de informação e de outros problemas na gestão do contrato de
concessão é a criação de incentivos regulatórios8.
A regulação por incentivos pode ser definida como a implementação de regras que
encorajam uma firma regulada a alcançar os objetivos desejados, garantindo algum poder,
mas não completo para a firma regulada. Cabe, assim, ao poder público determinar, os tipos
de serviço, a quantidade, qualidade e preço que deverão ser colocados à disposição da
população; o controle do acesso ao mercado, o planejamento da operação e coordenação dos
serviços existentes, bem como a definição e o acompanhamento das suas metas de expansão e
modernização. Também cabe ao poder público definir mecanismos para a avaliação de
desempenho tanto no aspecto da qualidade como do equilíbrio econômico-financeiro, a serem
aplicados durante toda a vigência dos contratos garantindo sempre serviços adequados. Com a
exigência de licitação, é estimulada a concorrência na prestação dos serviços. A ameaça à
entrada de novos concessionários, de forma regulamentada, constitui um dos instrumentos
capazes de conduzir o mercado de qualquer serviço público à eficiência e à qualidade na
prestação dos serviços. Desta forma, a competição pela licitação acrescida de um modelo
regulatório que induza o prestador de serviço à eficiência e a continua melhoria da qualidade
são imprescindíveis para o serviço hora em estudo.
Moreira (1991), ao discutir questões relativas à produtividade comentam que em longo
prazo, mercados competitivos resultam em ganhos de produtividade que são repassados ao
consumidor. O modelo regulatório deve buscar estes objetivos, garantindo um ambiente
competitivo mesmo após a aquisição do direito de exclusividade pelo prestador de serviço
quando da licitação.
Gathon e Pestieau (1992) exploraram a idéia de que o tipo de ineficiência técnica pode ser,
não somente devido às falhas na gerência, mas, também, devido ao ambiente institucional
enfrentado pelas empresas. Para eles, além da ineficiência gerencial pode existir a ineficiência
regulatória, isto é, a ineficiência gerada pela impossibilidade de as empresas se adaptarem a
mudanças percebidas no mercado, devido às normas de prestação de serviços, definidas em
contrato.
Para Gomide (2000) referindo-se especificamente ao transporte coletivo de passageiros
observa que essas características, aliadas à atual estrutura dos regulamentos, acabam por não induzir
os operadores à busca da eficiência, limitando a redução de custos operacionais, a qualidade dos
serviços e ganhos de produtividade, que possam ser repassados aos usuários dos serviços.
Diante do exposto procura-se neste trabalho descrever o modelo de regulação atual das
estações rodoviárias no Estado do Rio Grande do Sul no período de 1997 a 2007.
Para atender ao objetivo geral deste trabalho de analisar a regulação econômica das
estações rodoviárias do ponto de vista teórico e empírico tomando por base a experiência
gaúcha no período de 1997 a 2007, definiram-se os seguintes objetivos específicos: identificar
as características das estações rodoviárias enquanto serviço público vinculado ao sistema transporte
de passageiros e encomendas; identificar as variáveis do sistema que implicam no modelo de
regulação; apresentar a experiência regulatória desde a constituição da AGERGS até a presente
data; identificar as normas legais que determinam o funcionamento do sistema e que influenciam no
modelo regulatório; apresentar modelos de regulação possíveis às estações.
8 Para Sappington (1994) a regulação por incentivos tem se tornado uma prática comum em diversos setores da
economia. Confere também Soares (2007, capítulo 4).
8
Este estudo torna-se importante pelo fato que as ERs integram o sistema de transporte
intermunicipal de passageiros, pois o transporte tem significativa importância na vida das pessoas e
na economia de uma região e tem sido alvo de muitas discussões em âmbito nacional9.
Bicalho (1998) afirma que o transporte tem importância social decisiva para as pessoas, pois
permite acesso a locais de trabalho, equipamentos sociais, de lazer e de consumo, além de viabilizar
o crescimento das cidades pela organização e condicionamento da ocupação dos espaços urbanos e
da articulação entre as atividades desenvolvidas em locais diferentes. Além disso, a recuperação da
experiência regulatória e a discussão sobre o modelo de regulação para as ERs gaúchas poderá
auxiliar a AGERGS quando da revisão e da homologação dos editais de licitação para as novas
concessões e renovações das concessões cujos prazos estão para vencer.
Em face da quase total ausência de trabalhos abordando o tema estação rodoviária, espera-se
com este trabalho suprir a lacuna na literatura sobre o assunto e, desta forma, contribuir para o
entendimento do setor, destacando os aspectos regulatórios fundamentais aplicados as ERs. Este
trabalho também se justifica face às semelhanças e diferenças que esta atividade apresenta em relação
ao outros serviços públicos que também necessitam de regulação como: aeroportos, estação
ferroviária, estações hidroviárias e portos.
Outro ponto importante deste estudo encontra-se no fato de que o mesmo vai ao
encontro de uma das maiores discussões atualmente levantadas no cenário nacional acerca das
agências reguladoras, instituições que se configuram como novidade no sistema regulatório
do Brasil. As agências reguladoras trazem em seu escopo não só o redimensionamento da
atividade estatal, mas a busca de um Estado moderno, cujas premissas básicas centram-se na
manutenção dos contratos de concessão, aumentando a credibilidade dos políticos,
estabelecendo uma distinção entre as atividades de Estado e de Governo. Este novo arcabouço
regulatório busca garantir o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão e à
modicidade tarifária10.
Além desta introdução, o artigo conta com mais seções. Na seção dois caracteriza-se
as estações rodoviárias enquanto atividades econômica. Na seção três apresenta-se o modelo
de exploração de concessão vigente no estado do Rio Grande do Sul. Na seção quatro discutese a experiência de regulação das estações rodoviárias gaúchas no período 1997 a 2007. Na
seção cinco discute-se criticamente o modelo de regulação adotado e por fim, na seção seis
apresentamos algumas considerações finais com base no que foi visto nas seções precedentes.
2 AS ESTAÇÕES RODOVIÁRIAS
Nesta seção caracterizamos as estações rodoviárias enquanto atividade econômica.
O deslocamento de pessoas entre cidades propiciou o aparecimento de sistemas de
transporte de passageiros. No Brasil, com o advento da indústria automobilística, houve um
9
O estado do Ceará está desenvolvendo um Plano Diretor de Transportes para reformular o seu sistema de
transporte. O Estado de São Paulo está em fase de reformulação do seu sistema de transporte após ter elaborado
um Plano Diretor de Transportes. O Estado do Mato Grosso do Sul reformulou o seu sistema de transporte após
a elaboração de um Plano Diretor.
6
Entende-se como modicidade tarifária o menor custo possível para o usuário do serviço e por equilíbrio
econômico-financeiro do contrato como sendo a manutenção da equivalência entre os encargos e sua
remuneração conforme contratado.
9
desenvolvimento acentuado nas estradas e no sistema de transporte coletivo por ônibus e, em
conseqüência, as estações rodoviárias.
A evolução e a regularidade das linhas de transporte rodoviário coletivo de passageiros
determinaram à necessidade dos pontos de embarque e desembarque serem mais qualificados, com
áreas de vendas de passagens, salas de espera, locais para higiene pessoal do viajante, bancos, casas
de câmbio, lanchonetes correio, bancas de jornal e revistas, etc., ou seja, estações rodoviárias com
instalações que atendesse tais necessidades conforme já referido na introdução deste trabalho. Até
mesmo a implantação de estacionamento para carros particulares de usuários que utilizam o serviço
de transporte rodoviário regularmente, como os estudantes e trabalhadores de uma cidade para
outra, por exemplo, poderia ser agregado aos serviços comerciais prestados pelas ERs ou junto a
elas.
O tamanho, quantidade e qualidade das instalações normalmente variam de acordo com a
demanda pelo serviço. A demanda pelos serviços de uma ER depende ou é diretamente influenciada
pelo mercado de transporte rodoviário de passageiros, o qual depende das finalidades das viagens
(turismo, trabalho, etc). Deste modo, a demanda por serviços de uma ER é considerada uma
demanda derivada, sendo a mesma preço inelástica, visto que as ER, de um modo geral não
possuem uma competição local e as taxas de serviço representam um custo relativamente baixo. As
encomendas que são processadas pelas ERs representam uma proporção pequena em relação ao
total de sua receita típica.
A demanda pelo serviço de uma ER é também caracterizada por flutuações
significativas, as quais podem ocorrer durante o dia, na semana e /ou por estação. Há casos de
demandas diárias com horários com picos diários de demanda, outros casos que enfrentam
grandes quantidades de demanda em finais de semana e em muitos casos que acontecem altos
picos de demanda em épocas de feriados, datas comemorativas e em períodos de férias. Os
pontos de pico de demanda exigem uma maior capacidade de atendimento da ER, mas
implicam nos meses de baixa temporada, numa capacidade ociosa. Como regra, a ER deve
estar preparada para atender a demanda de horários que são disponibilizados pelas empresas
transportadoras e para o processamento e acomodação dos passageiros que buscam o serviço de
transporte rodoviário coletivo em suas dependências. A redução na capacidade de atendimento de
uma ER e falta de investimentos em modernização dos serviços podem ser traduzidos em
congestionamento e atrasos, tanto no embarque como no desembarque, causando prejuízo as firmas
e passageiros. Isto implica no aumento de custos e redução da qualidade dos serviços prestados.
As ERs desempenham um importante papel na prestação dos serviços públicos de transporte
coletivo rodoviário de passageiros. Com o uso de equipamentos e instalações são centros de
embarque, desembarque e espera dos passageiros que se deslocam de um município a outro, ou de
um estado a outro ou até mesmo para fora do país via transporte coletivo rodoviário de passageiros.
Através das estações rodoviárias as pessoas têm acesso ao serviço de transporte público para o seu
deslocamento para atender suas necessidades de emprego, de compras de produtos ou serviços, ou
ainda por questões de turismo ou de visitas a familiares. Portanto, a qualidade do serviço das ERs
deve ser adequada ao atendimento destas necessidades e deve refletir-se em preços módicos que não
dificultem a mobilidade dos usuários do serviço.
No Sistema de Estações Rodoviárias, as passagens são emitidas através do terminal (ER)
para todas as empresas transportadoras que nela executam operações de embarque e desembarque,
sendo origem, destino e trânsito de passageiros. O sistema assim como está posto evita
imobilizações excessivas, tanto de recursos humanos, quanto de recursos materiais, pois uma
10
mesma estrutura atende a diversas empresas transportadoras e interliga passageiros com diversas
origens e destinos, trazendo economias de escala para o sistema de transporte.
Para a ER cumprir o seu papel de agente que permite a inter-relação sócio-econômica dos
agentes envolvidos no sistema precisa prestar um serviço de qualidade não só no processamento do
embarque e desembarque de passageiros como também nos serviços associados, atendendo tanto os
aspectos normativos legais e exigências contratuais quanto às expectativas dos usuários. Como parte
de um sistema de transporte, a ER deve estar adequada às exigências dos demais componentes do
sistema e, para assegurar esta condição, é vinculado ao órgão gestor estadual que cuida do sistema
de transporte intermunicipal como um todo. Outro ponto que cabe destacar é que as ERs são fonte
geradora de empregos diretos e indiretos, uma vez que além das pessoas que exercem as atividades
próprias da ER, outros empregos são gerados junto à própria ER ou em locais adjacentes como:
lancherias, restaurantes, tabacarias, serviços de beleza, farmácias, hotéis, serviços de táxi, etc. No
Estado do Rio Grande do Sul, segundo o Sindicato das Estações Rodoviárias (2007), são gerados
3000 empregos diretos e 9000 empregos indiretos pelo sistema ER.
Considerando toda a complexidade e diversidade de atividades que envolvem as ERs,
podem ser classificadas em pelo menos três tipos, atividades estas que proporcionam rendimentos
(receitas) que são classificados também como típicos do sistema estação rodoviária e acessórios. Há
um relacionamento entre o tamanho da ER e as fontes da geração do rendimento; ERs de grande
porte que atendem grandes cidades e grandes volumes de fluxo de passageiros e encomendas tem
maiores possibilidades de explorar atividades comerciais e, desta forma, obter maiores rendimentos
desta fonte. No contraste, as ERs de menor porte tendem a ser quase inteiramente dependentes dos
rendimentos da sua atividade principal, ou seja, da receita da venda de bilhetes de passagens e
emissão de conhecimentos de frete de pequenas encomendas. A Tabela 2, apresenta a quantidade de
ER no RS por categoria e a população dos municípios onde as mesmas encontram-se instaladas.
Pela análise da tabela 1, observa-se uma única ER na categoria especial, representando 0,31% do
total das ERs, mas que atende 13,36% da população. No outro extremo, observa-se 64,20% das ERs
atendendo 16,28% da população do Estado.
Tabela 2 Relação entre número de Estações Rodoviárias e a população do município.
Tipo
Especial
Primeira
Segunda
Terceira
Quarta
Sem Terminal
Categoria
Quantidade
1
34
35
46
208
%
0,31%
10,49%
10,80%
14,20%
64,20%
População
Quantidade
1.359.932
3.544.625
1.115.742
697.739
1.657.303
1.803.629
%
13,36%
34,82%
10,96%
6,85%
16,28%
17,72%
Fonte: AGERGS
As ERs muito se parecem com os aeroportos na diversidade de produtos e serviços que
colocam a disposição dos usuários dos seus serviços: passageiros e empresas transportadoras.
11
Muitas ERs dependem de receitas de outras atividades (comerciais) para alcançar o equilíbrio
econômico-financeiro necessário a sua manutenção11.
A capacidade de processamento e acomodação das ERs, tanto para os veículos de
transporte quanto para os passageiros, vai garantir o sucesso da ER. Para o bom
funcionamento da ER esta precisa dispor de salas de espera para os passageiros que aguardam
o seu horário de embarque e para as pessoas que aguardam o desembarque de amigos e
parentes, sanitários em condições e acessíveis, serviços de apoio (lojas, restaurantes,
lancherias, tabacarias, táxis, etc), boxes de estacionamento para os ônibus e pessoal de
atendimento qualificado. Haverá situações em que os horários de pico deverão ser
administrados de forma tal a evitar investimentos e custos que inviabilizem o serviço.
A capacidade da ER em atender tanto os serviços típicos da estação rodoviária para
embarque e desembarque de passageiros como para os serviços comercias de apoio configura-se
como um ponto critico no atendimento aos usuários destes serviços. Os serviços comerciais e outras
atividades realizadas no terminal rodoviário requerem, muitas vezes, grandes e adequados espaços
físicos. O espaço, o tempo de espera, o conforto experimentado por usuários ou o tratamento
fornecido pela equipe de funcionários da ER, são determinantes da qualidade do serviço. Esta
capacidade pode ser avaliada considerando duas variáveis importantes: nível do serviço e do volume
do serviço. O nível do serviço é ligado à qualidade. A avaliação destes fatores implica, na maioria
das vezes, elementos subjetivos.
Os custos das ERs podem ser de duas categorias: aqueles que se relacionam ao edifício
terminal e àqueles associados com o acesso e estacionamento dos ônibus. O primeiro grupo depende
do fluxo de passageiros no edifício terminal, enquanto que o segundo é determinado pelo número
ônibus que transitam pela ER. Na prática, pode-se identificar a existência de economias de escala
nas operações da ER, o que significa que enquanto uma ER aumenta o trafego de ônibus em seus
boxes de estacionamento e o processamento de passageiros para embarque, o custo por unidade
declina. Os custos das ERs são compostos pelo trabalho, pelo capital e por outros custos
operacionais. No Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, as ERs são classificadas por
categorias em função do porte. Dependendo da categoria em que se enquadra a ER, a exigências do
serviço por parte do Poder Concedente aumentam.
As ERs também são responsáveis por externalidades12. Dentre as externalidades que podem
ser causadas pelas estações rodoviárias encontram-se: o barulho, a poluição do ar, o
congestionamento, a degradação ambiental, desvalorização de imóveis residenciais, a valorização de
imóveis comerciais, etc. Betancor e Rendeiro (1999, 2000) relatam, por exemplo, que os problemas
causados pelo ruído dos aeroportos refletem em superdesvalorização dos imóveis ao redor destes.
De acordo com Walter apud Betancor e Rendeiro (1999), o preço dos imóveis em áreas com ruídos
provocados por aeroportos pode ser 30% menor que em áreas em áreas sem ruídos. De acordo com
os autores, o tema tem provocado controversas. Para resolver ou diminuir a externalidade provocada
pelo ruído, algumas autoridades do aeroporto restringiram o número de operações durante a noite ou
mesmo das operações de cargas.
Os usuários das ERs não estão carregando todos os custos gerados pelos serviços que
requerem. A poluição e o congestionamento provocadas pelos veículos que transitam pelas ERs são
exemplos de externalidades negativas que não podem ser negligenciadas pelo regulador. O
11
Confira a análise de Betancor e Rendeiro (2000, capítulo 3) para o caso da regulação de aeroportos.
As externalidades são efeitos negativos ou positivos causados por uma atividade, gerando, respectivamente,
custos ou benefícios sobre outrem, mas não internalizados.
12
12
problema neste caso é o da quantificação e valorização desta externalidade. É o caso dos chamados
preços hedônicos,
Outra forma de reduzir ou eliminar as externalidades causadas pelas ERs é a redistribuição
das linhas para outra ou outras ERs através do redesenho do sistema de transporte. Este novo
sistema de transporte, por exemplo, poderia ser a concessão de mercados e não a concessão por
linhas. Assim, o novo modelo se caracterizaria pela criação de pólos para concentração e integração
de linhas, reduzindo o número de ônibus circulando no sistema e, em conseqüência reduzindo
externalidades.
O serviço de controle de estacionamento em reserva de boxes é feito pelas ER de
acordo com os horários das linhas e das empresas transportadoras que por ela transitam.
Como não há muita variação destes horários esta atividade torna-se bastante simples e
previsível.
Tradicionalmente, as ERs e as linhas de transporte rodoviário coletivo de passageiros
são considerados como partes integradas e importantes do sistema de transporte. Ambos são
considerados serviços públicos. Em muitos casos o bem-estar, os benefícios à sociedade que
surgem da operação destes serviços compensariam perdas financeiras eventuais, e
justificariam a concessão de subsídios.
3. MODELO DE EXPLORAÇÃO VIGENTE NO ESTADO DO RIO GRANDE DO
SUL
O Estado do Rio Grande do Sul é detentor da capacidade legal de exploração das estações
rodoviárias, que lhe são privativas, podendo explorar diretamente ou delegar a particulares,
obedecidas às exigências legais. Pode, também, delegar aos municípios. O Governo Estadual tem,
geralmente, delegado os serviços a concessionários particulares.
O acesso ao privilégio de explorar a concessão em regime de monopólio13, pois não é
permitida a instalação de mais de uma estação rodoviária em cada localidade, exceto na capital do
Estado, dá-se através de concorrência pelo mercado, realizada mediante licitação pública. O prazo
de concessão é de até 20 anos, prorrogável por igual período desde que os serviços sejam declarados
de boa qualidade, a critério do Conselho de Tráfego do DAER.
O concessionário se obriga a fornecer as instalações físicas, construídas para esse fim ou
locadas, atendendo as exigências legais e regulamentares do Poder Concedente. Deve, ainda,
adaptá-las, no caso de prorrogação do contrato ou sempre que se mostrem inadequadas ao
atendimento da demanda. A manutenção ordinária, a restauração, a expansão e a limpeza das
instalações físicas são, também, encargos do concessionário. Estas instalações englobam
plataformas de embarque e desembarque, salas de espera, guichês para venda de passagens,
instalações sanitárias, depósitos de bagagens, bar, restaurante e instalações especiais, com
características e dimensões conforme a categoria da rodoviária.
13
Em economia, monopólio é como se denomina uma situação de concorrência imperfeita, em que uma empresa
detém o mercado de um determinado produto ou serviço, impondo preços aos que comercializam. Monopólios
podem surgir devido a características particulares de mercado, ou devido à regulamentação governamental.
13
No Estado do Rio Grande do Sul, segundo DAER (2007), operam 325 Estações
Rodoviárias concedidas, sendo uma de categoria especial (ER da capital), 36 de primeira, 36 de
segunda, 46 de terceira e 208 de quarta categorias. A receita da ER é que determina em qual
categoria esta será enquadrada. ER de Porto Alegre tem sido classificada como de categoria
especial.
A Tabela 3 apresenta as categorias segundo a faixa de faturamento de acordo com a Decisão
nº 10.647/03 do Conselho de Tráfego do DAER.
Tabela 3 – Classificação das Estações Rodoviárias Gaúchas
CATEGORIA
1ª
2ª
3ª
4ª
RENDA BRUTA MENSAL
Acima de 11.175,75
Acima de 4.124,75
Acima de 1.767,75
Abaixo de 1.767,75
Fonte: Decisão nº 10.647/03 do Conselho de Tráfego do DAER
3.1 Classificação das Estações Rodoviárias
De acordo com o Decreto 21.072/1971, as ERs são classificadas em cinco categorias,
segundo a receita auferida: Classe Especial, 1ª Categoria, 2ª Categoria, 3ª Categoria e 4ª Categoria.
O DAER estabelece os requisitos a cumprir em cada uma destas categorias. Independente da
categoria em que se encontra a ER ela deve exercer as seguintes atividades: (i) prestar
informações, realizar a estatística de movimento, fiscalizar o cumprimento de horários
estabelecidos, informar sobre irregularidades na execução dos serviços das transportadoras,
assistir ao usuário; (ii) vender passagens com exclusividade e despachar malas e encomendas
referentes a veículos que nela estacionem. Também é direito do concessionário à exploração
comercial das instalações de serviços ao passageiro - restaurantes, revistas, farmácia, e outras;
(iii) arrecadar taxas de fiscalização e outras e encaminhar às Exatorias Estaduais.
Os requisitos específicos por categoria de ER estão apresentados na tabela 4.
14
Tabela 4 – Requisitos por categoria.
1° categoria:
Sala de espera.
Fraldário.
Instalações
Sanitárias.
Depósito de
bagagens e
encomendas.
Escritório para
fiscalização.
Bar ou
restaurante.
Diversos.
2° categoria
3° categoria
4° categoria:
a) A área mínima da sala de espera a) A área mínima da sala de espera a) A área mínima da sala de espera a) A área mínima da sala de espera
será de 150,00m2.
será de 100,00m2
será de 60,00m2
será de 30,00m2
b) Terá forma tal que permita, em b) Terá forma tal que permita em b) Terá forma tal que permita o
b) Terá forma tal que permita, em
seu piso, o traçado de um círculo seu piso o traçado de um círculo traçado, em seu piso, de um
seu piso, o traçado de um círculo
com diâmetro de oito metros
com diâmetro de sete metros
círculo com diâmetro de cinco
com diâmetro de quatro metros e
(8,00m)
(7,00m)
metros (5,00m)
meio (4,50m).
c) O pé direito mínimo será de
a) O pé direito mínimo será de
c) O pé direito mínimo será de três c) O pé direito mínimo será de três
quatro metros (4,00m)
quatro metros (4,00m)
metros e meio (3,50m)
metros (3,00m).
a) A área mínima da sala de espera a) A área mínima da sala de espera a) A área mínima da sala de espera
2
será de 20,00m2
será de 15,00m2
será de 12,00m
b) Terá forma tal que permita, em
seu piso, o traçado de um círculo
com diâmetro de quatro metros
(4,00m)
a) Os sanitários feminino terão no
mínimo, cinco lavatórios e seis
(06) W.C.
b) Os sanitários masculino
deverão ter, no mínimo, cinco (5)
lavatórios, cinco (5) W.C e cinco
(5) mitórios.
c) Deverá existir instalação
sanitária separada para os
funcionários, com um mínimo de
um (1) lavatório, um (1) W.C e
um (1) mitório.
a) A área mínima será de 20,00m2
b) Terá forma tal que permita, em
seu piso, o traçado de um círculo
com diâmetro de três metros
(3,00m).
a) Os sanitários feminino terão, no
mínimo, três (3) lavatórios e
quatro (4) W.C.
b) Os sanitários masculino
deverão ter no mínimo, três (3)
lavatórios, três (3) W.C e três (3)
mitórios.
c) Deverá existir instalação
sanitários separada para
funcionários, com um mínimo de
um (1) lavatório, um (1) W.C e
um (1) mitório.
a) A área mínima será de 15,00 m2
b) Terá forma tal que permita, em
seu piso, o traçado de um círculo
com diâmetro de três metros
(3,00m).
a) Os sanitários feminino terão no
mínimo, dois (2) lavatórios e dois
(2) W.C.
b) Os sanitários masculino
deverão ter, no mínimo, dois (2)
lavatórios, dois (2) W.C e dois (2)
mitórios.
b) O balcão de ligação com a sala
de espera deverá ter um
comprimento mínimo de três
metros (3,00m).
As Estações Rodoviárias de 1°
categoria deverão possuir uma
sala destinada ao Escritório da
Fiscalização do DAER.
Deverá ter bar ou restaurante
anexo, com área mínima de
100,00m2, instalado de acordo
com a legislação vigente para esse
tipo de estabelecimento.
b) O balcão de ligação com a sala
de espera deverá ter um
comprimento mínimo de dois
metros (2,00m)
b) O balcão de ligação com a sala b) Poderá funcionar anexo aos
de espera deverá ter um
guichês de venda de passagens.
comprimento mínimo de um metro
e meio (1,50m)
Deverá ter bar ou restaurante
anexo, com área de 70,00m2,
instalado de acordo com a
legislação vigente para esse tipo
de estabelecimento.
Nas Estações Rodoviárias de 3°
categoria é permitido ter, anexo,
um bar ou restaurante, instalado
de acordo com a legislação em
vigor para esse tipo de
estabelecimento; é permitido a
intercomunicação do bar ou
restaurante com sala de espera da
Estação Rodoviária.
a) Os sanitários feminino terão, no
mínimo um (1) lavatório e um (1)
W.C.
b) Os sanitários masculino
deverão ter, no mínimo, um (1)
lavatório, um (1) W.C e um (1)
mitório.
a) A área mínima será de 10,00m2 a) A área mínima será de 5,00m2
Nas Estações Rodoviárias de 4°
categoria é permitido ter, anexo,
um bar ou restaurante, instalado
de acordo com a legislação em
vigor para esse tipo de
estabelecimento; é permitido a
intercomunicação do bar ou
restaurante com sala de espera da
Estação Rodoviária.
As Estações Rodoviárias de 1°
categoria deverão ter gare com
plataforma para chegada e saída
de veículos, ao completo abrigo
das intempéries e independente da
via pública, permitindo o
estacionamento de tantos veículos
quantos forem fixados para cada
caso.
Fonte: Ato n. º 31.512/99 do DAER.
No levantamento efetuado pelo DAER (1997), para a realização do I Plano Diretor de
Transporte Coletivo Rodoviário de Passageiros Intermunicipal de Longo Curso do Estado do
Rio Grande do Sul, apontou uma grande quantidade de contratos vencidos. Atualmente o
DAER tem promovido licitações para concessão de ERs de acordo com o modelo vigente.
15
O mesmo levantamento apontou não haver hierarquia adequada das categorias das ERs,
como deveria, pois rodoviárias de categoria inferior vendem mais passagens que outras de uma
ou mais categorias acima. Isto se torna um problema, à medida que a fixação das características
técnicas e o dimensionamento das rodoviárias é realizado de acordo com a categoria da
rodoviária, que é função da receita desta. Como a classificação não corresponde à
movimentação de passageiros, mas à receita, pois o valor da passagem está fortemente
associado à distância de viagem, a categoria da rodoviária não corresponde à quantidade de
passageiros a movimentar no terminal. Entretanto, para o dimensionamento do sistema (estação
rodoviária), dos seus subsistemas e da sua operação, o parâmetro básico é a demanda de
passageiros e veículos na hora do projeto. Logo, existe uma inadequação do sistema de
classificação vigente.
O mesmo fenômeno ocorrido no caso dos passageiros transportados acontece com as
partidas de ônibus. Neste particular, existe também uma inadequação estrutural do critério de
classificação das estações rodoviárias para fins de dimensionamento físico e operacional das
suas plataformas - os limites fixados podem levar a excessos ou faltas de espaço para uma
operação adequada.
Segundo o DAER (1997) de acordo com pesquisa realizada quando da elaboração do I
Plano Diretor de Transporte Coletivo Rodoviário de Passageiros Intermunicipal de Longo
Curso do Estado do Rio Grande do Sul, os usuários não se mostram satisfeitos com os
serviços ofertados pelos ERs. Dos entrevistados, 74% acham que são pouco confortáveis ou
desconfortáveis. Em síntese, os resultados da pesquisa foram os seguintes (Tabela 5):
Tabela 5 - Nível de conforto (percentual) segundo a Pesquisa do Plano Diretor
Confortáveis
Pouco Confortáveis
Desconfortáveis
26%
33%
41%
Fonte: DAER.
3.2 Receita das Estações Rodoviárias
A receita da ER se origina de dois componentes: (i) comissão percentual, fixa e
uniforme para todas as rodoviárias, de 11% sobre o valor manifestado de passagens vendidas
e 15% sobre o valor do frete de encomendas embarcadas na rodoviária; e (ii) a receita da
exploração comercial das instalações. Verifica-se, portanto que o contrato em questão
configura-se como um contrato de risco, pois não há compromisso do Estado com o equilíbrio
econômico do contrato, que é de inteira responsabilidade do Concessionário.
De acordo com o levantamento efetuado pelo DAER, já citado neste trabalho,
constatou-se que os passageiros embarcados nas estações rodoviárias mais afastadas pagam
valores muito mais altos pelo uso das rodoviárias. Essa diferença não resulta de um diferente
custo de produção, ou nível de serviço mais elevado, mas tão somente do fato que o regime de
remuneração a partir de um percentual fixo sobre o valor da passagem penaliza os usuários
16
das linhas mais distantes e dos serviços diferenciados, sem, no entanto, oferecer qualquer
contrapartida diferenciada, em termos de serviços de melhor qualidade e conforto.
A viabilidade econômica de uma estação rodoviária, em alguns casos, pode depender
das atividades complementares à função transportes, que possam ser instaladas na estação
rodoviária, como os serviços comerciais, por exemplo. A forma de remuneração dos serviços
prestados pelas ERs no Estado está dissociada da função de produção principal. Não há uma
relação de causa e efeito entre os serviços prestados, seus custos e remuneração.
A venda de passagens no transporte intermunicipal de passageiros por ônibus, no
Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, é realizada com exclusividade pela ER, à exceção
dos passageiros não embarcados nesta, que podem ser vendidas a bordo. O concessionário
detém também exclusividade na exploração do terminal no município, pois à exceção da
capital do Estado, nas demais cidades não é permitida a existência de mais de uma estação
rodoviária, e todas as empresas operadoras deverão utilizar o mesmo terminal. A existência de
um único terminal encontra justificativa na facilidade das conexões entre linhas de uma ou
mais empresas, beneficiando assim o passageiro.
O serviço prestado pelas ERs no Estado se caracteriza com um serviço público
essencial ao deslocamentos das pessoas, seu embarque e desembarque. O modelo vigente
apresenta características que, em primeira vista, podem ser mantidas. A secção 3 deste
trabalho apresenta a experiência gaúcha na regulação das ERs no período de 1997 a 2007
onde se analisa os resultados do modelo atual.
4 A REGULAÇÃO DAS ESTAÇÕES RODOVIÁRIAS: A EXPERIÊNCIA
O objetivo desta seção é apresentar brevemente a legislação aplicada as ERs gaúchas
que devem sem observadas nas atividades regulatórias.
A operação das ERs no Estado se dá mediante concessão14. Portanto, quando o Estado
decide conceder a iniciativa privada um determinado serviço público, o deverá fazer mediante
licitação. A obrigatoriedade de licitação nas concessões de serviços públicos previstos na CF
visa segundo determina o caput do Art. 37 e inciso XXI do mesmo artigo, a obediência aos
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e assegurar
igualdade de condições a todos os concorrentes. Em última análise busca a competição pelo
serviço. Complementando, surge a Lei Federal n. º 8.987, datada de 13 de maio de 1995,
conhecida como a lei das concessões prescreve o que segue:
As ERs estão inseridas num sistema mais amplo, qual seja, o transporte intermunicipal
de passageiros. Neste particular, a Constituição Estadual (CE), ao se referir ao transporte
intermunicipal de passageiros, em seu Art. 178 prescreve que o Estado estabelecerá a política
de transporte público intermunicipal de passageiros, para a organização, o planejamento e a
execução deste serviço, ressalvada à competência federal. A política estabelecida deverá estar
14 14
Segundo prescreve o Art. 175 da Constituição Federal (CF) “Incumbe ao poder público, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços
públicos”.
17
compatibilizada com os objetivos das políticas de desenvolvimento estadual, regional e
urbano, e deverá assegurar o acesso da população aos locais de emprego e consumo, de
educação e saúde, e de lazer e cultura, bem como outros fins econômicos e sociais essenciais;
otimizar os serviços, para a melhoria da qualidade de vida da população; minimizar os níveis
de interferência no meio ambiente. Mais, especificamente, a CE, tratando do sistema estadual
de transporte intermunicipal de passageiros determina que a lei instituirá o sistema estadual de
transporte público intermunicipal de passageiros, que será integrado, além das linhas
intermunicipais, pelas estações rodoviárias e pelas linhas de integração que operam entre um e
outro Município da região metropolitana e das aglomerações urbanas. A CE determina ainda
que a lei disporá obrigatoriamente sobre as condições da concessão, o direito dos usuários, as
diretrizes para a política tarifária, os níveis mínimos de qualidade e quantidade dos serviços
prestados. Por fim a CE determina que a referida lei deva estabelecer as competências
específicas e a forma de gestão dos órgãos de gerenciamento do sistema, bem como os
instrumentos de implementação e as formas de participação comunitária.
Embora o Estado do Rio Grande do Sul tenha emitido a Lei nº 11.127 em 09 de
fevereiro de 1998, criando o sistema estadual de transporte metropolitano de passageiros,
observa-se que ainda não foi editada lei que regulamente o sistema de transporte
intermunicipal de passageiros de longo curso fora das regiões metropolitanas, sistema este
onde se insere a ER.
A legislação de concessões de serviços públicos no Brasil (Lei Federal nº 8.987 que
regulamenta o artigo 175 da Constituição Federal, e se aplica à União, Estados, Distrito
Federal e Municípios), estipulou prazo para o término das concessões (embora o Poder
Público possa consentir na sua prorrogação) e introduziu critérios econômicos para se
identificar o vencedor da licitação (pela menor tarifa, maior oferta em dinheiro ou
combinação de ambas), onde o Poder Público fica responsável por manter o equilíbrio
econômico-financeiro definido no contrato, bem como homologar reajustes e rever valores de
tarifas. Essa lei atribuiu ao Poder Público o dever de assegurar a eficiência e a
competitividade nas operações. Assim, ao ser delegada a sua prestação a particulares, o
serviço prestado pelas ERs submete-se as regras da CF e da Lei de licitações, ou seja, deve ser
submetido ao processo de concessão por meio de licitação nas modalidades previstas em lei,
submetendo o prestador a um processo concorrencial para alcançar o direito de explorar o
serviço através da licitação (contrato de concessão). Com exceção da capital do Estado,
somente é permitida a instalação de um único terminal em cada localidade, sendo que em um
centro urbano sua localização é de competência do município. Além disso, as ERs não apenas
são pontos obrigatórios de estacionamento dos veículos das linhas intermunicipais para o
embarque e desembarque dos passageiros, como também possuem a exclusividade da venda
de passagens, despacho de bagagens e encomendas. No entanto, é permitida a venda de
passagem dentro dos ônibus aos usuários que embarcarem nos pontos de parada ao longo do
trajeto. Desta forma o regime de prestação de serviços das ERs se caracteriza como
monopólio.
A Constituição do Rio Grande do Sul, em seu artigo 178, define que o Estado
estabelecerá política de transporte público intermunicipal de passageiros, para organização,
planejamento e execução desse serviço, ressalvando a competência federal. O artigo 179
dessa Constituição ordenou à lei ordinária instituir o sistema estadual de transporte público
intermunicipal de passageiros, integrando, além das linhas intermunicipais, as estações
rodoviárias e as linhas de integração que operam entre um e outro município da região
metropolitana e das aglomerações urbanas.
18
A lei que regulamenta os serviços das ERs no RS é a Lei 6.187, de 08/01/71. Esta lei
foi regulamentada pelo Decreto 21.072, de 12/03/71. Este então é o quadro legal que faz parte do
marco regulatório das ERs gaúchas.
4.1 Estrutura Institucional
Até 2007 existiam 32515 Estações Rodoviárias atuando no Estado do Rio Grande do
Sul, sob concessão, tendo como órgão representante do Poder Concedente e gestor do sistema
o Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER16) e como Órgão Regulador a
AGERGS (Agência de Regulação).
Um dos órgãos que constituem o DAER, o Conselho de Tráfego, tem, dentre suas
competências, apreciar a qualidade dos serviços prestados pelos concessionários de linhas de
transporte coletivo intermunicipal e pelos concessionários e permissionários de agências e
estações rodoviárias; aprovar a revisão de tarifas; aprovar o valor das comissões a serem
pagas pelos concessionários de linhas de transporte às agências e estações rodoviárias, pela
venda de passagens e despachos de bagagens e encomendas; aprovar o estabelecimento de
novas linhas e novos horários para o transporte coletivo intermunicipal; decidir sobre a
prorrogação das concessões de sua área de competência e sobre a retomada dos serviços,
quando e na forma prevista contratualmente; decidir recursos administrativos sobre a
aplicação de penalidades legais e contratuais, em sua área de competência; apreciar todos os
assuntos referentes ao tráfego intermunicipal e aos serviços das agências e estações
rodoviárias. Cabe ao DAER ainda, o papel de determinar políticas públicas em relação ao
serviço de concedido de transporte como um todo, incluindo as ERs, estabelecendo o tipo de
serviço a ser prestado e a população atendida, bem como a quantidade e qualidade do serviço
e quem deverá custeá-lo e financiá-lo a médio e longo prazos, caracterizando típica atividade
de governo. Na atividade precípua de concedente, as leis ou as normas emanadas do Conselho
de Tráfego teriam a função de contribuir para estas políticas e regulamentar o serviço
concedido, cabendo ainda ao órgão Gestor a fiscalização intensiva do serviço.
Em 1997, através da Lei Estadual n. º 10.931, foi criada a Agência Estadual de
Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado do Rio Grande do Sul – AGERGS
com o objetivo de assegurar a prestação de serviços adequados, ou seja, aqueles que
satisfazem as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade,
generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade nas suas tarifas; garantir a harmonia
entre os interesses dos usuários, concessionários, permissionários e autorizatários de serviços
públicos e zelar pelo equilíbrio econômico-financeiro dos serviços públicos delegados. Pelo
art. 3º da referida lei foi atribuída a AGERGS a competência de regulação de diversos
serviços públicos delegados pelo Estado do Rio Grande do Sul, dentre eles o serviço de
transportes intermunicipais de passageiros, inclusive suas estações rodoviárias. Deste modo,
cabe a AGERGS, como agência de regulação independente e autônoma, a regulação e
regulamentação do serviço concedido, voltada para os objetivos regulatórios, a mediação de
15
Fonte: www.daer.rs.gov.br acessado em 28/08/2007.
O DAER foi criado pela Lei n.º 750 de 11 de agosto de 1937 e reorganizado pela Lei n.º 11.090 de 22 de
janeiro de 1998. Dentre as competências do DAER encontram-se a concessão, permissão e autorização, gerência
e planejamento e fiscalização do transporte coletivo intermunicipal, observado o disposto na Lei da AGERGS.
16
19
conflitos entre os usuários e concessionários, entre estes e o Poder Concedente e a fiscalização
do serviço, buscando a eficiência produtiva com vistas à modicidade tarifária, ao atendimento
da qualidade do serviço e ao justo retorno dos investimentos.
4.2 As atividades regulatórias da AGERGS nos serviços das ERs
No que se refere à regulação dos serviços prestados pelas ERs, as ações da AGERGS
no período de 1997 a 2007, têm se concentrado em vistorias regulatórias dos terminais
rodoviários visando verificar o cumprimento das exigências normativas de capacidade física e
a qualidade das mesmas, segundo a categoria correspondente, de acordo com as normas
estabelecidas pelo DAER (Poder Concedente do serviço) e pesquisa de satisfação junto aos
usuários.
No ano de 2000, foram realizadas, pela AGERGS, vistorias regulatórias em 46
Estações Rodoviárias (das diversas categorias)17. Até 2003 foram realizadas 112 vistorias em
57 terminais rodoviários diferentes, sendo um especial (da capital), 31 de primeira, 12 de
segunda, 3 de terceira e 10 de quarta categoria18. Em 2004, com o apoio de empresa
contratada para realizar um diagnóstico das ERs do Estado, foram vistoriadas 313 ERs e
elaborado um levantamento cadastral completo da situação das ERs. Na seqüência,
apresentam-se os resultados destes trabalhos.
As ERs do Estado estão segmentadas por categoria, de acordo com critérios
estabelecidos no parágrafo 1° do artigo 9° do Decreto Estadual n. º 21.072/1971. A Tabela
219 apresenta as categorias segundo a receita bruta.
O Ato n. º 31.512/99 do DAER estabelece as exigências para a ER de acordo com a
categoria a qual esta se enquadra. A Tabela n. º 3 apresenta estas exigências as quais tem
servido de base para as vistorias da AGERGS.
Em 1999, a AGERGS iniciou as vistorias nas ERs do Estado com ênfase nos terminais
de primeira categoria e naqueles localizados no litoral do Estado.
A primeira vistoria feita foi na Estação Rodoviária de Porto Alegre, por esta apresentar
maior número de dados e informações, maior complexidade e experiência do concessionário
no ramo. Esse estudo foi apresentado ao Conselho Superior da AGERGS em 05 de agosto de
1999, conforme a Ata n. º 184. O objetivo dessas vistorias foi verificar o atendimento a norma
do DAER que estabelece a estrutura física da ER, as condições das instalações e a qualidade
dos serviços prestados. Assim, foram solicitadas aos concessionários, informações sobre a
infra-estrutura disponível, movimento de passageiros e de ônibus no terminal, entre outras.
Foi realizada também uma avaliação do estado de conservação das dependências, instalações
e equipamentos do terminal. No que se refere à qualidade, foram avaliados itens envolvendo o
conforto e a segurança do usuário e os serviços prestados pela ER. A qualidade da prestação
do serviço foi verificada através das condições das instalações e da satisfação dos usuários
17
Fonte: Revista da AGERGS - Marco Regulatório n.º 4
Fonte: Revista da AGERGS - Marco Regulatório n.º 7
19
A Tabela 2 foi apresentada na secção 2 deste trabalho
18
20
com relação aos quesitos de conforto, segurança, serviços acessórios (telefone, ponto de táxi,
entre outros), higiene e limpeza. De acordo com Franceschini (2001), nas vistorias
regulatórias realizadas, pode-se destacar que: as Estações Rodoviárias não acompanharam a
evolução dos equipamentos existentes na mesma velocidade que os operadores; acentuada
ausência do poder concedente, tanto junto ao concessionário quanto junto ao usuário
(reclamações, sugestões, etc.); certa prepotência do concessionário para com o usuário (talvez
em função do item acima), falta de orientação ao funcionário no trato com o usuário; falta de
segurança; falta de conforto (salas de espera inadequadas) e limpeza, principalmente dos
banheiros. Destaca-se ainda, a aceitação da AGERGS, por parte das concessionárias, como
órgão regulador, o apoio a divulgações e enquetes com o usuário, o atendimento das
recomendações propostas (dentro do possível), como limpeza dos banheiros, iluminação,
conforto nas salas de espera e sinalização informativa.
Cabe ressaltar que as vistorias regulatórias tem centrado sua atenções na única norma
existente para as ERs, o Ato n. º 31.512/99 do DAER. O referido ato exige dimensões
mínimas para a sala de espera, depósito de bagagens e encomendas, largura dos guichês de
venda de passagens, sanitários, fraldários e restaurantes, conforme a categoria da rodoviária.
Porém, não oferece subsídios para o dimensionamento de número de boxes, número de
guichês e a área do terminal de forma a oferecer as condições adequadas de conforto e
segurança para os usuários.
As tabelas 6 e 7 apresentam alguns resultados obtidos com base nos dados levantados
nas vistorias regulatórias realizadas pela AGERGS nas principais Estações Rodoviárias do
Estado do RS no período de 2000 a 2003, de acordo com as exigências do DAER.
21
Tabela 6 – Não conformidades das estações rodoviárias
Exigência do Ato do DAER
I - PRÉDIO
Construção de alvenaria
Marquise de proteção de intempéries
Acesso aos deficientes físicos
Gare com plataforma
II - VÃOS DE ILUMINAÇÃO E VENTILAÇÃO
Aberturas para o exterior
Iluminação
Ventilação
Portas de acesso
III - COMPARTIMENTOS
III.1 - SALA DE ESPERA
Piso
Paredes
Área
Pé direito
III.2 - GUICHÊS PARA VENDA DE PASSAGENS
Comprimento
III.3 - FRALDÁRIO
Piso
Paredes
Pé direito
Balcão
Área
III.4 - INSTALAÇÕES SANITÁRIAS
Pé direito
Área
Piso
Paredes
Paredes internas
Sanitário masculino
Sanitário feminino
Sanitário para funcionários
III.5 - DEPÓSITO DE BAGAGENS E ENCOMENDAS
Saída
Tamanho
Área
Balcão
III.6 - ESCRITÓRIO DE FISCALIZAÇÃO DO DAER
Existência obrigatória
III.7 - BAR E RESTAURANTE
Existência obrigatória
Área
III.8 - INSTALAÇÕES ESPECIAIS
Bancos e cadeiras da sala de espera
Inexistência de stands para venda de mercadorias
Quadro de avisos de utilidade pública
Sistema de som
Fonte: Antunes e Silva (2004)
2000
2001
2002
2003
0%
17%
47%
4%
0%
4%
38%
5%
0%
7%
60%
7%
0%
0%
38%
8%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
17%
0%
0%
0%
13%
0%
0%
0%
8%
0%
0%
0%
0%
0%
4%
0%
4%
0%
7%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
77%
77%
77%
77%
77%
71%
71%
71%
71%
71%
40%
40%
40%
33%
40%
46%
46%
46%
46%
46%
0%
0%
3%
3%
3%
0%
0%
13%
4%
4%
4%
4%
4%
0%
0%
19%
0%
0%
0%
0%
7%
13%
20%
7%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
8%
0%
0%
0%
0%
13%
13%
13%
13%
27%
20%
20%
27%
23%
23%
23%
38%
8%
7%
7%
8%
3%
7%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
23%
16%
4%
4%
13%
27%
7%
0%
7%
13%
0%
8%
0%
15%
22
Analisando-se as não conformidades apresentadas na Tabela 5 em relação às
exigências do Ato do DAER, pode-se afirmar que os terminais rodoviários apresentam-se em
bom estado de conservação. No entanto, algumas adequações nos acessos para deficientes
físicos e nas instalações que tratam do fraldário precisam ser feitas para alcançar índices
adequados de conformidade. O índice de não conformidade no item acesso para deficiente
físico foi de 47% em 2000 e 38% em 2003, de 77% e 46% em 2000 e 2003, respectivamente,
para fraldário.
O item sanitário para funcionários das ERs analisadas apresenta não conformidade de
13% em 2000 e 19% em 2001. A tabela apresenta ainda 23% dos terminais rodoviários
vistoriados com não conformidade no que se refere ao depósito de bagagens e encomendas e,
quanto à área e o local de saída dos volumes, 38% dos balcões de atendimento não se
enquadravam nas especificações.
Nas instalações especiais, aparecem, com não conformidade, os itens “quadro de aviso
de utilidade pública” (23% em 2000 e 0% em 2003) e “sistema de som” (16% em 2000 e 15%
em 2003).
Do mesmo estudo, apresentam-se pela Tabela 6, os resultados de acordo com os
parâmetros de qualidades AGERGS para os anos de 2000 a 2003.
Tabela 7 – Não conformidade das ERs segundo parâmetros AGERGS – 2000 a 2003.
PARÂMETROS DE QUALIDADE AGERGS
Telefones Públicos
Serviços de informações
Segurança
Limpeza e higiene dos sanitários
Limpeza e higiene da área de circulação
Conforto da área de espera
Sinalização indicativa interna
Sinalização indicativa externa
Separação da área de embarque/desembarque
Marquise de proteção no ponto de táxi
Fluxo/Tempo de atendimento normal
NÃO CONFORMIDADE
2000
2001
2002
2003
0%
4%
7%
8%
0%
29%
53%
54%
10%
48%
53%
46%
7%
13%
20%
8%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
7%
13%
20%
0%
13%
5%
13%
8%
20%
71%
100%
92%
38%
42%
47%
46%
0%
0%
0%
8%
Fonte: Antunes e Silva (2004)
Pelos parâmetros de qualidade estabelecidos pela AGERGS, percebe-se que os itens
de serviços de informações, segurança (em termos de presença de policiamento ou vigilância
particular no local) e limpeza e higiene dos sanitários com elevados índices de não
conformidade. A segurança aparece com não conformidade de 10% em 2000 e 46% em 2001,
bem como a limpeza dos sanitários com 7% em 2000 e 8% em 2003.
Com valores elevados de não conformidade observa-se a falta de separação das áreas
de embarque e desembarque e marquise de proteção contra intempéries no ponto de táxi.
23
Dando continuidade às atividades regulatórias, em 2004, a AGERGS contratou,
através de licitação, uma consultoria para auxiliá-la na elaboração de um diagnóstico das 321
ERs existentes no Estado na oportunidade.
Embora, iniciativas anteriores tenham sido empreendidas no sentido de se construir
indicadores de qualidade para as ERs do Estado, foi com a realização do Diagnóstico e com base
nas experiências acumuladas, que a AGERGS pode efetivar a construção do indicador de qualidade
das ERs do Estado relativo à estrutura física, o IEF.
Em 2006 foram construídos os Indicadores de Estrutura Física - IEF das ERs do litoral
norte. Estão em construção os IEFs das ERs da região da serra gaúcha e das ERs classificadas
como de primeira categoria e a segunda remessa do IEF das ERs do litoral norte, visando
acompanhar a evolução dos mesmos comparativamente aos de 2006. Até o final de 2007 esperase concluir estes indicadores.
No aspecto da modicidade tarifária e equilíbrio econômico-financeiro da concessão, a
atuação da AGERGS tem se limitado a revisar ou homologar as tarifas do transporte, as quais
incluem o percentual da comissão das ERs e impactam nas suas receitas, uma vez que os
atuais contratos de concessão das ERs configuram-se como contratos onde o risco é
totalmente assumido pelo concessionário, sem responsabilidade por parte do Estado com o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato e nem com a modicidade das tarifas. Também se
destacam ações individualizadas e localizadas efetivadas pela AGERGS na sua função de
regulação das ERs tais como: atendimento de reclamações dos usuários via ouvidoria e
encaminhamento para resolução do problema; atendimento a demandas do Ministério Público.
Embora a concentração das atividades regulatórias da AGERGS tem sido na
realização de vistorias regulatórias, outra atividade que tem apresentado resultados são as
pesquisas anuais de opinião sobre a qualidade dos serviços efetuada junto aos usuários
voluntários cadastrados20 na AGERGS e as pesquisas de opinião periódicas realizadas junto
ao público usuário das ERs.
O resultado destas pesquisas é divulgado as empresas concessionárias e ao público em
geral e encaminhadas ao DAER para que este tome conhecimento dos problemas e adote as
ações para melhorar o serviço, quando necessário. O Gráfico nº 1 apresenta o índice para os
serviços prestados pelas ERs segundo a dimensão-conceito.
20
O Cadastro de Usuários Voluntários está regulamentado pela Lei 11.075, de 06 de janeiros de 1998, que
instituiu o código Estadual de Qualidade dos Serviços Públicos. É facultado a todo cidadão maior de idade
residente no Rio Grande do Sul.
24
Gráfico n. º 1 - Índice para os serviços prestados pelas Ers
segundo a dimensão-conceito.
70
71,42
71,10
68,75
66,46
65
Índice
63,47
60
56,66
55
50
Tangibilidade
Segurança
Confiabilidade Prestabilidade
Dimensão
Empatia
Total
Fonte: AGERGS
Da mesma forma, a tabela 8 apresenta a síntese do resultado da avaliação dos
atributos por categoria de estação rodoviária.
25
Tabela 8- Síntese do resultado da avaliação dos atributos por categoria de estação rodoviária –
ano de 2006
ATRIBUTO
Quantidade de guichês/balcões para a
venda de passagens
Tempo de espera nos guichês/balcões
para a venda de passagens
Simpatia e cordialidade dos
funcionários dos guichês/balcões de
venda de passagens
Horário de funcionamento dos guichês/
balcões de venda de passagens
Conservação do prédio
Conforto em geral da estação
Localização da estação rodoviária
Acesso à rodoviária
Iluminação da estação rodoviária
Sinalização interna da estação
rodoviária
Local para estacionamento de veículos
Simpatia e cordialidade do funcionários
do balcão de informações
Simpatia e cordialidade do serviço de
informações por telefone
Segurança contra roubos e assaltos na
estação rodoviária
Higiene e limpeza dos banheiros
gratuitos
Higiene e limpeza da estação rodoviária
em geral
Serviço de encomendas
Quantidade de telefones públicos
Caixas eletrônicos/agência dos correios
Serviço de táxi
Lanchonetes e restaurantes
Bancas de jornal e revista
Tv´s para quem espera/Som ambiente
Quantidade de passagens oferecidas
Quantidade de locais para sentar
enquanto aguarda o ônibus
Satisfação geral com a estação
rodoviária
Fonte: AGERGS (2006)
CATEGORIA DA ESTAÇÃO RODOVIÁRIA
Terceira
Especial
Primeira Segunda
Quarta
TOTAL
26
As marcações em azul indicam que pelo menos 75% dos respondentes estão satisfeitos,
enquanto que as marcações em amarelo indicam que entre 60% e 75% de respondentes satisfeitos.
Já as marcações em vermelho demonstram que menos de 60% estão satisfeitos.
A pesquisa abordou também a questão do preço do serviço, buscando verificar a
relação entre preço e qualidade, segundo a visão do usuário. Os resultados mostram que
56,1% dos usuários consideram-no justo, mas 41,1% acham o preço caro, e apenas 1,6%
considera a taxa21 barata. Os resultados encontram-se na Tabela 9.
Tabela 9 Distribuição dos entrevistados conforme a avaliação da taxa de
AVALIAÇÃO DA TAXA DE
UTILIZAÇÃO
utilização
RESPONDENTES PERCENTUAL
Cara
890
41,1
Justa
1216
56,1
Barata
35
1,6
Não sabe/não responderam
25
1,2
TOTAL
Fonte: AGERGS (2006)
2166
100,0
Para aqueles que consideraram a relação taxa/qualidade cara, foi feita uma nova
pergunta para captar seu motivo, cujos resultados encontram-se na Tabela10. Desses, 46,0%
acham que o preço deveria ser diminuído, estando satisfeitos com a qualidade do serviço, por
outro lado, 54,0% consideram a taxa cara porque acreditam que a qualidade do serviço
deveria ser maior.
Tabela 10 Distribuição dos entrevistados conforme procedimento de ajuste do valor da taxa
RESPONDENT
ES
PERCENTUAL
Diminuir o preço e manter a qualidade
409
46,0
Manter o preço e aumentar a qualidade
481
54,0
TOTAL
Fonte: AGERGS (2006)
890
100,0
PROCEDIMENTO DE AJUSTE
21
A taxa de serviço da ER está representada por um percentual de 11% sobre o valor da passagem
27
Um aspecto importante que se tem observado pela experiência acumulada, é que as práticas
vigentes de comercialização de passagens pelas ERs, não atendem as expectativas dos usuários e dos
operadores de transporte. Dentre as deficiências observadas destacam-se: falta ou insuficiência de
informações ao público sobre serviços disponíveis em outras estações rodoviárias, conexões, preços de
passagens e horários de partida e chegada; não há disponibilidade de venda de passagens de ida e volta
ou de conexões; reduzido nível de automação.
Quanto à estrutura regulatória, existe um conflito de competências, pelo menos no
entendimento das partes envolvidas (Órgão Gestor, Agência Reguladora e Concessionárias), entre
órgão gestor e agência de regulação. Este conflito de competência se estende ao transporte
intermunicipal de passageiros como um todo e não só no que tange a regulação dos serviços
prestados pelas ERs.
O fato é que as concessões do serviço de transporte de passageiros (inclusive as ERs)
são muito mais antigas que as Agências de Regulação22, razão pela qual os serviços de
transporte de passageiros encontram-se com uma boa base de regulamentação, quer advindas
de leis quer advindas de atos normativos de Conselhos de Transporte ou ainda dos órgãos
gestores. Surgem assim, discussões sobre qual é o papel de Poder Concedente (e do Órgão
Gestor) do serviço de transporte de passageiros e qual é o papel que caberia as Agências de
Regulação nesta área. No caso da AGERGS, por exemplo, dependendo da interpretação que
se dá à lei criadora encontram-se conflitos entre a função que a Agência deveria exercer com
a função dos órgãos gestores (representantes do Poder Concedente).
Este novo ator (a Agência de Regulação), que tem entre seus objetivos: (i) harmonizar os
interesses entre usuários, concessionários e o Poder Concedente; (ii) buscar a modicidade tarifária;
(iii) e manter o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, e que se apresenta como uma
entidade autônoma e independente, eqüidistante do Poder Concedente, das concessionárias e dos
usuários, no intuito de cumprir com seus objetivos regulatórios, muitas vezes toma decisões
regulatórias que divergem das ações do Órgão Gestor. Estas divergências acabam provocando
conflitos entre os atores envolvidos no processo, pois antes da existência da Agência de
Regulação a última palavra em matéria regulatória era sempre do órgão Gestor.
22
Dentre as diversas Agências de Regulação que surgiram no Brasil na última década, muitas têm como
atribuição executar a regulação dos serviços de transporte público de passageiros. No âmbito federal surgiu a
Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), já os estados federados constituíram suas próprias
Agências que atuam em diversas áreas de regulação, entre elas o transporte público de passageiros.
28
5 MODELOS DE REGULAÇÃO
Como visto na seção anterior, as atividades exercidas pelas ERs no Estado do Rio
Grande do Sul são prestadas em regime de exclusividade, pois em cada município só é
permitida a instalação de uma única ER, podendo ser considerada como uma atividade típica
de monopólio em relação à qualidade e quantidade dos serviços oferecidos aos usuários do
sistema.
No que se refere aos preços praticados, a ER não tem poder sobre sua definição, uma
vez que a sua receita depende de uma comissão sobre os bilhetes de passagem por ela
emitidos para as linhas do transporte intermunicipal que dela partem.
Algumas medidas regulatórias devem ser estabelecidas para controlar o poder de
monopólio que as ERs podem explorar na quantidade e qualidade dos serviços oferecidos e
também, no sentido de estabelecer uma relação entre função de produção e receita, pois, no
modelo atual, a forma de remuneração dos serviços prestados pelas ERs no Estado está
dissociada da função de produção. Não há uma relação de causa e efeito entre os serviços
prestados, seus custos e a sua remuneração, uma vez que as ERs recebem um percentual sobre
o valor das passagens por ela emitidas. Emissão de bilhetes de passagens para viagens mais
longas com valor mais elevado de tarifa proporciona ganhos maiores que a emissão de
passagens para viagens mais curtas. Tanto num caso como no outro o esforço despendido para
a prestação de serviço é o mesmo.
A pergunta principal que deve ser respondida é se os regulamentos limitam o poder do
monopólio no sentido de melhorar a eficiência da ER e como o regulamento influenciaria o
equilíbrio entre a eficiência produtiva e alocativa? As atividades da ER poderiam ser
exploradas com o poder do monopólio, devidamente regulamentadas e reguladas. Já as
atividades comerciais realizadas numa ER, tal como lojas, restaurantes, tabacarias, hotel,
serviços de banco, etc. a competição é desejável.
Segundo Cunha Filho (1998), a rigidez dos regulamentos dos serviços de transporte, a
falta de agilidade no atendimento de novas demandas e a inexistência de uma visão
mercadológica no setor, são algumas deficiências atuais que precisam ser sanadas, visto que
são fatores potenciais para o surgimento do transporte informal. Surgindo o transporte
informal, o transporte irregular fica enfraquecido e perde competitividade podendo colocar
em risco todo o sistema.
A competitividade e a concorrência no setor de rodoviárias devem ser buscadas, via
licitação competitiva (leilão de Demsetz), por controle de entrada no mercado, e não com
várias empresas explorando este serviço, o que o tornaria custoso e inviável. Não só na hora
de definir os critérios para a licitação como na gestão e regulação do contrato de concessão o
modelo regulatório deve estar claramente definido. Tal modelo deve levar em consideração os
princípios básicos da regulação; garantir o equilíbrio financeiro do contrato e buscar a
modicidade tarifária sem esquecer a adequação do serviço. O processo de controle de entrada
se daria via franchise bidding (leilão de Demsetz).
29
O trabalho de Demsetz (1968) consiste na proposição inicial do modelo de franchise
bidding, caracterizando a concorrência pelo mercado como um mecanismo capaz de
minimizar os problemas alocativos incorridos em monopólio natural. Souza Junior (2004: p.
70), ao analisar o sistema de franchise bidding proposto por Demsetz, afirma que:
o mecanismo consistiria no estabelecimento da concorrência pelo
mercado ao invés da tradicional competição realizada dentro dos
próprios mercados, tendo-se em vista a impossibilidade dessa
modalidade no caso dos monopólios naturais. O método de
concorrência for the field indicado consiste em um mecanismo de
leilão cujo critério corresponde à escolha do melhor conjunto preçoqualidade ofertado.
Para Posner (1972), o mérito do mecanismo de franchise bidding seria induzir o
monopolista a praticar preços concorrenciais em prejuízo à divisão de lucros ou serviços com
o concedente, e, estritamente em conformidade com o interesse dos usuários. Ainda no que se
refere aos leilões, Souza Junior (2004: p. 152) afirma que:
O conhecimento preciso dos custos realmente incorridos pelo ente
regulado consiste no maior desafio imposto ao órgão regulador, o que
caracteriza a igualdade entre custo e receita marginal uma tarefa de
difícil aplicabilidade prática, tornando-se interessante à utilização do
franchise bidding na fase pré-contratual, independentemente do nível
e do formato regulatório a ser posteriormente empregado.
Para Souza Júnior (2004) mesmo em situações onde seja possível a adoção exclusiva
do leilão de Demsetz, o aparato técnico necessário ao sucesso do mesmo exige uma infraestrutura institucional semelhante ao desenho de uma agência reguladora. O autor faz
referência inclusive às próprias alternativas propostas por Demsetz para a minimização das
incertezas a que estão expostos os contratos de longo prazo. Assim, Demsetz (1968) propõem
a constituição de instrumentos essencialmente regulatórios, tais como: (i) a disponibilidade de
experts na formatação das concessões; (ii) a previsibilidade de cláusulas revisionais; (iii) a
contratação de auditorias contábeis e serviços de consultoria. Já Williamson (1985) destaca
que os investimentos em indústrias de infra-estrutura demandam grandes volumes de custos
afundados (sunk cost) e um grau elevado de especialização dos ativos investidos, isto é, os
ativos não podem facilmente ser transferidos para outras atividades. Estas indústrias
apresentam importantes economias de escala e um elevado interesse político porque envolvem
um grande número de consumidores, partes interessadas, e eleitores. Em função dos
investimentos serem afundados e politicamente sensíveis, os políticos podem agir
oportunisticamente exigindo novas metas ou impondo custos extras às firmas reguladas,
depois que os investimentos já foram feitos. Pelo fato dos ativos não serem facilmente
transferíveis para atividades alternativas, tais como estações rodoviárias de grande e médio
porte, os investidores não estão preparados para este novo ambiente e novas circunstâncias
impostas pelo comportamento oportunista dos políticos, resultando em retornos mais baixos
ao investimento ou, simplesmente, ocorrendo expropriações de capital. Diante do risco de
expropriação administrativa provocada pelos governos futuros, às firmas são desanimadas de
30
participar no processo de privatização em mercados novos, diminuem suas ofertas em
disputas por concessão, ou atrasam a modernização tecnológica em mercados existentes.
Para Correa et al. (2006) os governos têm que resolver o problema de credibilidade
relativo ao compromisso de garantir o direito de propriedade no longo prazo. Delegando
poderes às agências reguladoras independentes, o executivo assegura aos investidores
privados que não poderá intervir arbitrariamente no mercado (contrato) e expropriar
rendimentos depois que os investimentos são afundados (diminuindo os retornos sobre os
investimentos ou provocando expropriações administrativas dos investidores após a
privatização com tarifas mais baixas). Deste modo, a delegação de poderes à agência de
regulação independente é uma solução para um problema intertemporal: abandonando
interesses de curto prazo, os atores políticos podem minimizar o risco de expropriação (risco
regulatório) e seus efeitos nos custos e na disponibilidade do capital privado, assim
beneficiando-se a longo prazo. A estabilidade das regras e a credibilidade são ingredientes
chaves deste ambiente. O grau de delegação reflete o grau a que o executivo e o poder
legislativo, ou ambos procuram amarrar suas mãos a fim de adquirir a credibilidade.23
Para Levy e Spiller (1994) afora as instituições regulatórias, a matriz institucional de
um país - as relações executivo–legislativo, o processo judicial de resolução de disputas, a
capacidade organizacional - é um elemento central da questão da credibilidade, pois a
combinação de grandes investimentos em ativos duráveis e específicos e a forte politização
em torno dos serviços de utilidade pública implica que tais serviços estão particularmente
expostos a uma expropriação administrativa de suas quase-rendas via fixação de tarifas abaixo
do custo médio de longo prazo e de outros requerimentos. Segundo eles, as formas das
instituições legislativas e executivas de um país influenciam a natureza dos problemas
regulatórios. Portanto, a questão crucial que se coloca é em que medida a estrutura e a
organização destas instituições impõe restrições sobre a ação governamental (limitam o
comportamento oportunista do governo). A idéia fundamental dos autores é que as
instituições políticas e sociais não afetam somente a capacidade de restringir as ações
administrativas, mas também tem um impacto independente sobre o tipo de regulação que
pode ser implementado e, portanto, sobre o comprometimento e a flexibilidade regulatória.
Outro ponto que merece destaque diz respeito ao estabelecimento de uma atividade
regulatória adequada24. Entretanto isto depende da estrutura institucional subjacente ao país,
que está relacionada à existência de agências regulatórias independentes e financeiramente
autônomas, as quais permitam a resolução de conflitos que são inerentes à atividade
regulatória, através de mecanismos que incentivem a distribuição eficiente dos riscos e que ao
mesmo tempo garantam o equilíbrio econômico-financeiro da concessionária25, além de um
judiciário eficiente e de uma burocracia competente e treinada.
Estache, Romero e Strong (2000, p. 267-268) destacam que, no estabelecimento do
acordo de concessão rodoviária deveriam ser levados em conta vários aspectos importantes:
(i) a definição do contexto legal; (ii) a experiência administrativa; (iii) os custos estimados do
projeto; (iv) as regras de avaliação dos ativos; (v) o conteúdo econômico dos documentos
técnicos; (v) os vários tipos de garantias; (vi) a identificação dos vários tipos de riscos e sua
23
Conferir Pereira et. AL (2003).
Conferir Pinto e Giambiagi (2000, p. 7).
25
O equilíbrio econômico financeiro da concessão pode ser definido como sendo o ponto em que a Taxa Interna
de retorno (TIR) observada é igual àquela estabelecida, quando apresentada a Proposta de Tarifa pela licitante
vencedora (concessionária). Esse equilíbrio, de um modo geral, quando ameaçado, pode ser restabelecido através
da adequação ou da revisão de tarifa.
24
31
distribuição entre as partes; (vii) o estabelecimento de direitos e obrigações; (viii) as regras de
penalidade; (ix) o regime regulatório; (x) a informação que o operador irá requerer prover ao
regulador; (xi) as condições de aceitação; (xii) as limitações da competição; (xiii) os direitos
de acesso a outras partes; (xiv) a designação de término do contrato; (xv) as regras de
negociação; (xvi) resolução de disputas.
Para Estache e Rus (2000, p.48-49), a efetividade da regulação iria depender em
grande parte da extensão da claridade e das responsabilidades atribuídas aos agentes
envolvidos no processo regulatório em seus vários aspectos. Deste modo, a clara definição das
várias questões envolvidas não geraria conflitos e incerteza jurídicas que levaram incerteza ao
processo regulatório. A tabela 11 fornece um resumo da divisão do trabalho sugerida como
indicador.
Tabela 11 – Divisão do Trabalho entre o Regulador e o Governo
Características
Governo
Regulador
Estrutura legal e política setorial
x
Planejamento
x
Mecanismo de privatização
x
Impostos e subsídios
x
Concessões e leilões
x
Precificação
x
Controle e penalidades
x
Regulação Técnica
x
Padrões de qualidade
x
Regulação ambiental
x
Segurança
x
Saúde
x
Política Antitruste
x
Fonte: Estache e Rus (2000, p.48).
Outras entidades
x
x
x
x
x
Observa-se assim, que o problema encontrado não é a questão do mercado versus o
Estado, mas dos mecanismos institucionais específicos que podem trazer incentivos e
informação aos agentes econômicos privados, e o Estado, que os leve a se comportar de forma
socialmente racional.
As relações entre as instituições e os indivíduos ou grupo de indivíduos são efetivadas
em termos de contrato. Qualquer transação econômica que não seja “à vista” - podem ser
representadas como contratos entre duas partes, que implicam em um contexto intertemporal.
Essa intertemporalidade abre a possibilidade de não cumprimento de promessas ou contratos.
As instituições cumprem o papel essencial de garantir tais contratos, conferindo credibilidade
às relações sociais em uma economia de mercado.
Os contratos, especialmente os de longo prazo como são na maioria das vezes os
contratos de concessão, quase sempre são incompletos, ou seja, não possibilita a estipulação
de uma ampla gama de contingências futuras que podem vir a afetar a interação entre as
partes. Surge assim, a possibilidade da exploração oportunista de mudanças nessa interação.
Para Melo (2000) o oportunismo descreve à discrepância entre o comportamento dos
indivíduos ex ante e ex post numa situação contratual.
32
O comportamento oportunista pode ser tanto das firmas contratadas quanto do
governo. Para evitar comportamentos oportunistas exige-se uma estrutura regulatória com
credibilidade. A credibilidade regulatória leva a redução de custo e ampliação da capacidade
de atrair investimentos. É necessário que se tenha um ambiente regulatório que garanta os
contratos e estabeleça uma ambiente legal estável para que seja possível a atração de
investimentos para a economia. Assim, deve-se ter claro que as mudanças operadas no papel
do Estado, que tomaram forma de processos de privatização de serviços de infraestrutura,
devem sempre ser acompanhadas da criação de um marco regulatório claro e transparente que
promova a concorrência, em virtude da presença de componentes de monopólio natural na
organização industrial das atividades de serviços públicos.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo deste trabalho foi analisar a regulação econômica das estações rodoviárias
(também conhecidas como terminais rodoviários) do ponto de vista teórico e empírico
tomando por base a experiência gaúcha no período de 1997 a 2007.
O exame da questão da regulação das concessões dos serviços de estação rodoviária no
Estado do Rio Grande do Sul, em especial na experiência acumulada desde 1997, ano de
criação da AGERGS, demonstra que, tanto os investimentos em infra-estrutura como o
ressarcimento dos custos operacional do concessionário foi sustentados pelas receitas
operacionais.
A ação do Estado no que se refere à remuneração do concessionário limitou-se a fixar
as tarifas do setor através de uma comissão percentual fixa e idêntica, incidente sobre o valor
das passagens e das encomendas. O modelo atual também estabelece uma classificação das
estações rodoviária em função do faturamento das mesmas, ou seja, quanto maior é o
faturamento maior são as exigências em termos de instalações. As ERs operam o serviço em
regime de monopólio, uma vez que em cada município só é permitida a instalação de uma ER.
O principal problema é que, este modelo de classificação e de remuneração não guarda
relação com a função de produção, ou seja, está desvinculada do movimento de passageiros,
função principal da ER. O resultado desta prática pode resultar em desequilíbrios no
atendimento da qualidade do serviço, aliás, como se observa nas atividades regulatórias
efetuadas pela AGERGS e pelo DAER, que apontam para um nível de qualidade dos serviços,
em muitos casos, inadequado. Além de configurar-se como um modelo de contrato onde todo o
risco é assumido pelo concessionário, não apresenta para o usuário a relação custo benefício
pelo serviço prestado, uma vez que imputa maiores preços para as viagens mais longas, sendo
que o serviço recebido é o mesmo que o de uma viagem mais curta. Como visto, trata-se de um
sistema de concessão de serviço público em regime monopolista que apresenta deficiências
em seu modelo que pode estar causando prejuízos aos usuários, aos concessionários e ao
Estado, uma vez que não está sendo praticado de forma a satisfazer as qualidades exigidas.
O modelo regulatório deve ser aperfeiçoado, introduzindo mecanismos de incentivos às firmas
reguladas de forma a atingir os objetivos do sistema e buscar uma relação de custo-benefício mais
equilibrada para o usuário e para a sociedade como um todo.
33
O fortalecimento das instituições regulatórias também se torna fundamental, em
especial da agência reguladora, tornando-a cada vez mais independente e autônoma com
vistas ao aumento da governança e da credibilidade regulatória.
Em relação ao atual modelo de concessão e regulação, algumas recomendações ser
apresentadas, tais como: (i) adotar novos critérios de classificação das estações rodoviárias,
considerando, por exemplo, o volume de passageiros transportados e não a receita como o
critério atual; (ii) criar um novo sistema de remuneração que leve em consideração o
equilíbrio econômico – financeiro do contrato de concessão e a função de produção
(processamento de passageiros), e a contraprestação do serviço em relação ao valor pago pelo
usuário, podendo ser, a exemplo dos aeroportos, uma taxa de embarque que compreenda pelo
menos os fatores apontados; (iii) criar mecanismos regulatórios, do tipo incentivos
regulatórios como defende Sappington (1994). A regulação por incentivos é aquela funciona
com implementação de regras que encorajam uma firma regulada a alcançar os objetivos
desejados, garantindo algum poder, mas não completo para a firma regulada. Segundo Berg
(2000) é importante levar em consideração três elementos básicos para a regulação por
incentivos: (i) o uso de prêmios e penalidades induzem o regulado à melhoria do seu
desempenho; (ii) a necessidade de participação do regulado na fixação das metas que serão
estabelecidas, ou seja, as metas são definidas conjuntamente e não unilateralmente ditadas
pelo regulador; (iii) a decisão de como atingir as metas é tomada pelo regulado. As ações
específicas não são ditadas pelo regulador, o que permite ao regulado utilizar suas
informações internas e a experiência dos seus administradores e de seu corpo técnico de modo
a estabelecer procedimentos apropriados que conduzam à melhora do seu desempenho; (iv)
introduzir instrumentos que reduzam a assimetria de informações, implantando, por exemplo,
uma contabilidade regulatória e outros sistemas de informações que permitam de forma
sistemática medir a qualidade dos serviços; (v) promover estudos de viabilidade econômica para
as novas concessões.
O presente estudo não teve o objetivo de esgotar o assunto cabendo outras pesquisas em
relação às estações rodoviárias como uma análise aprofundada da pesquisa de satisfação junto
aos usuários dos serviços realizada pela AGERGS em 2006, o acompanhamento dos
indicadores de qualidade que estão em desenvolvimento, modelos de estudo de viabilidade
econômica e financeira para as próximas concessões e modelos de remuneração dos serviços.
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