MINISTÉRIO DA DEFESA
Assessoria de Planejamento Institucional
Concurso de Artigos sobre o Livro Branco de Defesa Nacional
O texto a seguir, assim como as idéias, informações e dados nele
contidos, expressam o pensamento de seu autor, sendo de sua inteira
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Ministério da Defesa.
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A POLÍTICA DE OFFSET DA AERONÁUTICA NO ÂMBITO DA ESTRATÉGIA
NACIONAL DE DEFESA
JOSÉ AUGUSTO CREPALDI AFFONSO
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo identificar o grau de compatibilidade entre a Política de offset
praticada pela Aeronáutica1 e os objetivos estabelecidos na Estratégia Nacional de Defesa
(END). O texto da Estratégia Nacional de Defesa e as normas internas da Aeronáutica formaram
a base do embasamento teórico. A metodologia baseou-se na pesquisa documental acerca das
orientações emanadas nos textos do marco teórico, nas modificações em textos legais
decorrentes da implantação da END e no confronto entre os resultados práticos obtidos pela
Aeronáutica e os resultados almejados pela END. A pesquisa realizada permitiu demonstrar o
pleno atendimento, pela política de offset da Aeronáutica, aos objetivos preconizados pela
Estratégia Nacional de Defesa, contribuindo, assim, para o projeto forte de desenvolvimento, e
em conseqüência, um projeto forte de Defesa. Concluiu-se pela aplicabilidade do modelo
adotado pela política de offset da Aeronáutica e a possibilidade da aplicação desse modelo, pelo
Exército, pela Marinha e, em face das modificações na Lei 8666/93, por outros órgãos públicos
contratantes. Uma sugestão de pesquisa sobre o tema é a criação de órgão conjunto para
coordenar as ações de offset no âmbito da Defesa.
Palavras-chave: Estratégia Nacional de Defesa. Aeronáutica. Offset.
1
A Estratégia Nacional de Defesa, no seu texto, se refere ao Comando da Aeronáutica, como Força Aérea
Brasileira. Para efeitos deste trabalho, Aeronáutica, Comando da Aeronáutica e Força Aérea Brasileira são o
mesmo sujeito/agente governamental.
1
1. INTRODUÇÃO
“Estratégia nacional de defesa é inseparável de estratégia nacional de desenvolvimento
(...). Esta motiva aquela. Defendido, o Brasil terá como dizer não, quando tiver que dizer não”
Estas palavras, constantes no texto da Estratégia Nacional de Defesa (END), têm o objetivo de
fazer com que a Sociedade passe a pensar no tema Defesa, debatendo-o e compreendendo-o
como condição essencial para que o Brasil e seu povo ocupe o lugar que merece no cenário
internacional. Para que essa condição seja atendida, a END elaborou um plano focado em ações
estratégicas, visando modernizar o setor de Defesa nacional, a partir de três eixos, sendo um
deles o da reestruturação da indústria de material de defesa. Parte da premissa de que o
atendimento das necessidades das Forças deve estar apoiado em tecnologias sob domínio
nacional, elencando, a partir dessa premissa, diretrizes, ações e políticas a serem seguidas com o
objetivo de buscar a plena independência tecnológica no setor de defesa. Nesse contexto, uma
dessas ferramentas é a exigência de compensações comerciais, industriais e tecnológicas, o
offset, quando da importação de bens e serviços do setor de defesa.
Coadunando-se com o pensamento da END, a Força Aérea, desde a sua criação, teve o
entendimento estratégico de que o estímulo continuado ao aprimoramento tecnológico e ao
desenvolvimento da indústria aeroespacial, de forma integrada e compatível com a situação
econômica do país, era um imperativo para a autonomia e a independência nacionais no setor
aeroespacial. Nesse sentido, vem buscando alternativas complementares para o desenvolvimento
tecnológico e industrial do setor aeroespacial, sendo um dos instrumentos para sua consecução a
Política de Compensação Industrial, Tecnologia e Comercial da Aeronáutica (1991), que passou
a considerar, como fator essencial, no âmbito de sua competência de direção e gestão, a obtenção
de reciprocidade de fornecedores estrangeiros de bens e serviços destinados, prioritariamente, à
atividade aeroespacial, civil e militar, com vistas ao desenvolvimento e à modernização
tecnológica e industrial do setor aeroespacial brasileiro.
Podemos então questionar, a Política de offset da Aeronáutica atende aos objetivos gerais
da END? A partir desse problema, justifica-se, plenamente, um estudo com a finalidade de se
averiguar a adequabilidade ou não das práticas levadas a cabo, pela Força Aérea, no que se refere
ao offset, quando consideradas no âmbito das diretrizes gerais da Estratégia Nacional de Defesa.
A possibilidade da aplicação da solução da Força Aérea no tema offset, para as outras Forças e
órgãos públicos também será analisada.
2
Com esse objetivo, inicialmente, serão explicitados os conceitos básicos do offset, sua
aplicação no cenário mundial, e as práticas de alguns países em relação ao tema.
Em seguida discorrer-se-á sobre a visão histórica e estratégica da Aeronáutica em relação
ao tema da capacitação tecnológica do setor aeroespacial, para então se detalhar a sistemática de
aquisição de sistemas aeroespaciais, a exigência e a prática do offset nesses processos.
A abordagem da Estratégia Nacional de Defesa sobre o tema offset será o próximo passo,
quando se analisará o texto integral da Estratégia Nacional de Defesa sob a ótica da
reestruturação da indústria de defesa e a possível utilização do offset como ferramenta para
alcançar a autonomia operacional das Forças, a partir de tecnologias sob o domínio nacional.
O seguinte passo será a descrição de projetos de offset em execução na Aeronáutica, e
também a formalidade no processo de gestão da coisa pública, tudo no período 2000-2010,
ocasião em que serão confrontados com os objetivos gerais da END e discutida a possibilidade
da aplicação dos processos da Aeronáutica para outros órgãos públicos. A metodologia utilizada
na pesquisa será, quanto aos fins, descritiva e explicativa, e quanto aos meios, bibliográfica e
documental.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
2.1. Offset: conceitos básicos
2.1.1. O que é offset?
Pode-se definir offset2 como toda e qualquer prática compensatória (ou compensação),
exigida por um comprador estrangeiro, como condição para a importação de bens e serviços,
com a intenção de gerar benefícios de natureza industrial, tecnológica e comercial, ou ainda,
refere-se ao conceito de que determinadas aquisições de fornecedores estrangeiros deverão ser
compensadas por diversos meios, em benefício de setores e áreas definidas pelo país importador.
(MODESTI, 2004, p.25). Assim, o fator determinante da possibilidade da exigência de offset
(compensação) é o poder de compra do país importador. Nessa linha de raciocínio, quanto maior
o valor total da aquisição do sistema de defesa, e quanto maior o número de possíveis
fornecedores estrangeiros, maior o poder de exigir compensações que atendam ao interesse
estratégico do país importador.
2
No texto da Estratégia Nacional de Defesa está grafado off-set, quando o termo correto é offset. Dessa maneira,
referir-se-á ao termo na grafia usual, isto é offset.
3
O uso de compensações tem se mostrado uma prática comum nas negociações mundiais,
seja nas aquisições de caráter civil3 (offset civil) ou na aquisição, no desenvolvimento e na
modernização de equipamentos de defesa, notadamente na área aeroespacial (offset de defesa).
Atualmente, quase todos os importadores de produtos de defesa têm exigido algum tipo de
compensação. Essas compensações são exigidas por uma variedade de razões: para aliviar o ônus
das aquisições do setor de defesa em sua economia, para aumentar ou preservar o emprego
doméstico, para obter uma tecnologia ou uma inovação tecnológica desejada, para capacitar e
treinar recursos humanos e/ou ainda promover alguns setores industriais específicos de interesse
do país importador. Nas transações comerciais no setor de defesa, as compensações exigidas
podem incluir, obrigatoriamente, co-produção, produção sob licença, produção subcontratada,
transferência de tecnologia e/ou investimento estrangeiro no país importador. Os offsets podem
ser diretos, indiretos, ou uma combinação de ambos. Offsets diretos referem-se às atividades de
compensação diretamente relacionadas ao sistema que está sendo adquirido. Por exemplo, o
componente do sistema adquirido é produzido na indústria local do país importador. Offsets
indiretos são aqueles aplicáveis às atividades não relacionadas com o item adquirido. Por
exemplo, o oferecimento de bolsa de estudos em nível doutorado/mestrado, como um projeto de
compensação.
2.1.2 Para que offset?
De maneira geral, os países mais desenvolvidos, com indústrias de defesa estabelecidas,
procuram utilizar o poder de compra para direcionar os offsets para garantir carga de trabalho ou
aporte de novas tecnologias para suas empresas de defesa nacional. Os países com economias
recém-industrializadas utilizam o poder de compra para exigir compensações relacionadas,
precipuamente, à transferência de tecnologia e inovações tecnológicas. Os países em
desenvolvimento, com economias menos industrializadas, buscam, geralmente, por meio do
offset indireto, propiciar condições para o estabelecimento de empresas na área de defesa e
construir a sua infra-estrutura básica. Em muitos casos, um governo pode selecionar um tipo de
offset por razões políticas ou de segurança, ao invés de um critério economic rationale.
Ao adquirir uma frota de jatos militares, em 1999, a questão do offset revelou-se crucial
quando a República Tcheca anunciou a oferta vencedora. Ao analisar as BAFO (Best and Final
Offers), os oficiais Tchecos consideraram o pacote de projetos de offset como o item mais
importante na classificação das licitantes. O peso atribuído ao offset foi de 50% no cálculo para
3
Ainda que proibida pelo Article XVI of the World Trade Organization‘s Fair Trade Practices, a exigência de offset
em aquisições, que não de itens de defesa, tem sido praticada por vários países (offset civil).
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decisão, seguido das considerações técnicas com 30% e finalizando, consideraram o preço e
outros fatores financeiros com os restantes 20%. A conclusão é clara: a política de aquisição
praticada foi a de que o conteúdo do pacote de offset suplantou, em prioridade, o preço e a
qualificação do produto. (Czech Letter of interest for fighter aircraft. 1999, April- Countertrade
& Offset,17,7-8). A República Tcheca entendeu que, a partir do seu poder de adquirir uma frota
de caças, poderia exigir benefícios e vantagens tecnológicas e industriais que por seu valor
estratégico, suplantariam os preços maiores da oferta selecionada.
Deve-se esclarecer que a atividade de offset é derivada, única e exclusivamente, quando
da importação de bens/serviços. No Brasil, a busca pela autonomia da produção nacional no
setor de defesa deve ser constante e sempre foi uma Política praticada pelas Forças Armadas
brasileiras e que foi expressa, claramente, na Estratégia Nacional de Defesa. Dessa maneira, em
um cenário ideal, não haveria importação de sistemas de defesa, mas até que esse patamar seja
alcançado, a prática do offset, se bem planejada e executada, é uma ferramenta de grande valia
para a busca da sonhada autonomia nacional no setor de defesa, principalmente, quando se tem a
possibilidade de exigir projetos de offset de caráter tecnológico.
Acordos de compensação (ou de offset) são práticas comerciais legais na indústria de
defesa. As denominações internacionais para estas práticas comerciais ligadas ao comércio no
âmbito do setor de defesa são várias: compensações industriais, cooperação industrial,
compensações e benefícios industriais Estas práticas comerciais não precisam de regulamentação
estatal quando realizadas entre parceiros comerciais privados, mas desde que os compradores
são, principalmente, órgãos de Defesa de nações soberanas e democráticas, muitos países têm
disposições legislativas, regulamentos ou políticas públicas sobre o tema. A seguir, serão
apresentadas as políticas da Aeronáutica e da Defesa para as atividades de offset.
2.2. Política de offset na Aeronáutica
2.2.1. Ciência e Tecnologia na Aeronáutica
Desde a sua criação, em 1941, a Aeronáutica vem desempenhando sua missão
constitucional de preparo e fortalecimento do poder aeroespacial brasileiro, visando, em última
instância, como prevê o Plano Estratégico Militar da Aeronáutica (BRASIL, 2008i), “manter a
soberania no espaço aéreo nacional com vistas à defesa da Pátria.”
A Força Aérea, por meio de seus integrantes, sempre teve uma visão estratégica e
entendeu, que o estímulo continuado ao aprimoramento tecnológico e ao desenvolvimento da
indústria aeroespacial nacional, de forma integrada e compatível com a situação econômica do
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país, era um imperativo para a autonomia e a independência nacionais no setor aeroespacial. Em
última análise, um objetivo político a ser alcançado.
Assim, no ano de 1946, elaborou-se um plano que estabelecia que um centro técnico seria
constituído por dois institutos científicos coordenados, mas tecnicamente autônomos - um para o
ensino técnico superior e outro para pesquisa e cooperação com a indústria de construção
aeronáutica, com a aviação militar e com a aviação comercial. Como conseqüência surge, no ano
de 1950, o Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA), na área de ensino; em 1953, o Instituto
de Pesquisa e Desenvolvimento (IPD); e a partir do final da década de 1960, o estabelecimento
de algumas indústrias no setor aeronáutico, culminando com a criação da EMBRAER, em 1969.
Ainda em 1960, foi constituído o grupo que viria a ser o Centro de Lançamento da Barreira do
Inferno, em Natal-RN, ponta de lança das atividades espaciais no Brasil. Dessa maneira, foi
criado um ambiente geográfico e acadêmico, onde a Aeronáutica teria a escola, os institutos de
pesquisa e a indústria em uma mesma área, propiciando, de maneira natural e rápida, a
transferência dos conhecimentos adquiridos, das tecnologias desenvolvidas entre os diversos elos
do processo (BRANDÃO, 2009, p. 68).
As almejadas autonomia nacional e independência, sejam no campo da indústria, sejam
no campo da pesquisa e do desenvolvimento do parque aeroespacial brasileiro, têm como
obstáculos os elevados investimentos financeiros necessários e a proteção das tecnologias pelos
países detentores do conhecimento e da inovação tecnológica. Que alternativas seriam possíveis
em face da necessidade operacional de novos vetores e sistemas aeroespaciais? Como minimizar
os riscos e reduzir os custos de desenvolvimento?
2.2.2. Executando o offset na Aeronáutica
A Aeronáutica, por meio de suas Políticas para o Desenvolvimento da Indústria
Aeroespacial - DCA 14-2 (BRASIL, 2002g) e para Pesquisa e Desenvolvimento - DCA 14-3
(BRASIL, 2002j) tem como objetivo garantir ao parque industrial aeroespacial brasileiro o
acesso à capacitação tecnológica e industrial e principalmente às inovações tecnológicas que
garantam a desejada autonomia nacional no setor aeroespacial e o conseqüente pleno
cumprimento das suas atribuições constitucionais.
Elemento crítico para a conquista plena desse objetivo é a contínua atenção com o
estímulo ao desenvolvimento da indústria nacional, consubstanciado no incentivo à pesquisa
científica e no fortalecimento das capacidades de criação e de produção, de modo a reduzir o gap
tecnológico e a dependência externa do Brasil (AZEVEDO, 2004, p.15).
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A Força Aérea sempre buscou alternativas complementares para o aprimoramento
tecnológico e industrial do setor aeroespacial, sendo um dos instrumentos para sua consecução a
Política de Compensação Industrial, Tecnologia e Comercial da Aeronáutica (1991),
posteriormente complementada pela política correlata da Defesa em 2002.
Dessa maneira, a Força Aérea passou a considerar como fator essencial, no âmbito de sua
competência de gestão, a obtenção de reciprocidade de fornecedores estrangeiros de bens e
serviços destinados, prioritariamente, à atividade aeroespacial, civil e militar, com vistas ao
desenvolvimento e à modernização tecnológica e industrial do setor aeroespacial brasileiro e,
excepcionalmente, de outras áreas de interesse do País. A prática do offset passa a ser mais um
instrumento da política de desenvolvimento, a partir do poder de compra.
Primeiramente editada em 1991, a política de offset da Aeronáutica foi atualizada em
2005, com a edição da Diretriz do Comando da Aeronáutica (DCA) 360-1 “Política e Estratégia
de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da Aeronáutica”. Estabelecido “o que
fazer”, foram editadas ainda, mais documentos, orientando agora o “como fazer”: a Instrução do
Comando da Aeronáutica (ICA) 360-1 “Preceitos para a Negociação de Acordos de
Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica na Aeronáutica” e a Portaria N° 1.396/GC4,
de 13 de dezembro de 2005, instituindo o Comitê de Compensação da Aeronáutica, vinculado ao
Estado-Maior da Aeronáutica (EMAER). Como se determina a exigência ou não do offset?
A Força Aérea, ao identificar uma necessidade de qualquer sistema aeroespacial
(aeronave, armamento, veículo lançador, outros) para o cumprimento de sua missão, procede de
acordo com o modelo de Ciclo de Vida, modelo este que se constitui em uma seqüência de
eventos ou atividades que contém todos os aspectos a serem observados ao se procurar satisfazer
determinada necessidade operacional. Essa seqüência está consubstanciada na Diretriz do
Comando da Aeronáutica Ciclo de Vida de Sistemas e Materiais da Aeronáutica - DCA400-6
(BRASIL, 2007k). No modelo de ciclo de vida adotado pela Força Aérea, são observadas as
seguintes fases: Concepção; Viabilidade; Definição; Desenvolvimento ou Aquisição; Produção;
Implantação; Utilização; Revitalização/Modernização; e Desativação.
Ao se detectar uma necessidade operacional, em qualquer nível organizacional da Força
Aérea, deve o Estado-Maior da Aeronáutica (EMAER) como o coordenador-geral do Ciclo de
Vida, definir os requisitos operacionais (Fase de Concepção) e determinar que seja feita uma
análise da viabilidade do projeto, quando serão analisadas as alternativas possíveis (a aquisição
no mercado interno ou externo, o desenvolvimento completo do sistema, a modernização de
sistema já existente), avaliados os riscos (tecnologias existentes, realidades orçamentárias,
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capacidades, suporte logístico e outros), os prazos (urgência operacional versus prazos de
desenvolvimento/aquisição/modernização) e a relação custo-benefício, definindo-se ainda a
estratégia de realização das atividades que compõem o Ciclo de Vida.
De posse da estratégia de realização das atividades é feito, nesta fase, um estudo
detalhado do Sistema necessário, incluindo estudos de engenharia, de modelagem e simulação,
dos objetivos de nacionalização, do plano de suporte logístico e dos planos preliminares de
desenvolvimento e de capacitação industrial. É nessa fase (Definição) que o Estado-Maior da
Aeronáutica (EMAER) ao se decidir pela melhor opção (aquisição, modernização,
desenvolvimento), determina que sejam exigidas ou não compensações comerciais,
industriais e tecnologias (offset), estabelecendo ainda as linhas gerais a serem seguidas pela
Organização contratante da Força Aérea. É nesse momento, por meio do Comitê de
Compensação da Aeronáutica, que o EMAER vai estabelecer preceitos para a negociação dos
projetos de offset e orientar a Organização contratante na elaboração do pedido de oferta ou
edital sobre as necessidades tecnológicas, industriais e comerciais passíveis de serem atendidas
por projetos de compensação (offset). A prospecção, a análise e a determinação dessas
necessidades serão norteadas pelas seguintes premissas: a) a busca da garantia da máxima
autonomia nacional na manutenção, operação e futuras atualizações dos bens e serviços objetos
da negociação; e b) o estudo criterioso da exeqüibilidade da exigência da contrapartida em
relação ao contrato comercial.
Os interesses e as necessidades estratégicas da Aeronáutica devem ser compatibilizados
com a capacidade do Parque Industrial Aeroespacial Brasileiro de absorver o benefício, a fim de
possibilitar a consecução de objetivos práticos, que atendam às possibilidades do beneficiário do
offset, bem como às da Aeronáutica.
Considerando o determinado na Política Militar de Defesa (BRASIL 2005e), a qual
estabelece que as Forças Armadas devem buscar os maiores níveis possíveis de desenvolvimento
e de nacionalização de produtos de defesa, o EMAER busca priorizar os projetos de offset
relacionados com ciência, tecnologia e inovação e tem como balizador as orientações contida no
documento “Concepção Estratégica: Ciência, Tecnologia e Inovação de Interesse da Defesa
Nacional” (BRASIL, 2003a), a qual tem como objetivo a viabilização de soluções científicotecnológicos e inovação para atender as necessidades referentes à defesa. Em decorrência desse
documento, foi criado o Sistema de Ciência, Tecnologia e Inovação da Defesa Nacional SisCTID. Na busca pela autonomia nacional, foram definidas as seguintes áreas estratégicas:
Ambiental, Biomédica, Sistema de Armas, Energia, Espacial, Materiais, Micro e Nano
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Tecnologias, Tecnologia de Informação e Telecomunicações. Detalhando ainda mais a
orientação das ações nacionais de pesquisa e desenvolvimento, o documento especifica essas
nove áreas em vinte e três Tecnologias de Interesse da Defesa Nacional, em âmbito nacional.
O Estado-Maior da Aeronáutica, ao orientar a Organização contratante, tem levado em
conta, ainda, os preceitos contidos na Política de Desenvolvimento Produtivo -PDP (BRASIL,
2008b), política esta que coloca forte ênfase na inovação e no desenvolvimento tecnológico,
sendo um dos aspectos centrais dessa Política de Desenvolvimento Produtivo, a articulação e a
coordenação entre as diferentes esferas de governo. No âmbito desse documento, o Complexo
Industrial de Defesa é considerado como um Programa Mobilizador em Área Estratégica4,
portanto de fundamental importância para a consecução dos objetivos almejados.
No âmbito da Força Aérea, cabe ao Departamento de Ciência e Tecnologia Aeroespacial
(DCTA) coordenar as ações relacionadas à Ciência, Tecnologia e Inovação, conforme descrito
na Diretriz do Comando da Aeronáutica (DCA 80-2) “Plano Estratégico de Pesquisa e
Desenvolvimento 2008-2018” (BRASIL, 2007m). No tocante às atividades de offset, o DCTA se
vale da estrutura do Instituto de Fomento e Coordenação Industrial (IFI) que tem, além de outras
funções, a de assessorar as Organizações contratantes da Aeronáutica na negociação, execução e
fiscalização dos projetos de offset. Nesse ponto, a Organização contratante, assessorada pelo IFI,
se volta para a execução das orientações do EMAER, seguindo o preconizado na diretriz e na
instrução pertinentes.
A Organização contratante elaborará o instrumento convocatório com base nas
orientações do Estado-Maior da Aeronáutica e procederá a análise das ofertas apresentadas,
verificando o atendimento aos requisitos e valorando a oferta de acordo com o estabelecido no
referido instrumento convocatório. Selecionada a proposta mais vantajosa, inicia-se a negociação
dos contratos comerciais e do acordo de compensação (offset) sendo que este último, no âmbito
de gestão da Força Aérea, é tratado como um contrato administrativo, considerando o disposto
no Parágrafo Único, do art. 2°, da Lei 8666/93 (BRASIL, 1993f): “considera-se contrato todo e
qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja
um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja
qual for a denominação utilizada”.
Na fase da execução do acordo, as ações de fiscalização são levadas a cabo como se um
contrato administrativo fora, na forma do art. 67 da Lei 8666/93, devendo haver um fiscal para o
4
Programa no qual a construção da competitividade está fortemente relacionada à superação de desafios
científicos-tecnológicos para a inovação. PDP (BRASIL, 2008b, pág. 29)
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acordo, e sendo obrigatória a manutenção de registros dos acontecimentos, tudo autuado em
processo administrativo de gestão dedicado, a fim de facilitar o controle e dar transparência ao
processo. Assessorado pelo IFI, a Organização contratante envia relatórios ao EMAER sobre o
andamento do acordo e seus projetos relacionados. O reconhecimento ou não da execução do
projeto de offset é realizado mediante detalhada análise técnica, sendo que o beneficiário do
projeto também é consultado, seja no âmbito militar, seja no âmbito civil. Vista a política da
Forca Aérea para offset, qual a abordagem da END no assunto?
2.3. Os objetivos da Estratégia Nacional de Defesa e o offset.
O Brasil possui hoje, decorrente de sua estabilidade política e econômica, uma posição de
destaque no cenário internacional. Tendo em vista a pujança da nação brasileira, essa condição
acarreta novas responsabilidades frente à comunidade internacional, exigindo também, por parte
da sociedade brasileira, uma nova postura no campo da Defesa.
Dessa maneira, é aprovada, no ano de 2008, a Estratégia Nacional de Defesa, contendo
um plano focado em ações estratégicas de médio e longo prazo, visando à modernização da
estrutura de defesa brasileira, com atuação em três eixos: reorganização das Forças Armadas,
reestruturação da indústria brasileira de material de defesa e política de composição dos efetivos.
Ela chama a Sociedade para discutir o tema Defesa, a partir de amplo debate.
O eixo relacionado à reestruturação da indústria brasileira de material de defesa tem
como objetivo garantir que o atendimento das necessidades de equipamento das Forças Armadas
se apóie em tecnologia sob o domínio nacional, assegurando a autonomia operacional para as
três Forças. Afirma ainda que estratégia nacional de defesa é inseparável da estratégia de
nacional de desenvolvimento, concluindo que um projeto forte de defesa favorece um projeto
forte de desenvolvimento. Coloca, como princípio, a independência nacional obtida pela
capacitação tecnológica autônoma e o domínio das tecnologias sensíveis, como condição tanto
para um projeto de desenvolvimento como para um projeto de defesa.
No âmbito prático, “capacitar a indústria nacional de material de defesa para que
conquiste autonomia em tecnologias indispensáveis à defesa” (BRASIL, 2008c, p.18) é a diretriz
da END para o setor, sendo que deve-se eliminar, progressivamente, a compra de serviços e
produtos importados, condição essa obtida a partir da capacitação tecnológica, resultado de
parcerias com outros países. Deve ainda o setor estatal de material de defesa operar no teto
tecnológico, garantindo, às empresas privadas, as tecnologias que as mesmas não possam
alcançar. A END entende que o sustentáculo da Força Aérea, nos dias de hoje e no futuro, é o
complexo científico-tecnológico, sendo imperativos estratégicos: a formação dos recursos
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humanos para lograr alcançar a independência tecnológica e o desenvolvimento de projetos que
propiciem aplicação análoga a outras áreas e que alterem as condições de combate.
A END dedica especial atenção ao tema da substituição da frota de caças da Força Aérea,
afirmando que a solução (aquisição, desenvolvimento, ou modernização) transcende uma mera
discussão de equipamento, devendo ser entendida (a substituição) como parte integrante da
END, exercendo ainda, essa decisão, efeitos variados sobre a situação estratégica do País na
América do Sul e no mundo. Rejeita as soluções extremas (simplesmente comprar no mercado
internacional, investir na modernização, ou investir no desenvolvimento de caça de geração
avançada), entendendo ser válida uma solução híbrida, solução essa, que ultrapassaria os limites
convencionais de uma simples aquisição com projetos de offset e transferência de tecnologia.
Determina que a evolução da Força Aérea será marcada por três diretrizes, sendo vistas como
oportunidades de transformação: a operação em rede com a Marinha e o Exército, a partir de
novas tecnologias; o avanço nos programas de aeronaves não tripuladas; e a integração das
atividades espaciais nas operações da Força Aérea (monitoramento espacial, veículos lançadores
e fabricação de mísseis).
Ao enumerar as diretrizes para a reorganização da indústria de defesa, prioriza o
desenvolvimento de capacitações tecnológicas independentes, condicionando as parcerias com
outros países e empresas estrangeiras, ao desenvolvimento progressivo de pesquisa e produção
no Brasil. Prevê a reorganização do regime legal, regulatório e tributário da indústria nacional de
material de defesa, de maneira a subordinar as considerações comerciais aos imperativos
estratégicos. Como expõe Filgueiras (2011), existe uma inquietação, quanto ao potencial para
adquirir tecnologia e obter sustentabilidade, no contexto político-econômico no qual a END se
insere, o que levou a inclusão do desenvolvimento nacional entre os critérios de seleção das
propostas dos fornecedores e os offsets como integrantes do instrumento convocatório, para as
licitações públicas:
Art. 3° A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção
da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável
(...). § 11. Os editais de licitação para a contratação de bens, serviços e obras poderão, (...), exigir que o
contratado promova, em favor de órgão ou entidade integrante da administração pública ou daqueles por
ela indicados a partir de processo isonômico, medidas de compensação comercial, industrial, tecnológica
(...) (BRASIL, 2010d).
Por esse dispositivo, a exigência do offset, antes uma atividade mais afeta aos produtos de
defesa, no âmbito das Forças Armadas, passa a ser uma ferramenta legal à disposição de todos os
órgãos públicos contratantes. Esse dispositivo é conseqüência direta da END.
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Nessa linha, determina ainda que o Estado ajudará a conquistar clientela estrangeira para
a indústria de defesa, garantindo continuidade na produção, independentemente do cliente
estrangeiro. O estabelecimento de uma política centralizada de compras de produtos de defesa,
no Ministério da Defesa, é um objetivo de curto prazo, visando assim a otimização dos recursos,
o atendimento às diretrizes da END nas decisões de compra, e a primazia do compromisso com o
desenvolvimento das capacitações tecnológicas nacionais. Deve-se ainda fomentar o
desenvolvimento de um complexo militar-universitário-empresarial capaz de atuar na fronteira
de tecnologias que terão utilidade dual (civil e militar) (BRASIL, 2008c, p.37).
No contexto atual, enumera aspectos positivos e negativos, na atual estrutura de defesa.
Como principais vulnerabilidades aponta, entre outros, o elevado grau de dependência de
produtos estrangeiros, limitados recursos aplicados em pesquisa científica e tecnológica,
bloqueios tecnológicos impostos por países desenvolvidos, retardando os projetos brasileiros,
inexistência de cláusulas de compensação comercial, industrial e tecnológica (offset) em
alguns contratos de importação de produtos de defesa, ou mesmo a não-participação efetiva da
indústria nacional em projetos e compensação. Em relação aos equipamentos, as três Forças
deverão, nos seus planejamentos, prever a exigência offset.
No que se refere à Ciência, Tecnologia e Inovação para a Defesa Nacional, a END, a
exemplo do que a Força Aérea já vem praticando, determina que deva ser considerada a
“Concepção Estratégica para CT&I de Interesse da Defesa”, documento elaborado em 2003, em
conjunto pelo Ministério da Defesa e pelo Ministério da Ciência e Tecnologia e pela Política de
Desenvolvimento Produtivo (PDP). Dessa maneira, quando a END se refere à conquista de
“autonomia em tecnologias indispensáveis à defesa” (BRASIL, 2008c, p.18), a orientação
descrita na referida concepção passa a ser o balizador de projetos e atividades a serem buscados
pelas entidades de pesquisa e desenvolvimento da base industrial de defesa. É com essa
orientação que se dará o fomento de materiais, equipamentos e sistemas militares e civis de
maneira a compatibilizar as prioridades científico-tecnológicos com as necessidades de defesa.
(BRASIL, 2008c, p.55).
Foi visto que a estratégia nacional de defesa é inseparável da estratégia de nacional de
desenvolvimento e que um projeto forte de defesa favorece um projeto forte de desenvolvimento.
Coloca, como princípio a ser atingido, a independência nacional, obtida tanto pela capacitação
tecnológica autônoma como pelo domínio das tecnologias sensíveis, como condição tanto para
um projeto de desenvolvimento como para um projeto de defesa.
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Considerando os objetivos acima apresentados no âmbito da END, qual a contribuição da
política de offset da Aeronáutica para a consecução de um projeto forte de defesa?
3. OFFSET NA AERONÁUTICA: RESULTADOS
3.1. Análise da documentação
Foram pesquisados nove acordos de compensação, assinados no período de 2000 a 2010,
contabilizando-se um total de 257 (duzentos e cinqüenta e sete) projetos de compensação. As
informações foram acessadas por meio dos processos administrativos de gestão, tanto das
organizações contratantes, como do Instituto de Fomento e Coordenação Industrial (IFI). Todos
os acordos foram negociados e executados, sob a ótica do Ciclo de Vida praticada pela
Aeronáutica, conforme a Política de Offset da Aeronáutica, e ainda atendendo sempre a todas as
disposições legais da Lei 8.666/93 (BRASIL,1993f). Dado o grau de sigilo dos processos, alguns
dados foram descaracterizados.
3.1.1. Formalidade
O ato administrativo, para ter validade, deve possuir os requisitos da competência,
finalidade, forma, motivo e objeto. Na pesquisa realizada junto às organizações contratantes,
verificou-se que os acordos de compensação são tratados, exatamente como contratos
administrativos, sendo o trâmite legal, aquele previsto na Lei 8666/93 (BRASIL,1993f) e,
complementarmente, seguidas as normas da Aeronáutica, inclusive havendo a regular publicação
do extrato do acordo e de eventuais termos aditivos ao acordo, no Diário Oficial da União. O
acompanhamento e o controle sobre a execução dos projetos estão baseados em uma estrutura
gerencial complexa, mas efetiva: todo acordo de compensação possui um fiscal designado (art.
67, Lei 8666/93), que por sua vez se reporta ao gerente de projeto da aquisição. Na gestão do
acordo de offset, o fiscal e a gerência de projeto, valem-se da assessoria técnica do Instituto de
Fomento e Coordenação Industrial (IFI), propiciando, dessa maneira, qualidade nas decisões a
serem tomadas pelo Ordenador de Despesa que assinou o acordo. Toda a documentação
relacionada está arquivada na forma de processos administrativos de gestão, um para cada
acordo, possibilitando gestão eficiente e total transparência no trato da coisa pública, garantindo
o cumprimento do interesse público.
3.1.2. Qualificação dos projetos de offset
Para a Força Aérea, como já afirmado anteriormente, o principal objetivo do offset,
enquanto ferramenta complementar, é garantir ao parque industrial aeroespacial brasileiro o
13
acesso à capacitação tecnológica e industrial e principalmente às inovações tecnológicas que
garantam a desejada autonomia nacional no setor aeroespacial e o conseqüente pleno
cumprimento das suas atribuições constitucionais.
Dessa maneira, o projeto de offset mais requisitado nos processos de aquisição é o
relacionado à transferência de tecnologia5. Conforme Filgueiras (2011), no período 2007-2010, a
média de transferência de tecnologia nos processos de aquisição foi de 61,76% e no período de
2000-2006, de 27,78%. Em um dado projeto de aquisição, de um total de 52 projetos de
compensação (offset), 86,83% estavam relacionados à transferência de tecnologia.
De acordo com Affonso (2007), em relação aos setores beneficiados pelos projetos de
offset, temos:
a) Acordo PA-3: 100% dos projetos acordados têm como beneficiário6 algum
integrante da indústria aeroespacial.
b) Acordo PA-2: 66% dos projetos acordados têm como beneficiário, instituições
de Pesquisa e Desenvolvimento (tanto do setor público como do privado); 27%
dos projetos têm a indústria aeroespacial como beneficiários; e
c) Acordo PA-1: 94% dos projetos têm como beneficiários a indústria
aeroespacial, e 6% para instituições de Pesquisa e Desenvolvimento.
3.1.3. Exemplos de projetos de offset e a END
O Projeto de Compensação “A” do Acordo PA-4 tinha como objeto a transferência de
“know-how” no que se refere a integração dos sistemas GPS/Navegação Inercial. Conforme
dados do processo administrativo de gestão, o beneficiário inicial era o Instituto de Aeronáutica e
Espaço-IAE, e o objetivo maior era minimizar riscos no desenvolvimento do sistema de
guiamento do Projeto VANT7. Posteriormente, a atividade foi estendida às empresas AVIBRAS
S.A., MECTRON S.A., ao Instituto de Pesquisas da Marinha – IPQM, ao Instituto de Tecnologia
de Aeronáutica – ITA e ao Instituto de Estudos Avançados –IEAv. Ainda que o objetivo inicial
fosse o Projeto VANT, por spin-off, foram beneficiadas, diretamente, as áreas de guiamento de
veículos lançadores e de mísseis. Este projeto atende diretamente o preconizado pela END
(páginas 18, 30, 32, 35, 37, 52, 54, 55 e 57), isto é a capacitação de recursos humanos, avanço
5
Conjunto ordenado de conhecimentos (científicos ou empíricos) utilizados na produção e na comercialização de
bens e serviços. DCA 14-2. (BRASIL, 2002g).
6
Beneficiários: são as entidades que se beneficiarão de um Projeto de Compensação. Caracterizam-se,
primordialmente, como as organizações da Aeronáutica, o Parque Industrial Aeroespacial Brasileiro e, em
situações especiais e quando do interesse da Aeronáutica, outros setores da economia. ICA 360-1 (BRASIL, 2005h).
7
VANT: Veículo Aéreo Não-Tripulado.
14
nos programas de veículos aéreos não tripulados e desenvolvimento de tecnologias de veículos
lançadores e fabricação de mísseis.
O Projeto de Compensação “D” do Acordo PA-4 tinha como objeto a transferência de
tecnologia para aplicação em programas espaciais, capacitando empresa nacional para projetar e
fabricar dispositivos eletrônicos para aplicações espaciais, de acordo com normas internacionais
de qualidade. Conforme dados do processo administrativo de gestão, o beneficiário foi indústria
nacional e o objetivo detalhado consistiu na capacitação para projetar, fabricar, inspecionar e
testar equipamentos com componentes Surface Mount Devices–SMD. O design e a produção das
placa de circuitos para aplicações espaciais diferem completamente das aplicações aeronáuticas
devido à operação completamente diferente do ambiente de operação de cada um. Em aplicações
espaciais, quando o satélite não está exposto ao sol, as temperaturas atingem valores próximos a
0° K. Quando exposto ao sol, a temperatura atinge valores muito superiores aos encontrados em
um avião. Além disso, a falha em sistemas de satélite geralmente implica na perda total do
satélite. Apenas um pequeno número de empresas no mundo têm o know-how para produzir
placas de SMD para aplicação espacial. A capacitação contribuiu para que a empresa tivesse
condições de fornecer diversos dispositivos destinados a programas de desenvolvimento na área
espacial conduzidos no Brasil, como por exemplo, fonte de energia para satélites, controle de
carga e temperatura da bateria, e controle de energia do painel solar, o que permitiu elevar o
faturamento da empresa. Este projeto atende diretamente ao preconizado pela END (páginas 9,
18, 30, 32, 35,52, 54, 55 e 57), principalmente no que se refere ao setor espacial.
O Projeto de Compensação “F” do Acordo PA-3 tinha como objeto a capacitação de
indústria nacional no desenvolvimento, adaptação e integração do “software” do Tactical
Mission Systems –TMS conforme requisitos definidos pelo contrato. O TMS representa o mais
importante software embarcado, constituindo o coração do sistema de missão da aeronave
adquirida. O beneficiário obteve capacitação para integrar, certificar, manter, operar e alterar o
TMS como um todo, garantindo à Força Aérea a autonomia logística e operacional nesse crucial
sistema da aeronave, durante o seu ciclo de vida. Foram capacitados quatorze engenheiros,
realizando
atividades
conjuntas
de
especificação,
engenharia,
projeto
de
software,
desenvolvimento, integração e testes, diretamente junto à empresa contratada. Considerando o
conhecimento adquirido em integração de sistemas, o spin-off é significativo, considerando que
essa empresa nacional passa a ter capacitação para aplicar esses conhecimentos em outros
projetos de defesa. Este projeto atende diretamente ao preconizado pela END (páginas 9, 18, 28,
30, 32, 35, 52, 54 e 55).
15
O Projeto de Compensação “H” do Acordo PA-4 tem como objetivo a inserção, sem
ônus, durante quatro anos, de um grupo de noventa empresas brasileiras do setor aeroespacial e
de defesa em dois Portais (Internet) de negócios e comércio eletrônico (“B2B-Business to
Business”) “EPICOS” e “EXOSTAR”, no intuito de promover essas empresas brasileiras no
mercado internacional e, conseqüentemente, estimular a exportação de produtos e serviços
brasileiros. Inclui atividades como, treinamento das empresas no Brasil para operação dos
sistemas “B2B”, assessoria em marketing para desenvolvimento das home-pages de cada uma
das empresas, suporte operacional, dentre outras. A Exostar foi fundada em Março de 2000 pelas
quatro principais empresas da Indústria Aeroespacial e de Defesa: BAE Systems, Boeing,
Lockheed Martin, Raytheon e Rolls-Royce. Trata-se de um mercado eletrônico aberto e seguro,
conectando fabricantes, fornecedores e clientes em todo o mundo, com o objetivo de concretizar
substanciais benefícios através da realização de transações comerciais através de soluções
proporcionadas pela Internet (aquisição, obtenção e colaboração por meios eletrônicos), de forma
eficiente e transparente. Este projeto atende diretamente ao preconizado pela END (páginas 34 e
35).
O Projeto de Compensação “C” do Acordo PA-2 consiste na transferência, para
Universidades brasileiras, de know-how e experiências relacionadas a projetos de Excelência em
Pesquisa, desenvolvidos por Universidade estrangeira. Por meio dessa colaboração, equipes das
Universidades brasileiras estarão integradas nos projetos de Excelência em Pesquisa oferecidos
por Universidade estrangeira, considerando os interesses das Universidades brasileiras nas áreas
de doenças tropicais e parasitologia, entre outras. Este projeto atende diretamente ao preconizado
pela END (páginas 37, 52 e 66). Atende também ao preconizado na “Concepção Estratégica:
Ciência, Tecnologia e Inovação de Interesse da Defesa Nacional” (BRASIL, 2003a) no que se
refere à área estratégica “Biomédica”.
O Projeto de Compensação “E” do Acordo PA1 consistiu no fornecimento de cursos na
área espacial para a capacitação de pessoal, além de possibilitar a abertura de um canal de
comunicação com especialistas estrangeiros. O público-alvo consistiu em engenheiros e técnicos
de todos os Institutos do Departamento de Ciência e Tecnologia Aeroespacial (DCTA), além do
Centro de Lançamento de Alcântara (CLA) e da Agência Espacial Brasileira (AEB). Foram
ministrados, pela empresa Launchspace Training,
dezesseis cursos, propiciando novos
conhecimentos a trezentos e vinte e cinco especialistas, nos seguintes temas: a) Solid Rocket
Motor Engineering and Design; b) Systems Engineering and Design; c) Risk Management in
Launch Operations; d) Missile and Launch Vehicle Guidance Systems; e) Launch Site
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Operations; e f) Telemetry Systems. Ao capacitar recurso humano na área espacial, este projeto
atende diretamente ao preconizado pela END (páginas 9, 18, 30, 52 e 57).
4. CONCLUSÃO
Este trabalho teve como objetivo identificar o grau de compatibilidade entre a Política de
offset praticada pela Aeronáutica e os objetivos gerais da Estratégia Nacional de Defesa,
analisando-se as normas e regulamentos praticados pela Aeronáutica, as orientações contidas na
END e por fim, comparando os resultados obtidos pela Aeronáutica, no âmbito de projetos de
aquisição no período 2000-2010. A metodologia utilizada na pesquisa foi, quanto aos fins,
descritiva e explicativa, e quanto aos meios, bibliográfica e documental.
Com a finalidade de situar o trabalho no contexto teórico mundial, foram discutidas as
definições de offset, as condicionantes relacionadas ao tema e os tipos de compensação
existentes. Foi visto que os países importadores de produtos de defesa, com economias recémindustrializadas, têm se utilizado do poder de compra para exigir compensações relacionadas à
transferência de tecnologia e inovação. Foi demonstrado que em certos casos, um governo pode
praticar uma política de aquisição em que o pacote de offset suplante, em prioridade, o critério de
preço e qualidade. Nesses casos, fica claro que esses países entendem que os benefícios e
vantagens tecnológicas decorrentes dos projetos de offset suplantam os preços maiores da oferta.
Dessa maneira, demonstrou-se que o offset, a partir do poder de compra do Estado, é uma
ferramenta de acesso ao conhecimento tecnológico e de incremento da base industrial utilizada
por vários países.
Dando continuidade ao trabalho, analisou-se a evolução do tema offset na Força Aérea,
demonstrando-se que a mesma sempre teve a plena consciência de que o cumprimento de sua
missão constitucional somente seria plenamente garantido se houvesse total autonomia e
independência tecnológicas no setor aeroespacial. Discorreu-se sobre a criação, pela
Aeronáutica, de um centro tecnológico de alto nível com a finalidade de suportar as necessidades
operacionais decorrentes de sua missão e, a partir dessa postura em relação à pesquisa e ao
desenvolvimento tecnológico, a percepção de que nos casos em que houvesse a necessidade de
se importar bens ou serviços de defesa, o offset seria uma ferramenta adicional para a conquista
da almejada autonomia e independência tecnológica.
Aceito o conceito do offset como ferramenta de benefício para o setor aeroespacial, a
Força Aérea passou a normatizar o processo, editando desde 1991, uma série de normas e
17
regulamentos que propiciassem, no caso de importações de bens e serviços pela Força Aérea,
procedimentos e processos de gestão para garantir as condições mais vantajosas no que se refere
a offset. Demonstrou-se que, no processo de aquisição da Aeronáutica, pratica-se o modelo de
Ciclo de Vida, modelo este que se constitui em uma seqüência de eventos ou atividades que
contém todos os aspectos a serem observados ao se procurar satisfazer determinada necessidade
operacional. Nas fases pertinentes, demonstrou-se que o Estado-Maior da Aeronáutica, busca
priorizar os projetos de offset relacionados com ciência, tecnologia e inovação, de acordo as
áreas nacionais de pesquisa e desenvolvimento e as tecnologias de interesse da Defesa Nacional,
em âmbito nacional. A execução do quanto determinado pelo Estado-Maior da Aeronáutica é
coordenada pelo Departamento de Ciência e Tecnologia Aeroespacial e executado pelos órgãos
contratantes, sendo que todo o processo de gestão atende aos preceitos determinados pela Lei
8666/93 (BRASIL, 1993f), assegurando total transparência ao processo.
Em decorrência da posição de destaque do Brasil no cenário internacional, resultado de
sua pujança e da estabilidade econômica, novas responsabilidades, direitos e interesses
decorreram dessa posição, obrigando a Sociedade brasileira a repensar o tema Defesa. Em
resposta a essa demanda, foi aprovada, em 2008, a Estratégia Nacional de Defesa (END),
conclamando a Sociedade para o debate e elaborando um plano focado em ações estratégicas,
visando modernizar o setor de Defesa nacional, a partir de três eixos, sendo um deles o da
reestruturação da indústria de material de defesa. Parte da premissa que o atendimento das
necessidades das Forças deve estar apoiado em tecnologia sob domínio nacional, elencando, a
partir dessa premissa, diretrizes, ações e políticas a serem seguidas, bem como perspectivas com
o objetivo de buscar a plena independência tecnológica no setor de defesa. Aponta
vulnerabilidades e vantagens da atual estrutura de defesa, destacando que há contratos de defesa
que ainda não exploram o offset e determinando que as Forças, ao atender os seus planos de
reequipamento, exijam offset. Dessa maneira, entende ser a exigência de offset, uma ferramenta
válida na busca da autonomia tecnológica, o que fica comprovado a partir da inserção dessa
prática (do offset) na lei de aquisições brasileira.
O próximo passo foi a apresentação de projetos de offset negociados, acordados e em
execução, no âmbito de gestão da Aeronáutica. Foi demonstrado como a Aeronáutica gerencia
todo o processo de offset no seu âmbito de gestão, destacando-se o fluxo dos processos e a
transparência no trato da coisa pública. Foram apresentadas estatísticas demonstrando que o
offset mais requisitado e acordado tem sido aquele ligado à transferência de tecnologia. A seguir,
foram descritos os aspectos mais importantes de cada projeto, como o seu objetivo e o(s) seu(s)
18
beneficiário(s), confrontando-se cada um dos projetos com o texto da END, principalmente no
que se refere à capacitação tecnológica de interesse da Defesa. A partir dessa confrontação, ficou
demonstrada a integral adequabilidade Política da Força Aérea para offset em relação objetivos
gerais da Estratégia Nacional de Defesa.
Considerando ainda o disposto na END, que aponta como vulnerabilidade a inexistência
de cláusulas de offset em alguns contratos de importação no âmbito da Defesa e a alteração dos
dispositivos da Lei 8666/93, que agora prevê a possibilidade de offset no segmento civil, pode-se
afirmar que o sucesso do modelo de gestão de offset, praticado pela Aeronáutica, pode ser
aplicado pelo Ministério da Defesa e por outros órgãos contratantes da Administração Pública.
Considerando a complexidade do tema offset, e o impacto na base industrial de defesa
nacional, vislumbra-se uma linha de pesquisa sobre a viabilidade de se criar um órgão conjunto
para coordenar as ações de offset no âmbito do Ministério da Defesa.
19
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