Número: 00225.000629/2013-48
Unidade Examinada: Município da Estância Balnearia de
Caraguatatuba/SP
Relatório de Demandas Externas
n° 00225.000629/2013-48
Sumário Executivo
Este Relatório apresenta os resultados das ações de controle desenvolvidas pela
Controladoria-Geral da União (CGU) no Município da Estância Balnearia de Caraguatatuba/SP,
cujos trabalhos foram realizados entre 12/08/2013 a 13/09/2013.
Esclarecemos que os executores dos recursos federais foram previamente informados por
meio do Ofício n.º 27.962/GAB/CGU-Regional/SP/CGU-PR, de 16/09/2013, sobre os fatos
relatados, tendo se manifestado em 27/09/2013, cabendo ao Ministério supervisor, nos casos
pertinentes, adotar as providências corretivas visando à consecução das políticas públicas, bem
como à apuração de responsabilidades.
Foram analisados itens financiados com recursos repassados pela Caixa Econômica Federal
ao município no período de 03/12/2010 a 30/04/2013, visando verificar a aplicação de recursos
do Programa Minha Casa Minha Vida com recursos do FGTS.
Principais Fatos Encontrados
Ministério do Trabalho e Emprego
Programa: Minha Casa Minha Vida



Descumprimento de obrigações contratuais pela construtora, deficiências da CAIXA quanto
à fiscalização da execução, à tempestividade na adoção de medidas saneadoras para
conclusão do empreendimento, e, também, quanto à definição de obrigações e direitos nos
contatos por ela elaborados;
Ocupação indevida das unidades habitacionais em decorrência do atraso e paralização na
construção do empreendimento. As providências adotadas pela CAIXA para retomada, conclusão e regularização do empreendimento mostraram-se ineficientes;
Unidade habitacional construídas em região sujeita a alagamentos. Deficiência de análise da
CAIXA.
Recomendação
Este Relatório é destinado aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal,
gestores centrais dos programas de execução descentralizada, para a adoção de providências quanto
às situações evidenciadas, especialmente, para a adoção de medidas preventivas e corretivas,
visando à melhoria da execução dos Programas de Governo.
Foram realizadas as seguintes recomendações ao Gestor: Ao Conselho Curador do FGTS –
CCFGTS que gesticule para que a CAIXA reavalie seus procedimentos de análise e fiscalização de
modo que os empreendimentos por ela financiados sejam entregues nas condições contratualmente
previstas.
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
RELATÓRIO DE DEMANDAS EXTERNAS
Número: 00225.000629/2013-48
ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO
2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS
2.1 MINISTERIO DO TRABALHO E EMPREGO
2.1.1 – Programa:
FGTS - Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
3. CONCLUSÃO
1. INTRODUÇÃO
1.1. Este Relatório apresenta os resultados de ação de controle desenvolvida em função de situações
presumidamente irregulares ocorridas no município de Caraguatatuba / SP, apontadas à
Controladoria-Geral da União - CGU, que deram origem ao processo nº 00225.000629/2013-48.
1.2. O presente trabalho foi realizado no período de 12 de agosto a 13 de setembro de 2013. Foram
analisados os itens financiados com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS.
1.3. Esclarecemos que os executores dos recursos federais foram previamente informados por meio
do Ofício nº 27.962/2013/GAB/CGU-Regional/SP/CGU-PR, de 16 de setembro de 2013, sobre os
fatos relatados, tendo se manifestado em 27 de setembro de 2013, cabendo ao Ministério supervisor,
nos casos pertinentes, adotar as providências corretivas visando à consecução das políticas públicas,
bem como à apuração das responsabilidades.
1.4. As situações irregulares apontadas à CGU e examinadas neste trabalho dizem respeito a
Situação Apontada:
“Devido vários problemas ocasionado pela falta de organização, fiscalização, respeito ao
consumidor, Caixa Econômica Federal, deixou por 16 meses a construtora RJ BONATO receber a
construção das casas, sem terminar alguns itens importante (Muros, aterro, limpeza do local e
alguém para manutenção problemas elétricos, hidráulicos) e documentação que não foi entregue,
Habite-se,”
“Referente a documentação de averbação, o mutuário não tem como seguir a risca o contrato da
Caixa, quem recebeu Habite-se provisório da construtora RJ BONATO, não conseguem pagar
averbação, porque a Construtora esta devendo para Guia Previdência Social - GPS (MPS, INSS,
SRP), o valor de R$ 2.355,84 referente a cada Casa Construídas e deve ARO-Aviso Regularização
de Obras o valor R$ 166.444,63; se mesma não pagar para União esta dívida, vai se cobrado de
cada mutuário o valor da construção de cada casa de R$ 2.355,84, se é um programa para baixa
renda;”
“Agravante, construção das casas foi seguindo o nível da rua Roberto Ramos das Mercês,
(esquecendo-se a rua é mas baixa no final e no começo mas alta, porque toda água do bairro segue
este trajeto ate córrego, como é muita água não consegue dar vazão, começando encher a rua de
água, água começar penetra na estação esgoto no final da rua, à onde sistema acusa o aumento
nível, desligar bomba para não queimar, sendo assim o esgoto começa a vazar na rua ate o carrego.
Construtora deveria aumentar o aterro no nível de segurança, como em relação das outras,
diferença de 0,80 cm, de frente do nº 326 (relação calçada 0,40 cm ate entrada casa), onde se
perdeu tudo com enchente, porque Construtora RJ BONATO Engenharia economizou aterro para
diminuir custo. Urbanismo informou relação da calçada e de 0,70 cm ate entrada da casa. Alem
disso existe um historico de enchente de 2009.
Como Caixa Econômica Federal, constrói empreendimento como minha casa minha vida, área de
varzea e perto de um córrego, onde recebe toda água da chuva no bairro, onde bomba da Sabesp a
vazamento de esgoto;
No terreno das casas na parte da frente onde aterrou só na área onde foi feita a construção,
esquecendo como usar topografia, partes dos fundos não foi aterrado e deixou os fundos das casas
sem aterra, quando chove forma grande piscina para mosquito da Dengue será anexadas fotos neste
processo: Construtora a acompanhou o nível da rua é mais baixo no final da rua.”
1.5. Para a execução do trabalho foram adotadas as seguintes ações:
- Levantamento de dados realizados: foram colhidas informações com a Gerência de
Desenvolvimento Urbano e Rural - São José dos Campos/SP da Caixa Econômica Federal e com a
Prefeitura do Município de Caraguatatuba.
- Programa Minha Casa Minha Vida, Residencial Porto Novo, construção de 54 unidades
habitacionais no município de Caraguatatuba / SP. Visita ao local e entrevista com uma moradora do
empreendimento.
- Contatos com a Administração Municipal de Caraguatatuba para verificar a regularidade dos
imóveis e as condições da infraestrutura local.
1.6. Cabe destacar que as situações relativas ao atraso na construção da infraestrutura local pela
Administração Municipal com recursos próprios não foram verificadas, vez que estão fora da
competência de atuação da CGU.
1.7. Também não foram aprofundadas as avaliações quanto à atuação deficiente da Construtora que
resultou no atraso e paralisação da obra, os trabalhos tiveram seu foco na atuação da Caixa
Econômica Federal.
1.8. Os resultados pormenorizados dos trabalhos realizados, organizados por órgão superior e por
programa/ação de governo, está apresentado no item 2, onde estão relatadas as constatações
relacionadas às situações contidas nas demandas apresentadas.
2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS
A seguir apresentamos as constatações relacionadas às situações que foram examinadas,
agrupadas por Programa/Ação, e vinculadas aos respectivos órgãos superiores.
2.1 MINISTERIO DO TRABALHO E EMPREGO
2.1.1 – Programa:
FGTS - Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
Objeto Examinado:
O FGTS foi criado pela Lei n.º 5.107/66, encontra-se atualmente regido pela Lei n.º 8.036/90 e
representa um direito social, constitucionalmente previsto, dos trabalhadores urbanos e rurais. As
finalidades de sua instituição foram a proteção ao trabalhador optante e a seus dependentes em caso
de despedidas sem justa causa e de falecimento, mediante a formação de um pecúlio relativo ao
tempo de serviço, e o combate ao déficit de moradia, de saneamento ambiental e de infra-estrutura
urbana, por meio da aplicação em programas sociais, tais como: habitação popular, saneamento
básico e infra-estrutura urbana. Não obstante isso, os recursos do FGTS são onerosos, ou seja, o
acesso é possível por meio de operações de financiamento, e não de repasse. Sua aplicação,
portanto, está sujeita à capacidade de pagamento dos proponentes, suficiente para garantir o retorno
aos trabalhadores cotistas - proprietários efetivos dos recursos - e para manter uma margem
satisfatória de segurança financeira para o fundo. A exceção disso são os Descontos concedidos
com recursos do FGTS nos financiamentos habitacionais. A gestão dos recursos do Fundo, em
conformidade com as normas e as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Curador do FGTS CCFGTS, cabe aos seguintes órgãos/entidades: - Ministério das Cidades (MCidades), na qualidade
de Gestor da Aplicação do FGTS; - Caixa Econômica Federal (Caixa), na qualidade de Agente
Operador; - Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), responsável pela cobrança judicial e
extrajudicial dos débitos do FGTS; e - Secretaria de Inspeção do Trabalho (SIT), responsável pela
fiscalização do FGTS. Anualmente, esses recursos são publicados pelo CCFGTS de forma
segregada em: i) Orçamento Financeiro (saldo inicial, entradas, saídas e saldo final), ii) Operacional
(Plano de Contratações, Metas Físicas e Aplicações de Recursos por estados) e iii) Econômico
(Balanço Patrimonial). Dessa forma, é possível a visualização das aplicações dos recursos
relacionadas a políticas públicas como Programas do Orçamento Financeiro e do Orçamento
Operacional. Na área de habitação popular os programas são os seguintes: Pró-Moradia, Carta de
Crédito Individual, Carta de Crédito Associativo, Apoio à Produção Habitacional e Descontos nos
financiamentos a pessoas físicas.
Agente Executor Local:
179086 CAIXA ECONOMICA FEDERAL
Montante de Recursos Financeiros
Aplicados:
R$ 4.103.275,06
Ordem de Serviço:
201308642
Forma de Transferência:
Não se Aplica
2.1.1.1
Situação Verificada
Síntese da Situação.
INFORMAÇÃO
a) Fato:
De acordo com a documentação apresentada pela Caixa Econômica Federal, o empreendimento
Residencial Porto Novo Módulo I previa o financiamento imobiliário para construção de 55
unidades habitacionais no loteamento denominado Bosque dos Guarandis, já existente, situado no
município de Caraguatatuba/SP. As unidades estavam distribuídas nos lotes 03, 04, 05 e 16. As
unidades habitacionais consistiam em casas com sala, cozinha, dois dormitórios, banheiro e área de
serviço, com área de 44,22 m2, em lotes com área de 250 a 342,5 m2.
Conforme Cartilha do Programa Minha Casa Minha Vida, para família com renda até R$ 4.900,00
(atualmente, até R$ 5.000,00), em síntese, o programa consiste no seguinte: a construtora apresenta
projetos de empreendimento à Superintendência Regional da Caixa; a Caixa realiza pré-análise e
autoriza o lançamento e comercialização; após análise e comprovação da comercialização mínima
exigida, é assinado o Contrato de Financiamento à Produção; durante a obra a Caixa financia o
mutuário pessoa física e o montante é abatido da dívida da construtora; os recursos são liberados
conforme cronograma, após vistorias realizadas pela Caixa; e concluído o empreendimento, a
construtora entrega as unidades aos mutuários. É importante observar que nesse caso, não há
participação direta de outros entes governamentais. Para cada unidade habitacional, é firmado um
contrato de financiamento com a participação da Caixa, como credora; de uma entidade
organizadora, da construtora, que eventualmente acumula a função de entidade organizadora; dos
vendedores do terreno; e dos compradores.
De forma exemplificativa, no presente caso, em valores aproximados, as unidades habitacionais
foram comercializadas por R$ 71.000,00 (setenta e um mil reais), com subsídio do Programa
MCMV de R$ 11.000,00 (onze mil reais) a R$ 14.000,00 (catorze mil reais), resultando em uma
dívida a ser financiada pela Caixa de R$ 57.000,00 (cinquenta e sete mil reais) a R$ 60.000,00
(sessenta mil reais). Na operação complementar, os vendedores dos terrenos receberam R$
17.000,00 (dezessete mil reais) e a construtora receberia R$ 54.000,00 (cinquenta e quatro mil
reais), de acordo com a evolução da obra.
Em junho de 2010, a empresa RJ Bonato - Engenharia e Construção Ltda., CNPJ
04.187.692/0001-80, formalizou pleito de financiamento para a construção de 100 unidades
habitacionais no loteamento Bosque dos Guarandis. Para suprir a ausência de pavimentação das
vias em que as unidades habitacionais seriam construídas, a empresa apresentou Termo de
Responsabilidade, de 20 de maio de 2010, em que a Administração Municipal responsabilizava-se
pela pavimentação das vias até a conclusão das 100 (cem) unidades habitacionais.
Ainda em junho de 2010, a Engenharia da Caixa emitiu parecer favorável à modulação do
empreendimento com a previsão de construção inicial de 55 unidades habitacionais, Módulo I.
Em 19 de novembro de 2010, O Comitê de Avaliação de Negócios e Renegociação da
Superintendência Regional do Vale do Paraíba/SP aprovou a proposta de emissão de Carta Garantia
no valor de R$ 4.113.500,00 (quatro milhões, cento e treze mil e quinhentos reais) referente ao
empreendimento residencial Porto Novo Módulo I. A aprovação teve como base os seguintes
documentos:
Análise Jurídica da Construtora, de 26 de agosto de 2010.
Análise Jurídica do Terreno, de 27 de agosto de 2010.
Análise Jurídica dos Vendedores, de 1º de julho de 2010.
Laudo de Análise - Crédito Imobiliário, de 14 de junho de 2010, análise para 100 unidades
habitacionais.
Análise de Módulo, de setembro de 2010, análise para 55 unidades habitacionais.
Ficha Resumo do Empreendimento - FRE, de 16 de setembro de 2010.
Orçamento Discriminativo, de 16 de setembro de 2010.
Cronograma Físico-Financeiro, de 16 de setembro de 2010, com previsão de construção em
12 meses.
Nos documentos examinados, não se observou a presença de documento que determinasse com
clareza a autorização da Caixa para comercialização das unidades habitacionais, ou de
documentação que atestasse o atingimento da quantidade mínima de unidades vendidas para
celebração de contratos. Porém, com base nos Relatórios de Acompanhamento de Empreendimento
emitidos e na cópia, apresentada pela Caixa, de um dos cinquenta e quatro contratos celebrados por
ela, admite-se como data para início de contagem do prazo de entrega do empreendimento, o dia 3
de dezembro de 2011.
Considerando que foram comercializadas 54 das 55 unidades previstas, até o momento da
fiscalização foram registrados os seguintes desembolsos: pagamento dos terrenos, R$ 918.000,00
(novecentos e dezoito mil reais); pagamento de serviços executados, R$ 2.634.118,81 (dois
milhões, seiscentos e trinta e quatro mil, cento e dezoito reais, oitenta e um centavos), total de R$
3.552.118,81 (três milhões, quinhentos e cinquenta e dois mil, cento e dezoito reais, oitenta e um
centavos).
A previsão do custo total de obras é de R$ 2.900.373,16 (dois milhões, novecentos mil, trezentos e
setenta e três reais, dezesseis centavos) e custo total do empreendimento de R$ 3.818.373,16 (três
milhões oitocentos e dezoito mil, trezentos e setenta e três reais, dezesseis centavos).
O saldo a executar é de R$ 266.254,34 (duzentos e sessenta e seis mil, duzentos e cinquenta e
quatro reais, trinta e quatro centavos).
Em 27 de setembro de 2013, por meio do Ofício nº 477/2013/GIDURSJ, a Caixa complementou
informação sobre a autorização para comercialização das unidades:
“Na constatação 001, sobrelevou-se a inexistência de documentação que determinasse com clareza
a autorização da CAIXA para a comercialização das unidades. Apesar de tais documentos não
terem sido verificados durante a fiscalização, eles existem e seguem anexo à presente (anexo).”
Os documentos apresentados foram o “Espelho da Proposta do Programa Imóvel na Planta”; e
documentos referentes à avaliação e aprovação do empreendimento pelo Comitê de Avaliação de
Negócios e Renegociação da Superintendência Regional Vale do Paraíba conforme a Ata nº
124/2010, 20ª Reunião, de 19 de novembro de 2010, que já haviam sido analisados e relatados
acima.
2.1.1.2
Situação Verificada
“Devido vários problemas ocasionado pela falta de organização, fiscalização, respeito ao
consumidor, Caixa Econômica Federal, deixou por 16 meses a construtora RJ BONATO receber a
construção das casas, sem terminar alguns itens importante (Muros, aterro, limpeza do local e
alguém para manutenção problemas elétricos, hidráulicos) e documentação que não foi entregue,
Habite-se,”
CONSTATAÇÃO
Descumprimento de obrigações contratuais pela construtora, deficiências da Caixa Econômica
Federal quanto à fiscalização da execução, à tempestividade na adoção de medidas saneadoras para
conclusão do empreendimento, e, também, quanto à definição de obrigações e direitos nos contratos
por ela elaborados.
a) Fato:
A análise dos documentos existentes nos Volumes Operacional, Técnico, Desembolso e Pasta da
Obra indica que houve a paralisação da obra e que, por consequência, não houve o ateste da Caixa
em relação aos serviços executados. Assim, resta prejudicada uma avaliação extensa sobre o
assunto e, em particular, quanto a alguns itens apontados: limpeza do local e assistência técnica que
ocorreriam na conclusão da obra ou após a entrega formal dos imóveis pela construtora e anuência
da Caixa. De todo modo, considerando o atraso e a paralisação na execução das obras, é importante
destacar algumas deficiências verificadas que poderão ser remediadas, porém não suprirão a
principal demanda dos adquirentes das unidades habitacionais: a entrega do empreendimento nos
prazos e condições avençados.
Com relação ao prazo de entrega, em 9 de setembro de 2013, a caixa informou, por meio do Ofício
n.º 435/2013/ GIDURSJ:
“Segue abaixo histórico das reprogramações solicitadas pela construtora:
Assinatura do contrato: 03/12/2010
Cronograma inicial: 12 meses – data final: 03/12/2011
1ª reprogramação: dia 12/12/2011: +2 meses – data final: 03/02/2012
2ª reprogramação: dia 22/03/2012: +3 meses – data final: 03/05/2012
3ª reprogramação: dia 14/05/2012: +3 meses – data final: 03/08/2012
Total de 20 meses.
A responsabilidade civil pelo atraso na entrega de um empreendimento é da construtora conforme
regramento legal e também conforme cláusula 9ª (nona) , Alínea L..
Perante a Caixa a penalidade imposta a construtora é a inclusão da mesma no CONRES, um
cadastro que impede a construtora de operar junto ao SFH (Sistema Financeiro Habitacional).
Importante salientar, que antes de se valer de instrumento de penalização, a Caixa, pensando no
melhor para os seus mutuários, envida todos os esforços no sentido que a construtora finalize o
empreendimento, uma vez que a substituição da construtora é um processo burocrático e moroso.
Uma vez esgotadas as tentativas de negociação com a R. J. Bonato (as mesmas encontram-se
documentadas no processo), o Grupo de Trabalho constituído iniciou os procedimentos
burocráticos para a substituição da construtora, com fundamento na cláusula 10ª (décima) do
contrato.”
E, com relação às perspectivas de regularização do empreendimento:
“Conforme informado anteriormente o empreendimento encontra-se paralisado com 93,51% de
obra executada.
A Prefeitura expediu o Habite-se e a R. J. Bonato entregou as chaves para todos os 54 mutuários à
revelia da Caixa.
O Grupo de Trabalho constituído para regularização do empreendimento levantou pendências da
seguinte natureza:
- Trâmites Jurídicos (notificações extrajudiciais) p/ caracterização de descumprimento contratual
(concluído)
- Recolhimento de Impostos junto a Receita Federal (efetuado)
- Anuência dos mutuários p/ substituição da construtora (previsão p/ regularização: 30 dias)
- Análise do orçamento da nova construtora p/ execução dos serviços remanescentes (previsão p/
regularização: 30 + 30 dias)
- Cronograma de Obras p/ execução dos serviços remanescentes (prazo estimado: 30 + 30 + 90
dias)”
Com referência à fiscalização da obra, verificou-se deficiência quanto a questão do nivelamento dos
terrenos.
No Memorial Descritivo da obra foi identificado o seguinte:
“2 INFRA-ESTRUTURA
2.1 TRABALHOS EM TERRA
(…) Os platôs ficarão no mínimo 15 cm acima do greide da rua e o piso acabado 30 cm,
observando-se inclusive inclinações que permitam o perfeito escoamento das águas pluviais para
as ruas. Também não sera permitida rampa de acesso com inclinação superior a 20%.”
No Orçamento Discriminativo Habitação do empreendimento, de 16 de setembro de 2010,
verifica-se a previsão de recursos para: aterro e apiloamento, 5.350,00 m3, R$ 149.479,00; e muros,
verba, R$ 116.325,00. Não há memória de cálculo ou outro documento que corrobore os
quantitativos previstos.
Essas informações são corroboradas pelo registro de reclamação de adquirente de imóvel no
empreendimento:
“Em outubro de 2010 estive na imobiliária, localizada na época próxima do empreendimento, para
adquirir um lote no loteamento “Bosque dos Guarandis”, de propriedade de um senhor conhecido
como “Bocato”. A propaganda previa que o mesmo seria entregue com os muros de fundo e
laterais, sendo somente de responsabilidade do morador construir o muro de frente e o portão de
entrada do imóvel.”
No Relatório de Acompanhamento de Empreendimento - RAE, de 3 de junho de 2011, há o registro
que houve a execução de 100% do item que previa o aterro, item 2 - Infraestrutura. No campo
Observações, há o seguinte registro: “O aterro do terreno contempla parcialmente a área total,
entretanto a construtora informa que já executou mais do que o previsto orçado.”
No RAE de 18 de outubro de 2011, houve o expurgo de parte dos serviços de infraestrutura
anteriormente atestados, isso resultou no registro de execução de 92,89% do item. Não houve
registros da causa para os expurgos.
No RAE de 4 de novembro de 2011, foi registrada a seguinte observação: “1 - Os serviços de aterro
e drenagem do quintal de algumas casas foram expurgados mesmo tendo sido medidos
anteriormente, pois não estavam contemplados nas PLSs” (PLS - Planilha de Levantamento de
Serviços)
Na análise da documentação do processo, verificou-se que a Caixa solicitou orçamentos para a
execução dos muros e do nivelamento dos terrenos, porém não foi possível detalhar a ação, haja
vista a precariedade de arquivamento dos documentos nos processos. Até o momento de nossa
visita aos escritórios da Caixa, 19 e 21 de agosto de 2013, os serviços ainda não haviam sido
contratados ou realizados.
Em visita ao local, realizada em 28 de agosto de 2013, observou-se a existência de unidades
habitacionais em que não foram construídos os muros e de outras unidades habitacionais com
muros construídos, porém sem o aterramento previsto. Também verificou-se que um morador da
unidade habitacional declarou que realizou o nivelamento do terreno com recursos próprios.
Foto: unidade habitacional sem muros.
Foto: unidade habitacional sem muros.
Foto: unidades habitacionais com terreno em desnível, propício ao acúmulo de água.
Foto: unidades habitacionais com terreno em desnível, propício ao acúmulo de água.
Foto: unidade habitaciona1 com terreno em desnível, propício ao acúmulo de água.
Foto: Trecho da Rua Henrique Maximiniano Coelho Neto (Quadra 16), em que foram construídas
unidades habitacionais, sem iluminação pública.
Ainda com relação a paralisação da obra, a análise da documentação existente no processo indica
que outro dos principais fatores para a ocorrência foi o atraso da administração municipal na
execução da pavimentação das ruas e avenidas em frente as unidades habitacionais.
Em 20 de maio de 2010, o Prefeito Municipal da Estância Balneária de Caraguatatuba firmou
Termo de Compromisso para execução das obras de pavimentação nas Ruas “A”, Maria Alves Vaz,
Henrique Maximiniano Coelho Neto e Avenida Hum até a conclusão das obras das 100 (cem)
unidades habitacionais de interesse social, junto ao Programa Minha Casa Minha Vida. Na ocasião,
não havia exigência quanto à infraestrutura completa do empreendimento.
Em 8 de abril de 2011, após inspeção na obra de construção das unidades habitacionais, o
engenheiro da Caixa reportou à construtora que as obras de pavimentação ainda não haviam sido
iniciadas e demandava um posicionamento da empresa quanto à execução dos serviços.
Em 14 de abril de 2011, o engenheiro da Caixa comunicou à construtora que devido a alterações nas
regras do Programa, o Módulo II do empreendimento, que estava sendo analisado pela Caixa,
deveria prever toda a infraestrutura.
Em 4 de maio de 2011, a Gerente Regional SR Vale do Paraíba, comunicou que não ocorreria o
bloqueio de pagamentos, pois havia o compromisso da municipalidade para a pavimentação das
ruas e o bloqueio dos recursos poderia causar impactos financeiros irreversíveis ao fluxo de obras
da construção das unidades habitacionais; informou, ainda, que a Caixa notificou à administração
municipal a necessidade de início das obras de pavimentação.
Em 11 de julho de 2011, ainda sem o início das obras de pavimentação, foi realizado o bloqueio de
pagamento à construtora, no valor de R$ 85.843,10, para garantir a realização do serviço pela
construtora.
Em 19 de outubro de 2011, a Caixa reiterou à Administração Municipal a solicitação para execução
da obra de pavimentação das ruas.
Em 28 de fevereiro de 2012, foi realizada reunião na Prefeitura Municipal com a participação de
representantes da Prefeitura, da Caixa, da Companhia de Saneamento (por telefone) e do loteador
(por telefone). Foram definidas as seguintes ações: execução das redes de água e esgoto, execução
pelo loteador com prazo até 20 de março; emissão de “habite-se”, execução pela administração
municipal com prazo até 10 de março de 2012; início das obras de pavimentação e drenagem de
águas pluviais (por escoamento superficial), execução pela administração municipal com prazo até
30 de março de 2012; acompanhamento dos prazos, executado pela Caixa.
Em 15 de junho de 2012, por meio do Ofício nº 086/12-SR Vale do Paraíba, a Caixa relatou que a
rede de água e esgoto foi realizada e que a pavimentação estava em execução.
Na documentação existente no processo, não foi possível determinar a data de conclusão da
pavimentação das vias. Em visita ao empreendimento, em 28 de agosto de 2013, verificou-se que as
vias estavam pavimentadas.
A situação encontrada indica uma possível deficiência da análise da Caixa quanto aos serviços de
nivelamento dos terrenos, pois não há memória de cálculo para o serviço e, quando inquirida em
relação à realização do serviço, a construtora havia alegado que já executara todo o serviço orçado.
Também com relação à infraestrutura, há uma possível deficiência da análise. A aceitação do
compromisso municipal para pavimentação das vias mostrou-se insuficiente, pois a Caixa não
dispunha de meios contratuais para exigir, da Administração Municipal, a execução da
pavimentação, e, nem tampouco, meios alternativos para execução da pavimentação sem o
comprometimento do prazo de entrega do empreendimento. Cabe salientar que, com relação a isso,
houve alteração nas regras do Programa e passou-se a exigir que os futuros empreendimentos
passam-se a prever a execução de toda infraestrutura, se ela ainda não estivesse disponível.
Registrou-se, também, deficiência na fiscalização que atestou a realização dos serviços e,
posteriormente, os expurgou.
Além disso, não houve registro de acionamento do seguro ou outras medidas saneadoras que
efetivamente tivessem levado o empreendimento a bom termo.
De um ponto de vista mais amplo, encontra-se deficiência nos instrumentos contratuais celebrados
pelos adquirentes, na forma de contratos de adesão, que lhes impõem diversas responsabilidades,
resguardam a Caixa em diversos aspectos e falham na proteção de direitos dos adquirentes.
Em resposta ao nosso questionamento quanto à apresentação do contrato formalizado com a
empresa construtora, a Caixa informou, em 9 de setembro de 2013:
“O programa utilizado para o financiamento do Residencial Porto Novo é denominado Imóvel na
Planta, em que é firmado um contrato para cada unidade. A construtora celebra cada um dos
contratos. Não há, portanto, um contrato único firmado com a construtora R. J. Bonato.
Anexamos à presente um dos contratos individuais, para conclusão dos trabalhos. Caso
necessários outros instrumentos, colocamo-nos à disposição para o fornecimento.”
A análise da cópia do contrato fornecida indica que no caso de empreendimentos vinculados ao
Programa Minha Casa Minha Vida, a situação é preocupante, pois as condições contratuais não
espelham corretamente a situação. Na situação de fato, o empreendedor apresenta à Caixa um
projeto, que por ela é avaliado, aprovado e autorizado para comercialização aos possíveis
adquirentes. Entretanto, na formalização do contrato, a situação se transforma, o adquirente deixa
de ser um simples comprador e passa a se responsabilizar pela infraestrutura do empreendimento,
além de, solidariamente, responsabilizar-se pela construção de todas as unidades habitacionais.
Do contrato referente ao Lote 10, Quadra 05, bairro Porto Novo, celebrado em 3 de dezembro de
2010, tem-se:
(1) “D - DA CONSTRUÇÃO DO EMPREENDIMENTO ASSOCIATIVO GLOBAL, DESCRIÇÃO E
CARACTERÍSTICA DO TERRENO OBJETO DA VENDA E COMPRA E DA GARANTIA
FIDUCIÁRIA:
D1 - (...)
Os COMPRADORES/DEVEDORES/FIDUCIANTES e a ENTIDADE ORGAIZADORA, se
responsabilizam pela dotação do empreendimento de condições básicas de infra-estrutura exigidas
pela legislação, com recursos próprios.”
(2) “CLÁUSULA TERCEIRA - LEVANTAMENTO DOS RECUROS DA OPERAÇÃO
(…)
PARÁGRAFO PRIMEIRO - O acompanhamento da execução das obras, para fins de liberação de
parcelas, será efetuado pela Engenharia da CEF, ficando entendido que a vistoria será feita
EXCLUSIVAMENTE para o efeito de medição do andamento da obra e verificação da aplicação
dos recursos, sem qualquer responsabilidade técnica pela edificação, pelo que será cobrado, a
título de taxa de vistoria com medição de obra, a cada visita ordinária, o valor correspondente à
tabela de taxas/tarifas fixadas pela CEF para esse tipo de serviço, vigente na data do evento.”
(3) “CLÁUSULA QUARTA - PRAZO PARA CONSTRUÇÃO DA UNIDADE HABITACIONAL - O
prazo para término da construção não poderá ultrapassar ao previsto nos atos normativos do
Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - CCFGTS, do Sistema Financeiro
da Habitação - SFH e da CEF. Findo o prazo fixado para término da construção, e ainda que não
concluída a obra, os recursos remanescentes permanecerão indisponíveis, dando-se início ao
vencimento das prestações de retorno, no dia que corresponder ao da assinatura do contrato. À
CEF fica ressalvada a faculdade de considerar vencida a dívida se os DEVEDORES não
cumprirem as obrigações aqui estabelecidas.”
(4) “CLÁUSULA SEXTA - ALIENAÇÃO FIDUCIÁRIA EM GARANTIA
(…)
PARÁGRAFO TERCEIRO - Os DEVEDORES/FIDUCIANTES obrigam-se a manter o imóvel no
estado de conservação da data deste instrumento, conforme respectivo laudo de avaliação/vistoria,
além de se obrigar a guardá-lo, pagar pontualmente todos os impostos, taxas e quaisquer outras
contribuições ou encargos, inclusive tributários, que incidam ou venham a incidir sobre o referido
imóvel ou que sejam inerentes à garantia, tais como Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU,
contribuições devidas ao condomínio, à associação de moradores, dentre outras.”
(5) “CLÁUSULA OITAVA - DECLARAÇÃO E ATRIBUIÇÕES:
A) DECLARAÇÕES DOS DEVEDORES - Declaram, os DEVEDORES, qualificados na letra “A”
deste contrato, que:
a) realmente construirão no terreno descrito e caracterizado neste contrato uma moradia/unidade
autônoma que comporá todo conjunto de residências mencionado no item B;
(…)
d) durante a fase de construção, o conjunto de residências e os seus respectivos terrenos
responderão pelo débito resultante dos financiamentos feitos a cada um dos
COMPRADORES/DEVEDORES/FIDUCIANTES e dos demais integrantes do grupo associativo
vinculado ao empreendimento, de forma indistinta e solidária;
e) até que seja concluída a construção de todo o conjunto de residências e devidamente averbada à
margem do respectivo registro, os DEVEDORES responderão solidariamente pela totalidade do
financiamento concedido;
f) logo após terminada a construção do conjunto de residências, cada moradia passará a
constituir-se em unidade, para efeitos de direito, só respondendo pelo débito a ela correspondente,
ficando cada uma delas liberadas da solidadriedade antes mencionada;”
(6) “CLÁUSULA VIGÉSIMA SEGUNDA - SEGUROS
(…)
PARÁGRAFO TERCEIRO - Os DEVEDORES/ENTIDADE ORGANIZADORA/CONSTRUTORA
declaram estar cientes de que atraso na obra por período igual ou superior a 30 (trinta) dias,
constatado pela Engenharia será acionada a Seguradora, que de imediato substituirá a
Construtora. Nesse caso, os recursos provenientes do mútuo serão liberados à Seguradora, até o
limite dos custos necessários à conclusão e legalização do empreendimento, devidamente atestados
pela engenharia, ficando a Seguradora responsável pelo andamento da obra até a sua conclusão,
conforme previsto na respectiva Apólice de Seguro Garantia do Construtor.”
(7) “CLÁUSULA VIGÉSIMA NONA - COMUNICAÇÕES E DECLARAÇÕES DE
RESPONSABILIDADE DOS DEVEDORES - Os DEVEDORES assumem a obrigação de
comunicar à CEF eventuais impugnações feitas a esse contrato de financiamento, bem como
quaisquer ocorrências que possam, direta ou indiretamente, afetar o imóvel alienado
fiduciariamente, notadamente a mudança de sua numeração ou identificação, durante a vigência
do presente contrato de financiamento. Os DEVEDORES se responsabilizam pelas declarações que
consubstanciam condições prévias à assinatura deste contrato, quais sejam:
(…)
b) ausência de quaisquer ônus judiciais ou extrajudiciais incidentes sobre o imóvel alienado
fiduciariamente;”
Cabe ainda destacar a ausência de previsão contratual quanto à sucessão de deveres assumidos pela
construtora, quando de sua substituição, como por exemplo a garantia do imóvel após a entrega das
chaves. Eventualmente, a obrigação poderá ser assumida pela construtora substituta, porém a
previsão contratual não existe e, tampouco, foram definidos parâmetros que assegurassem direitos
dos adquirentes.
Salienta-se, ainda, que não foram analisados contratos ou compromissos celebrados entre a
construtora e os adquirentes.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Em 27 de setembro de 2013, por meio do Ofício nº 477/2013/GIDURSJ, a Caixa informou:
“3. Na constatação 002, identificaram-se quatro grandes tópicos, a seguir enfrentados.
4. Quanto ao descumprimento de obrigações contratuais pela construtora, esclarecemos que a
conduta da CAIXA foi pautada pelo foco na entrega do empreendimento. Todos os instrumentos ao
alcance desta empresa pública foram utilizados: análises de engenharia, de risco, jurídica,
decisões colegiadas, medições, reuniões com a própria construtora, com o Poder Público,
substituição da construtora, etc. Tudo o que foi possível fazer para mitigar o descumprimento
contratual foi feito.
5. No que se refere às deficiências da CAIXA quanto à fiscalização da execução, reafirmamos o
acima já relatado. Acrescentamos, porém, informação específica para esclarecimento do relato
existente no primeiro parágrafo da página 6. O adquirente reclama de suposta irregularidade na
propaganda do empreendimento. Conforme relatado quando da visita da CGU na CAIXA, o
Residencial Porto Novo (proposto à CAIXA pela Construtora R J Bonato) é constituído de 54
unidades habitacionais construídas em lotes do Loteamento Bosque dos Guarandis (de propriedade
do Sr. Bocato). Diante da semelhança dos nomes não é impossível supor que o consumidor tenha
sido induzido ao equívoco de supor que o material publicitário do Loteamento Bosque dos
Guarandis dissesse respeito ao empreendimento financiado pela CAIXA – Res. Porto Novo.
6. Em relação à tempestividade na adoção de medidas saneadoras para conclusão do
empreendimento, novamente reafirmamos o que já foi delineado acima e nas demais peças
entregues a essa Controladoria. Aditamos, apenas, para esclarecer que o processo de substituição
da construtora (porque traumático) é a última opção em casos de crises como a que se instalou no
Residencial sob análise. A adoção de medidas açodadas pode aprofundar a crise e até mesmo
inviabilizar a solução.
7. Como última questão na constatação 002, aparece a definição de obrigações e direitos nos
contratos elaborados pela CAIXA. O instrumento contratual resguarda os interesses desta empresa
pública e das demais pessoas (físicas ou jurídicas) que o firmam. A previsão contratual de
substituição da construtora, por exemplo, corrobora a adequação do contrato no resguardo dos
interesses de todos os partícipes. Acrescente-se, também, que o contrato vem sendo utilizado em
todo o território nacional. Mas, em respeito à colocações dessa r. Controladoria, consigna-se que a
conclusão da fiscalização será enviada à área correspondente da CAIXA, para eventual revisão da
minuta.”
c) Análise do Controle Interno:
A manifestação da Caixa não apresenta elementos que elidam as deficiências apontadas.
Com referência à deficiência da fiscalização, a Caixa não apresentou novos elementos para análise e
a desqualificação da reclamação de uma adquirente é improdutiva, pois a própria Caixa reconheceu
a necessidade dos serviços de nivelamento dos terrenos que já estavam previstos no memorial
descritivo.
Com referência à tempestividade na adoção de medidas saneadoras, apesar da Caixa afirmar que fez
todo o possível para mitigar o descumprimento contratual, o que se constatou é que elas foram
insuficientes para a entrega das unidades nas condições contratadas ou mesmo com um pequeno
atraso. Apesar da Caixa não ser a responsável direta pelos problemas, não é razoável a ocorrência
de um atraso superior a vinte e um meses, para um prazo de entrega previsto de doze meses. Assim,
torna-se necessário a revisão dos procedimentos para que se evite o descumprimento de prazo com
essa magnitude, em prejuízo aos adquirentes.
Com referência à definição de obrigações e direitos nos contratos elaborados pela Caixa,
verificou-se que não há um equilíbrio no resguardo aos interesses dos interesses da Caixa e dos
adquirentes, principalmente, se for considerado que o empreendimento faz parte do Programa
Minha Casa Minha Vida.
Recomendação : 1
Recomendar ao Conselho Curador do FGTS - CCFTGS que gestione para que a Caixa reavalie seus
procedimentos de análise e fiscalização de modo que os empreendimentos por ela financiados sejam
entregues nas condições contratualmente previstas.
Recomendação : 2
Recomendar ao Conselho Curador do FGTS - CCFTGS que gestione para que a Caixa reavalie as
minutas contratuais de modo que elas reflitam adequadamente a participação e os encargos
assumidos pelas partes sem prejuízos aos adquirentes.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
Informação procede parcialmente. A obra não foi concluída e aceita pela Caixa, apesar do atraso de
21 meses e várias das unidades habitacionais foram ocupadas pelos adquirentes. A situação dificulta
a delimitação dos serviços executados, a compatibilidade com o projeto contratado, a prestação de
serviços de assistência técnica e a regularização do empreendimento, implicando em riscos aos
participantes do Programa Minha Casa Minha Vida.
2.1.1.3
Situação Verificada
“Referente a documentação de averbação, o mutuário não tem como seguir a risca o contrato da
Caixa, quem recebeu Habite-se provisório da construtora RJ BONATO, não conseguem pagar
averbação, porque a Construtora esta devendo para Guia Previdência Social - GPS (MPS, INSS,
SRP), o valor de R$ 2.355,84 referente a cada Casa Construídas e deve ARO-Aviso Regularização
de Obras o valor R$ 166.444,63; se mesma não pagar para União esta dívida, vai se cobrado de
cada mutuário o valor da construção de cada casa de R$ 2.355,84, se é um programa para baixa
renda;”
CONSTATAÇÃO
Ocupação indevida das unidades habitacionais em decorrência do atraso e paralisação na construção
do empreendimento; as providências adotadas pela Caixa para retomada, conclusão e regularização
do empreendimento mostraram-se ineficientes.
a) Fato:
Conforme detalhamento anterior, com a paralisação das obras, a Caixa não atestou a conclusão do
empreendimento. Esse evento delimitaria o prazo final para que a construtora apresentasse
documentação comprobatória do cumprimento de suas obrigações fiscais e legais derivadas da
execução do empreendimento.
A ausência da conclusão do empreendimento não desobriga o acompanhamento da Caixa.
Em resposta ao nosso questionamento quanto aos débitos da securidade social, a Caixa informou,
em 9 de setembro de 2013, por meio do Ofício n.º 435/2013/ GIDURSJ:
“A CAIXA faz uma verificação dos recolhimentos de INSS no CEI da obra em 2 etapas do processo:
1º Ponto de Controle: Quando a obra atingir percentual executado de 50%, efetiva o primeiro
ponto de controle, verificando no somatório das guias ou no extrato acumulado se houve o
recolhimento de, no mínimo, 2% incidente sobre o custo total de obra executada a partir da data de
abertura da matricula da obra no CEI até a data oficial do recolhimento do imposto (mês da
liberação).
2º Ponto de Controle: Quando a obra atingir percentual executado de 80% efetiva o segundo ponto
de controle, verificando no somatório das guias ou no extrato acumulado se houve o recolhimento
acumulado de, no mínimo, 3% incidente sobre o custo total de obra executada a partir da data de
abertura da matricula da obra no CEI até a data oficial do recolhimento do imposto (mês da
liberação
Neste caso, no segundo ponto de controle havia uma pequena diferença de R$ 4.443,90 (segue
anexo planilha de cálculo).
Foi bloqueado o valor desta diferença na conta da construtora (vinculada ao empreendimento), do
total desembolsado naquela parcela. Este valor bloqueado é liberado quando da apresentação da
CND da obra.”
E, quanto às providências adotadas pela Caixa para regularização fiscal do empreendimento:
“A empresa não conseguiu emissão da CND do INSS junto à Receita Federal, tendo em vista que os
recolhimentos feitos no CNPJ da Construtora necessitavam de apresentação de controles contábeis
da própria Construtora. Esses documentos não foram apresentados e houve contato da CAIXA
através da SR Vale do Paraíba/SP com a Receita Federal no sentido de tentar auxiliar na
regularização da CND do empreendimento. Houve tratativas com a Construtora para se fazer um
processo para acertar o recolhimento e a documentação, mas o empresário não entregou os
documentos necessários para essa alteração e depois não atendia mais os telefonemas da CAIXA.
A Receita Federal fez o cálculo e foi pago com o recurso vinculado ao empreendimento. Estamos
no aguardo da emissão da CND.”
E, com relação às demais pendências:
“Conforme informado na Questão 11, seguem as providências adotadas pela Caixa para
regularização do empreendimento:
- Trâmites Jurídicos (notificações extrajudiciais) p/ caracterização de descumprimento contratual
(concluído)
- Recolhimento de Impostos junto a Receita Federal (efetuado)
- Anuência dos mutuários p/ substituição da construtora (previsão p/ regularização: 30 dias)
- Análise do orçamento da nova construtora p/ execução dos serviços remanescentes (previsão p/
regularização: 30 + 30 dias)
- Cronograma de Obras p/ execução dos serviços remanescentes (prazo estimado: 30 + 30 + 90
dias)”
A análise da situação indica que as ações da Caixa não surtiram o efeito desejado, pois decorridos
mais de 21 (vinte e um) meses do prazo inicial para entrega das unidades habitacionais, persiste a
ausência de conclusão do empreendimento e estima-se, ainda, um prazo adicional de 5 meses.
A urgência na solução do problema reside na ocupação de imóveis sem a anuência da Caixa e na
existência de imóveis desocupados em que a responsabilidade pela guarda e manutenção do imóvel
não está perfeitamente definida. Nessa situação, na ocorrência de sinistros ou outras fatalidades,
poderá haver dificuldade para recebimento de indenizações, execução de reparos e identificação de
responsáveis.
Acerca dessa questão de ocupação, na documentação do processo, verifica-se o relato de
adquirentes dos imóveis quanto à incitação da construtora para ocupação dos imóveis antes da
conclusão das unidades habitacionais, da obra de pavimentação e da liberação da Caixa para
ocupação dos imóveis.
(1) Em reclamação ao Promotor de Justiça de Caraguatatuba, de 2 de abril de 2012: “Em dezembro
de 2011 o construtor me ligou propondo que eu recebesse as chaves do imóvel de forma provisória
com o intuito dos moradores solicitarem água e luz, pois apesar de ser obrigação da construtora, ele
disse que não era e informou que precisava que as pessoas solicitasse para forçar a prefeitura a
asfaltar o local. Eu me recusei a receber o imóvel nas condições que estavam.”
(2) Em Notificação feita à Caixa Econômica Federal, de 20 de dezembro de 2011: “ Na data de
07/12/2011 recebi o telefonema da construtora do empreendimento, através do seu representante
“omissis”, alegando que estava em débito junto a construtora. Notificou-me que se este não fosse
quitado, eu poderia perder a posse do bem. Informou que poderia fazer a entrega provisória do
imóvel para pressionar a Prefeitura a realizar obra de infra-estrutura no local e que seria necessário
solicitar junto a companhia de energia elétrica e a companhia de água e esgoto local a instalação
dessas redes no imóvel.”
A ação da construtora configura-se como manobra para eximir-se de obrigações contratuais perante
os adquirentes, ainda que as causas do atraso sejam atribuíveis a terceiros.
O resultado da ação da construtora é demonstrado em vistoria da Caixa, realizada em 13 de
fevereiro de 2012, em que se constatou a ocupação de diversas unidades habitacionais.
Em nossa visita ao empreendimento, realizada em 28 de agosto de 2013, constatou-se a existência
de ocupação de unidades habitacionais e a realização de modificações nas mesmas.
Na documentação fornecida, não se verificou o registro das ações efetuadas pela Caixa quanto a
instruir os adquirentes sobre os riscos da ocupação: dificuldade na execução de serviços para
conclusão dos serviços, assunção de obrigações da construtora como guarda, manutenção dos
imóveis e despesas para eventuais reparações (cláusula sexta, parágrafo segundo do contrato);
manutenção da solidariedade dos adquirentes (cláusula oitava, letra 'A'; alínea 'e': “até que seja
concluída a construção de todo o conjunto de residências e devidamente averbada à margem do
respectivo registro, os DEVEDORES responderão solidariamente pela totalidade do financiamento
concedido”); dificuldade na caracterização de defeitos na construção, pois a Caixa não atestou a
conclusão dos serviços.
Solicitada a esclarecer a situação dos mutuários que tomaram posse dos imóveis antes de sua
autorização, em 9 de setembro de 2013, a Caixa informou:
“A maioria dos proponentes pagavam aluguel enquanto esperavam o término da obra e pagavam
também os juros que a CAIXA debitava todos os meses, e quando o Construtor entregou as chaves,
eles mudaram imediatamente.”
E, sobre os esclarecimentos e orientações dadas aos adquirentes:
“A iniciativa de entregar as chaves antes do término da obra por parte do construtor não foi
comunicada com antecedência à CAIXA, que ficou sabendo por intermédio dos proponentes.
Apenas um proponente questionou a Gerente Geral sobre a situação, o qual foi informado que a
CAIXA não tinha conhecimento e que foi uma decisão do construtor entregar as chaves antes do
término da obra.”
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Em 27 de setembro de 2013, por meio do Ofício nº 477/2013/GIDURSJ, a Caixa informou:
“Na constatação 003, são dois os pontos: ocupação indevida das unidades; e intempestividade e
ineficiência das providências adotadas pela CAIXA para conclusão e regularização do
empreendimento. A ocupação indevida (conforme já se esclareceu e consta no relatório) decorreu
da entrega das chaves pela Construtora, à revelia da CAIXA. A CAIXA não tem gestão sobre os
atos da Construtora. Para esta empresa pública, a obra não está terminada e não poderia estar
ocupada. Ademais, várias medidas foram tomadas contra a Construtora (p. ex., foi incluída no
CONRES e está sendo substituída). O CONRES é um cadastro restritivo que impede a R.J. Bonato
de operar com o Sistema Financeiro da Habitação – SFH, em todo o território nacional.”
c) Análise do Controle Interno:
A Caixa não demonstrou em qual normativo consta a forma de controle dos custos sociais da obra,
haja vista que no Manual de Fomento da Caixa – Pessoa Jurídica, para as subcontratações, o Agente
Financeiro deve solicitar as comprovações de recolhimentos sociais dos empregados das obras a
cada liberação de parcelas do empreendimento.
Ademais, verifica-se que a demora na regularização, inclusive de INSS pela construtora, que
impediu a emissão de CND, seria evitado se o controle sobre os recolhimentos sociais da Obra pela
Caixa fosse adequado, e não da forma como foi declarado, com base em estimativa.
Verificou-se que a adoção de medidas saneadoras pela Caixa não surtiram o efeito desejado, pois a
obra permanece inacabada e carente de regularização.
Se, conforme a Caixa afirma, foram exauridas as providências possíveis de serem adotadas e não se
logrou êxito na entrega das unidades habitacionais, há necessidade de se reavaliar os procedimentos
adotados para se evitar a repetição dos fatos em outros empreendimentos.
Recomendação : 1
Recomendar ao Conselho Curador do FGTS - CCFTGS que gestione para que a Caixa reavalie seus
procedimentos de análise e fiscalização, especialmente ao constatar atrasos em empreendimentos e,
também, quanto a mitigação de riscos de ocupação indevida/irregular.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
Procede a informação fornecida. Há problemas para regularização do empreendimento, a Caixa
adotou providências para regularização da situação, porém as ações têm sido pouco eficazes.
2.1.1.4
Situação Verificada
“Agravante, construção das casas foi seguindo o nível da rua Roberto Ramos das Mercês,
(esquecendo-se a rua é mas baixa no final e no começo mas alta, porque toda água do bairro segue
este trajeto ate córrego, como é muita água não consegue dar vazão, começando encher a rua de
água, água começar penetra na estação esgoto no final da rua, à onde sistema acusa o aumento
nível, desligar bomba para não queimar, sendo assim o esgoto começa a vazar na rua ate o
carrego. Construtora deveria aumentar o aterro no nível de segurança, como em relação das
outras, diferença de 0,80 cm, de frente do nº 326 (relação calçada 0,40 cm ate entrada casa), onde
se perdeu tudo com enchente, porque Construtora RJ BONATO Engenharia economizou aterro
para diminuir custo. Urbanismo informou relação da calçada e de 0,70 cm ate entrada da casa.
Alem disso existe um historico de enchente de 2009.
Como Caixa Econômica Federal, constrói empreendimento como minha casa minha vida, área de
varzea e perto de um córrego, onde recebe toda água da chuva no bairro, onde bomba da Sabesp a
vazamento de esgoto;
No terreno das casas na parte da frente onde aterrou só na área onde foi feita a construção,
esquecendo como usar topografia, partes dos fundos não foi aterrado e deixou os fundos das casas
sem aterra, quando chove forma grande piscina para mosquito da Dengue será anexadas fotos
neste processo: Construtora a acompanhou o nível da rua é mais baixo no final da rua.”
CONSTATAÇÃO
Unidades habitacionais construídas em região sujeita à alagamentos. Deficiência de análise da
Caixa.
a) Fato:
A construtora apresentou os Alvarás de Licença para Construção nº 198/10, 199/10 e 200/10, de 16
de abril de 2010; e 274/10, 276/10, 277/10 e 278/10, de 26 de maio de 2010, referentes à construção
de 100 unidades habitacionais, posteriormente, houve a separação de um módulo com 55 unidades.
Todos os alvarás continham a seguinte observação:
“ESTA LICENÇA NÃO EXIME O INTERESSADO DE PROVIDENCIAR AS LICENÇAS
AMBIENTAIS, UMA VEZ QUE A ANÁLISE DO PROJETO DEU-SE QUANTO À LEI MUNICIPAL
DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO (LEI Nº 200/92) E AO CÓDIGO DE EDIFICAÇÕES
MUNICIPAL (LEI Nº 969/75).”
Questionada sobre a ressalva e quanto à análise dos requisitos ambientais efetuada, a Caixa
informou, em 9 de setembro de 2013, por meio do Ofício n.º 435/2013/ GIDURSJ:
“As 54 unidades do Res. Porto Novo estão situadas no loteamento Bosque dos Guarandis,
loteamento este regularmente aprovado pela Prefeitura Municipal de Caraguatatuba, razão pela
qual não havia razão de nova solicitação por parte da Caixa.”
Sobre a licença ambiental para o empreendimento, foram apresentados o Decreto Municipal nº 117,
de 6 de setembro de 1996, e cópia de correspondência do Procurador Geral do Município, sem
numeração, de 19 de novembro de 1998.
O Decreto aprovou a regularização de uma área localizada no Bairro Travessão, com área de
187.777 m2, conforme parecer emitido pela Comissão Permanente de Regularização de
Parcelamento do Solo Urbano, no processo administrativo nº 14411/95.
Na correspondência, o Procurador informou que o loteamento denominado “Bosque dos
Guarandis”, implantado em uma área de 187.777,54 m2, estava regularmente aprovado pela
Prefeitura Municipal de Caraguatatuba, pelo Decreto nº 117/96, e, tendo em vista que o loteamento
era anterior a 1979, não estava sujeito a quaisquer outras aprovações governamentais.
Especificamente com relação ao risco de alagamento/inundações no Residencial Porto Novo, e, em
especial na Rua Roberto Ramos das Mercês, Quadra 16, na região mais próxima ao córrego, a
Caixa informou:
“O loteamento Bosque dos Guarandis já se encontrava implantado, e com diversas casas
construídas, e a Caixa jamais ouviu relato de moradores a respeito de alagamento na Rua Roberto
Ramos das Mercês, seja antes, durante ou depois da construção das 54 unidades do Res. Porto
Novo.
O que a Caixa tem conhecimento é da ocorrência de represamento de água de chuva no fundo de
alguns lotes. Tal fato decorre da ausência de aterro nos referidos lotes, serviço este não executado
pela R. J. Bonato, razão pela qual existe recurso remanescente no processo para que a nova
construtora execute este serviço.
Importante salientar que a Caixa não esteve presente no local no último período de chuvas (Verão
2012/2013), portanto não tem como se manifestar se o relato recente dos moradores é procedente,
porém nos colocamos a disposição para apurar esta informação. Caso a mesma se confirme, a
Caixa fará contato com a Prefeitura no sentido de solicitar a limpeza/desassoreamento do
córrego.”
Com relação à drenagem de água superficial, não se observou no processo documentação
comprobatória de estudo aprofundado realizado pela Caixa, há apenas algumas referências ao
assunto, das quais destacam-se:
(1) No Laudo de Análise - Crédito Imobiliário, de 16 de setembro de 2010, a Caixa registrou a
disponibilidade de infraestrutura para água e esgoto; e a futura implantação de pavimentação, guias,
sarjetas e drenagem de águas pluviais.
(2) Em 19 de outubro de 2011, a Caixa encaminhou email ao Secretário de Obras Públicas,
relatando preocupação quanto à eficiência das obras de drenagem e a qualidade dos serviços
executados na Rua Henrique Maximiniano Coelho:
“1. Tendo em vista a proximidade da conclusão das obras no empreendimento supracitado,
salientamos ser imprescindível a execução das obras de infraestrutura nos logradouros públicos ao
entorno, conforme consta no termo de compromisso da Prefeitura em anexo;
Isto posto, solicitamos a gentileza de nos informar a previsão de conclusão dos serviços,
especialmente da pavimentação asfáltica;
3. Pedimos ainda, especial atenção desta Prefeitura na verificação nas obras de drenagem
iniciadas entre outras que precedem à pavimentação, pois paira-nos a suspeita quanto à eficiência
do sistema e a qualidade dos serviços já executados;
4. Encaminhamos em anexo algumas fotos do local onde se pode observar a execução de
segmentos de tubos com diâmetro de 40 cm, assentados aparentemente sem nenhum critério
técnico;
5. Neste sentido, sem ter a pretensão de causar qualquer tipo de ingerência, sabendo-se que, por se
tratar de obra em logradouro público, a responsabilidade pela fiscalização é da Prefeitura, apenas
sugerimos que sejam observados os seguintes aspectos na execução das referidas obras de
drenagem:
a. Classificação de resistência dos tubos em função do tráfego local e altura da faixa de cobertura;
b. Verificar se o diâmetro de 40cm é suficiente para o escoamento previsto no local;
c. Necessidade de caixas de inspeção para trechos com até 6m de extensão;
d. Construção de bocas de lobo e sarjetões de travessia tendo em vista extensões muito longas de
escoamento pela sarjeta.”
(3) Em 28 de fevereiro de 2012, em reunião realizada na Prefeitura Municipal, foi definido que o
sistema de drenagem de águas pluviais dar-se-ia por escoamento superficial e seria executado
juntamente com a pavimentação das ruas. A responsabilidade da ação caberia à administração
municipal.
Cabe destacar que: (1) como destacado pelo email da caixa ao Secretário de Obras, a
responsabilidade das obras de drenagem no caso em análise cabia à administração municipal; e (2)
pela ausência de detalhamento das obras de drenagem na documentação existente, não é possível se
fazer uma análise sobre a adequação do sistema de drenagem existente no local.
Ainda com relação a questão de adequabilidade da área, a administração municipal, por meio de
despacho da Secretaria Municipal de Urbanismo, de 4 de setembro de 2013, informou:
“Tendo em vista que o loteamento foi objeto de regularização pela via judicial aonde foi
determinada a perícia técnica para avaliação de sua regularização, entende-se que a área é
adequada para construção de habitações. Já com relação à área de proteção ambiental, consta na
planta do loteamento uma faixa de 30m a ser preservada.”
Sobre o atendimento aos padrões municipais:
“Com base na lei municipal 969/75, as unidades habitacionais encontram-se dentro dos padrões
exigidos pela municipalidade.”
Sobre a habitabilidade:
“Informamos que até a data da vistoria para emissão do habite-se, as unidades estavam aptas a
serem habitadas.”
Sobre a expressão “habite-se parcial” nos documentos:
“A observação quanto à expressão, significa que cada construção faz parte do empreendimento
habitacional que recebeu o subsídio do Programa, o qual foi titulado como HABITE-SE PARCIAL.”
E, sobre a ocorrência de alagamentos em época de chuvas:
“Conforme informações da Defesa Civil, houve o registro de ocorrência neste ano corrente
conforme relatório que segue por e-mail.”
A documentação complementar apresentou registros da Secretaria Municipal de Trânsito e Defesa
Civil, Memorando COMDEC nº 117/2013, Registros de Ocorrência nº 1153, 1155, 1164 e 1183,
sendo que apenas o de nº 1153 apresenta uma data de referência, 18 de março de 2013. Os registros
apontam: que informam que no dia
a) RO nº 1153, Rua Henrique Maximiniano Coelho Neto: “Residência alagada.”;
b) RO nº 1155, Rua Roberto Ramos das Merces: “Rua totalmente alagada. Família se recusou a
sair do local.”;
c) RO nº 1164, Rua Roberto Ramos das Mercês: “Rua totalmente alagada. Família se recusou a
sair do local.”;
d) RO nº 1183, Rua Roberto Ramos das Mercês: “Família desalojada para casa de vizinho. Sua
residência ficou totalmente alagada, perdendo roupas, colchões e alimentos. Necessita de
alimentos, colchão, produto de limpeza e roupas. (02 adultos e 01 criança). Passado para a
Assistência Social Dina que foi de mandar uma equipe para o local para dar assistência a Sra.
“omissis””.
Em nossa visita ao empreendimento, em 28 de agosto de 2013, foi feita entrevista com a moradora
da unidade habitacional situada à Rua Roberto Ramos das Mercês. A moradora informou que houve
alagamento em sua residência, a Caixa teria informado que o sinistro não poderia ser coberto pelo
seguro pois a unidade ainda estava em fase de construção, a unidade não estava diretamente ligada
às redes de distribuição de água e coleta de esgotos e que as ligações são feitas por intermédio de
uma residência vizinha. A moradora também informou que um técnico da companhia de
saneamento teria comentado que não seria possível fazer a conexão à rede de coleta de esgotos pois
poderia haver o refluxo de material para dentro da residência.
Na visita ao local, verificou-se que a unidade habitacional foi construída em frente a uma estação
elevatória de esgoto, fato que gera transtorno aos moradores devido ao forte cheiro de esgoto e, na
ocasião de alagamentos, o transbordamento do esgoto.
.
Foto: unidade habitacional. Rua Roberto Ramos das Mercês (Quadra 16, Lote 27).
Foto: estação elevatória de esgoto. Rua Roberto Ramos das Mercês.
Foto: estação elevatória de esgoto. Rua Roberto Ramos das Mercês.
Em resposta ao questionamento quanto à ausência de ligação às redes de distribuição de água e
coleta de esgota, a administração municipal apresentou mensagem da companhia de saneamento
com a seguinte informação:
“Em relação a interligação do imóvel situado na Rua Roberto Ramos das Mercês, (...), informamos
que a Sabesp não possui meios de esclarecer a referida dúvida, em decorrência de se tratar de um
empreendimento particular e a implantação das redes de água e esgoto deve ser providenciada
pelo empreendedor.
A Sabesp realiza a interligação da rede construída pelo empreendedor com a rede pública e a
ativação das ligações individuais, quando solicitadas.”
Em síntese, verificou-se que as análises efetuadas pela Caixa foram insuficientes para garantir que
as unidades habitacionais construídas ficassem isentas de sinistros causados por eventos da natureza
e, eventualmente, agravados por deficiências no sistema de drenagem da região. Observa-se que
nem a Caixa e tampouco a administração municipal apresentaram informações sobre o histórico de
alagamentos na região do empreendimento.
A questão do nivelamento dos terrenos já foi objeto de análise em outro tópico deste relatório.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Em 27 de setembro de 2013, por meio do Ofício nº 477/2013/GIDURSJ, a Caixa informou:
“Na constatação 004, indica-se que houve construção de unidades habitacionais em região sujeita
a alagamentos, bem como deficiência de análise pela CAIXA. Conforme prometido em resposta ao
apontamento 9 da solicitação de fiscalização inicial, a CAIXA procedeu nova vistoria para apurar
a ocorrência de alagamentos nas Ruas Henrique Maximiniano Coelho Neto e Roberto Ramos das
Mercês. No dia 26/09/13 em vistoria as ruas mencionadas, a CAIXA confirmou a ocorrência de
alagamentos nas unidades mencionadas. Ante ao exposto, a CAIXA enviou em 27/09/13 (anexo),
ofício à Prefeitura Municipal de Caraguatatuba informando o ocorrido, e solicitando da
municipalidade a limpeza e desassoreamento do córrego que passa ao fundo do Loteamento
Bosque dos Guarandis.”
c) Análise do Controle Interno:
A manifestação da Caixa corrobora os fatos apontados e, em relação à deficiência de análise pela
Caixa das condições de drenagem do local, não foram apresentados novos elementos para análise.
Recomendação : 1
Recomendar ao Conselho Curador do FGTS - CCFTGS que gestione para que a Caixa reavalie seus
procedimentos de análise de modo a incluir e documentar as avaliações relacionadas à drenagem e
riscos de alagamento nos locais onde serão construídas as unidades habitacionais, inclusive com
relação ao impacto sobre o valor dos imóveis que serve como base para a avaliação econômica do
empreendimento.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
A situação apontada procede, há deficiências da Caixa. Verificou-se que algumas unidades
habitacionais foram construídas em área sujeita a alagamentos e que não houve registro de análises
aprofundadas efetuadas pela Caixa quanto à capacidade do sistema de drenagem de águas pluviais
construído pela administração municipal.
2.1.1.5
Situação Verificada
“Apesar das reclamações para Caixa, da Construtora RJ BONATO Engenharia e Construção
LTDA e de seu representante, a Caixa Econômica Federal continuo descontando em conta
corrente, no débito automático os valores das prestações da construção, como RJ Bonato
abandonou obra sem aviso, para Caixa consta não terminada, é por isto continua descontando,
além disso conseguiu enganar mutuário alegando receber a chave para verificar possíveis
problemas nas instalações Elétricas, Hidráulicas, etc Quero outra casa, esta defeito de fabricação,
uma solução!!!!”
INFORMAÇÃO
a) Fato:
O Contrato referente ao Lote 10, Quadra 05, bairro Porto Novo, celebrado em 3 de dezembro de
2010, faz a seguinte referência aos pagamentos mensais:
“CLÁUSULA DÉCIMA TERCEIRA - DOS ENCARGOSMENSAISINCIDENTES SOBRE O
FINANCIAMENTO O pagamento de encargos mensais é devido a partir do mês subseqüente à
contratação, com vencimento no mesmo dia de assinatura deste instrumento, e subdivide-se em dois
períodos:
I) Durante a fase de construção, onde são devidos encargos relativos a juros e atualização
monetária, à taxa prevista no Quadro “C”, incidente sobre o saldo devedor apurado no mês e da
comissão pecuniária FGHAB e da Taxa de Administração, se devida, descrita da letra “C” deste
instrumento.
II) Após a fase de construção, inicia-se o período do retorno no qual a quantia mutuada será
restituída pelos DEVEDORES à CEF, por meio de encargos mensais e sucessivos, iniciando-se no
mês subseqüente ao término do cronograma de obras, e compreende parcelas de amortização e
juros, calculadas pelo Sistema de Amortização descrito no campo “C5”, e os acessórios, quais
sejam, Taxa de Administração, se for o caso e a comissão pecuniária FGHAB, descrito neste
instrumento.”
Assim, observa-se que, durante o período de construção, ocorreria a cobrança de juros e atualização
monetária sobre o valor financiado pela Caixa, da comissão pecuniária FGHAB e Taxa de
Administração.
A comissão pecuniária FGHAB também é benéfica aos adquirentes pois, conforme a Cláusula
Vigésima Terceira do contrato, ela propícia o acesso ao Fundo Garantidor da Habitação Popular FGHAB:
“CLÁUSULA VIGÉSIMA TERCEIRA - FUNDO GARANTIDOR - Durante a vigência deste
contrato é prevista a cobertura pelo Fundo Garantidos da Habitação Popular - FGHAB, criado
por força da Lei nº 11.977 de 07 de julho de 2009, que tem como finalidade:
I - garantir o pagamento da prestação mensal do financiamento, em caso de desemprego e redução
temporária da capacidade de pagamento do(s) DEVEDOR(ES);
II - assumir o saldo devedor do financiamento imobiliário, em caso de morte e invalidez
permanente do(s) DEVEDOR(ES), e as despesas de recuperação relativas a danos físicos ao
imóvel.”
A Taxa de Administração não está discriminada no Quadro “C”, portanto presume-se que não seja
devida ou cobrada.
Considerando que a Caixa não atestou a conclusão das obras e abstraindo-se a questão do atraso e
paralisação da construção, já analisada anteriormente e que pode ser objeto de futuras
compensações, o empreendimento encontra-se na fase de construção e, desse ponto de vista, a
cobrança das parcelas está contratualmente correta e justifica-se pela necessidade de remuneração
dos serviços financeiros prestados, e, também, para evitar o crescimento da dívida pela
incorporação de juros mensais.
A forma de atuação da construtora já foi analisada e reprovada anteriormente.
b) Conclusão sobre a situação verificada:
A informação procede parcialmente. Verificou-se que há cobranças de parcelas mensais dos
adquirentes, porém as parcelas estão de acordo com os contratos celebrados. Percebe-se que há, por
parte do adquirente, desconhecimento quanto ao objetivos das parcelas de pagamentos mensais
durante a fase de construção.
3. CONCLUSÃO
3.1 Sobre os fatos e situações apontados à CGU, são procedentes as irregularidades listadas a seguir,
cujo montante fiscalizado é de R$ 3.818.373,16, sendo R$ 918.000,00 para aquisição de terrenos; e
R$ 2.900.373,16, para construção das unidades habitacionais, conforme demonstrado no corpo do
relatório.
3.1.1) Falhas sem dano ao erário
Item 2.1.1.2
FGTS - Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
Descumprimento de obrigações contratuais pela construtora, deficiências da Caixa Econômica
Federal quanto à fiscalização da execução, à tempestividade na adoção de medidas saneadoras para
conclusão do empreendimento, e, também, quanto à definição de obrigações e direitos nos contratos
por ela elaborados.
Item 2.1.1.3
FGTS - Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
Ocupação indevida das unidades habitacionais em decorrência do atraso e paralisação na construção
do empreendimento; as providências adotadas pela Caixa para retomada, conclusão e regularização
do empreendimento mostraram-se ineficientes.
Item 2.1.1.4
FGTS - Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
Unidades habitacionais construídas em região sujeita à alagamentos. Deficiência de análise da
Caixa.
Em síntese, os exames realizados indicam que as unidades habitacionais foram parcialmente
construídas, algumas estão ocupadas pelos adquirentes - sem a anuência da Caixa l-, há pendências
para a regularização dos imóveis, algumas unidades estão sujeitas a alagamentos, foram
identificadas deficiências na atuação da Caixa Econômica Federal e ainda não foi estabelecido um
prazo para regularização do empreendimento, que já tem mais de 21 meses de atraso em relação à
previsão inicial de entrega em 12 meses, dezembro de 2011.
São Paulo/SP, 10 de fevereiro de 2014
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Chefe da Controladoria Regional da União no Estado de São Paulo