TERRENOS DE MARINHA E ACRESCIDOS:
NOVAS PERSPECTIVAS PARA O DEBATE1
Gabriel Quintão Coimbra2
Aloísio Krholing3
RESUMO
Este artigo tem por escopo efetuar uma análise crítica do instituto jurídico
dos terrenos de marinha e acrescidos, abordando inicialmente seu conceito, natureza jurídica e origem histórica para, após, contrastá-lo com a
autonomia municipal consagrada na Constituição da República de 1988.
Além disso, o trabalho busca perquirir a(s) principal(is) proposição(ões)
legislativa(s) em tramitação no Congresso Nacional, apontando os fatores
importantes que conspiram contra a aprovação dessas matérias. Por derradeiro, pretende sugerir novos caminhos em ordem para se construir
uma solução jurídica justa e eficaz para a questão, em que pese a escassa
e antiga bibliografia disponível sobre o assunto.
Palavras-chave: Terrenos de marinha. Acrescidos de marinha. Autonomia municipal.
ABSTRACT
This paper has the target of making a critical analysis of the Marine
Lands legal institute, approaching initially its concepts, legal nature and
1 O presente artigo é fruto de uma pesquisa científica realizada no período de 2004/2005, com
recursos provenientes do Fundo de Apoio à Ciência e Tecnologia do Município de Vitória
(Facitec), sob a coordenação do professor Aloísio Krohling, na qual o autor figurou como
bolsista de iniciação científica.
2 Acadêmico de Direito do 9º período da FDV e estagiário concursado do Ministério Público
Federal.
3 Professor do Mestrado da FDV; doutor em Antropologia pelo Instituto Santo Anselmo
– Itália.
Gabriel Quintão Coimbra • Aloísio Krholing
historical origin to, make, later, a contrast with the municipal autonomy
consecrated by the Federal Constitution of 1988. Moreover, this work
seeks to research the main legislative proposals transacting at the Federal
Congress, pointing the important factors that conspire against the approval of these subjects. For last, it intends to suggest new ways in order
to construct a fair and efficient legal solution for the question, considering
the scarce and old bibliography available about the subject.
Keywords: Marine Lands. Increased Marine Lands. Municipal
Autonomy
1
CONCEITO E NATUREZA JURÍDICA
O
Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, ora em vigor, estabelece, em seus arts. 2º e 3º, a conceituação legal dos terrenos
de marinha e acrescidos, respectivamente:
Art. 2º. São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e
três) metros medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição
da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios
e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a
influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo, a influência das marés
é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros, pelo
menos do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
Art. 3º. São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado,
natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em
seguimento aos terrenos de marinha.
Os terrenos de marinha, portanto, não se confundem com os
acrescidos. Na lição de Humberto Haydt de Souza Mello, os chamados
acrescidos de marinha “[...] são terrenos que se formam por acréscimo,
natural ou artificialmente, para os lados do mar, para as margens dos
rios ou para a orla dos lagos, tornando mais ampla a área dos terrenos a que se somam. São os aterros, os terrenos de aluvião – esses
também conhecidos como terrenos aluviais” (MELLO, 1966. p. 239).
Em outras palavras, a área reputada como de marinha permanece em
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Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate
sua dimensão original, desde 1831, independentemente do tamanho
dos terrenos acrescidos. Se, por exemplo, o Poder Público realizasse
um aterro de 300 metros para dentro do mar, ter-se-ia essa medida
de terreno acrescido e 33 metros de terrenos de marinha. Dessa feita,
conclui-se que o regime jurídico dos terrenos de marinha aplica-se em
sua plenitude aos terrenos acrescidos.
Outrossim, impõe-se atentar para o fato de que os terrenos de
marinha não podem ser equiparados às praias, como pode parecer à
primeira vista. A Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988, responsável pela
instituição do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, em seu art.
10, § 3º, preceitua que “[...] entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subsequente de
material detrílico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até
o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde
comece um outro ecossistema”. Daí, extrai-se a conclusão lógica de que
as praias têm dimensão variável, ou seja, o critério legal demarcador dos
terrenos de marinha (33 metros a partir da linha da preamar-média de
1831) pode ultrapassar a faixa da praia, bem como esta também pode
ultrapassá-los. Pode haver, inclusive, como de fato há, áreas de marinha
onde não haja praia. Em resumo, toda e qualquer praia marítima está
situada em terrenos de marinha, mas a recíproca não é verdadeira, já
que nem todo imóvel de marinha se localiza em praia de mar.
Note-se ainda que a nomenclatura correta para o instituto é terrenos “de marinha¨, expressão que reflete a sua proximidade com as
águas salgadas. É comum as pessoas referirem-se a essas áreas como
“da Marinha”, o que não se revela adequado, uma vez que sua administração não cabe ao Comando da Marinha, órgão subordinado ao
Ministério da Defesa, mas sim à Secretaria do Patrimônio da União,
órgão integrante da estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPLOG).
Convém relembrar, por oportuno, que a linha da preamar-média significa a média da maré alta em determinado período, ao passo que a linha
da preamar-média de 1831 é a média da maré alta apurada em 1831.
No tocante à natureza jurídica dos terrenos de marinha e acrescidos, é pacífica a doutrina quanto ao seu caráter de bens públicos dominicais da União. A Carta Magna de 1988, em seu art. 20, VII, cuidou
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Gabriel Quintão Coimbra • Aloísio Krholing
de inseri-los no rol dos bens pertencentes à União, embora a expressão
“[...] terrenos de marinha e acrescidos” nunca tenha sido empregada
nos textos constitucionais brasileiros, 4 conforme leciona o professor
José Cretella júnior (CRETELLA JÚNIOR, 1993, p. 1.243). Tal omissão,
contudo, não retirou dessas áreas a natureza jurídica de bem público
dominical federal, devido à construção doutrinária e jurisprudencial
sobre a legislação precedente.
Atualmente, o art. 11 do Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934,
refuta qualquer dúvida ao qualificá-los como bens dominicais. Vale
dizer que podem ser utilizados privativamente pela União de modo
direto ou indireto, mediante celebração de contratos com terceiros (enfiteuse, cessão, permissão de uso, etc.). Em princípio, o povo não tem
livre acesso a eles, ao contrário das praias que, por revestirem-se da
natureza de bem público de uso comum, permitem a qualquer pessoa
a sua utilização livre e irrestrita.
O novo Código Civil5(2002) reforça essa concepção, ao prever em
seu art. 99:
Art. 99. São bens públicos:
I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas
e praças;
II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial
ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas
de direito público, como objeto de direito pessoal ou real, de cada uma
dessas entidades (grifo nosso).
Na mesma linha, o art. 1º do Decreto-lei nº 9.760/46, em suas
alíneas “a” e “b”:
Art. 1º. Incluem-se dentre os bens imóveis da União:
a) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
b) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em territórios federais, se,
por qualquer título legítimo, não pertencerem a particular;
4 Somam um total de sete: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967, 1969.
5 O Código Civil de 1916 também conduzia ao mesmo raciocínio em seu art. 66.
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Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate
Resta evidente, portanto, que, a partir da análise da doutrina
pátria e da legislação em vigor, deduz-se que os terrenos de marinha
e seus acrescidos revestem-se da natureza jurídica de bens públicos
dominicais da União.
2
ORIGEM HISTÓRICA: COMPREENDENDO AS
SEMENTES DO INSTITUTO
A instituição dos terrenos de marinha tem assento histórico
nos costumes portugueses com o início da colonização do Brasil, no
sentido de assegurar às populações e à defesa nacional o livre acesso
ao mar e às áreas litorâneas. Com efeito, o Rei de Portugal cuidou de
proteger essas regiões comumente chamadas na Península Ibérica de
Lezírias (beiras de mar, pauis, mangues), que sempre foram consideradas bens destinados para as despesas dos Reis, cuja propriedade
particular não se admitia.
Destarte, a relação dos terrenos de marinha com a defesa nacional
consiste na necessidade de manter-se sempre desimpedida essa faixa
geográfica em ordem a permitir o livre trânsito de tropas militares
ao longo da costa marítima e das margens dos rios e lagos sujeitas à
influência das marés.
Nessa linha de raciocínio, tem-se que a distância de 33 metros,
contada a partir da linha de preamar-média de 1831, não foi instituída
para impedir que balas dos canhões embarcados nos navios atingissem
as instalações de terra, como querem fazer crer grande parte da doutrina e a própria Secretaria de Patrimônio da União (SPU). 6
Os primeiros canhões com tubos metálicos inventados pelo homem, no início do século XIV, alcançavam uma distância de três quilômetros, fato que desqualifica as pretensões de associar a medida de
33 ao alcance de projéteis de um canhão. Hodiernamente, um projétil
lançado de um canhão de calibre de 152 milímetros percorre uma distância média de 25km, atingindo o alvo com certa precisão. De qualquer
forma, com o avanço da tecnologia militar, que permitiu a criação dos
6 Órgão do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MPLOG), atualmente incumbido
de desempenhar as funções de administração dos bens integrantes do patrimônio imobiliário
da União, dentre eles, os terrenos de marinha e acrescidos.
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Gabriel Quintão Coimbra • Aloísio Krholing
mísseis intercontinentais, não mais se pode justificar a manutenção dos
terrenos de marinha como indispensáveis à segurança nacional.
Na verdade, o instituto jurídico dos terrenos de marinha e acrescidos, entendidos como a faixa geográfica da orla marítima correspondente a quinze braças craveiras (trinta e três metros) contadas para o
lado de terra, foi instituído a partir de 1818, com o objetivo de impedir
a ocupação desordenada dessas áreas em decorrência das atividades
exploratórias do sal da água do mar e da pesca. Conseguintemente,
assegurava-se o livre trânsito para qualquer serviço determinado pelo
Rei, bem como a defesa da orla marítima.
Registre-se que a margem marítima de quinze braças craveiras
representava a extensão suficiente para que um contingente militar do
efetivo de uma companhia, constituída por nove soldados, pudesse
deslocar-se no espaço estabelecido.
Em recente artigo de sua autoria, o professor Dr. Obéde Pereira
de Lima (2002, p. 46) bem asseverou:
A medida antiga conhecida como ‘braça craveira’ equivale a 10 palmos;
o palmo craveiro, 12 polegadas; a polegada, 12 linhas; e a linha, 12
pontos. No sistema métrico decimal o palmo equivale a 22 centímetros;
portanto, cada braça corresponde a 2,20; e 15 braças equivalem a 33
metros (2,20 metros x 15 = 33 metros). Aí está a origem da medida dos
33 metros correspondentes a profundidade dos terrenos de marinha,
a partir da linha da preamar.
A preocupação da Coroa em preservar as regiões chamadas de
marinha, portanto, foi externada por meio da Ordem Régia de 18 de
novembro de 1818, a qual determinou que “[...] tudo o que toca a água
do mar e acresce sobre ela é da Coroa, na forma da Ordenação do Reino
[e que] da linha d’água para dentro sempre são reservadas 15 braças
craveiras pela borda do mar para o serviço público”(MADRUGRA,
1928, p. 75-76). Neste ponto, observa-se que a linha de referência, a
partir da qual a distância de 33 metros deveria ser calculada, denominava-se “linha d’água” ou “borda do mar”. Em se tratando de uma
referência variável, por força dos fenômenos meteorológicos, fazia-se
necessário atentar para o seu percurso quando atingia a costa. A partir
daí, contabilizavam-se quinze braças craveiras.
120
Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate
Ademais, cumpre destacar que a referida Ordem Régia, ao estabelecer que tudo aquilo que no futuro viesse a acrescer sobre a água do
mar, de modo natural ou artificial, também constituiria propriedade da
Coroa, acabou por disciplinar o que hoje se reconhece como terrenos
acrescidos de marinha.
3
UTILIZAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO
A peculiaridade que distingue os terrenos de marinha e acrescidos
dos demais bens públicos pertencentes à União consiste na proibição de
que aqueles, quando situados na faixa de segurança, não são passíveis
de alienação total (venda, permuta ou doação) sob nenhum pretexto.
Se for conveniente ceder seu uso a terceiros, há que se fazê-lo mediante
contrato de aforamento, a teor da inovação introduzida pelo Constituinte de 1988, no art. 49, § 3º do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT): “[...] a enfiteuse continuará sendo aplicada aos
terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança,
a partir da orla marítima”. Esse dispositivo nos conduz ao raciocínio
de que a terceiros só é lícita a transferência do domínio útil (direto
real de uso), por meio da constituição da enfiteuse, pela qual a União
mantém o domínio direto.
Todos os demais bens imóveis da União, inclusive os terrenos
de marinha e acrescidos não situados na faixa de segurança da orla,
poderão ser integralmente alienados, desde que preenchidos os pressupostos de conveniência e oportunidade, ante a ausência de vedação
constitucional expressa.
Nesse sentido, dispõe o art. 23 da Lei nº 9636/98, diploma responsável pela implementação da alienação dos imóveis da União não
sujeitos ao regime de aforamento:
Art. 23. A alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização,
mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de
parecer da SPU quanto à sua oportunidade e conveniência.
§ 1º A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional, no
desaparecimento do vínculo de propriedade.
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Gabriel Quintão Coimbra • Aloísio Krholing
Destarte, com o advento da Lei nº 9636/98, sufragou-se o entendimento segundo o qual a alienação plena das áreas de marinha situadas
na faixa de segurança, a partir da orla marítima, encontraria vedação
constitucional. Dessa forma, o legislador do aludido diploma ordinário
estabeleceu restrições àqueles bens sujeitos à enfiteuse (aforamento),
incluindo-se nesse rol os imóveis de marinha acrescidos, mencionados
no art. 49, § 3º da Carta Magna.
A sistemática legal atualmente em vigor, portanto, resume-se da
seguinte forma:
a) prevalência de interesse público sobre os terrenos de marinha ou acrescidos
situados na faixa de segurança: mantém-se o domínio pleno da União;
b) ausência de interesse público sobre tais áreas: aliena-se o domínio útil mediante
enfiteuse, permanecendo a União como titular do domínio direto;
c) terrenos de marinha ou acrescidos localizados fora da faixa de segurança:
permite-se a alienação plena, tal qual se dá com os demais bens
dominicais.
3.1 Regime enfitêutico: foro e laudêmio
É importante tecermos breves considerações acerca do denominado
regime enfitêutico ou de aforamento, a fim de que o leitor compreenda
os delineamentos básicos desse instituto de Direito Civil, especialmente
quando aplicado no âmbito do Direito Administrativo.
Assim, pode-se conceituar a enfiteuse como direito real sobre
coisa alheia, transmissível por herança, por meio da qual se divide o
direito de propriedade em domínio útil e domínio direto. O primeiro
(domínio útil) garante ao seu titular o uso do imóvel como se proprietário fosse; o segundo (domínio direto) confere ao seu detentor
o recebimento do foro anual, laudêmios e preferência em uma possível alienação do domínio útil. Cuida-se, pois, de instituto jurídico
que garante o mais amplo direito sobre a propriedade alheia, o que
demonstra certa contradição na redação do art. 49, § 3º do ADCT,
uma vez que, se o objetivo era assegurar uma proteção mais efetiva
aos bens de marinha e acrescidos situados na faixa de segurança, por
certo a obrigatoriedade de constituição da enfiteuse não preenche o
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Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate
escopo colimado, por subtrair considerável parcela de propriedade
da União sobre tais imóveis.
O Código Civil de 2002 vedou a criação de novas enfiteuses e subenfiteuses, mantendo as existentes até sua extinção (art. 2038). É dizer:
a enfiteuse dos terrenos de marinha e seus acrescidos, disciplinada por
lei especial (Decreto-lei nº 9.760/46 e Lei nº 9636/98), não foi afetada
com a superveniência do novo Estatuto Civil. Além disso, apresenta
algumas peculiaridades próprias ao regime de Direito Público, incompatíveis com a disciplina privatista do Código Civil (aplicável aos
particulares por envolver direitos patrimoniais disponíveis).
Em suma, o titular do domínio útil (foreiro ou enfitêuta) apresenta-se em posição jurídica inferior em relação àquele que detém a
propriedade plena de um imóvel, no que toca à sua segurança patrimonial, por força dos vários elementos já expostos, como o pagamento do
foro anual, laudêmio, etc. Por outro lado, em algumas circunstâncias,
o enfiteuta sujeitar-se-á aos mesmos ônus do titular do domínio pleno,
como a possibilidade de desapropriação de seu domínio útil, 7 sujeição
a impostos, submissão ao poder de polícia da Administração Pública,
dentre outros. Por isso, costuma-se afirmar que o foreiro (enfiteuta)
consiste num verdadeiro “pseudoproprietário”.
3.2 Secretaria do Patrimônio da União (SPU):
grande imobiliária?
A Secretaria de Patrimônio da União (SPU), antigamente denominada Serviço do Patrimônio da União, constitui órgão integrante
da estrutura do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão
(MPLOG), cuja atribuição é administrar o patrimônio imobiliário da
União. Nesse rol, incluem-se os imóveis próprios nacionais, as áreas de
preservação permanente, terras indígenas, florestas nacionais, terras
devolutas, áreas de fronteira, bens de uso comum e os famigerados
terrenos de marinha e seus acrescidos.
Em relação a esses últimos, justamente por força da defasagem do critério legal de demarcação, consubstanciado na linha da
7 Não há vedação para que o Estado-membro, o Distrito Federal ou os municípios desapropriem
o domínio útil de um terreno de marinha aforado pela União a terceiro, já que a desapropriação incidirá sempre sobre este último, mas nunca sobre o Ente Político Maior.
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Gabriel Quintão Coimbra • Aloísio Krholing
preamar-média de 1831, a SPU vem administrando inúmeras áreas
urbanas no País, localizadas a centenas de metros das praias, como
ocorre em Vitória, 8 Florianópolis, Belém, São Luís, Rio de Janeiro,
dentre inúmeras outras cidades.
Acontece que tal situação não se coaduna com a ideologia inspiradora da reforma administrativa que vem sendo implementada
no Estado moderno, cuja tendência é reservar ao ente estatal de
direito público apenas o cumprimento de suas funções básicas, tal
qual a prestação dos serviços de saúde, educação, segurança pública,
etc. Trata-se de uma política de descentralização, mediante a qual
se pretende diminuir o inchaço da máquina estatal federal, reservando-se à União apenas a tarefa de estimular o desenvolvimento
econômico e social no Brasil.
Entretanto, o maior problema reside na falta de estrutura da SPU
para gerir cerca de quase nove mil quilômetros de terrenos de marinha
e acrescidos espraiados pelo litoral brasileiro. O Governo Federal, ao
mesmo tempo em que toma para si a administração dessas áreas, não
investe no órgão responsável pelo patrimônio imobiliário da União,
transformando a SPU numa decadente imobiliária, em que pese o preparo profissional dos brilhantes quadros que compõem sua precária
estrutura. O resultado é claro: falta de controle sobre a coisa pública.
Basta que observemos os inúmeros imóveis abandonados, servindo
de depósito de lixo, estimulando invasões e acelerando o processo de
favelização em torno de cidades litorâneas.
A imprensa tem noticiado casos em que alguns imóveis são cadastrados como situados em áreas de marinha e outros não, embora
ambos estejam localizados, de fato, em terrenos de marinha ou acrescidos. Isso tem aumentado o descrédito e a reprovação social de que já
padece o instituto, os quais se refletem sobre a Secretaria de Patrimônio
da União, que não consegue exercer com competência o seu mister
por absoluta impossibilidade material. Em razão disso, a insegurança
jurídica gerada para milhares de famílias que edificaram sobre essas
áreas é intensa. Há situações em que a SPU inicia a cobrança do cidadão
8 Alguns exemplos são a área da INFRAERO, em Camburi; os Galpões do IBC, em Jardim da
Penha; terrenos ao longo da Reta da Penha; na área chamada de “Cruz do Papa”, na Enseada
do Suá; na área ao lado do INSS, na Beira-Mar; além do estacionamento atrás da Mesbla.
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Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate
depois de vários anos em que reside no imóvel, desconsiderando por
completo escrituras registradas em Cartório, como ocorreu no Espírito
Santo com a execução de um plano piloto de cadastramento levado a
efeito na década de 90.
Pelo exposto, percebe-se que a SPU, ao administrar tamanha
quantidade de áreas urbanas, não contribui para o fortalecimento da
autonomia municipal e, conseguintemente, fere de morte o ensinamento de Franco Montoro, tão propalado no Congresso Constituinte
de 1988, segundo o qual “[...] ninguém vive na União ou nos Estados;
as pessoas vivem nos municípios”.
4
PODER MUNICIPAL E TERRENOS DE MARINHA:
ENTRAVE AO DESENVOLVIMENTO URBANO
Com o advento da Constituição da República de 1988, integrou-se o
município na Federação, como ente de 3º grau, ut arts. 1º e 18, verbis:
Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
[...]
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa
do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição (grifo nosso).
Nesse sentido, a principal inovação introduzida pela Lei Magna de
1988 foi a ampliação da autonomia municipal, em seu aspecto político,
administrativo e financeiro, consoante se depreende dos arts. 29, 30,
31, 156, 158 e 159 do texto constitucional. A possibilidade de elaborar
a sua Lei Orgânica, uma espécie de “Constituição Municipal”, retrata
bem a disposição do legislador constituinte em delinear um novo papel
para o município na Federação, não mais de mero coadjuvante, mas
de protagonista principal ao lado dos Estados e Distrito Federal.
Outras novidades também surgiram, como a extinção da nomeação do chefe do Poder Executivo para qualquer município, manutenção
da eleição direta para os postulantes à Câmara Municipal e vedação da
criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
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Gabriel Quintão Coimbra • Aloísio Krholing
No tocante à repartição de competências, a Constituição atual confiou à municipalidade uma série de competências privativas, arroladas
no art. 30, dentre as quais se destaca a expressão “[...] legislar sobre
assuntos de interesse local” (inciso I), 9 inaugurando o novo perfil que
se viria a atribuir à autonomia municipal. Por esse termo (interesse
local), entenda-se a predominância do interesse da municipalidade
sobre o do Estado ou da União, e não sua exclusividade.
Além disso, instituiu-se um regime de cooperação entre os entes
previsto no art. 23 da Constituição, que elenca as hipóteses de competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Ocorre que nem sempre foi assim. A disciplina constitucional dos
municípios variou ao longo de sua história no Brasil, de acordo com a
conveniência dos regimes, nada obstante todas as Constituições passadas terem positivado a expressão “autonomia municipal” em seus
conteúdos, que até o Texto Magno de 1946 permaneceu como uma “folha de papel”. 10 A partir daí, a liberdade municipal passa a ser exercida
com mais vigor, por força da não interferência dos Governos Federal
e Estadual, da eleição direta para prefeito, vice-prefeito e vereadores
e da dotação orçamentária própria.
Mas, afinal, o que se entende por “autonomia municipal”?
Maria Helena Diniz (1998, p. 348) bem salienta que a expressão
consiste na “[...] capacidade do Município de organização político-administrativa e de gestão dos assuntos de seu peculiar interesse, dentro
dos limites fixados constitucionalmente, podendo contrapor a sua livre
deliberação à eventual ingerência de outras esferas governamentais,
ou seja, da federal ou estadual”.
Destarte, é possível concluir que o legislador constituinte de 1988
compreendeu, de fato, que as pessoas residem no município.
Portanto, é o conhecimento da realidade local que credencia as
administrações municipais a assumirem a gestão dos terrenos de marinha e acrescidos. A sistemática atual prestigia a arrecadação de receitas
por parte da União em detrimento da autonomia municipal.
9 Tal dispositivo veio em substituição à expressão “peculiar interesse” consagrada em todas
as Constituições Republicanas anteriores (1891 em diante).
10 Numa referência ao ilustre escritor Ferdinand Lassale, que utiliza o termo em sua consagrada
obra intitulada “A essência da Constituição”.
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Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate
O Brasil possui uma organização político-administrativa muito
peculiar, calcada na centralização de decisões na esfera da União. Com o
advento da modernização do conceito de Estado, conforme já colocado,
as decisões estão passando por um grande processo de descentralização, o que tem trazido incontestáveis benefícios para o nosso país. Tal
medida tem-se mostrado eficaz para se superar o histórico problema da
burocratização centralizada, característica marcante da administração
pública brasileira. O País tem logrado êxito em áreas como a saúde e
educação, por exemplo, nas quais o processo de descentralização de
decisões permitiu a criação do SUS e do FUNDEF, respectivamente.
A União, contudo, valendo-se de razões de ordem econômica e
de segurança nacional, insiste em manter largas faixas de terras sob
seu domínio, muitas sem destinação social específica ou mal aproveitadas, dificultando a utilização das áreas de marinha por parte
da administração municipal para a construção de escolas, praças,
postos de saúde, conjuntos habitacionais, enfim, para melhoria de
vida dos munícipes.
Por isso, pode-se afirmar, sem receio de estar-se incidindo em
excessos, que os terrenos de marinha e seus acrescidos representam
um imenso entrave ao desenvolvimento urbano. A pretexto de cumprir-se um Decreto-Lei de 1946, a União, por meio da SPU, tem inviabilizado ou atrasado o aproveitamento de áreas urbanas essenciais
ao dia-a-dia da cidade. Ademais, o processo para sua utilização, por
parte do Poder Público Municipal, afigura-se extremamente burocrático e exaustivo, ensejando, em última análise, a construção irregular
de pequenas casas e prédios em desatino à legislação vigente, por
completa ausência de fiscalização.
É inegável que as Prefeituras estão mais bem estruturadas para
administrar e efetivar a função social dos imóveis de marinha, atribuindo-se-lhes a destinação mais apropriada, em ordem a atender
as necessidades prementes da realidade local, mediante um eficaz
planejamento urbano.
Nessa linha de raciocínio, cabe trazer à reflexão interessante trecho
da obra Interpretação Constituciona: dois séculos de reflexão, de autoria
de Charles Cole (___, p. 39), que retrata com bom humor a tendência
moderna da política de descentralização:
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Gabriel Quintão Coimbra • Aloísio Krholing
Conservar o poder mais perto do povo possível; a menos que eficiência
ou alguma outra razão requeira elaboração de decisões de forma centralizada, devem elas ser proferidas descentralizadamente. Desta forma,
se obtém pequenos tiranos em vez de grandes, e pequenos tiranos são
mais facilmente evitáveis.
5
AÇÕES LEGISLATIVAS EM CURSO E FATORES QUE
CONSPIRAM CONTRA A SUA APROVAÇÃO
5.1 Projeto de lei nº. 4316/2001
Dentre as inúmeras soluções já propostas, destaca-se o Projeto de
Lei nº 4316/2001 (PLS nº 617/1999), de autoria do ex-senador Paulo
Hartung, atual governador do Estado do Espírito Santo, que propõe
que seja alterado o caput do art. 2º do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de
setembro de 1946, permitindo-se que seja atualizado o conceito dos
terrenos de marinha.
O texto final da proposição, após as discussões na Comissão de
Constituição, Justiça e Cidadania do Senado da República, restou
assim redigido:
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º. O caput do art. 2º do Decreto-Lei nº. 9.760, de 5 (cinco) de setembro de 1946, passa a vigorar com a seguinte redação:
Art. 2º São terrenos de marinha, em uma extensão de 33 (treze) metros
medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha da
preamar-média observada no ano de 2000:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios
e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a
influência das marés.
Art. 2º. As áreas públicas que, por força do artigo anterior, deixam de
constituir terrenos de marinha, ou terrenos acrescidos de marinha, passam a ter a sua propriedade assim distribuída:
I – continuam sob a titularidade da União, aquelas em que edificados
prédios públicos que abriguem órgãos ou entidades da administração
federal, bem como as áreas que estejam, ou venham a ser, destinadas à
utilização pelas Forças Armadas e no caso de prestadores de serviços
públicos concedidos ou permitidos pela União, desde que protocoladas
128
Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate
através de processo administrativo na Secretaria do Patrimônio da União
até 1º de janeiro de 2000;
II – pertencem aos Estados onde situadas, aquelas em que edificados
prédios públicos que abriguem órgãos ou entidades da respectiva administração estadual ou estejam destinadas à utilização por prestadores
de serviços públicos concedidos ou permitidos pelos Estados.
III – permanecem sob a titularidade dos respectivos donatários, aquelas
doadas mediante prévia autorização em lei federal;
IV – passam à propriedade dos municípios onde situadas, aquelas não
enquadráveis nas hipóteses descritas nos incisos anteriores e as parcelas
atualmente cedidas, locadas, arrendadas ou aforadas a particulares pela
União, ou ocupadas, regular ou irregularmente.
Parágrafo único. A alienação dos imóveis recebidos pelos municípios,
na forma do inciso IV deste artigo, fica condicionada à utilização dos
recursos correspondentes:
I – no abatimento do estoque de dívidas junto à União; e
II – na capitalização de fundos de previdência para seus servidores.
Art. 3º. Até que os municípios para os quais forem transferidas as propriedades dos imóveis que deixarem de constituir terrenos de marinha,
ou seus acrescidos, legislem sobre a destinação dos mesmos, regerá a
administração desses bens, no que lhe for aplicável, o Decreto-lei n.º
9.760/46, de 5 de setembro de 1946, e alterações posteriores.
Art. 4º. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação (HARTUNG, 2001).
No elenco de justificativas para aprovação da proposição, aduz
o ex-parlamentar que a descentralização administrativa representa o
cerne da proposição, que pretende transferir aos municípios o comando do processo de alienação dos bens de marinha e acrescidos, cujo
produto será aproveitado em prol dos servidores municipais, com o
do repasse aos fundos de previdência, bem assim no abatimento das
dívidas contraídas com a União.
Em que pese o caráter inovador que carreia o projeto ora tratado,
este não ficou isento de críticas. Isso contribui para o desenvolvimento da democracia numa sociedade plúrima como a brasileira.
Portanto, em homenagem ao debate, colacionamos aquelas que se
nos afiguram mais pertinentes.
A primeira delas é desferida contra a atualização da preamarmédia de 1831 para a de 2000, em razão do fenômeno do degelo das
calotas polares, o qual tem provocado a invasão do mar em direção ao
129
Gabriel Quintão Coimbra • Aloísio Krholing
continente. Nesse sentido, em se considerando que a preamar-média
de 1831 provavelmente resta encoberta pelo mar em muitas regiões
do País, conforme será demonstrado mais adiante, tem-se que a sua
atualização para a do ano 2000 permitirá o surgimento de muitos
terrenos de marinha já submersos. Poder-se-ia alegar, então, que a
proposição em comento desconsiderou o direito de propriedade dos
titulares de imóveis localizados em terrenos alodiais11 (art. 5º, XXII
da Constituição), que seriam afetados pela nova demarcação. Neste
ponto, cabe refletir sobre como a União tomaria o domínio dessas
áreas, considerando a necessidade de respeitar-se o procedimento de
desapropriação, disciplinado em sede constitucional, 12 situação não
cogitada pelo Projeto de Lei nº. 4316/2001. A inobservância do preceito
constitucional abriria a comporta para o ajuizamento de milhares de
ações judiciais, individuais e coletivas.
De qualquer forma, afigura-se importante debater o seu conteúdo em conjunto com a sociedade civil e demais instituições, a fim de
que sua eventual aprovação não seja motivo de infinitas discussões
provocadas pelos famosos “inconstitucionalistas de plantão”, numa
referência à expressão chistosa utilizada pelo ministro do Supremo
Tribunal Federal Gilmar Ferreira Mendes, em resposta aos críticos da
Lei nº 9868/98,13 de cuja redação participara.
5.2 Fatores que conspiram contra a aprovação das
proposições legislativas em curso
Atualmente, encontram-se em tramitação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal um sem-número de proposições relacionadas
com os terrenos de marinha e acrescidos. Umas sugerem atualização
da linha da preamar-média de 1831; outras pretendem o repasse
dessas áreas ao controle das administrações municipais; outras, ainda, ventilam a redução, isenção ou extinção do pagamento de foros
e laudêmios; há também aquelas que defendem o reconhecimento
11 Confrontantes com os terrenos de marinha.
12 CR/88, art. 5º, XXIV: “[...] a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição”.
13 Dispõe sobre o processamento e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da
ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal.
130
Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate
do direito de propriedade consubstanciado em escrituras lavradas a
terceiros de boa-fé, dentre outras.
Ocorre que vários fatores conspiram contra a aprovação dessas
propostas legislativas, emperrando sua tramitação.
Em primeiro lugar, há o problema do término dos mandatos parlamentares. É bem verdade que a articulação pessoal do congressista
contribui em muito para o caminhar de sua proposição. Aqueles que
postulavam a reeleição e perderam elegeram-se para outro cargo ou
desistiram da política, normalmente, têm seus vínculos com a Casa de
Leis em que exerciam seu ofício parlamentar diluídos e, conseqüentemente, perdem o controle e interesse pelos projetos de lei por eles
apresentados. Isso tem permitido que interesses outros valham-se de
manobras protelatórias para impedir a aprovação dessas matérias em
plenário, mormente quando veiculadoras de benefícios à sociedade.
Em segundo lugar, o instituto jurídico dos terrenos de marinha e
seus acrescidos afetam precipuamente as cidades situadas no litoral
brasileiro, por vezes restringindo-se ao conhecimento dos políticos
da região. Em outras palavras, deputados federais e senadores provenientes de Estados com grande influência política e poderio econômico (v.g. São Paulo e Minas Gerais), parlamentares que normalmente
se destacam no cenário nacional, possuem muito pouca noção da
gravidade do problema por não o viverem em seus redutos. Tal desconhecimento em nada contribui, mas ao revés, enfraquece o poder
de mobilização legislativa para aprovação de matérias relacionadas
com imóveis de marinha e congêneres.
Em terceiro lugar, expressões políticas indeterminadas, como
“defesa da segurança nacional” ou “preservação ambiental” ou ainda
“interesse econômico da União”, pelo tom ameaçador que emitem,
servem de artifício – ardiloso, diga-se de passagem – para aqueles que
não possuem argumentos eficazes e convincentes aptos a sustentarem
um debate sério sobre a matéria. Para tanto, recorrem a expressões do
gênero a fim de impedir o progresso na tramitação dessas proposições,
normalmente contrárias aos interesses fiscalistas da União.
Por derradeiro, tem-se a questão das famigeradas medidas provisórias, que constantemente trancam a pauta do Poder Legislativo, interferindo indevidamente na sua autonomia e atrasando seus trabalhos.
131
Gabriel Quintão Coimbra • Aloísio Krholing
6
NOVOS CAMINHOS PARA CONSTRUÇÃO DE
UMA SOLUÇÃO JURÍDICA JUSTA E EFICAZ
ACERCA DA QUESTÃO
6.1 Emenda à Constituição nº. 46/2005 (Pec)
No dia 5 de maio de 2005, foi promulgada, nos termos do art. 60
da Constituição, a tão propalada Proposta de Emenda Constitucional
(PEC) nº. 15 (ANDRINO, 2004), convertida na Emenda Constitucional
nº. 46/2005, que pretendeu excluir do rol de bens da União as ilhas
costeiras que tenham sede de municípios. Para tanto, alterou o inciso
IV do art. 20 do Texto Magno de 1988, verbis:
Art. 1º O inciso IV do art. 20 da Constituição Federal passa a vigorar
com a seguinte redação:
Art. 20. ...............................................................................................
IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as
praias marítimas; as ilhas oceânicas e costeiras, excluídas, destas, as que
contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço
público e à unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II.
Art. 2º Esta Emenda Constitucional entre em vigor na data de sua publicação (grifo nosso).
Nesse passo, importa atentarmos para uma distinção importante.
O art. 20 da Constituição assegurou à União a propriedade sobre os terrenos de marinha e acrescidos (VII), bem como sobre as ilhas costeiras14
que não pertencessem aos Estados, particulares ou municípios (IV), na
antiga redação deste último dispositivo. Trata-se, portanto, de disciplinas constitucionais distintas (ilhas costeiras, terrenos de marinha e
acrescidos), conquanto normalmente haja áreas de contato entre elas.
Neste contexto, tem-se que ainda não se firmou uma orientação
acerca do alcance da norma do art. 20, IV, com a nova redação conferida
pela Emenda Constitucional nº. 46/2005. Não há dúvidas de que a alte14 Sobre a disciplina a que as ilhas brasileiras estão submetidas na Carta em vigor, manifesta-se
Hely Lopes Meirelles (2003) no sentido de que “[...] as ilhas marítimas classificam-se em costeiras e oceânicas. Ilhas costeiras são as que resultam de relevo continental ou da plataforma
submarina; ilhas oceânicas são as que se encontram afastadas da costa e nada tem a ver com
o relevo continental ou com a plataforma submarina”.
132
Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate
ração foi substancial, e a interpretação sistemática dos incisos IV e VII
do art. 20 da Constituição conduzir-nos-ia à seguinte conclusão: se os
terrenos de marinha e acrescidos estão localizados em municípios com
sede em ilhas costeiras, não há que se falar em propriedade da União,
salvo nos casos mencionados no próprio dispositivo, a saber, áreas
afetadas ao serviço público federal, à unidade ambiental federal.
Os próprios senadores da República, ao votarem pela aprovação
da PEC n. 15/2004 (EC n. 46/2005), tinham como objetivo excluir do
rol de bens da União todo o interior das ilhas costeiras que tenham
sede de município, como é o caso de Vitória, Florianópolis e São Luís.
Tal entendimento foi consignado nos registros históricos dos trabalhos
parlamentares na votação da Emenda Constitucional nº 46/2005, os
quais podem ser utilizados para comprovar a mens legislatoris.
A SPU, no entanto, mesmo ciente da iminência de aprovação da
referida Emenda, optou por emitir os documentos de cobrança (DARF)
aos moradores de Vitória pela utilização desses bens que, antes da
nova disciplina constitucional, pertenciam à União, por força da antiga
redação do art. 20, IV da Lei Fundamental.
Ora, em que pesem as inúmeras possibilidades de interpretação
do preceito constitucional alterado, não se compreende a resistência
do referido órgão em firmar uma orientação administrativa, insistindo
na cobrança indevida de valores, em manifesta afronta ao princípio da
legalidade, pedra de toque do Estado Democrático de Direito.
Se a Secretaria de Patrimônio da União tem o controle efetivo
dessas áreas, segundo sugerem as recentes informações repassadas
pelo órgão ao questionário formulado pelo Ministério Público Federal, resta-nos indagar o motivo pelo qual não procedeu, de ofício, à
isenção dos supostos beneficiários situados no âmbito de incidência
da EC n. 46/2005.
Por outro lado, e não menos preocupante, é possível que a
implementação do novel dispositivo constitucional não tenha sido
levada a efeito em virtude da desorganização e incapacidade da SPU
em administrar essas áreas, o que reforça a suspeita da existência de
irregularidades no procedimento demarcatório dos terrenos de marinha, acrescidos de marinha e dos cadastrados como de interior de ilha
costeira, segundo será colocado mais adiante.
133
Gabriel Quintão Coimbra • Aloísio Krholing
A opção para os lesados, portanto, é socorrer-se do Poder Judiciário por meio de ações individuais ou aguardar a possível atuação do
Ministério Público Federal em defesa da ordem jurídica, ante a ausência
de posicionamento da SPU sobre a EC n. 46/2005.
6.2 Inobservância da preamar-média de 1831 para demarcação
dos terrenos de marinha: improbidade administrativa
por violação ao princípio da legalidade
O Decreto-lei nº 9.760/46, ao definir os terrenos de marinha e
acrescidos como bens integrantes do patrimônio imobiliário da União,
estabelece que a linha da preamar-média de 1831 constitui o critério
legal a ser observado para a correta demarcação desses imóveis, nos
seguintes termos:
Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de trinta e três
metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, da posição da
linha da preamar média de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios
e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zonas onde se faça sentir a
influência das marés.
Parágrafo único. Para esse efeito, a influência das marés é caracterizada
pela oscilação
periódica de 5 cm, pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado,
natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em
seguimento aos terrenos de marinha.
Art 4º São terrenos marginais os que banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 (quinze) metros
medidos horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha
média das enchentes ordinárias (grifo nosso).
Nesse contexto, o procedimento de demarcação dos terrenos de
marinha e seus acrescidos também é regulamentado no referido Diploma legal, cujo art. 9º et segs. preceituam:
Art. 9º - É da competência do Serviço do Patrimônio da União (SPU) a
determinação da posição das linhas da preamar média do ano de 1831
e da média das enchentes ordinárias.
134
Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate
Art. 10 - A determinação será feita à vista de documentos e plantas de
autenticidade irrecusável, relativos àquele ano, ou quando não obtidos,
à época que do mesmo se aproxime.
Art. 11 - Para a realização do trabalho, o SPU convidará os interessados
certos e incertos, pessoalmente ou por edital, para que no prazo de 60
(sessenta) dias ofereçam a estudo, se assim lhes convier, plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcado.
Art. 12 - O edital será afixado na repartição arrecadadora da Fazenda
Nacional na localidade, e publicado por três vezes, com intervalos não
superiores a 10 (dez) dias, no Diário Oficial, se se tratar de terrenos situados no Distrito Federal, ou na folha que nos Estados ou Territórios
lhes publicar o expediente.
Art. 13 - De posse desses e outros documentos, que se esforçará por obter
e após a realização dos trabalhos topográficos que se fizerem necessários, o chefe do órgão local do SPU determinará a posição da linha em
despacho de que, por edital com prazo de 10 (dez) dias, dará ciência aos
interessados para oferecimento de quaisquer impugnações.
Parágrafo único. Tomando conhecimento das impugnações porventura
apresentadas, a autoridade a que se refere este artigo reexaminará o
assunto, e se confirmar a sua decisão, recorrerá ex-ofício para o diretor
do SPU sem prejuízo do recurso da parte interessada.
Art. 14 - Da decisão proferida pelo diretor do SPU será dado conhecimento
aos interessados que, no prazo improrrogável de 20 (vinte) dias, contados
de sua ciência, poderão interpor recurso para o CTU (grifo nosso).
Para efetivar o estabelecido na legislação, sobreveio a Instrução
Normativa nº. 02, de 12 de março de 2001, editada pela SPU para disciplinar a demarcação dos terrenos de marinha e acrescidos. Tal ato
decorre das atribuições conferidas ao órgão pelo já citado art. 9º do
Decreto-lei nº. 9.760/46.Entretanto, tal orientação normativa encontrase acometida de ilegalidades, pois, a pretexto da ausência de elementos
técnicos para localizar-se com metodologia científica adequada à linha
da preamar-média do ano de 1831, a União tem-se utilizado de critérios
não mencionados em lei, como a média das máximas preamares ou a
linha da vegetação inicial da zona supralitorânea, esta última também
conhecida como linha de jundu. Explica-se.
Em recente Tese de Doutorado do engenheiro cartógrafo Obéde
Pereira Lima, intitulada Localização geodésica da linha da preamar-média
de 1831, com vistas à demarcação dos terrenos de marinha e seus acrescidos,
135
Gabriel Quintão Coimbra • Aloísio Krholing
desenvolvida pelo autor na Universidade Federal de Santa Catarina,
restou comprovado que, atualmente, não mais se vislumbra a impossibilidade da obtenção de dados sobre a linha da preamar-média de
1831, sendo possível situá-la no tempo e no espaço geográfico, por
força do intenso avanço científico e tecnológico.
A relevância da metodologia científica empregada no aludido
trabalho, para a correta demarcação do dos terrenos de marinha e
seus acrescidos, é imprescindível para evitar o cadastramento ilegal de
propriedades privadas e, via de conseqüência, cobranças abusivas de
foros, laudêmios e taxas de ocupação pela utilização desses imóveis.
Ressalte-se que a linha da preamar média de 1831 já está submersa em
muitas regiões do Brasil, em razão do fenômeno do degelo das calotas
polares, que tem sido responsável pelo avanço das marés em direção aos
continentes, conforme comprovou a mencionada Tese de Doutorado.
Nessa linha de raciocínio, a Instrução Normativa nº 02/2001 tem
adotado procedimentos que não se coadunam com a legislação disciplinadora da matéria (Decreto-lei n. 9.760/46), verbis:
A SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, no uso de suas atribuições, e tendo em vista o disposto no art. 19 do Decreto n. 3.725, de
10 de janeiro de 2001, resolve:
Art. 1º A demarcação dos terrenos de marinha, dos terrenos marginais
das terras interiores obedecerá o disposto nesta Instrução Normativa.
Art. 2º Os terrenos de marinha são identificados a partir da Linha de
Preamar Média de 1831 - LPM (Lei de 15 de novembro de 1831), nos
termos do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, determinada
pela interseção do plano horizontal que contém os pontos definidos
pela cota básica, representativa do nível médio das preamares do ano
de 1831, computada a medida correspondente à dinâmica das ondas,
com o terreno, considerando-se, caso tenha ocorrido qualquer alteração,
a sua configuração primitiva.
§ 1º A Linha de Preamar Média de 1831 - LPM será determinada pela SPU
a partir de plantas e documentos de autenticidade irrecusável relativos
ao ano de 1831, ou, quando não obtidos, à época que do mesmo mais se
aproxime, e de observações de marés.
§ 2º Na determinação da cota básica relativa à preamar média de 1831,
deverão ser consideradas a média aritmética das máximas marés mensais
(marés de sizígia) daquele ano, ou do que mais dele se aproximar, utilizando-se os dados da estação maregráfica mais próxima constante das
tábuas de marés, publicadas pela Diretoria de Hidrografia e Navegação
do Comando da Marinha (DHN) (grifos nossos).
136
Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate
Cumpre observar que quaisquer outros critérios adotados constituem tão-somente aproximações à referência da linha da preamar-média de 1831, de precisão e exatidão questionáveis. Destarte, documentos
e plantas de autenticidade irrecusável (art. 2º, § 1º da IN n. 02/2001)
só deverão servir para caracterizar as possíveis alterações espaciais
ocorridas ao longo do tempo na paisagem, sem prejuízo da determinação da linha da preamar-média de 1831 pela análise matemática das
observações das alturas das marés. Da mesma forma, o uso da média
aritmética das máximas marés mensais (média de todas as preamares
ocorridas no período de um ano), bem como a utilização da chamada
linha de jundu consistem em procedimentos ilegais.
Em outras palavras, a sistemática atual de demarcação viola o
princípio da legalidade, consagrado no caput do art. 37 da Constituição da República de 1988, pedra de toque do Estado de Direito. Caso
persista a violação, será passível de sanção por ato de improbidade
administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
(art. 11 c/c 12, III da Lei nº 8.429/92):
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra
os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade
às instituições, e notadamente:
I – [...];
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas
na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade
sujeito às seguintes cominações:
I - ........................................................................................................................
II - ......................................................................................................................
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver,
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco
anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração
percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de três anos.
Desse modo, cientifiquei o Ministério Público Federal e protocolei
na SPU uma petição de minha autoria apontando as irregularidades e
solicitando a suspensão imediata de qualquer cobrança pela utilização
137
Gabriel Quintão Coimbra • Aloísio Krholing
dos terrenos de marinha e acrescidos até que todos os processos demarcatórios sejam revistos com base na metodologia científica desenvolvida pelo Dr. Obéde, em ordem a localizar-se com exatidão a linha da
preamar-média de 1831, sob pena de sanção por ato de improbidade
administrativa. Registre-se que não há de se alegar conduta culposa
(negligência, imperícia ou imprudência) das autoridades responsáveis
pela prática da demarcação ilegal dos imóveis de marinha, uma vez que
o dolo necessário à configuração do ato de improbidade administrativa
restará caracterizado com o protoloco da petição e transcurso de prazo
razoável sem que se efetivem as providências cabíveis.
Além disso, elaborei, em conjunto com o procurador da República Dr. Carlos Mazzoco, um Projeto de Decreto Legislativo com
base no art. 49, V da Lei Maior, 15 propondo ao Congresso Nacional
a suspensão da eficácia da Instrução Normativa nº 02/2001, por ter
exorbitado do poder regulamentar conferido ao Poder Executivo,
quando da adoção de critérios ilegais para demarcação dos terrenos
de marinha e acrescidos. A eventual aprovação da proposição suspenderá de imediato a cobrança pela utilização desses bens até que as
irregularidades praticadas pela SPU sejam sanadas, cabendo destacar
que a medida valerá para todo o País.
7
ENCERRAMENTO
Como encerramento, gostaria de consignar que o objetivo desta
exposição foi alcançado, se o leitor compreendeu a importância das
análises e informações expostas em seu decorrer, assim como o impacto
social do tema e sentiu-se provocado a contribuir de alguma forma para
o envolvente debate acerca dos terrenos de marinha e acrescidos.
Trata-se um assunto que requer maior aprofundamento doutrinário, ante a escassa e antiga bibliografia disponível. Essa tarefa caberá,
pois, aos juristas dos Estados interessados, mormente os situados no
litoral brasileiro.
15 CR/88, art. 49, V: “É da competência exclusiva do Congresso Nacional: V – sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da
delegação legislativa”.
138
Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate
Outrossim, tem-se que a mobilização da sociedade civil organizada, em conjunto com as lideranças políticas regionais, é imprescindível
para a construção de uma alternativa viável que contemple todos os
interesses em disputa, prestigiando-se, por óbvio, aqueles de maior
repercussão social. Para tanto, faz-se mister a realização de seminários
e audiências públicas envolvendo todos estes protagonistas sociais,
inclusive em âmbito nacional, em parceria com outros Estados.
A construção da cidadania efetiva-se por meio da organização da
sociedade que, no Brasil, ainda é incipiente. A ausência de coordenação
social alimenta os abusos por parte do Poder Público, em detrimento
de valores sociais relevantes.
No tocante aos imóveis de marinha e acrescidos, a visão fiscalista
da União tem sobrepairado de forma despudorosa e intransigente,
rememorando uma certa passagem histórica do Imperador Romano
Vespasiano com seu filho Tito, na qual este sugere ao pai a extinção do
tributo incidente sobre os mictórios públicos. Vespasiano fê-lo cheirar
uma moeda e indagou-lhe: “Fede”? De pronto, Tito respondeu: “Non
Olet” (Não fede). Tal concepção significa que ao Estado não importa a
origem injusta ou repugnante da cobrança de quaisquer valores. Não
interessa como se arrecada, mas quanto se arrecada.
Desta sorte, entendo que medidas extrajudiciais bem articuladas
podem contribuir para realçar a juridicidade de valores constitucionais que estão sendo desconsiderados pela SPU, tal qual a segurança
jurídica, o direito à moradia, igualdade entre brasileiros, dentre muitos
outros passíveis de identificação no contexto dos terrenos de marinha.
A cobrança pela utilização dessas áreas, embora não apresente natureza
jurídica de tributo, tem gerado tantas ou mais aflições aos cidadãos do
que comumente o fazem as demais espécies tributárias, já que, para
estas, o legislador constituinte elencou um rol de princípios e direitos
fundamentais em favor do contribuinte. Só para exemplificar, tem-se
que um tributo não pode ser cobrado no mesmo exercício financeiro em
que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, por força
do chamado princípio da anterioridade (CR/88, art. 150, III, “b”); ao
passo que os valores exigidos dos residentes em terrenos de marinha
e acrescidos (foro, laudêmio e taxa de ocupação) não encontram limitações dessa ordem, podendo ser reajustados e cobrados no mesmo
exercício financeiro, como ocorreu recentemente em maio de 2005. Em
139
Gabriel Quintão Coimbra • Aloísio Krholing
suma: os foreiros e ocupantes estão mais vulneráveis ao poder arrecadatório do Estado, porquanto despidos de garantias constitucionais
próprias do direito tributário, construídas ao longo da afirmação da
história dos direitos humanos.
Nesse diapasão, a coordenação de esforços da sociedade civil
tornar-se-á um instrumento apto a suprir essa carência, permitindo
que sejam eficazmente combatidos os efeitos deletérios de um instituto
vencido pelo tempo, eivado de irregularidades e sem compromisso com
a ideologia inspiradora do constitucionalismo brasileiro pós-1988.
8
REFERÊNCIAS
ANDRINO, Edison e outros. Proposta de emenda à Constituição nº 15, de
2004. Altera os incisos IV, do art. 20 e II e IV, do art. 26 da Constituição Federal.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 20 ago. 2004.
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição
do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1992. v. 3.
COLE, Charles D. Interpretação Constitucional: dois séculos de reflexão.
Tradução de Rui Cascaldi. Revista de Direito Público, n. 90, ano, p. 39.
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Forense, 1984.
__________. Tratado de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense,
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Senado Federal, 2001.
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de 1831 – LPM/1831, com vistas à demarcação dos terrenos de marinha e seus
acrescidos. Florianópolis, SC, 2002. 250 f. Tese (Doutorado em Engenharia)
– Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil, Universidade Federal
de Santa Catarina, Santa Catarina, 2002.
MADRUGA, Manoel. Terrenos de marinha. Rio de Janeiro: Globo, 1928. v. 2.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo:
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