FASETE – FACULDADE SETE DE SETEMBRO
CURSO DE BACHARELADO EM DIREITO
LUCICLEIDE COELHO DA SILVA RODRIGUES
ANÁLISE DA EFICÁCIA DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
NO COMBATE À POBREZA E À DESIGUALDADE SOCIAL,
À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Paulo Afonso-BA
2014
LUCICLEIDE COELHO DA SILVA RODRIGUES
ANÁLISE DA EFICÁCIA DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
NO COMBATE À POBREZA E À DESIGUALDADE SOCIAL,
À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Monografia
apresentada
ao
curso
de
Bacharelado em Direito da Faculdade Sete de
Setembro – FASETE, como requisito para
obtenção do título de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Esp. Jose Rafael Evangelista
de Santana.
Paulo Afonso-BA
2014
FOLHA DE APROVAÇÃO
ANÁLISE DA EFICÁCIA DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO COMBATE À
POBREZA E À DESIGUALDADE SOCIAL, À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
DE 1988.
Monografia apresentada ao corpo docente do curso de Bacharelado em Direito da
Faculdade Sete de Setembro – FASETE, como requisito para obtenção do título de
Bacharel em Direito.
Aprovado por: ___ / ___ / _____
__________________________________________________
Prof. Jose Rafael Evangelista de Santana, Orientador
__________________________________________________
Prof.
__________________________________________________
Prof.
Paulo Afonso-BA
2014
Dedico à minha mãe, Maria Coelho, mulher que admiro , que
passou por muitas dificuldades na vida e venceu, e no seu
esforço de vida que me espelhei, o seu exemplo de lutas me
mostrou
que
passamos
sim
por
obstáculos,
e
muitas
dificuldades, mas devemos ser perseverantes e não podemos
desistir porque tudo é possível quando cremos e lutamos.
AGRADECIMENTOS
A Deus, que iluminou minha vida e me deu força para conquistar esta vitória;
À minha filha Yasmim Luana, que durante todos estes anos de curso, externou sentir
a ausência de sua mãe e que mesmo diante desta carência compreendeu e me
ajudou a superar os momentos difíceis;
À minha família, ao meu esposo, e aos amigos (as) que acreditaram na minha
capacidade de vencer, e de alguma forma contribuíram e me ajudaram a conquistar
esta conclusão;
À minha amiga de curso, Fabiana Santos, que juntas andamos durante todo o curso,
compartilhando momentos bons e ruins de estudos, você que sempre esteve me
fortalecendo, neste árduo caminho percorrido durante anos;
À Maria Simone da Silva, que me deu muita força e conselhos, me ensinou muito,
por isto deixo aqui meu agradecimento a você amiga, que em cada momento difícil
durante todo tempo, eu pude contar com você, obrigada!.
À Professora Rizete Reis e Silva, que iluminou a idéia para a abordagem deste
tema.
Ao Professor José Rafael Evangelista de Santana, meu orientador que em cada
momento de orientação, me passou forças para continuar neste tema.
“Cada dia a natureza produz o suficiente para nossa carência. Se cada um tomasse
o que lhe fosse necessário, não havia pobreza no mundo e ninguém morreria de
fome”.
(Mahatma Gandhi)
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 - Ações do planejamento, implantação e monitoramento do Bolsa
Família .................................................................................................................
QUADRO 2 – Programas complementares ........................................................
43
44
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ANPED- Associação Nacional de Pós Graduação
CRAS- Centro de Referencia de Assistência Social
CREAS- Centro de Referencia Especializado de Assistência Social
IBGE- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IGD- Índice de Gestão Descentralizado
IGD-E- Índice de Gestão Descentralizado Estadual
IGD-M- Índice de Gestão Descentralizado Municipal
MDS- Ministério de Desenvolvimento Social
MEC- Ministério de Educação
MS- Ministério de Saúde
ONU- Organização das Nações Unidas
PNAD- Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar
PETI- Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PBF- Programa Bolsa Família
SENARC- Secretária Nacional de Renda e Cidadania
SCFV- Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos
SICON- Sistemas de Condicionalidades
SUAS- Sistema Único de Assistência Social
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................
11
1 A POBREZA NO BRASIL ............................................................................
15
1.1 POLÍTICAS SOCIAIS NA EVOLUÇÃO DA POBREZA .............................
17
1.2 CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E SUA TRAJETÓRIA NO
AVANÇO DA POLÍTICA SOCIAL ....................................................................
1.3 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E SEUS OBJETIVOS
FUNDAMENTAIS ............................................................................................
1.4 A IMPORTÂNCIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL PARA SUPERAÇÃO DA
POBREZA .......................................................................................................
19
24
27
2 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA ...............................................................
30
2.1 TRANSFERÊNCIA DE RENDA .................................................................
31
2.2 CONDICIONALIDADES ............................................................................
35
2.2.1 Funcionamento das condicionalidades estabelecidas pelo programa ...
37
2.2.2 A importância dos CRAS e CREAS para acompanhamento das
condicionalidades do programa bolsa famílias ................................................
40
2.3 AÇÕES COMPLEMEMTARES .................................................................
41
2.3.1 Programas federais ................................................................................
44
2.3.2 Articulação intersetorial ..........................................................................
45
3 ANÁLISE DA LEI Nº 10.836.04 ...................................................................
46
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................
56
REFERÊNCIAS ...............................................................................................
59
RODRIGUES, Lucicleide Coelho da Silva. ANÁLISE DA EFICÁCIA DO
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO COMBATE À POBREZA E À DESIGUALDADE
SOCIAL, À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. 2014. 63fl. Monografia
(Graduação em Direito). Faculdade Sete de Setembro – FASETE, 2014.
RESUMO
Esta monografia teve como objetivo fazer uma análise da lei nº 10.836/04, que
instituiu o Programa Bolsa Família. Programa esse que tem por finalidade erradicar
a pobreza e a desigualdade social no Brasil. Sabe-se que, no Brasil, os problemas
da pobreza e de repartição de renda atravessam séculos, onde, na maioria das
vezes, a concentração de poder distribuição de renda se concentram nas mãos de
poucos. E, com o objetivo de mudar esta história, vários programas sociais foram
criados, com o intuito de mudar essa realidade. O Programa Bolsa Família é um
Programa de transferência direita de renda com condicionalidades que objetiva a
superação da pobreza e da desigualdade social de milhões de brasileiros, todavia,
como todos os programas desse tipo, tem pontos positivos e negativos e, nesse
contexto, este estudo buscou verificar a sua eficácia na superação da pobreza das
famílias brasileiras. Através de uma abordagem indutiva, empregando a pesquisa
qualitativa, o estudo analisou e interpretou os dados, concluindo que existe uma
eficácia do programa na garantia dos objetivos fundamentais da Constituição
Federal, mas que precisa ser aprimorado em relação às limitações por parte de
alguns beneficiários que não querem reconhecer a superação da linha da pobreza
para não perderem os benefícios de transferência de renda.
Palavras-chave: Pobreza no Brasil. Objetivos Constitucionais. Bolsa Família.
RODRIGUES, Lucicleide Coelho da Silva. ANALYSIS OF THE EFFECTIVENESS
OF THE PROGRAM BOLSA FAMILIA IN FIGHTING POVERTY AND SOCIAL
INEQUALITY, IN THE LIGHT OF THE FEDERAL CONSTITUTION OF 1988.2014.
63fl. Monograph (Law Degree). Faculdade Sete de Setembro - FASETE, 2014.
ABSTRACT
This monograph aims to analyze the law 10.836 / 04, which established the
BolsaFamília Program. This program which main goal is to eradicate poverty and
social inequality in Brazil. It is known that, in Brazil, the problems of poverty and
distribution of income traverse centuries, where, in most cases, the concentration of
power, distribution of wealth, is concentrated in the hands of few. And in order to
change this history, various social programs were created with the intention of
changing this reality. The BolsaFamília Program is a program of direct cash transfer
with conditionality that targets to overcome poverty and social inequality of millionsof
Brazilians, however, like all programs of this type,it has positives and negativespoints
and in that context, this study sought to verify its effectiveness in overcoming poverty
of the Brazilian families. Through an inductive approach, employing qualitative
research, this study has analyzed and interpreted the data, concluding that there is a
program's effectiveness in ensuring the fundamental goals of the Federal
Constitution, but that it needs to be improved in relation to the limitations of some
beneficiaries in understanding that they have surpassedthe poverty line for fear of
losing the benefits of income transfer.
Keywords: Poverty in Brazil. Constitutional goals.Bolsa Família.
11
INTRODUÇÃO
Enfrentar a pobreza e as desigualdades sociais é um dos grandes desafios da
sociedade brasileira. Para superá-las, precisa-se de políticas e programas que
garantam direitos sociais e o pleno exercício da cidadania. Essas políticas são de
responsabilidade do Governo Federal, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal e devem contar também com a participação dos cidadãos.
A Constituição Federal de 1988, trouxe grandes avanços jurídicos e políticos na
construção e organização de um Estado Democrático de Direito, garantindo ao
cidadão brasileiro direitos sociais, de forma a efetivar a justiça social de forma
universal e com equidade.
O Brasil tem suas adversidades no que trata a desigualdade social e a pobreza, mas
para isto a República brasileira, expõe programas sociais que lidam com estas
diferenças, estabelecendo diretrizes constitucionais que buscam promover o alívio
imediato da pobreza proporcionando princípios e objetivos para o alivio desta
pobreza. Cita-se o exemplo do princípio de Welfare State Keynesiano, que é “o bem
estar a todos” surgido no século XX. Tal princípio visava combater o preconceito à
discriminação de cor, raça, crença e em todos os aspectos de desigualdade social.
Existem políticas públicas sociais, que garantem ao cidadão condições mais dignas
para sua sobrevivência, com objetivos que foram reforçados na elaboração da nova
República Federativa de 1988, trazendo consigo, a essência de objetivos e direitos
fundamentais, com a finalidade de proporcionar a participação ampla da população
e, com isso, garantir melhorias de qualidade de vida de milhões de brasileiros.
Nesse sentido, esta monografia buscou estudar as políticas sócio assistenciais
existentes para atender as famílias que vivem em situação de extrema pobreza em
nosso país, tratando sobre o Programa Bolsa Família, cuja finalidade é o alívio
imediato da pobreza realizando transferência direta de renda com condicionalidades.
12
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 3º, inciso III apresenta um rol de
objetivos fundamentais, com vistas à erradicação da pobreza e da desigualdade
social. Assim, o estudo analisa esses objetivos, fazendo referência à lei nº 10.836/04
que criou o Programa Bolsa Família.
Esse programa é uma política social estudada por especialistas que como o mais
ambicioso programa de transferência direta de renda com condicionalidades do
mundo. O estudo verifica ainda quais as políticas sociais desenvolvidas por esse
programa e de que forma surge a garantia ao acesso a saúde, à educação e
assistência social, fazendo uma análise de como as famílias em vulnerabilidade
sócio econômicas alcançam seus direitos sociais e fundamentais.
Esta monografia visa também analisar se o intuito principal - superação da pobreza e
desigualdade social, do programa tem observado a garantia do direito às famílias
mais vulneráveis, as quais precisam garantir o acesso de suas crianças e
adolescentes à educação, à saúde e assistência social, haja vista esta ser a
premissa do programa.
O Programa Bolsa Família é hoje considerado o maior e mais ambicioso programa
de transferência de renda com condicionalidades que existe no mundo. Foi criado
pela lei nº 10.836/2004, e regulamentado pelo decreto nº 5.209/2004 como um
grande desafio dentro da sociedade brasileira, ou seja, levar aos milhões de
brasileiros que vivem em situação de vulnerabilidade sócio econômica, o alívio
imediato da pobreza.
O Programa Bolsa Família existe há dez anos, mas ainda vem passando por
grandes avanços na sociedade, e já levou a milhões de brasileiros, que vivem em
situação de vulnerabilidade sócio econômica, o alívio imediato da pobreza, e vem
sendo alvo de preocupação por alguns pesquisadores e estudiosos. Seidel (2006,
apud DURIEUX, 2011), diz que a maioria dos benefícios sociais que as famílias
recebem são considerados favores fornecidos pelo estado e em troca de voto nas
eleições.
13
Assim, diante das divergências encontradas no programa, esta monografia limitouse ao estudo da positivação e da eficácia do Programa, bem como na forma em que
são desenvolvidas as políticas sociais envolvidas com o bolsa família, as condições
das famílias para ingressar no programa e as competências dos Governos Federal,
Estadual e Municipal para atingir as garantias e objetivos da Constituição Federal.
Neste contexto, o estudo tem como objetivo analisar a lei nº 10.836/04 –
regulamentada pelo decreto nº 5.209/04, visando entender a eficácia do programa
Bolsa Família na superação e no alívio imediato da pobreza de milhões de pessoas
e a sua consonância com os objetivos fundamentais da Constituição Federal de
1988.
Para alcançar esta finalidade, o estudo tem como objetivos secundários: verificar
como ocorre o ingresso no Programa Bolsa Família, fazendo uma síntese sobre o
cadastro único, bem como discutir as críticas feitas ao benefício e, tecer
considerações sobre os postos positivos e negativos acerca do programa.
A partir de uma abordagem indutiva, isto é, a abordagem que possibilita uma
aproximação dos fenômenos, partindo de verificações mais particulares às leis e
teorias, com base na generalização de tópicos semelhantes em um determinado
conjunto, tendo em vista uma conclusão comum, conforme Cervo e Bervian (2007),
o estudo busca responder à seguinte questão: O Programa Bolsa Família, do
Governo Federal tem, de fato, atendido sua principal finalidade?
Para analisar e interpretar os dados, este estudo empregou a pesquisa qualitativa
que, para Oliveira (2012), é o tipo de pesquisa que aprofunda o significado e as
características
das
informações
coletadas,
proporcionando
uma
melhor
compreensão do objeto de estudo, no caso desta monografia, analisar de que forma
o Programa Bolsa Família atende sua principal finalidade, qual seja, superar e aliviar
de imediato a situação de pobreza de milhões de pessoas.
Para melhor entendimento, este estudo foi subdividido em três capítulos, além desta
introdução. O capítulo um traz um breve histórico da realidade da pobreza no Brasil,
bem como das políticas sociais adotadas na sua evolução. Apresentando ainda o
14
avanço das políticas sociais na Constituição Federal de 1988 e a importância da
Assistência Social para a superação da pobreza.
O capítulo dois descreve o Programa Bolsa Família, trazendo sua finalidade e os
requisitos que as famílias devem seguir para se beneficiarem do programa e o
funcionamento de suas condicionalidades para a transferência de renda.
O capítulo três apresenta a análise da lei nº 10.836/04, buscando evidenciar a sua
efetividade na superação da pobreza e no alívio imediato do Programa Bolsa
Família. Por fim, o estudo traz suas considerações finais e as referências
empregadas para a realização do estudo.
15
1 A POBREZA NO BRASIL
A pobreza parte de várias premissas sociais, culturais e estruturais entre outros fatos
que percorrem um árduo processo de evolução. É nítido que o país passou, e passa
por estes processos históricos, decorrente de várias lutas sociais, para combater a
pobreza e a desigualdade social. Pode-se ainda observar que existem muitas
mazelas ocasionadas por esta desigualdade, que ainda reflete muito nas situações
de vulnerabilidade econômica e social, deixando visíveis as questões da pobreza no
Brasil. A erradicação da pobreza se torna um grande desafio do Estado na criação
de políticas e programas de combate à miséria vivenciadas ainda por milhões de
brasileiros.
Enfrentar a pobreza e as desigualdades sociais é um dos grandes
desafios da sociedade brasileira. Para superá-lo, precisa-se de
políticas e programas que garantam direitos sociais e o pleno
exercício da cidadania. Essas políticas são de responsabilidade do
Governo Federal, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal e
devem contar também com a participação dos cidadãos. (MDS, 2013,
p.1)
A pobreza e desigualdade no Brasil é um problema secular, que vem se perdurando
até os dias atuais, estes problemas estão enraizados em nossa história e ainda hoje
se busca superar este desafio, conforme Irina Bokova, Diretora Geral da UNESCO
(2011, p.1):
A erradicação da pobreza é um imperativo ético e uma necessidade
para o desenvolvimento. Ela permanece um dos principais desafios
do século. Devemos fazer tudo para alcançar os Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio e desenvolvê-los para aumentar a
dignidade de cada mulher, homem e criança.
Com o advento da descoberta do Brasil, os estrangeiros invadiram e traçaram
grandes batalhas sangrentas com os povos que aqui se encontravam. Invasores que
tomaram riquezas, transformaram as culturas, costumes e religiões dos povos
indígenas, período em que o Brasil foi totalmente dominado por estrangeiros, a partir
de então começam a surgir as classes dominantes e classe dominadas, os ricos e
os pobres, as riquezas concentradas nas mãos desses estrangeiros que começaram
16
a exportar escravos aumentando ainda mais a massa menos favorecida
economicamente.
Toda esta história ocorreu com a alteração da população indígena e a miscigenação
da população que hoje existe no Brasil, surgindo, assim, uma linha de desigualdade
social que, por conseguinte, levou à pobreza e, como a classe dominante tinha o
poder de concentração de capital, surgiu assim a má distribuição de renda e a
maioria da população passou a viver na linha da pobreza e desigualdade
socioeconômica.
Nesse contexto, tem-se que os processos seculares de concentração
de renda, advindos ainda da experiência colonial e escravista,
legaram ao país toda a sorte de iniqüidades distributivas e de
exclusões da grande maioria da população da vida política e da
cidadania democrática. Além disso, o agravamento e complexidade
do quadro social nas últimas décadas, mediante os fatores
excludentes gerados pelo capitalismo, como por exemplo, o
desemprego, o aumento do nível de desigualdades e conseqüente
aumento da pobreza, além dos crescentes contrastes sociais,
econômicos e culturais, fazem crescer ainda mais o abismo entre a
realidade de milhões de brasileiros e uma Constituição Cidadã
(BARROSO, 2007 apud ABREU, 2011, p.1).
O Brasil na metade do século XX teve um grande avanço no nascimento das
políticas e programas sociais, o que firmou um grande avanço chamado o Welfare
State Keynesiano que significa Estado do Bem Estar Social, onde o Estado passou a
ter maior participação na organização das políticas sociais e econômicas, garantindo
mais proteção a população e levando serviços públicos que atendesse às
necessidades das pessoas. O Welfare State vem de uma premissa que garante às
pessoas desde seu nascimento até sua morte, os direitos fundamentais à saúde, à
educação, à moradia, auxílio desemprego com fundamentos constitucionais.
A Assistência Social também mostra fatos históricos de seu surgimento desde o
período colonial e foi do século IX ao século XX que esta passou por uma
transformação, sendo considerada uma política social, mas sem a presença do
Estado. De acordo com Ribeiro (2007, apud DURIEUX, 2011, p.81):
O sistema de ajuda era realizado, nos primeiros séculos de
colonização, pela Igreja com o mandato do Estado – que se
17
encarregava da assistência social, do ensino e da saúde. O
catolicismo colonial, permeado de tradições medievais e mesclado
com devoções populares, foi um campo fértil onde o indivíduo
encontraria as associações voluntárias, como as irmandades e
confrarias, através das quais teria acesso aos serviços sociais, ao
lazer e à convivência social.
1.1 POLÍTICAS SOCIAIS NA EVOLUÇÃO DA POBREZA
Várias mobilizações sociais aconteceram visando o surgimento e fortalecimento das
políticas sociais de combate à pobreza. Políticas que foram criadas com base na
atual Constituição Federal de 1988, considerada uma constituição cidadã que visa
assegurar os direitos e objetivos fundamentais da sociedade, bem como o
desenvolvimento e justiça social, pautada em princípios e direitos fundamentais
constituído pelo Estado democrático de direito e apresenta em seu artigo 1º:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constituise em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político (BRASIL, 1988).
A Constituição Federal de 1988 preconiza direitos e garantias fundamentais
importantes que têm como objetivos fundamentais erradicar a pobreza e
desigualdade da população mais vulnerável do país. A Lei Maior apresenta, no artigo
3º inciso III, como um dos objetivos fundamentais a erradicação da pobreza e da
desigualdade social, mas para alcançar este objetivo o país passa por um processo
histórico árduo de desigualdade social. Mesmo vivendo em um Estado demográfico
de direito ainda existem diferenças significantes de desigualdades sociais, conforme
expõe Mocelin (2010, p.2)
No final do século XX, o tema emergiu com maior força em outras
partes da Europa e nos países em desenvolvimento. Rocha (2003)
destaca que é a partir da década de 1970 que o meio acadêmico e
as instituições de financiamento do desenvolvimento começaram a
reconhecer que as questões relacionadas à pobreza e as
18
desigualdades sociais não estavam sendo equacionadas como frutos
do crescimento econômico, tanto nos países ricos como nos pobres.
A preocupação com a pobreza ganhou, a partir de então,
centralidade nas pautas de governos nacionais e nos debates
acadêmicos e sociais.
Uma grande evolução na erradicação da pobreza foi estabelecida na Carta Magna
de 1988, que são as garantias dos direitos sociais descrito em seu artigo 6º.
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o
trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a
proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados, na forma desta Constituição (BRASIL, 1988).
As definições de linha de pobreza de milhões de brasileiros são citadas e
conceituadas por diversos estudiosos, a exemplo do banco mundial, que descreve:
Um dos índices mais conhecidos é a linha estabelecida pelo Banco
Mundial, segundo a qual são pobres os que vivem com menos de 1
dólar por dia. Alguns pesquisadores, no entanto, acham essa
perspectiva muito limitada. A crítica principal é que esse conceito não
dá conta de um problema complexo e multifacetado por natureza.
Assim, desde a década de 1970, novas concepções vêm surgindo
com o objetivo de construir uma caracterização mais precisa do
cenário de privação vivenciado pelas pessoas em situação de
pobreza. Essa visão mais profunda inclui no cálculo aspectos
essenciais do bem-estar, como saúde, educação, saneamento básico
e moradia (VASCONCELOS, 2007, p.1).
Elaborar um conceito de pobreza é insuficiente para estabelecer um índice, uma
vez que é muito complexa a visão deste conceito e motivo de várias críticas, pois
passamos por vários momentos e valores econômicos históricos, tornando
complicado analisar qual o patamar da pobreza no país, vários pesquisadores fazem
diversas definições e alguns pesquisadores definem em duas linhas, quais sejam, a
da indigência que é aquela renda monetária que está voltada para as condições
mínimas de se obter uma cesta básica que dê condições mínimas ao ser humano
se alimentar; e a outra é considerada como absoluta, que é aquela que vive abaixo,
de extremamente pobre, que são as pessoas que além do mínimo para se alimentar
também estão em condições mínimas de obter transporte, habitação e vestuário
sendo considerados extremamente pobres.
19
O Ministério de Desenvolvimento Social, através do Governo Federal, define a linha
da pobreza através de diretrizes estabelecidas pela ONU, que traçou um perfil de
pobreza no Brasil, com intuito de melhor delinear metas para superação da pobreza.
(CAMPELLO; NERY, 2013, p.1) descrevem que:
O primeiro passo nessa direção foi a definição de uma linha de
extrema pobreza. O parâmetro usado foi a linha da ONU, de US$
1,25, correspondendo a renda mensal de R$ 70 por pessoa em junho
de 2011, quando o Brasil Sem Miséria foi lançado. O desafio
brasileiro é, em quatro anos, superar a miséria em termos de renda,
enquanto a ONU propõe a cada país percorrer a metade desse
trajeto em 25 anos.
Pode-se citar dois mecanismos de identificação das duas linhas de pobreza que são
a Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (PNAD) criada pelo IBGE e o Cadastro
único criado pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à fome (MDS).
Estudos do Ipea mostram que, a despeito das características que
diferenciam censo, PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios) e Cadastro Único, todos eles mostrarão uma diminuição
vigorosa da pobreza extrema a partir da instituição do Brasil Sem
Miséria (CAMPELLO; NERY, 2013, p.1).
Segundo Loureiro, Suliano e Oliveira (2009, p.8):
Outro aspecto importante que deve ser levado em consideração na
determinação das taxas de pobreza ao longo dos anos diz respeito à
atualização dos valores monetários das linhas de pobreza. O
procedimento comum consiste em deflacionar as linhas de pobreza
para um determinado ano base, no sentido de possibilitar a
comparação entre as taxas de pobreza nos diferentes anos.
1.2 CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E SUA TRAJETÓRIA NO
AVANÇO DA POLÍTICA SOCIAL
Os fundamentos da Constituição Federal de 1988 constituem um Estado
democrático de direito e visa entre seus fundamentos a dignidade da pessoa
humana, necessitando assim a observância deste princípio para efetivar os objetivos
20
essenciais que nossa lei maior traça visando a construção de uma sociedade livre e
desenvolvida, colocando em prática políticas de erradicação da pobreza e
diminuição da desigualdade social, por isto o Governo Federal cria programas e
instrumentos para identificar o público de baixa renda e desenvolver ações de
superação da pobreza.
Nesse contexto, uma ferramenta de suma importância que surge, através do Decreto
n° 6.135, de 26 de junho de 2007, com a criação do cadastro único, que define quem
são as pessoas pobres:
Por meio do Cadastro Único, o poder público conhece quem são os
brasileiros mais pobres, onde vivem, quais as características de seus
domicílios, sua idade, escolaridade etc. Assim, pode incluir essas
famílias em programas de transferência de renda e também
matricular seus integrantes em cursos profissionalizantes, oferecerlhes serviços de assistência técnica e extensão rural, dar-lhes acesso
a água ou a tarifas reduzidas de energia elétrica, por exemplo. A
Tarifa Social de Energia Elétrica, o Minha Casa Minha Vida e o Bolsa
Verde são alguns exemplos de ações que utilizam o Cadastro Único
como referência para a seleção de beneficiários (MDS, 2013).
Para se cumprir as garantias constitucionais para a população mais vulnerável
economicamente se fez necessário a criação de mecanismo que desse
sustentabilidade a esta política, surgindo assim a assistência social com a finalidade
de enfrentar a pobreza.
Segundo o art. 2º, da lei 12.435/2011, a Assistência Social tem como objetivos:
Art. 2º A assistência social tem por objetivos:
Parágrafo único. Para o enfrentamento da pobreza, a assistência
social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, garantindo
mínimos sociais e provimento de condições para atender
contingências sociais e promovendo a universalização dos direitos
sociais. (BRASIL, 2011).
A assistência Social através da União, os Estados, Distrito Federal e Municípios
tentam cumprir de forma integrada o que preconiza a Lei Maior. Com base nos
princípios da assistência social e com os objetivos Constitucionais, a política de
assistência tem os seguintes princípios:
21
Art. 4º A assistência social rege-se pelos seguintes princípios:
I - supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as
exigências de rentabilidade econômica;
II - universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário
da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;
III - respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu
direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência
familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória
de necessidade;
IV - igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem
discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às
populações urbanas e rurais;
V - divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos
assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público
e dos critérios para sua concessão (BRASIL, 1993).
Com objetivos de erradicar a pobreza e desigualdade social, surge assim programa
social de transferências de renda com condicionalidades, e o Bolsa Família que já
contribuiu com a diminuição da pobreza da população que vive em situação de
vulnerabilidade socioeconômica como mostra pesquisas do IBGE, que, no último
Censo Demográfico, realizado em 2010,
[...] demonstrou que o Estado brasileiro, na busca da redução das
desigualdades sociais e da pobreza, vem procurando ressignificar e
estabelecer uma política de assistência social imbuída na lógica do
direito e da justiça social (IBGE, 2010).
Pesquisas ainda mostram que milhões de brasileiros vêm superando a pobreza e
uma fonte importante para este diagnostica é o cadastro único, ferramenta criada
pelo governo Federal para identificar as famílias de baixa renda e a sua situação de
vida, conforme requisitos estabelecidos pelo governo Federal possibilitando
beneficiar os usuários do CADÚNICO a ingressar nos auxílios sociais federais
ajudando assim a superação da pobreza.
Em 2011 havia 36 milhões de pessoas no Cadastro Único que
estariam na miséria caso sobrevivessem apenas com sua renda
familiar. Graças ao Bolsa Família, 14 milhões escapavam dessa
condição. Mas ainda restavam 22 milhões de brasileiros que, mesmo
recebendo os benefícios do programa, continuavam na extrema
pobreza. Medidas tomadas no âmbito do Plano Brasil Sem Miséria
diminuíram esse total para 19 milhões.
Em 2012, com o Brasil Carinhoso, mais 16,4 milhões de pessoas
saíram da extrema pobreza. Permaneceram os 2,5 milhões de
pessoas que agora superam a miséria, 40% delas na faixa dos 16
aos 25 anos. Assim, totalizamos 22 milhões de beneficiários do Bolsa
22
Família que saíram da extrema pobreza desde o começo do Brasil
Sem Miséria (MDS, 2013, p.1).
E com intuito de transformar e tornar uma Sociedade mais justa, livre e solidária,
existe hoje no esboço da nossa Lei Maior garantias, direitos sociais e individuais dos
quais trazem objetivos fundamentais, e o Governo Federal com objetivo de
superação da referida pobreza, cria programas baseados no artigo 3º, da
Constituição Federal de 1988, in verbis:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa
do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Com intuito de abolir a extrema pobreza e superar a desigualdade social, surgiram,
em 2001, programas de transferências de renda, unificando os programas Bolsa
Alimentação, Bolsa Escola, Auxílio-Gás, dentre outros, surgindo assim, o mais
cobiçado e atual programa de transferência de renda, qual seja, o Bolsa Família,
criado pela Lei 10.836/2004:
Art. 1º Fica criado, no âmbito da Presidência da República, o
Programa Bolsa Família, destinado às ações de transferência
de renda com condicionalidades.
Parágrafo único. O Programa de que trata o caput tem por
finalidade a unificação dos procedimentos de gestão e
execução das ações de transferência de renda do Governo
Federal, especialmente as do Programa Nacional de Renda
Mínima vinculado à Educação - Bolsa Escola, instituído pela Lei
nº 10.219, de 11 de abril de 2001, do Programa Nacional de
Acesso à Alimentação - PNAA, criado pela Lei n o 10.689, de
13 de junho de 2003, do Programa Nacional de Renda Mínima
vinculada à Saúde - Bolsa Alimentação, instituído pela Medida
Provisória n o 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, do Programa
Auxílio-Gás, instituído pelo Decreto nº 4.102, de 24 de janeiro
de 2002, e do Cadastramento Único do Governo Federal,
instituído pelo Decreto nº 3.877, de 24 de julho de 2001
(BRASIL, 2004).
23
Lenza (2011) assevera que o direito social aos desamparados é materializado no
artigo 203 da Carta Magna de 1988, que estabelece que a assistência social seja
prestada a quem dela necessitar, independente de contribuição à seguridade social.
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por
objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à
velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de
deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa
portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir
meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua
família, conforme dispuser a lei (BRASIL, 1988).
O artigo 5º, da Carta Política de 88 garante que “Todos são iguais perante a lei, sem
distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade”. São essas garantias que asseguram aos brasileiros e
estrangeiros que moram no Brasil, melhorias na qualidade de vida.
Os entes federados buscam esforços para alcançar a concretização dos objetivos
constitucionais, e vem criando políticas públicas e programas sociais que possam
materializar os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil. O artigo 3º
inciso III da Carta Magna de 1988 trata, em suas declarações, que um dos objetivos
é a Erradicação da Pobreza e a redução da desigualdade social. Em se pensando
neste viés foram criados vários programas sociais.
Os entes executivos Estaduais e Municipais têm papéis relevantes na execução do
Programa, e municipal, especificamente de Paulo Afonso, que será abordado mais
adiante. De acordo com o art. 11, do Decreto nº 5.209/04, “Art.11 - A execução e
gestão do Programa Bolsa Família dar-se-á de forma descentralizada, por meio da
conjugação de esforços entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a
participação comunitária e o controle social”.
24
1.3 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E SEUS OBJETIVOS
FUNDAMENTAIS
O inciso III, do artigo 3º, da Constituição Federal descreve que um dos objetivos
fundamentais é erradicar a pobreza e a desigualdade social. Deste dispositivo surge
a lei 10.836/04 que, no seu artigo 4º apresenta os objetivos do Programa, quais
sejam: a promoção do acesso ao serviço público; o combate à fome e desnutrição; a
sustentação e emancipação das famílias; o combate à pobreza e promoção das
intersetorialidades das ações sociais do poder e da rede pública.
Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988, buscou concretizar um novo Estado
Democrático de direito, salvaguardando os direitos sociais, assegurando o bem-estar
e prezando a igualdade e justiça social, buscando assim, a materialização do
princípio fundamental da dignidade da pessoa humana e do objetivo fundamental da
erradicação da pobreza e da desigualdade social, criando para isso políticas sociais,
tendo em vista a promoção das garantias fundamentais para o cidadão desprovido
economicamente . O artigo 6º da CF/88 estabelece que são direitos sociais: “[...] a
educação, a saúde, a alimentação o trabalho, a moradia, o lazer, segurança, a
previdência social, a proteção à maternidade e a infância, a assistência aos
desamparados, na forma desta constituição”.
Neste sentido, mencionado é o ponto inicial para se trabalhar o surgimento e a
realização das políticas públicas sociais com a perspectiva de formar um Estado de
direito sociais, criando serviços sócios-assistenciais de forma mais digna e
acompanhamento das pessoas que deles necessite. Por esta razão, o Estado tem
buscado mecanismos que incrementem os serviços de saúde, educação e
assistência social, para que as crianças estejam livres da desnutrição e dos riscos
de doenças.
O dispositivo legal que reforça estas garantias está contido no art. 7º, da lei nº
8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA), estabelecendo que “criança
e o adolescente têm direito a proteção à vida à saúde, mediante a efetivação de
25
políticas sociais públicas que permitam o nascimento e o desenvolvimento sadio e
harmonioso, em condições dignas de exercício”.
Já o art. 11, do citado Estatuto estabelece que:
É assegurado atendimento integral à saúde da criança e do
adolescente, por intermédio do sistema único de Saúde, garantindo o
acesso universal e igualitário às ações e serviços para promoção,
proteção e recuperação a saúde (BRASIL, 1990).
A educação também é um dever do Estado e é direito de todos receber a
qualificação para exercícios desenvolvidos por nossa sociedade. O art. 205 da
CF/88 e o art. 53, do ECA:
Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família,
será provida e incentivada com colaboração da sociedade, visando
ao pleno desenvolvimento da pessoa seu preparo para o exercício da
cidadania e sua qualificação para o trabalho (BRASIL, 1988).
Art. 53. A criança e o adolescente têm direitos a educação, visando
ao pleno desenvolvimentos de sua pessoa, preparando para o
exercício da cidadania e qualificando para o trabalho, assegurandolhes:
I - Igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - Direito por ser respeitado por seus educadores;
III - Direito de contestar critério avaliativo, podendo recorrer às
instâncias escolares superiores;
IV - Direito de organização e participação em entidades estudantis;
V - Acesso à escola pública e gratuita, próxima de sua residência
(BRASIL, 1990).
Com fundamento nesses dispositivos, as crianças, os adolescentes, bem como as
famílias em situação de pobreza podem e devem buscar acesso a saúde, educação
e assistência social, visando melhorias nas condições de vida. O Programa Bolsa
Família quando traz a transferência de renda com as condicionalidades, tem em
vista exercer essas garantias constitucionais, buscando efetivar as políticas sociais e
os demais direitos sociais desenvolvidos partir de iniciativas do governo de Estado,
buscando assim ações governamentais, serviços e programas que definam e
decidam a política adequada para cada ação social.
Uma política Pública será a definição de instrumentos de gestão
Normas, planos de ação, recursos fiscais, formas de atuação do
26
Estado, forma de cooperação com a sociedade- que, estabelecidos
em lei, irão permitir a concretização de um compromisso público
acordado no campo político (MDS, 2013, p.29).
Existe em nossa sociedade várias necessidades de aplicação das ações sociais e
que precisam ser atendidas de maneira equilibrada e articuladas considerando a
situação de carência e situação crítica de cada público social, mas sempre visando o
Estado o interesse público. Para sintetizar o conceito das políticas públicas, Souza
(2006, p.17) explica:
A Política Pública permite distinguir entre o que o governo pretende
fazer e o que, de fato, faz.
A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, ainda
que seja materializado através dos governos e não necessariamente
se restrinja a participantes formais, já que os informais também são
importantes.
A política pública é abrangente e não se limita as leis e regras.
A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem
alcançados.
A política pública, embora tenha impacto a curto prazo, é uma política
de longo prazo.
A política pública envolve processos subseqüentes após sua decisão
e proposição, ou seja, implica também implantação e avaliação.
As Políticas Sociais podem ser comentadas em dois sentidos; o amplo e o restrito, o
primeiro trata das ações do governo que estão ligadas às garantias de direitos nos
vários campos do Estado, quais sejam: a educação, a previdência, a saúde e o
trabalho. Já as políticas sociais em sentido restrito, além desses, acrescentam-se: o
combate à pobreza e à desigualdade. Para desenvolver esta política, o governo
federal criou o programa Bolsa Família que, conforme Menezes e Santarelli (2010,
p.28), busca dois grandes objetivos:
Proteger o cidadão frente as contingências, riscos e fatores que,
independentemente da sua vontade, podem lançá-lo em situação de
dependência ou vulnerabilidade;
Promover a geração de oportunidade e de resultados, como
instrumentos de justiça e equidade.
Enquanto a política social se constrói através de política institucional com fatores
extensos na história, passando a ter uma visão de promoção e proteção às famílias
e seus membros de forma ampla, os programas sociais agem de maneira que são
desmembrados da política social e traz uma política pública fracionada podendo
27
pertencer as vários órgãos do governo mediante políticas transversais que atendam
a necessidade de uma determinada área tais como saúde, educação, assistência,
moradia, trabalho e renda entre outras áreas.
Direitos Sociais são direitos fundamentais do homem,
caracterizando-se como verdadeiras liberdades positivas, de
observâncias obrigatórias em um Estado Social de Direitos, tendo
por finalidade a melhoria de condições de vida aos hipossuficientes,
visando à concretização da igualdade social, e são consagrados
como fundamentos do Estado democrático, pelo art. 1º, IV, da
Constituição Federal (MOARES, 2012, p.202).
1.4 A IMPORTÂNCIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL PARA SUPERAÇÃO
DA POBREZA
A assistência social passou por vários processos na história do Brasil e com a
promulgação da Constituição Federal de 1988, a assistência surge como direito do
cidadão e dever do Estado, conforme estabelecido no Art. 203, I, que dispõe que a
assistência tem o objetivo de proteger a família, a maternidade, a infância a
adolescência e a velhice.
Em 1993 surge a lei 8.742 de 7 de dezembro de 1993, que dispõe sobre a
organização da assistência, trazendo em seu artigo primeiro.
Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do estado, é
uma política de seguridade social não contributiva, que provê os
mínimos sociais, realizados através de um conjunto integrado de
ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o
atendimento às necessidades básicas (BRASIL, 1993).
O Brasil, no século XX teve um grande avanço com o nascimento da assistência
social e com a criação de programas de transferências de renda a exemplo do
auxílio-gás e da bolsa escola, que eram programas de transferências de renda para
as famílias de baixa renda. Assim, surge um Estado como uma maior participação na
organização da assistência social, amenizando a pobreza e proporcionando o bem
estar social, sempre visando os princípios da assistência:
28
Art. 4º A assistência social rege-se pelos seguintes princípios:
I - supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as
exigências de rentabilidade econômica;
II - universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário
da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;
III - respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu
direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência
familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória
de necessidade;
IV - igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem
discriminação de qualquer natureza, garantindo- -se equivalência às
populações urbanas e rurais;
V - divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos
assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público
e dos critérios para sua concessão (BRASIL, 1993).
Para alcançar todos os princípios da assistência é necessário que ocorra uma
organização da assistência, colocando em prática todas as diretrizes e atendendo de
forma descentralizada, ampla e participativa, respeitando sempre a dignidade do
cidadão e a igualdade de direitos.
Art. 5º A organização da assistência social tem como base as
seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera
de governo;
II - participação da população, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas e no controle das ações
em todos os níveis;
III - primazia da responsabilidade do Estado na condução da política
de assistência social em cada esfera de governo (BRASIL, 1993).
É importante ressaltar que, para colocar em prática todos os princípios e
organizações da assistência é essencial a descentralização autônoma, sendo essas,
competência das três esferas do governo, trabalhando com articulação nas
elaborações das políticas dos recursos e na executarão de todas as ações criadas.
Com a criação da lei 8.742/1993 que dispõe da criação e do aparelhamento da
assistência social se cria também os programas da assistência que tem como
objetivo melhorias nas ações e serviços desenvolvidos na assistência estas
unificações das ações estão definidas no artigo 24 da lei 8.742/93.
Art. 24. Os programas de assistência social compreendem ações
integradas e complementares com objetivos, tempo e área de
29
abrangência definidos para qualificar, incentivar e melhorar os
benefícios e os serviços assistenciais (BRASIL, 1993).
A criação dos programas, especificamente, o bolsa família, o qual é um programa de
transferência direta de renda às famílias pobres ou extremamente pobres e para que
alcance o objetivo de erradicar a pobreza e desigualdade social, foram criados
vários programas de transferências de renda, exemplos: bolsa escola, bolsa
alimentação, auxílio-gás, todos unificados pelo Programa Bolsa Família, o mais
ambicioso programa de transferência de renda com condicionalidades do mundo.
30
2 O PROGRAMA BOLSA FAMILIA
O Programa Bolsa Família é um programa social de transferência direta de renda
com condicionalidades, criado por lei 10.836/2004 e regulamentado pelo decreto lei
5.209/2004 que visa o alivio mediato e a superação extrema pobreza e da pobreza
de milhões de brasileiros. O programa fez dez anos de criação e é nítido os avanços
das famílias que são incluídas e que passam a receber o benefício de transferência
direta de renda.
O Programa Bolsa Família (PBF), criado em outubro de 2003, é um
programa de transferência direta de renda com condicionalidades,
voltado para famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza
em todo o País. O PBF é uma ação fundamental de proteção social
brasileira, responsável por tirar mais de 13 milhões de famílias da
pobreza. Caderno de orientação e legislação do Bolsa Família e
Cadastro único. MDS/2013.
O Programa Bolsa Família é um programa norteado pelos princípios Constitucionais
de enfretamento a pobreza, da inclusão social, da proteção social a família, e da
proteção social não contributiva, sendo de responsabilidades das três esferas de
governo, combater os problemas sociais que violem estes princípios. O Bolsa
Família quando unificado pelos programas; bolsa escola, bolsa alimentação, auxilio
gás e demais programas remanescentes, possibilitou e facilitou o acesso e
acompanhamento de toda a família aos serviços sociais básicos, saúde, educação e
assistência.
A unificação concentrou esforços administrativos, ampliou o
atendimento às famílias pobres e integrou o acompanhamento do
Estado brasileiro sobre o acesso dessas famílias aos serviços
públicos. Por exemplo, uma família acompanhada apenas na
dimensão educacional, pelo Bolsa Escola, passou, com o PBF, a ser
acompanhada também pelas áreas de saúde e assistência social.
Assim, podemos dizer que a unificação dos programas
remanescentes significou também um novo modelo de atendimento:
passando do acompanhamento isolado de indivíduos ao
acompanhamento de toda a família. Manual de gestão do Programa
Bolsa Família 2ª edição.
31
O Bolsa Família está estruturado em três eixos. Transferência de Renda as famílias
beneficiadas; Condicionalidade compromisso das famílias e do poder Público ao
acesso a saúde, educação e Assistência Social e Programa Complementar que é a
promoção e o apoio as famílias em situação de vulnerabilidade econômica.
2.1 TRANSFERÊNCIA DE RENDA
O Governo Federal através do decreto nº 6.135/07 criou o Cadastro Único, que é um
instrumento que identifica as famílias de baixa renda do país, possibilitando a
inclusão aos programas e serviços sociais.
Art. 2º O Cadastro Único para Programas Sociais - CadÚnico é
instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das
famílias brasileiras de baixa renda, a ser obrigatoriamente utilizado
para seleção de beneficiários e integração de programas sociais do
Governo Federal voltados ao atendimento desse público (BRASIL,
2007).
O cadastramento das famílias é realizado pelos municípios através de visitas
domiciliares ou na sede do Programa. Conforme as diretrizes estabelecidas pelo
decreto 6.135/07.
Art. 6º O cadastramento das famílias será realizado pelos Municípios
que tenham aderido ao CadÚnico, nos termos estabelecidos pelo
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,
observando-se os seguintes critérios:
I - preenchimento de modelo de formulário estabelecido pelo
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome;
II - cada pessoa deve ser cadastrada em somente uma família;
III - o cadastramento de cada família será vinculado a seu domicílio e
a um responsável pela unidade familiar, maior de dezesseis anos,
preferencialmente mulher;
IV - as informações declaradas pela família serão registradas no ato
de cadastramento, por meio do formulário a que se refere o inciso I,
devendo conter informações relativas aos seguintes aspectos, sem
prejuízo de outros julgados necessários: [...] (BRASIL, 2007).
O gestor municipal e o gestor do programa assumem compromissos de localizar as
famílias de baixa renda, cadastrar e manter atualizadas as informações no sistema
32
do Cadastro Único, referente às situações sócio econômicas das famílias pobres de
todos os municípios, bem como realizar ações e atividades que proporcione aos
beneficiários a superação da situação de pobreza daqueles que se encontram no
programa, o instrumento utilizado para retratar a realidade socioeconômica local é o
sistema do Cadastro único que foi criado para identificação as famílias de baixa
renda do país.
O Município tem o papel essencial na identificação das famílias e no ato do
cadastramento, onde será observado, composição família, condições de moradia e a
renda. É importante que seja analisado a definição de família que conforme o
decreto lei 6.135/07 diz que:
Art. 4º Para fins deste Decreto, adotam-se as seguintes definições:
I - família: a unidade nuclear composta por um ou mais indivíduos,
eventualmente ampliada por outros indivíduos que contribuam para o
rendimento ou tenham suas despesas atendidas por aquela unidade
familiar, todos moradores em um mesmo domicílio (BRASIL, 2007).
Os prefeitos ao aderir ao Programa assumem compromissos de manter e aprimorar
todas as ações de gestão do programa a portaria GM/MDS 246/05 trata do termo de
adesão do programa. Os programas nos municípios surgem após assinaturas de
adesão que irão estabelecer as atribuições do Ministério de Desenvolvimento Social
e do Município.
Art. 8º A execução e a gestão do Programa Bolsa Família são
públicas e governamentais e dar-se-ão de forma descentralizada, por
meio da conjugação de esforços entre os entes federados,
observada a inter-setorialidade, a participação comunitária e o
controle social.
§ 1º A execução e a gestão descentralizadas referidas no caput
serão implementadas mediante adesão voluntária dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios ao Programa Bolsa
Família (BRASIL, 2005)
Compete ao Poder Público o compromisso do identificar as famílias de baixa renda,
e os Municípios se revelam entes importantes e essenciais para identificação e
execução das ações estabelecidas nas legislações, nos decretos e nas portarias do
Programa Bolsa Família, pois são eles que desenvolvem e executam as atividades.
33
São os municípios que cadastram as famílias pobres para que
possam receber os benefícios do PBF e ter acesso a tantos outros
programas sociais. Ou seja, sem a boa atuação do município, o
impacto do Programa na superação da pobreza seria menos efetivo.
(MDS, 2013, p.7).
O Programa Bolsa Família estabelece duas linhas da pobreza, aquela família que
possui renda per capita de R$ 77,00 (setenta e sete reais) está na linha da extrema
pobreza e aquela com renda per capita R$154,00 (cento e cinquenta e quatro reais)
está na linha da pobreza. Esse perfil foi modificado em abril de 2014, pelo decreto nº
8.232/14. Estes valores podem ser majorados quando houver alterações
socioeconômicas, conforme especifica o art. 2º, § 6º, da lei 10.836/04.
Art. 2º [...]
§ 6º Os valores dos benefícios e os valores referenciais para
caracterização de situação de pobreza ou extrema pobreza de que
tratam os §§ 2º e 3º poderão ser majorados pelo Poder Executivo,
em razão da dinâmica socioeconômica do País e de estudos técnicos
sobre o tema, atendido o disposto no parágrafo único do art. 6º
(BRASIL, 2004).
Os benefícios do Programa Bolsa Família são valores fixos estabelecidos por leis e
decretos que podem ser majorados pelo Poder executivo quando seja necessário, a
exemplo do decreto lei nº 8.232/2014, majorando seus valores.
Art. 17-A. O ingresso das famílias no Programa Bolsa Família
ocorrerá na forma estabelecida pelo Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, após o registro de seus integrantes no
Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal
(BRASIL, 2004).
Os valores dos benefícios, atualmente, são atribuídos as famílias que têm crianças e
adolescentes, ficando os valores assim distribuídos: crianças - R$ 35,00 (trinta e
cinco reais), até o limite de cinco crianças de 0 a 15 anos; adolescentes - R$42,00
(quarenta e dois reais) até o limite de dois adolescentes de 16 e 17 anos. O
responsável familiar recebe o valor básico de R$ 77,00 (setenta e sete reais). Estes
valores podem ser alterados pelo Poder Executivo através de decretos.
No momento em que as famílias são cadastradas, e com base nas informações
fornecidas pelo responsável familiar, o Ministério de Desenvolvimento Social (MDS)
34
e a Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC), observando a cobertura
cadastral de famílias em situação de pobreza, fazem a seleção e concessão
automática dos beneficiários do programa, passando eles a receber a transferência
direta em sua conta.
Art. 18 § 1º As famílias elegíveis ao Programa Bolsa Família,
identificadas no Cadastramento Único do Governo Federal, poderão
ser selecionadas a partir de um conjunto de indicadores sociais
capazes de estabelecer com maior acuidade as situações de
vulnerabilidade social e econômica, que obrigatoriamente deverá ser
divulgado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome (BRASIL, 2004).
As famílias do Bolsa Família também podem receber outras transferências de renda,
como por exemplo, Superação da pobreza, Brasil carinhoso, bolsa estiagem,
benefícios
estes
que
atendem
as
necessidades
específicas
de
situação
socioeconômica que as famílias estejam passando, não são valores fixos e pode ser
alterado ou extinto se houver evolução da situação anterior encontrada.
Art. 21. A concessão dos benefícios do Programa Bolsa Família tem
caráter temporário e não gera direito adquirido, devendo a
elegibilidade das famílias, para recebimento de tais benefícios, ser
obrigatoriamente revista a cada período de dois anos. (BRASIL,
2008).
A Caixa Econômica Federal é a responsável por operacionalizar os sistemas do
Programa Bolsa Família e realizar o pagamento dos beneficiários, conforme decreto
nº 5.209/04, e disciplinado pelo Ministério Desenvolvimento Social.
Art. 16. Cabe à Caixa Econômica Federal a função de Agente
Operador do Programa Bolsa Família, mediante remuneração e
condições pactuadas com o Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome, obedecidas as exigências legais (BRASIL, 2004).
Os pagamentos são realizados aos beneficiários, todos os meses e, a cada dois
anos é realizada uma atualização cadastral das famílias, com vistas a avaliar sua
atual situação socioeconômica. As famílias deixam de receber os benefícios nas
seguintes situações:
35
Art. 25. As famílias atendidas pelo Programa Bolsa Família
permanecerão com os benefícios liberados mensalmente para
pagamento, salvo na ocorrência das seguintes situações:
I - comprovação de trabalho infantil na família, nos termos da
legislação aplicável;
II - descumprimento de condicionalidade que acarrete suspensão ou
cancelamento dos benefícios concedidos, na forma do § 4º do art.
28; (Redação dada pelo Decreto nº 6.392, de 2008)
III - omissão de informações ou prestação de informações falsas para
o cadastramento que habilitem indevidamente o declarante e sua
família ao recebimento dos benefícios financeiros do Programa Bolsa
Família ou dos Programas Remanescentes; (Redação dada pelo
Decreto nº 7.013, de 2009)
IV - desligamento por ato voluntário do beneficiário ou por
determinação judicial;
V - alteração cadastral na família, cuja modificação implique a
inelegibilidade ao Programa, observado o disposto no art. 21;
(Redação dada pelo Decreto nº 6.392, de 2008)
VI - ausência de saque dos benefícios financeiros por período
superior ao estabelecido pelo Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome; (Redação dada pelo Decreto nº 7.013, de 2009)
VII - esgotamento do prazo: (Incluído pelo Decreto nº 6.392, de 2008)
(BRASIL, 2004).
2.2 CONDICIONALIDADES
O Programa Bolsa Família é o maior e mais ambicioso programa de transferência de
renda com condicionalidades existente. Vários estudiosos brasileiros e estrangeiros
vêm há anos estudando o programa, por sua eficácia e sucesso. Tanto é que já
foram implantados programas similares em alguns países, como cita Galhardo
(2013, p.1): “Além dos EUA, Honduras, El Salvador, Gana, Quênia e África do Sul
criaram programas similares. Governo diz que 63 países enviaram equipes para
conhecer o Bolsa”.
Segundo o prefeito de Nova York, Michael Bloomber (apud GALHARDO, 2013, p.1):
“Este é um inovador programa de transferência de renda com condicionalidades que
visa auxiliar os nova-iorquinos a romper o ciclo de pobreza e é baseado em
programas bem sucedidos ao redor do mundo”, ao anunciar o Opportunity NYC,
nome do programa implantado em 2007.
36
Programas de transferência condicionada de renda são cada vez
mais usados como políticas públicas focadas nos pobres de países
da América Latina. O fato de a desigualdade de renda estar caindo
de maneira generalizada nos diversos países da região onde estes
programas ganharam maior escala e notoriedade coloca estes
países na fronteira do combate à pobreza e à desigualdade no
mundo. Visitas têm sido feitas e recebidas de lugares diferentes, tais
como África do Sul, China, Índia, Indonésia e Nova Iorque, tendo
como motivação os progressos e desafios da pioneira experiência
brasileira consolidada no Programa Bolsa Família (PBF)
(CAMPELLO; NERI, 2013, p.1).
O Programa Bolsa Família é o maior programa de transferência de renda com
condicionalidade do mundo. Desde sua criação já foram levantadas diversas
discussões acerca da redução da pobreza e da desigualdade social, também é muito
discutido as ações de acesso aos serviços básicos à saúde educação e assistência
social como direitos das famílias, que o programa traz como condicionalidades,
direito/dever das famílias em situação de vulnerabilidade socioeconômicas de ter
acesso à educação, saúde e assistência e um dever do Poder público assegurar o
acesso aos serviços, ao público vulnerável.
As condicionalidades ou compromissos do Bolsa Família são
mecanismos de reforço ao exercício de direitos básicos de cidadania
nas áreas de educação, saúde e assistência social pelos brasileiros
em situação de pobreza e extrema pobreza (MDS, 2013, p.90).
A formulação das condicionalidades no Programa Bolsa Família, visou garantir o
acesso das famílias pobres aos serviços básico de saúde, assistência social e
educação, observando que somente a garantia da renda não seria suficiente para a
superação da pobreza e para garantir uma melhor qualidade de vida surge a
condicionalidades.
Além de garantir às crianças, adolescentes e jovens melhores
condições de saúde, educação e convivência familiar e comunitária
do que as que tiveram seus responsáveis, o Bolsa Família também
contribui para que tenham mais oportunidades de desenvolvimento
social. Assim, buscando elevar o acesso dos beneficiários do PBF a
serviços básicos que são, na realidade, direitos sociais, as
condicionalidades têm como principal objetivo contribuir para o
rompimento do ciclo intergeracional da pobreza (MDS, 2013, p.90).
37
2.2.1 Funcionamento das condicionalidades estabelecidas pelo programa
As condicionalidades são compromissos que as famílias devem assumir quando ao
ingressam no programa, são garantias de direitos ao acesso a saúde, a educação e
a Assistência Social, na mesma linha existe o compromisso do gestor público
garantir o acesso das famílias aos serviços. Veremos neste capitulo quais são as
condicionalidades, efeitos nos descumprimentos e acompanhamentos.
Na área da Saúde, as condicionalidades são compromissos
assumidos pelas famílias beneficiárias que tenham em sua
composição crianças menores de 7 anos e/ou gestantes. As
atribuições do Ministério da Saúde (MS), compartilhadas com as
esferas estaduais e municipais do Sistema Único de Saúde (SUS),
são a oferta dos serviços para acompanhamento da vacinação e da
vigilância nutricional de crianças menores de 7 anos, bem como a
assistência ao pré-natal de gestantes e ao puerpério (Brasil, 2004b)
(MAGALHÃES JÚNIOR; JAIME; LIMA, 2013, p.95).
Condicionalidades na Saúde, acontece com a vacinação das crianças com idade
inferior a 07 anos, acompanhamento do peso e estatura, acompanhamento de
mulheres de idade fértil de 14 a 44 anos, acompanhamento de gestantes no prénatal e da nutriz (lactente) e do seu bebê.
Todo o acompanhamento de calendário de vacinação crescimento e peso da
criança, pré-natal, acompanhamento da nutriz e seu bebê, será registrado no
sistema do Bolsa Família na Saúde este compromisso e responsabilidade é do
Mistério da Saúde, as informações são alimentadas pelos Municípios duas vezes a
cada
semestre,
o
poder
público
tem
o
compromisso
de
monitorar
as
condicionalidades.
O acompanhamento de condicionalidades permite ao poder público
mapear os principais problemas vivenciados pelas famílias em
situação de pobreza e extrema pobreza, relacionados à oferta dos
serviços ou à dinâmica sociofamiliar, e identificar as áreas e as
ocorrências de maior vulnerabilidade. Com isso, é possível construir
diagnósticos sociais territorializados e implementar medidas que
contribuam para orientar as ações de governo de forma intersetorial,
principalmente no âmbito das políticas sociais (MDS, 2013, p.91).
38
No acompanhamento das condicionalidades na Educação, além da matricula
escolar, exige-se da criança com idade inicial de 06 anos e o adolescente de até 15
anos, pelo menos 85% de frequência escolar e o adolescente com idade de 16 e 17
anos o programa exige a frequência de 75%.
A exigência da permanência na escola tem como premissa básica o
exercício do direito à educação, pois não basta possibilitar o acesso
a meninos e meninas – é fundamental que permaneçam na escola,
aprendam na idade adequada, tenham oportunidades de
continuidade dos estudos e, ainda, de inserção no mundo do
trabalho.
O principal objetivo da condicionalidade de educação é apoiar a
inclusão, permanência e progressão escolar de crianças de famílias
em situação de pobreza ou de extrema pobreza. A condicionalidade
de educação representa, portanto, um farol de alerta, um ponto de
monitoramento para a gestão pública, para se equalizar em uma
linha positiva as trajetórias escolares de todas as crianças e
adolescentes, independentemente de sua condição socioeconômica
(CRAVEIRO; XIMENES, 2013, pp.114-115).
O levantamento destes acompanhamentos e registros das frequências é repassado
pelas escolas para a secretaria de educação, as informações são encaminhadas a
cada bimestre e os dados dos alunos são registrado no sistema presença, que é de
compromisso do Ministério da Educação.
O acompanhamento da frequência escolar do PBF é realizado
bimestralmente, em parceria com os entes federados, representados
pelas áreas de educação de estados, municípios e Distrito Federal,
em cinco períodos ao longo do ano, quais sejam: fevereiro/março,
abril/ maio, junho/julho, agosto/setembro e outubro/novembro. Nestes
períodos, os operadores municipais do programa, sob a orientação
da Coordenação Geral de Acompanhamento da Inclusão Escolar do
MEC e das coordenações estaduais do Programa Bolsa Família,
consultam as escolas para levantar informações relativas ao
cumprimento (ou não) da frequência escolar mínima exigida pelo
PBF a seus beneficiários (CRAVEIRO; XIMENES, 2013, pp.113).
A presidente da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação
(ANPEd), Dalila Andrade Oliveira, destacou que:
[...] a educação é a porta de acesso para os demais direitos sociais.
E o programa de transferência de renda coordenado pelo MDS deu
uma contribuição inestimável para a garantia destes serviços. Os
dados da condicionalidade de educação mostram que o Estado tem
39
ampliado o acesso à educação e diminuído as diferenças escolares
entre ricos e pobres (MDS, 2013, p.1).
A terceira condicionalidade é na área da Assistência Social, o acompanhamento nos
serviços de Convivências e Fortalecimentos de Vínculos eram os núcleos do
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) e com as mudanças no
reordenamento as atividades do PETI passaram a serem desenvolvidas no Serviço
de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV), que abrange os Centros de
Referências de Assistência Social (CRAS) e nos Centros de Referencias
Especializado de Assistência Social (CREAS). O SCFV, nesse sentido, deve se
organizar para atender as crianças e os adolescentes do PETI desde a Tipificação
Nacional de Serviços Socioassistenciais. À participação também é atribuída um
percentual de frequência;
Na área de assistência social, crianças e adolescentes com até 15
anos em risco ou retiradas do trabalho infantil pelo Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil (Peti), devem participar dos Serviços
de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV) do Peti e obter
frequência mínima de 85% da carga horária mensal (MDS, 2014,
p.1).
O
acompanhamento
das
condicionalidades
é
feito
pelo
Ministério
de
Desenvolvimento Social que é competente para desenvolver ações articuladas com
o Ministério de Saúde e Educação, a base destes acompanhamentos ocorre nas
secretárias municipais de saúde educação e assistência social.
O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)
faz o acompanhamento das condicionalidades do Bolsa Família de
forma articulada com os Ministérios da Educação e da Saúde. Nos
municípios, o acompanhamento deve ser feito intersetorialmente
entre as áreas de saúde, educação e assistência social. Mds.gov.br
gestão de condicionalidade (MDS, 2014, p.1).
O acompanhamento das condicionalidades é um dos objetivos do Programa Bolsa
Família e do Ministério de Desenvolvimento Social, que passa a monitorar e avaliar o
desempenho de cada município nos acompanhamentos das famílias beneficiárias do
Bolsa Família. Estes acompanhamentos têm os seguintes objetivos;
Os objetivos do acompanhamento das condicionalidades são:
40
- monitorar o cumprimento dos compromissos pelas famílias
beneficiárias, como determina a legislação do programa;
- responsabilizar o poder público pela garantia de acesso aos
serviços e pela busca ativa das famílias mais vulneráveis;
- identificar, nos casos de não cumprimento, as famílias em situação
de maior vulnerabilidade e orientar ações do poder público para o
acompanhamento dessas famílias (MDS, 2014, p.1).
O objetivo das condicionalidades é fortalecer o direito que as famílias têm de ter
acesso aos serviços de saúde, educação e assistência social. Também, por meio do
acompanhamento das condicionalidades, é possível identificar os motivos pelos
quais as famílias não levam seus filhos à escola ou não buscam serviços de saúde
e, assim, encontrar formas de resolver esses problemas. Por exemplo, têm crianças
que não vão à escola porque estão trabalhando ou por uma situação de gravidez
precoce. Nestes casos, é preciso acompanhar estas famílias e apoiá-las para que
tais problemas sejam resolvidos (CGU, 2010, p.33).
E é através do SICON – Sistema on line de Condicionalidades, que recebe a
repercussão das informações do sistema presença da educação e do sistema
SISVAN da saúde, que gera uma relação indicando quais famílias estão
descumprindo com as condições saúde e ou educação, estas relações vão para os
CRAS E CREAS fazerem os acompanhamentos.
As condicionalidades na Assistência Social atendem às famílias que não conseguem
cumprir com as condições estabelecidas pelo Programa. Os objetivos do
acompanhamento
são
para
a
cessação
dos
descumprimentos
das
condicionalidades.
2.2.2 A importância dos CRAS e CREAS para acompanhamento das
condicionalidades do programa bolsa famílias
O CRAS tem, em uma das suas atribuições, fazer os acompanhamentos das
famílias e dos jovens com serviços de convivência e fortalecimento de vínculos, esta
frequência é de 85 % de acompanhamento. Estas condições são os compromissos
das famílias junto ao programa bolsa família estabelecido por lei, para que as
famílias, junto com as crianças e adolescentes, obtenham uma melhor qualidade de
41
vida, que possibilite a superação da pobreza. Com estes compromissos de
permanência do beneficiário aos serviços, o governo visa cada vez mais a garantia e
a participação das famílias na saúde, educação e assistência social e assim aliviar a
condição de pobreza vivenciado pelas famílias.
O CRAS é uma unidade pública estatal descentralizada da política de
assistência social sendo responsável pela organização e oferta dos
serviços socioassistenciais da Proteção Social Básica do Sistema
Único de Assistência Social (SUAS) nas áreas de vulnerabilidade e
risco social dos municípios e DF (MDS, 2014, p.1).
Os CRAS e CREAS foram criados respectivamente para atender as famílias
brasileiras que vivem em situação de vulnerabilidade e ou risco social e quando e no
que tange o Programa Bolsa Família nas condicionalidades estabelecidas e não
cumpridas, estes serviços entram em ação realizando o acompanhamento das
famílias para sanar a situação de vulnerabilidade e risco social que impediu o
cumprimento das condições de saúde, educação e assistência, encontrada pelos
serviços e assim aplicando as ações que garantam o acesso aos serviços, e
possibilitando a superação da vulnerabilidade e risco, e promovendo a família a sua
emancipação e superação da pobreza.
Ao longo de uma década, os investimentos do governo federal nos
serviços e equipamentos públicos da assistência social foram
crescentes, como apontam Colin, Pereira e Gonelli: já são mais de
7.400 centros de referência de assistência social (Cras) e 2.200
centros de referência especializados de assistência social (Creas)
cofinanciados pelo governo federal e atuantes em praticamente todos
os municípios do Brasil (CAMPELLO, 2013, p.22).
2.3 AÇÕES COMPLEMENTARES
O Programa Bolsa Família, quando foi criado, pensou no desenvolvimento de três
eixos basilares, que são: transferência direta de renda as famílias pobres ou
extremamente pobres; condicionalidades, que são as garantias de direitos ao
acesso a saúde educação e assistência social; e ações complementares, que tem
42
com objetivos proporcionar a sustentabilidade das famílias, superando a pobreza
enfrentada por milhões de brasileiros.
Para o desenvolvimento das ações complementares, como cursos técnicos e
profissionalizantes, deve se observar a situação de vida das famílias – respeitando
sempre
seus
hábitos,
costumes
e
culturas.
A
criação
dos
programas
complementares precisa observar, elaborar e planejar as ações, por exemplo: como
uma pessoa que é analfabeta pode realizar um curso profissionalizante que
necessite de conhecimento técnico teórico se ele nunca foi à escola. Para possibilitar
sua inclusão e qualificação, o que precisa ser feito é a observação de todo este
contexto, ou seja, precisa estar dentro do plano das ações complementares os
programas
de
alfabetização,
o
aumento
de
programas
de
alfabetização,
possibilitando a escolaridade e, consequentemente possibilitar a inserção das
famílias nos cursos profissionalizantes.
A organização dos Programas Complementares deve levar em conta o
perfil e a demanda de cada família e as ações e serviços existentes no
local. Para algumas famílias a alfabetização e educação de jovens e
adultos são de fundamental importância e para outras a capacitação
profissional ou acesso ao microcrédito (ABREU, 2012, p.26).
Os programas complementares são planejados em 3 etapas: diagnóstico,
planejamento e execução e acompanhamento dos resultados. O diagnóstico começa
pelo levantamento de dados socioeconômicos da população a ser atendida, como
condições de habitação e saneamento, perfis de idade e composição familiar, renda,
situação de emprego, etc. Torna-se possível, assim, identificar em linhas gerais as
situações de vulnerabilidade a serem atendidas (MDS, 2014).
Os programas complementares são ações regulares, ofertadas pelas três esferas de
governo - União, estados e municípios - e pela sociedade civil, voltadas ao
desenvolvimento das capacidades das famílias cadastradas no CadÚnico,
principalmente, as beneficiárias do PBF, contribuindo para a superação da situação
de pobreza e de vulnerabilidade social em que se encontram. O objetivo dessas
ações
é
complementar e
potencializar
os
impactos
transferências condicionadas de renda (MDS, 2014).
proporcionados
pelas
43
A Coordenação Geral do Bolsa Família e Secretária Nacional de Renda e Cidadania,
contribuirá para elaboração do planejamento e desenvolvimento de cada ação em
diferentes níveis de Governo. Os planejamentos, implantações e monitoramentos
acontecem conforme quadro 1 abaixo
QUADRO 1 – Ações do planejamento, implantação e monitoramento do Bolsa Família
Fase do programa
Contribuições da CGPBF/Senarc
Fornecimento de relatórios do CadÚnico com dados das famílias
que podem ser beneficiadas por um programa complementar,
incluindo:
identificação
de
demandas
e
potencialidades,
Concepção e
focalização das ações e promoção da complementaridade entre
planejamento
os programas.
Apoio aos órgãos responsáveis, no desenho e planejamento da
política, com base na expertise acumulada na articulação de
outros programas e ações complementares.
Mobilização dos atores do Programa Bolsa Família (gestores do
PBF, coordenadores estaduais PBF e instâncias de controle
social) para: (i) identificação e localização de famílias beneficiárias
Implementação
de acordo com o perfil do público-alvo do programa ou ação
complementar; (ii) divulgação dos programas e dos serviços
oferecidos; (iii) mobilização das famílias para inscrição no
programa; e (iv) acompanhamento da participação das famílias
beneficiárias no programa.
Monitoramento e
Avaliação
Apoio aos órgãos responsáveis pela implementação do programa
ou ação complementar na definição e na construção do modelo
de monitoramento e avaliação do programa/ação complementar.
Fonte: (MDS, 2014, p.1)
A articulação de programas complementares com o PBF contribui para combater o
quadro de desigualdades e para promover a inclusão social. Mas, para que essas
ações sejam mais efetivas, é necessário considerar a realidade local e as
especificidades da população a ser atendida (MDS, 2014).
44
2.3.1 Programas federais
Os programas complementares articulados em nível federal estão descritos no
quadro a seguir:
QUADRO 2 – Programas complementares
Programa
Categoria
Programa Brasil
Acesso a
Alfabetizado
conhecimento
Objetivo
Agente Executor
Alfabetização
MEC
Próximo Passo
Acesso a trabalho
e renda
Qualificação profissional nas
áreas da construção civil e
turismo
MTE
Programa de
Qualificação
Profissional
Continuada –
Acreditar
Acesso a trabalho
e renda
Qualificação e inserção
profissional em obras da
construtora
Construtora
Norberto Odebrecht
Reforço escolar para seleção
Acesso a trabalho
para cursos de qualificação
e renda
profissional
Programa Nacional da
Desenvolvimento rural e
Acesso a trabalho
Agricultura Familiar
fortalecimento da agricultura
e renda
(PRONAF B)
familiar
Concessão de crédito
Crediamigo e
Acesso a trabalho
orientado e acompanhado
Agroamigo
e renda
para população rural
Programa Nacional de
Acesso a trabalho
Concessão de crédito
Microcrédito Produtivo
e renda
orientado e acompanhado
Orientado
Promover o desenvolvimento
Territórios da
Acesso a
econômico e universalizar
Cidadania
cidadania
programas básicos de
cidadania
Promover a inscrição de
Acesso a
famílias assentadas no
Assentamentos rurais
cidadania
Cadastro Único e priorizar
inserção no PBF
Fonte: (MDS, 2014, p.1)
Prominp
Governos
estaduais e
municipais
MDA
BNB
MTE
Casa Civil e
Ministérios
MDA
INCRA
2.3.2 Articulação intersetorial
Para
todo
o
desenvolvimento
das
ações
e
articulações
dos
programas
complementares são desenvolvidas, e realizadas de forma intersetorial, nas esferas
federais, estaduais e municipais, oferecida pela Coordenação Geral do Programa
Bolsa Família. O planejamento e desenvolvimento destas ações são sempre
45
pautados em estudos dos perfis das famílias atendidas pelo Programa Bolsa
Família. Sendo observado ainda a exploração do potencial econômico da localidade,
e nos desenvolvimentos das ações sempre se buscará os recursos culturas, naturais
e econômica de cada lugar.
Para oferecer programas complementares às famílias beneficiárias
do PBF a Coordenação Geral do Programa Bolsa Família em nível
federal desenvolve uma estratégia de articulação com diversos
órgãos dos governos federal, estaduais e municipais para atender as
necessidades das famílias em áreas como acesso ao conhecimento,
acesso ao trabalho e renda e melhoria das condições habitacionais
(MDS, 2014, p.1).
O Governo Federal criou o programa de transferência de renda, e para atender os
três eixos basilares, delegando as atribuições aos entes federados, onde cada um
tem o papel importante para desenvolvimentos todas as atividades inerentes ao
programa, a lei 10.836/20014 e ao regulamento da lei o decreto 5.209/2004, traz que
são nos municípios que todas as atividades diretamente aplicadas aos beneficiários
são realizadas, sendo este essencial para uma boa atuação do programa.
Os estados e o Governo Federal têm relevante papel nessa
parceria, mas o trabalho desenvolvido pelos municípios e o
Distrito Federal é essencial para a efetividade do Bolsa Família.
É o município que está mais próximo das famílias, é lá onde
elas vivem, as crianças vão à escola e tomam as vacinas, os
adultos trabalham e procuram melhorar profissionalmente. São
os municípios que cadastram as famílias pobres para que
possam receber os benefícios do PBF e ter acesso a tantos
outros programas sociais. Ou seja, sem a boa atuação do
município, o impacto do Programa na superação da pobreza
seria menos efetivo (MDS, 2013, p.7).
Os Programas Complementares são formas de inclusão social das famílias
beneficiadas do Programa Bolsa Família, proporcionando a sustentabilidade e
superação da pobreza, estas ações com a transferência de renda e as
condicionalidades, são essenciais para desenvolver com sucesso toda as políticas
do Programa.
46
3 ANÁLISE DA LEI Nº 10.836/04
A Constituição Federal de 1988 prevê, no inciso III, do artigo 3ª, como um dos
objetivos fundamentais a erradicação da pobreza e desigualdade social, baseado
neste diploma constitucional, podemos observar leis infra constitucionais como e o
caso da criação do programa Bolsa Família que tem o mesmo objetivo do qual
vislumbramos no artigo da CF/88.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa
do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (grifouse) (BRASIL, 1988).
Partindo da premissa Constitucional e agregando ao ponto de vista jurídico
analisamos como dever do Estado e um direito das famílias mais vulneráveis
economicamente a criação de Programas Sociais que garantam a superação da
pobreza.
Com a criação da lei 10.836/2004, e a unificação das demais ações de
transferências de renda do governo Federais anteriormente existentes que eram os
programas de renda mínimas vinculadas aos Ministérios Educação, Saúde e Minas
e Energia.
Art. 3º O Programa Bolsa Família tem por finalidade a unificação dos
procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de
renda do Governo Federal e do Cadastramento Único do Governo
Federal, instituído pelo Decreto no 3.877, de 24 de julho de 2001.
(BRASIL, 2004).
Com a unificação do antigo programa de transferência de renda, por exemplo, do
bolsa escola e auxílio-gás, o Estado visou aprimorar cada vez mais o Programa se
preocupando com o bem estar social na perspectiva de cumprir com as garantias e
direitos fundamentais das famílias brasileiras permitindo a superação da pobreza e
sua independência.
47
Desde 2004 quando o Programa foi criado por lei e regulamentado pelo decreto
5.209/2004, percebe uma evolução significante no alivio imediato da pobreza e a
eficácia dos objetivos básicos do programa Bolsa Família como direito dos menos
favorecidos e dever do Estado conforme as garantias constitucionais e as diretrizes
que trata o artigo 4º do decreto lei 5.209/04.
Art. 4º Os objetivos básicos do Programa Bolsa Família, em relação
aos seus beneficiários, sem prejuízo de outros que venham a ser
fixados pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome, são:
I - promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial, de
saúde, educação e assistência social;
II - combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional;
III - estimular a emancipação sustentada das famílias que vivem em
situação de pobreza e extrema pobreza;
IV - combater a pobreza; e
V - promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia
das ações sociais do Poder Público (BRASIL, 2004).
O desenvolvimento de políticas públicas que criam os Programas Sociais visam
erradicar pobreza e a desigualdade social, mas sua eficácia plena
ainda é um
grande desafio para o Estado. Mesmo com estas políticas que vem sendo
implementadas ainda há desafios e visando superá-los e fortalecer a gestão do
Programa Bolsa Família foi criado pelo decreto lei 5.209/04 o conselho Gestor do
Programa que um órgão colegiado e deliberativo composto por vários órgãos que
estão ligados para realizar uma gestão mais sólida.
Art. 5º O Conselho Gestor do Programa Bolsa Família - CGPBF,
órgão colegiado de caráter deliberativo, vinculado ao Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, previsto pelo art. 4º da
Lei nº 10.836, de 2004, e na Lei nº 10.869, de 13 de maio de 2004,
tem por finalidade formular e integrar políticas públicas, definir
diretrizes, normas e procedimentos sobre o desenvolvimento e
implementação do Programa Bolsa Família, bem como apoiar
iniciativas para instituição de políticas públicas sociais visando
promover a emancipação das famílias beneficiadas pelo Programa
nas esferas federal, estadual, do Distrito Federal e municipal.
Art. 6º O CGPBF será composto pelos titulares dos seguintes órgãos
e entidade:
I - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, que o
presidirá;
II - Ministério da Educação;
III - Ministério da Saúde;
IV - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
V - Ministério da Fazenda;
48
VI - Casa Civil da Presidência da República; e
VII - Caixa Econômica Federal (BRASIL, 2004).
Toda a integração destes órgãos ocorre para melhor aplicação de mecanismos de
aprimoramento ao Programa Bolsa Família prezando que os mais pobres possam
estar sempre integrados em diversos seguimentos das políticas públicas garantindo
o direito ao acesso à educação, assistência, saúde e a transferência direta de renda.
Fortalecendo o papel do Estado de promover a intersetorialidade, o combate a
pobreza e emancipação das famílias pobres. Para efetivação destas políticas,
decreto 5.209/04 do Programa Bolsa família traz a execução da gestão de forma
descentralizada.
Art.11. A execução e gestão do Programa Bolsa Família dar-se-á de
forma descentralizada, por meio da conjugação de esforços entre os
entes federados, observada a intersetorialidade, a participação
comunitária e o controle social (BRASIL, 2004).
Esta execução de gestão descentralizada facilita identificar a garantia do acesso à
educação, a saúde e a assistência social e assim promovendo melhores qualidades
de vida e condições de superar a situação de vulnerabilidade sócio econômica e
extrema pobreza, no artigo 11-A do decreto lei 5.209/04 fala que é o Ministério de
Desenvolvimento Social que disciplina o mecanismo de funcionamento do Programa
Bolsa Família.
Art. 11-A. O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome disciplinará os mecanismos de funcionamento do Índice de
Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família - IGD, previsto
no § 2o do art. 8o da Lei no 10.836, de 2004, como instrumento de
promoção e fortalecimento da gestão intersetorial do Programa Bolsa
Família, nas seguintes modalidades: (Incluído pelo Decreto nº 7.332 )
I - Índice de Gestão Descentralizada dos Municípios - IGD-M, a ser
aplicado aos Municípios e ao Distrito Federal; e (Incluído pelo
Decreto nº 7.332, de 2010)
II - Índice de Gestão Descentralizada Estadual - IGD-E, a ser
aplicado aos Estados (BRASIL, 2004).
O Índice de Gestão Descentralizada (IGD) é avaliado conforme acompanhamentos
das condicionalidades e nas coberturas cadastrais das famílias de baixa renda, onde
os Estados e Municípios, que adere ao Programa passam a ser avaliado e receber
apoios financeiros para as ações de gestão do Programa conforme os índices
49
apresentados para
aplicar e aprimorar as atividades e condicionalidades
estabelecidas pelo Programa.
Art. 11-B. O IGD medirá a qualidade da gestão descentralizada do
Programa Bolsa Família, em conformi- dade com o disposto no inciso
I do § 2o do art. 8o da Lei no 10.836, de 2004, considerando as
seguintes variáveis, entre outras fixadas pelo Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome: (Incluído pelo Decreto
nº 7.332, de 2010)
I - integridade e atualização das informações do Cadastro Único para
Programas Sociais do Governo Federal; e (Incluído pelo Decreto nº
7.332, de 2010)
II - envio das informações sobre o acompanhamento do cumprimento
das condicionalidades nas áreas de saúde e educação pelos
beneficiários do Programa Bolsa Família (BRASIL, 2004).
Visando a garantia do acesso das famílias na rede sócio assistencial o programa
Bolsa Família estabelece a transferência de renda com a condicionalidade, que são
condições estabelecidas que garanta o dever do poder público de fornecer
assistência às famílias incluídas no programa
Art. 3º A concessão dos benefícios dependerá do cumprimento, no
que couber, de condicionalidades relativas ao exame pré-natal, ao
acompanhamento nutricional, ao acompanhamento de saúde, à
freqüência escolar de 85% (oitenta e cinco por cento) em
estabelecimento de ensino regular, sem prejuízo de outras previstas
em regulamento.tência as famílias e o direito de acesso dos
beneficiários.Lei 10.836/04
Art. 27. As condicionalidades do Programa Bolsa Família previstas
no art. 3o da Lei no 10.836, de 2004, representam as contrapartidas
que devem ser cumpridas pelas famílias para a manutenção dos
benefícios e se destinam a: (Redação dada pelo Decreto nº 7.332, de
2010)
I - estimular as famílias beneficiárias a exercer seu direito de acesso
às políticas públicas de saúde, educação e assistência social,
promovendo a melhoria das condições de vida da população; e
(Incluído pelo Decreto nº 7.332, de 2010)
II - identificar as vulnerabilidades sociais que afetam ou impedem o
acesso das famílias beneficiárias aos serviços públicos a que têm
direito, por meio do monitoramento de seu cumprimento. (Incluído
pelo Decreto nº 7.332, de 2010)
Parágrafo único. Caberá às diversas esferas de governo garantir o
acesso pleno aos serviços públicos de saúde, educação e
assistência social, por meio da oferta desses serviços, de forma a
viabilizar o cumpri- mento das contrapartidas por parte das famílias
beneficiárias do Programa Bolsa Família. (Redação dada pelo
Decreto nº 7.332, de 2010) (BRASIL, 2004).
50
Os cumprimentos de condicionalidades têm o objetivo de melhorar a qualidade de
vida das famílias garantindo o acesso à educação, à saúde e assistência, visando os
direitos constitucionais que parte da premissa de direito de todos e dever do Estado
O Ministério de Desenvolvimento Social, através do cadastro único criado pelo
decreto lei 6.135/2007, identifica as famílias em situação de baixa renda e pobreza,
e conforme sua situação sócio econômica é realizado automaticamente a concessão
da família atribuindo a partir de então, a transferência de renda.
Art. 2º § 6o Os valores dos benefícios e os valores referenciais para
caracterização de situação de pobreza ou extrema pobreza de que
tratam os §§ 2o e 3o poderão ser majorados pelo Poder Executivo,
em razão da dinâmica socioeconômica do País e de estudos técnicos
sobre o tema, atendido o disposto no parágrafo único do art. 6º. Lei
10.836/04 (BRASIL, 2007).
Os valores estabelecidos pelo Programa podem ser majorados conforme estudos
realizados conforme evolução sócio econômica assim como ocorreu em 2014, antes
os valores per capita eram de R$ 70,00 a R$ 140,00.
Art. 2º § 16. Caberá ao Poder Executivo ajustar, de acordo com
critério a ser estabelecido em ato específico, o valor definido para a
renda familiar per capita, para fins do pagamento do benefício para
superação da extrema pobreza. (Redação dada pela Medida
Provisória nº 590, de 2012) (BRASIL, 2004).
Em junho de 2014 para acompanhar a linha da pobreza estabelecida pela
Organização das Nações Unidas (ONU), a Presidente da República determinou pelo
decreto nº 8.232/14 a alteração do Decreto 5.209/04, estabelecendo que o programa
atenderá famílias em situação de pobreza, com renda familiar mensal por pessoa de
R$ 154,00 (cento e cinquenta e quatro reais) e de pobreza extrema, quando essa
renda por pessoa chega a R$ 77,00 (setenta e sete reais). Com essa mudança, para
quem possuir na família, crianças até 12 anos e adolescentes de até quinze anos
passam a receber de R$ 32,00 (trinta e dois reais) a R$ 35,00 (trinta e cinco reais)
por beneficiário, até que seja atingido o limite da bolsa, que passará de R$ 160,00
(cento e sessenta reais) para R$ 175,00 (cento e setenta e cinco reais) por família.
51
O ingresso das famílias no Programa Bolsa Família não gera direito adquirido.
Cessando a situação de vulnerabilidade econômica cessará o direito da
transferência direta de renda.
Art. 17-A. O ingresso das famílias no Programa Bolsa Família
ocorrerá na forma estabelecida pelo Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, após o registro de seus integrantes no
Cadastro
Único
para
Programas
Sociais
do
Governo
Federal. (Incluído pelo Decreto nº 7.013, de 2009) (BRASIL, 2004).
Os beneficiários, quando concedida a transferência direta de renda e cessando os
requisitos da lei, cessa a elegibilidade do beneficiário, conforme dispõe o art. 2º, §
9º, da lei nº 10.836/04. O benefício a que se refere o § 8º, da citada lei, será mantido
até a cessação das condições de elegibilidade de cada um dos beneficiários que lhe
deram origem.
Art. 21. A concessão dos benefícios do Programa Bolsa Família tem
caráter temporário e não gera direito adquirido, devendo a
elegibilidade das famílias, para recebimento de tais benefícios, ser
obrigatoriamente revista a cada período de dois anos. (Redação
dada pelo Decreto nº 6.392, de 2008) (BRASIL, 2004).
As famílias, uma vez contempladas com o benefício do Bolsa família deve inserir no
cadastro único a cada dois anos, sua situação de vida, com o objetivo de que o
Ministério de Desenvolvimento Social possa rever a situação de cada beneficiário,
de acordo com o art. 21, do Decreto nº 5.209/04.
§ 2º Caberá ao Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome expedir ato fixando: (Incluído pelo Decreto nº
6.392, de 2008)
I - as diretrizes e procedimentos para a operacionalização da revisão
de elegibilidade das famílias para recebimento de benefícios;
(Incluído pelo Decreto nº 6.392, de 2008)
II - os critérios e mecanismos para contagem dos prazos de
atualização de cadastros de beneficiários; e (Incluído pelo Decreto nº
6.392, de 2008)
III - os prazos e procedimentos para atualização de informações
cadastrais para as famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família
que estejam com dados desatualizados no Cadastro Único. (Incluído
pelo Decreto nº 6.392, de 2008) (BRASIL, 2004).
Em relação ao pagamento ao beneficiário, o Governo Federal por meio da Caixa
Econômica Federal faz o pagamento, repassando o dinheiro ao cidadão através do
52
cartão do programa ou conta fácil fornecido e de responsabilidade da Caixa, o
beneficiário sacar seu dinheiro direto da sua conta.
Art. 22. O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
disciplinará a operacionalização do pagamento de benefícios
financeiros do Programa Bolsa Família, contemplando: (Redação
dada pelo Decreto nº 7.013, de 2009) (BRASIL, 2004)
Os municípios têm um papel importante na aplicação e eficácia do Programa Bolsa
Família que, após aderir a ele, passa a ter o compromisso de acompanhar as
condicionalidades.
Art. 28. São responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização do
cumprimento das condicionalidades vinculadas ao Programa Bolsa
Família, previstas no art. 3o da Lei no 10.836, de 2004:
I - o Ministério da Saúde, no que diz respeito ao acompanhamento do
crescimento e desenvolvimento infantil, da assistência ao pré-natal e
ao puerpério, da vacinação, bem como da vigilância alimentar e nutricional de crianças menores de sete anos;
II - o Ministério da Educação, no que diz respeito à freqüência
mínima de oitenta e cinco por cento da carga horária escolar mensal,
em estabelecimentos de ensino regular, de crianças e adolescentes
de seis a quinze anos, e à de setenta e cinco por cento da carga
horária escolar mensal de jovens com idade de dezesseis a
dezessete anos. (Redação dada pelo Decreto nº 6.917, de 2009)
(BRASIL, 2004).
Com as garantias dos Governos Federal, Estadual e Municipal ao acesso a saúde
educação, assistência, entre outras ações que devem ser desenvolvidas pelo
Programa, têm sempre o intuito de superação da pobreza. Por sua vez, os
beneficiários também assumem compromissos.
Art. 27. As condicionalidades do Programa Bolsa Família previstas
no art. 3o da Lei no 10.836, de 2004, representam as contrapartidas
que devem ser cumpridas pelas famílias para a manutenção dos
benefícios e se destinam a: (Redação dada pelo Decreto nº 7.332, de
2010)
I - estimular as famílias beneficiárias a exercer seu direito de acesso
às políticas públicas de saúde, educação e assistência social,
promovendo a melhoria das condições de vida da população; e
(Incluído pelo Decreto nº 7.332, de 2010)
II - identificar as vulnerabilidades sociais que afetam ou impedem o
acesso das famílias beneficiárias aos serviços públicos a que têm
direito, por meio do monitoramento de seu cumprimento. (Incluído
pelo Decreto nº 7.332, de 2010)
53
Parágrafo único. Caberá às diversas esferas de governo garantir o
acesso pleno aos serviços públicos de saúde, educação e
assistência social, por meio da oferta desses serviços, de forma a
viabilizar o cumpri- mento das contrapartidas por parte das famílias
beneficiárias do Programa Bolsa Família. (Redação dada pelo
Decreto nº 7.332, de 2010) (BRASIL, 2004)
O decreto lei 5.209/04 coloca competências aos entes federados na execução das
gestões do Programa Bolsa Família, cabendo a cada um suas atribuições; ao
Município recai a maior e mais importante execução de gestão, porque é no
município que as famílias estão e observando os princípios da descentralização do
Programa, cabe aos Municípios, articular as intersetorialidades da saúde, educação,
assistência entre outras, bem como viabilizar as estrutura institucional destas áreas,
realizarem os cadastros das famílias de baixa renda e em situação de pobreza,
articulação local e demais entes federados conforme o artigo 14:
Art. 14. Cabe aos Municípios:
I - designar área responsável pelas ações de gestão e execução do
Programa Bolsa Família e pela articulação intersetorial das áreas,
entre outras, de saúde, educação, assistência social e segurança
alimentar, quando existentes; (Redação dada pelo Decreto nº 7.852,
de 2012
II - proceder à inscrição das famílias pobres do Município no
Cadastramento Único do Governo Federal;
III - promover ações que viabilizem a gestão intersetorial, na esfera
municipal;
IV - disponibilizar serviços e estruturas institucionais, da área da
assistência social, da educação e de saúde, na esfera municipal;
V - garantir apoio técnico-institucional para a gestão local do
programa;
VI - constituir órgão de controle social nos termos do art. 29;
VII - estabelecer parcerias com órgãos e instituições municipais,
estaduais e federais, governamentais e não-governamentais, para
oferta de programas sociais complementares; e
VIII - promover, em articulação com a União e os Estados, o
acompanhamento do cumprimento das condicionalidades (BRASIL,
2004).
A criação do Programa Bolsa Família trouxe também a necessidade de criação de
um mecanismo que pudesse apoiar as gestões e acompanhá-las nas execuções de
suas atividades possibilitando um melhor alcance dos objetivos do Programa, então
foi criada uma forma de mensuração do desenvolvimento, da qualidade e da
aplicação e execução do Programa no atendimento e na assistência das famílias
inseridas no programa, o chamado de Índice de Gestão Descentralizada (IGD).
54
§ 2º Fica instituído o Índice de Gestão Descentralizada do Programa
Bolsa Família - IGD, para utilização em âmbito estadual, distrital e
municipal, cujos parâmetros serão regulamentados pelo Poder
Executivo, e destinado a: (Incluído pela Lei nº 12.058, de 2009)
I - medir os resultados da gestão descentralizada, com base na
atuação do gestor estadual, distrital ou municipal na execução dos
procedimentos de cadastramento, na gestão de benefícios e de
condicionalidades, na articulação intersetorial, na implementação das
ações de desenvolvimento das famílias beneficiárias e no
acompanhamento
e
execução
de
procedimentos
de
controle; (Incluído pela Lei nº 12.058, de 2009)
II - incentivar a obtenção de resultados qualitativos na gestão
estadual, distrital e municipal do Programa; e (Incluído pela Lei nº
12.058, de 2009)
III - calcular o montante de recursos a ser transferido aos entes
federados a título de apoio financeiro. (Incluído pela Lei nº 12.058, de
2009) (BRASIL, 2004).
Os recursos do IGD para aplicação do desenvolvimento e das atividades do
programa estão pautados na qualidade dos atendimentos realizados nos municípios,
onde terão que alcançar os índices estabelecidos por lei para recebimento dos
recursos, estes fiscalizados pela Instancia de Controle Social e as ações serão com
transparência.
§ 3º A União transferirá, obrigatoriamente, aos entes federados que
aderirem ao Programa Bolsa Família recursos para apoio financeiro
às ações de gestão e execução descentralizada do Programa, desde
que alcancem índices mínimos no IGD. (Incluído pela Lei nº 12.058,
de 2009) (BRASIL, 2004)
Para um bom desenvolvimento da gestão do programa, o dispositivo legal, no artigo
11-C, incisos de I a IX, estabelece que os recursos devem ser aplicados nas
referidas ações;
Art. 11-C. Os recursos de que trata o § 3º do art. 8º da Lei nº 10.836,
de 2004, deverão ser aplicados nas ações de gestão e execução
descentralizada do Programa Bolsa Família, em especial nas
seguintes atividades: (Redação dada pelo Decreto nº 7.852, de 2012)
I - gestão de condicionalidades, realizada de forma intersetorial,
compreendendo as atividades necessárias para o registro,
sistematização e análise das informações relacionadas à frequência
escolar, à agenda de saúde e a outras ações que venham a ser
fixadas como condicionalidades do Programa Bolsa Família; (Incluído
pelo Decreto nº 7.332, de 2010)
II - gestão de benefícios; (Incluído pelo Decreto nº 7.332, de 2010)
III - acompanhamento das famílias beneficiárias, em especial
daquelas em situação de maior vulnerabilidade social, realizada de
55
forma articulada entre as áreas de assistência social, saúde e
educação; (Incluído pelo Decreto nº 7.332, de 2010)
IV - identificação e cadastramento de novas famílias, atualização e
revisão dos dados do Cadastro Único para Programas Sociais do
Governo Federal referentes aos cidadãos residentes no território do
ente federado; (Incluído pelo Decreto nº 7.332, de 2010)
V - articulação intersetorial para o planejamento, implementação e
avaliação de ações voltadas à ampliação do acesso das famílias
beneficiárias do Programa Bolsa Família aos serviços públicos, em
especial os de saúde, educação e acompanhamento familiar
realizado pela assistência social; (Redação dada pelo Decreto nº
7.852, de 2012
VI - atividades relacionadas ao acompanhamento e à fiscalização do
Programa Bolsa Família, inclusive aquelas requisitadas pelo
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; (Redação
dada pelo Decreto nº 7.852, de 2012
VII - gestão articulada e integrada com os benefícios e serviços
socioassistenciais previstos na Lei no 8.742, de 1993; (Incluído pelo
Decreto nº 7.332, de 2010)
VIII - apoio técnico e operacional às instâncias de controle social dos
entes federados, conforme § 6o do art. 11-A; e (Incluído pelo Decreto
nº 7.332, de 2010)
IX - outras atividades a serem estabelecidas pelo Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome. (Incluído pelo Decreto
nº 7.332, de 2010) (BRASIL, 2004)
O decreto lei 5.209 de 17 de setembro de 2004, traz dispositivos que regulamentam
a lei 10.836/04, este decreto trouxe atribuições ao ministério de desenvolvimento
social de coordenar, gerir, operacionalizar o Programa Bolsa Família, entre outras
atividades especiais descritas a seguir no referido decreto.
Art. 2º Cabe ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome coordenar, gerir e operacionalizar o Programa Bolsa Família e,
em especial, executar as seguintes atividades: (Redação dada pelo
Decreto nº 7.332, de 2010)
I - realizar a gestão dos benefícios do Programa Bolsa Família;
(Incluído pelo Decreto nº 7.332, de 2010)
II - supervisionar o cumprimento das condicionalidades e promover a
oferta dos programas complementares, em articulação com os
Ministérios setoriais e demais entes federados; (Incluído pelo Decreto
nº 7.332, de 2010)
III - acompanhar e fiscalizar a execução do Programa Bolsa Família,
podendo utilizar-se, para tanto, de mecanismos intersetoriais;
(Incluído pelo Decreto nº 7.332, de 2010)
IV - disciplinar, coordenar e implementar as ações de apoio financeiro
à qualidade da gestão e da execução descentralizada do Programa
Bolsa Família; e (Incluído pelo Decreto nº 7.332, de 2010)
V - coordenar, gerir e operacionalizar o Cadastro Único para
Programas Sociais do Governo Federal. (Incluído pelo Decreto nº
7.332, de 2010) (BRASIL, 2010)
56
CONSIDERAÇÕES FINAIS
É inevitável a observação de que o Programa Bolsa Família criado por lei 10.836/04
é o maior e mais ambicioso Programa de Transferência de Renda com
condicionalidade do mundo e a sua aplicação sempre está pautada nos objetivos
Constitucionais com alvos e metas de erradicar a pobreza e a desigualdade em
todas as suas formas tornando uma sociedade mais justa e livre das mazelas
deixada pelo passado de sofrimento, misérias e fome.
O Programa Bolsa Família funciona hoje, como um alívio imediato da fome e da
pobreza, e vem significantemente mudando a história da miserabilidade percorrida
há anos no Brasil, pois passamos por estes séculos, por uma Sociedade desigual,
injusta e com má distribuições de suas riquezas, e em busca de minimizar e acabar
com tantas desigualdades, o Governo Federal vem se empenhando com
observância a nossa Constituição Federal, para mudar a imagem de
Governos
passados que esquecerá do seu povo, é para contribuir e ajustar sua dívida de
anos com a população menos favorecidas tentando mudar a história de um país, se
avaliou em criar um programa que pudesse transformar e melhora a situação de
vida de milhares de pessoas.
A transferência de renda com condicionalidade é uma estratégia que facilita a
inclusão e promoção das famílias extraindo-as do nível de vulnerabilidade
socioeconômica, trazendo a possibilidade de que ela sai do patamar de extrema
pobreza e da fome, atribuído uma transferência de renda que lhe der o direito de
utilizar da forma que melhor atenda suas necessidades, possibilitando a autonomia e
liberdade que outrora jamais teve. Já as condicionalidades são os compromissos
das famílias de participarem e terem o acesso a saúde, educação e a assistência
Social, que não deixa de mostrar explicitamente as garantias constitucionais de
promoção aos serviços básicos como direito de todos.
As intersetorialidades trazem elos que traduz o sucesso do programa, levando às
garantias e objetivos previstos na nossa Carta Magna de 1988 as pessoas
necessitadas.
57
Durante os estudos e pesquisas realizadas nesta monografia mostrou-se que para
garantir uma superação de pobreza e desigualdade, o Programa Bolsa Família
precisou conectar e atribuir compromissos a União, aos Estados e principalmente
aos Municípios, onde é oferecido as ofertas dos serviços as famílias, é na gestão
municipal que todas as atividades são desenvolvidas e consolidadas; as ações de
gestão basilares como a transferência de renda que é atribuída diretamente ao
beneficiário através de um cartão magnético, as condicionalidades que são
monitoradas pelas Secretárias de Saúde Educação e Assistência Social e
acompanhadas pelos serviços do CRAS e CREAS , quando identificados situação
de vulnerabilidade e risco social e os programas complementares que são
responsáveis para facilitar a independência das famílias do programa , fazendo com
que elas superem e saíam do Programa, possibilita
o acesso aos cursos
profissionalizantes , inclusão em universidades, inserção no mercado de trabalho
entre outros acessos a programas e benefícios sociais.
Dados mostram que o Bolsa Família, teve impacto na saúde, diminuído os índices
de desnutrição, mortalidade infantil melhorando a qualidade de vida de milhares de
crianças, melhorou significantemente os índices da educação, crianças e
adolescentes beneficiários do bolsa família frequentam mais a escola dos que não
são beneficiários; na Assistência Social
priorizando
o ingresso de crianças e
adolescentes beneficiadas, nos programas e projetos de inclusão social, atribuindo
garantias a cidadania.
Diante dos sucessos e garantias apresentados neste estudo, o Bolsa Família ainda
vem aprimorando sua política de superação de pobreza, vez dez anos de criação e
como todas as áreas, seja jurídica, seja social, passa por processos de mudanças e
aperfeiçoamentos precisando melhorar cada vez mais.
Gostaria de colocar nas minhas considerações o sucesso do programa no
atendimento de 50 milhões pessoas beneficiárias e das 20 milhões de pessoas que
superaram a pobreza e conseguiram sair da miséria e da fome, isto mostra um
empenho de todos os entes que federados que trazem a sustentabilidade deste
Programa e fazem com que aconteça estes grandes avanços em nossa sociedade.
58
O Programa que surgiu para atender as pessoas em total miséria e extrema
pobreza, que são aquelas pessoas definidas por portarias do poder Executivo, que
estabelece renda per capita atualmente de R$ 77,00 (setenta e sete reais) per capita
traçado perfil de extrema pobreza e R$ 154,00 (cento e cinquenta e quatro reais) per
capita, portaria atualizada em 2014, esta linha foi definida com base nas diretrizes da
ONU e do Banco Mundial.
No entanto conclui-se que existe uma eficácia do programa na garantia dos objetivos
fundamentais da Constituição Federal, mas que precisa ser aprimorado em relação
às limitações por parte de alguns beneficiários que não querem reconhecer a
superação da linha da pobreza para não perderem os benefícios de transferência de
renda. Estes entraves que ainda existem e não fazem parte deste estudo, mas
colocado nas considerações a título de sugestões, poderá ser mais aprofundado em
uma tese de pós-graduação.
59
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