As Mudanças Organizacionais para Efetivação dos Portais de Governo como Estratégia
de Democratização e Comunicação no Poder Legislativo: o caso da Assembleia
Legislativa de Minas Gerais
Autoria: Fabíola Cristina Costa de Carvalho, Cássia Carolina Borges da Silva, Lúcia Meire Alves Siqueira
RESUMO
Existem diversos níveis de complexidade até o governo eletrônico se tornar instrumento
efetivo de informação, cidadania e democracia. O objetivo do artigo é analisar as mudanças
organizacionais resultantes da implantação das ferramentas de tecnologia da informação e
comunicação em entidades públicas, especificamente no caso da Assembleia Legislativa de
Minas Gerais (ALMG). A metodologia adotada pautou-se em pesquisa histórico-bibliográfica
e documental, além de pesquisa empírica qualitativa. Como resultado verificou-se que,
reformulações do portal da ALMG impactaram em mudanças nas rotinas de servidores,
parlamentares e acessores, os quais em última análise se adaptaram à novas estruturas e
processos incorporados.
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1. INTRODUÇÃO
O desenvolvimento do governo eletrônico traz celeridade, eficiência, qualidade e a
customização aos serviços prestados pelo Estado, pois contribui para reduzir a complexidade
dos processos internos, refletindo também na redução dos custos operacionais. Além disso,
favorece a mudança na interação entre o Estado e outros governos, bem como com o cidadão,
já que contribui para o estreitamento das relações entre esses atores (BARBOSA, 2010).
Nesse sentido, é complexa a discussão acerca dos portais de governo como
ferramentas de inserção social, através da criação de um ambiente que informa, bem como
estimula e facilita a deliberação (VILLELA, 2003). De fato, os portais deixaram de ser um
mero instrumento informativo, ao se tornarem um meio de acesso aos serviços públicos e à
participação em debates de interesse da sociedade.
Dito de outro modo, o uso de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) oferece
imensas possibilidades para o desenvolvimento e o fortalecimento do processo democrático
(PEIXOTO; RIBEIRO, 2009). Contudo, tais possibilidades estão ligadas a profundas
mudanças que devem ser empreendidas, no intuito de adaptar os processos internos e a
estrutura organizacional à nova realidade das TICs nos diversos níveis das entidades públicas.
De acordo com Mariz (2007), no contexto da globalização, a organização pode ser
vista como uma estrutura social adaptativa. Ela é infundida com valor do ponto de vista do
sistema social mais amplo, à medida que simboliza aspirações das comunidades em que se
inserem. As mudanças existem porque para além da sobrevivência orgânica ou material,
manutenção da sua integridade institucional se torna o objetivo primordial da organização. No
âmbito da gestão pública, o foco das mudanças organizacionais conduzem ao aumento da
agilidade e à diminuição da complexidade burocrática na adoção de novas estratégias. “Os
órgãos públicos costumam querer continuar fazendo o que fazem há anos, tenha a necessidade
desse serviço mudado ou não” (CHAVES; MARQUES, 2006).
O presente artigo procura, então, observar as mudanças organizacionais relacionadas
ao processo de implantação e as posteriores modernizações das ferramentas de tecnologia e
informação no âmbito da administração pública, estudando o caso da Assembleia Legislativa
de Minas Gerais (ALMG). Aqui, parte-se do princípio de que a implementação de portais de
governo voltados para o exercício da cidadania, como uma ferramente efetiva de inclusão e
participação social, transparência e prestação de serviços, é uma estratégia organizacional que
implica em mudanças internas e externas.
Para desenvolver o objetivo, além desta introdução, que apresenta o tema do estudo, o
artigo foi dividido em cinco seções. Na segunda seção, se descreve a metodologia adotada
para a elaboração da análise. Em seguida, na terceira seção, são apresentadas algumas
reflexões acerca do governo eletrônico, com foco na disseminação de informações
governamentais e na promoção da participação social. Em um quarto momento são tratadas
algumas questões importantes acerca do modelo gerencial “Direcionamento Estratégico da
ALMG 2010-2020”, a fim de evidenciar as suas contribuições no processo recente de
reestruturação do Portal da ALMG, e pontuados os momentos marcantes para a implantação e
atualização das ferramentas de TIC e governo eletrônico na Casa Legislativa. Logo, são
discutidas as mudanças organizacionais verificadas nos processos supramencionados. Por fim,
na última seção, são apresentadas as principais conclusões.
2. METODOLOGIA
Este estudo tem como problema-foco a observação das mudanças organizacionais
necessárias e decorrentes da efetiva implantação do governo eletrônico em uma entidade
pública, no sentido do uso de portais de governo como ferramenta de participação e inclusão
2
social. O primeiro passo foi uma revisão teórico-conceitual sobre mudança organizacional,
governo eletrônico, e-democracia e a criação de um caminho de afinidades entre os temas.
Como os estudos de caso são instrumentos interessantes para descrever analiticamente
determinado fenômeno (JOHNSON, 1992), optou-se por realizar a pesquisa na Assembleia
Legislativa de Minas Gerais. As casas legislativas têm a função de discutir e produzir leis,
além de fiscalizar o Poder Executivo do estado e representar os interesses da sociedade, por
meio da intermediação política de conflitos. Entre suas atividades está o debate e o voto de
temas relativos aos orçamentos públicos, sistema tributário, planos de desenvolvimento e
matérias relacionadas aos servidores públicos (MINAS GERAIS, 2012b).
Para Mello et al. (2003), as assembleias apresentam diferentes graus de
desenvolvimento, do ponto de vista da promoção de acesso à informação, em função da alta
complexidade na estrutura administrativa e os procedimentos relacionados aos portais de
governo, além dos altos custos de implementação desses sistemas e do fato do cidadão não
estar habituado ao elevado volume de informações disponibilizados. Mas estudos anteriores,
como os de Braga (2007) e Borges-da-Silva et al. (2012), já mostravam que a ALMG se
destaca, no cenário nacional, em relação ao uso de portais de governo, por isso o interesse em
analisar a realidade de uma organização que implementou a e-democracia com uma grande
margem de sucesso e as mudanças organizacionais necessárias e decorrentes desse processo.
A pesquisa empírica foi desenvolvida a partir, principalmente, de entrevistas
presenciais semiestruturadas e de resgate documental a partir da seção “Transparência”, do
Portal da Assembleia. A junção dos dois métodos foi usada porque apenas o levantamento de
documentos oficiais não se mostrou suficiente para contextualizar toda a realidade da ALMG
e os mecanismos de efetivação do Portal como ferramenta de participação social.
A condução das entrevistas foi pautada pela crença de que, a partir dos princípios de egov, ou especificamente do e-legislativo, a ALMG deveria ajustar o uso do portal eletrônico
em três bases: (1) comunicação, no intuio de informar sobre as atividades da Casa e responder
a questionamentos sobre ações e decisões tomadas – transparência e accountability para dar
mais legitimidade aos processos; (2) participação cidadã para aumentar o interesse, o
envolvimento e a participação ativa nas ações do setor público, por meio de ferramentas
interativas; (3) prestação de serviços, buscando melhorar a qualidade, a acessibilidade, a
oportunidade e reduzir os custos dos serviços públicos (MELLO et al., 2003).
A primeira entrevista, com duração de 110 minutos, foi realizada no dia 13 de
novembro de 2012 com a gerente de Comunicação em Mídias Digitais e uma jornalista
integrante da equipe, aqui chamadas entrevistadas 1 e 2, respectivamente. A Gerência a qual
as duas entrevistadas são ligadas é a responsável, desde 2012, pelo Portal da ALMG. Elas
repassaram o histórico da implantação do governo eletrônico na organização e esclareceram
todo o processo recente de mudanças empreendidas no Portal para aumentar a participação
cidadã e as consequências dessas alterações nos processos internos dos servidores e processos
externos de deputados e assessores. Destaca-se que o fato de as entrevistadas integrarem o
corpo técnico-administrativo da ALMG desde os anos de 1990, facilitou o resgate histórico de
outros instrumentos de e-gov, como a efetivação do correio eletrônico.
A segunda entrevista foi realizada com o diretor de Planejamento e Coordenação,
denominado entrevistado 3, no dia 23 de novembro de 2012, com duração de 80 minutos. A
primeira entrevista resultou na crença de que as mudanças mais recentes no âmbito do
governo eletrônico na ALMG eram decorrentes de um movimento organizacional de longo
prazo, voltado para a melhoria dos processos de planejamento e gestão estratégica, que
culminou com a implementação do Direcionamento Estratégico da ALMG 2010-2020. A
intenção foi justamente conhecer e ouvir do gestor responsável pelo planejamento qual o
papel do e-gov, mais especificamente dos portais de governo, na gestão estratégica da ALMG.
3
A mesma motivação levou à entrevista com a gerente-geral da Consultoria Temática e
com a gerente de Acompanhamento e Avaliação de Políticas Públicas, chamadas aqui de
entrevistadas 4 e 5, respectivamente. Essa Gerência é a responsável, de acordo com o
Direcionamento Estratégico, pela consolidação dos dados para a construção do Portal de
Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas, projeto prioritário para o biênio 2011/2012.
A entrevista foi realizada no dia 31 de janeiro de 2013, com duração de 120 minutos.
A análise do conteúdo apurado nas entrevistas se uniu ao estudo dos registros oficiais
disponíveis no próprio Portal da Assembleia. A construção deste artigo, portanto, seguiu a
lógica da combinação da pesquisa bibliográfica, histórica, descritiva e qualitativa (GIL, 2008)
no empenho de concluir como se dá a implantação do e-gov efetivo em uma organização
pública governamental e as mudanças necessárias e decorrentes do processo de uso de portais
de governo como instrumento de participação, inclusão social e democracia.
3. GOVERNO ELETRÔNICO:
PARTICIPAÇÃO CIDADÃ
PROMOÇÃO
DA
INFORMAÇÃO
E
DA
As atividades de governo eletrônico se desenvolveram no intuito de melhorar os
processos governamentais e promover a interação com os cidadãos, incrementando a
comunicação e os vínculos com a sociedade. Desse modo, o Banco Mundial define e-gov
“como o uso, pelas agências governamentais, de tecnologias de informação que têm a
capacidade de transformar as relações com os cidadãos, os negócios e outros braços do
governo.” (MELLO, et al., 2003, p. 17). De forma complementar, segundo Villela (2003), o
termo governo eletrônico indica um empenho pela modernização, que resulta na propagação
das formas de acesso aos governos.
Em linhas gerais, o Governo Eletrônico expressa uma estratégia pela qual o aparelho
de Estado faz uso das novas tecnologias para oferecer à sociedade melhores
condições de acesso à informação e serviços governamentais, ampliando a qualidade
desses serviços e garantindo maiores oportunidades de participação social no
processo democrático (JARDIM, 2000 apud VILLELA, 2003, p. 24)
A participação cidadã e o aumento das possibilidades de democracia são conceitoschave para o desenvolvimento do e-gov. Através dos canais de comunicação abertos, se busca
aumentar a interação entre o Estado e a sociedade, a qual ganha voz no processo democrático,
expressando suas opiniões a respeito da concepção e da elaboração das políticas públicas,
bem como recebendo respostas sobres suas demandas. Assim, o uso das TICs no setor público
objetiva a prestação de serviços interativamente, a disseminação de informação e as
transações comerciais com o setor privado, bem como a agilização da comunicação e a
integração das bases de dados, nos âmbitos intra e intergovernamental (MELLO et al., 2003).
Nesse conexo, Jardim (2000) considera que o e-gov pode tornar os governos mais
efetivos em quatro aspectos: (1) facilidade para que as perspectivas sociais sejam
consideradas pelos governos na (re)definição das políticas públicas; (2) oferta de melhores
serviços prestados pelo setor público; (3) integração dos serviços públicos, em função de
facilidades de comunicação entre as diferentes organizações; (4) maior nível de informação
atualizada e acessível sobre o governo, as leis, os regulamentos, as políticas e os serviços
públicos.
No atual cenário, marcado pela velocidade do desenvolvimento das ferramentas de
TIC e pela pluralidade de recursos associados a esses instrumentos no âmbito da gestão
pública, o cidadão passa a demandar mais qualidade e agilidade nos serviços prestados. Dessa
forma, a administração pública precisa adotar critérios, estratégias e metas para o uso das
possíveis soluções tecnológicas nas práticas dos governos (Minas Gerais, 2010).
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Considerando uma escala de níveis que observa a interação entre estado e sociedade,
Villela (2003) destaca que, a United Nations for Development Programme (2001) 1 identifica
quatro estágios no movimento dos países em direção ao Governo Eletrônico: (1) publicação
de informações: websites publicam informações gerais e formulários on-line que podem ser
impressos – caracteriza-se por ser um sistema de comunicação em um único sentido, (2)
interação: os websites realizam pesquisas de informações, e formulários podem ser
completados on-line; (3) troca de valores: websites possibilitam uma troca de valores, através
do pagamento e recebimento de taxas públicas online; (4) serviços integrados e troca: os
websites integram diversos serviços baseados em necessidades e funções, não nos
departamentos, órgãos ou agências governamentais.
Adicionalmente, de acordo com dados da pesquisa TIC Governo Eletrônico – 2010
(BARBOSA, 2010), acerca do uso do e-gov no Brasil, dos cidadãos propensos ao uso das
facilidades oferecidas pelo governo eletrônico, 75% está na faixa entre 16-34 anos, enquanto
21% são pessoas com 60 anos ou mais. Ademais, 87% possuem ensino superior, ao passo que
apenas 7% dos usuários têm nível de escolaridade correspondente a educação infantil. Os
homens são a maioria (61%), em detrimento das mulheres (52%). Assim, o perfil dos usuários
do e-gov no Brasil são homens jovens, adultos, com ensino superior.
Ainda segundo a pesquisa, a propensão ao uso do e-gov cresce de acordo com a renda,
a escolaridade e a classe social. De maneira geral, o usuário dos serviços percebe que é
beneficiado, por exemplo, ao economizar o tempo para ser atendido e observar maior rapidez
dos resultados. Além disso, em relação aos que têm menor renda, se considera a economia
relativa aos gastos com deslocamento, necessários na busca por atendimento presencial.
Vale destacar que, por meio do governo eletrônico, é possível melhorar o atendimento
à sociedade sem incrementar os recursos em pessoal, instalações e equipamentos (SILVEIRA,
2001). Por outro lado, Peixoto e Ribeiro (2009) destacam que a maioria dos sites de governo
brasileiros apenas reproduz o papel de divulgação de informação exercido por outros meios de
comunicação impressos e audiovisuais. Ou seja, não há de fato uma via de mão dupla para se
promover uma “interatividade democrática”.
4. GOVERNO ELETRÔNICO NA ALMG E INTERNET COMO INSTRUMENTO
DEMOCRÁTICO
Neste ponto parte-se para a apresentação do histórico da ALMG em relação a sua
experiência com algumas ferramentas do governo eletrônico, desde a implantação dos
primeiros equipamentos de informática, em 1979, até a disponibilização recente do Portal,
melhor avaliado do ponto de vista da prestação de contas e do incentivo à participação cidadã.
As iniciativas de e-gov passam por uma série de estágios e níveis de complexidade
para se transformarem em um instrumento preciso da informação. A importância da
publicidade – princípio previsto na Constituição Federal, em relação aos atos do governo, em
suas diferentes instâncias – impõe que haja ampla divulgação de informações à população,
propiciando-se o acesso em múltiplos meios de fácil alcance aos cidadãos.
Já no final da década de 1970, as entidades públicas governamentais do Executivo e
Legislativo de Minas Gerais se voltaram para as potencialidades dos instrumentos de
informática, o primeiro passo para a construção do governo eletrônico como o conhecemos
nos dias de hoje. A informatização na Assembleia de Minas iniciou em 1979, quando foram
adquiridos os primeiros terminais de vídeo – equipamentos cedidos pela Prodemge, a
companhia de processamento de dados do Estado de Minas Gerais.
Entre 1988 e 1992, os gabinetes dos deputados ganharam os primeiros
microcomputadores e a ALMG lançou o programa Assembleia On Line, que instalava
terminais nas câmaras municipais, prefeituras e associações dos municípios para levar
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informações legislativas às populações locais. Em 1994, foi implantado o correio eletrônico,
como ferramenta de facilidade para a comunicação entre os parlamentares e a sociedade e
entre eles e o corpo técnico-administrativo da ALMG.
O Portal da Assembleia, inaugurado em 1995, foi o segundo portal legislativo a ser
lançado no país, ficando atrás somente do site da Assembleia de São Paulo. Naquela época, a
internet comercial ainda não estava disponível e a conexão da ALMG era feita em parceria
com a Universidade Federal de Minas Gerais. A ferramenta era de total responsabilidade da
Gerência de Tecnologia da Informação e considerada um instrumento da informática.
Figura1. Layout completo da página inicial da primeira versão do site da ALMG, em 8/2/1997
Fonte: http://web.archive.org/web/19970208171523/http://www.almg.gov.br/. Acesso: 08 fev 2013.
Desde sua inauguração, o site passou por quatro reestruturações significativas, em
1999, 2001, 2005 e 2011. “As reformulações tiveram por objetivo implementar medidas para
melhorar a organização e democratização da informação legislativa. Além de garantir a
transparência das ações da Assembleia, visava facilitar ao usuário a possibilidade de
acompanhar os trabalhos parlamentares, ampliando, assim, a participação da sociedade nas
decisões de seu interesse”, esclareceu a gerente de Comunicação em Mídias Digitais.
Em 1999, foram criados banners na página inicial, com links de acesso aos temas
“Eventos”, “Procon”, “Matérias em Tramitação”, “Normas Jurídicas” e “TV Assembleia”. O
usuário passou a ter acesso às novas pesquisas de preços feitas pelo Procon da Assembleia,
aos links que permitiam fazer inscrição on line para participar de seminários e palestras e aos
novos links sobre municípios mineiros. Foram criadas diversas páginas internas, como a da
Biblioteca, com possibilidade de consulta ao seu acervo, páginas de Comissões Parlamentares
de Inquérito (CPIs) e de cadastro para recebimento de notícias. Também foram implantados
os bancos de notícias e fotos, com possibilidade de download de imagem com qualidade de
impressão e a ferramenta que permitia a publicação de manchetes na página inicial. A partir
dessa reformulação, a Diretoria de Comunicação foi inserida no processo de construção e
manutenção do site da Assembleia.
Já em outubro de 2001, seis anos após a primeira versão, a Assembleia concluiu a
segunda reformulação do Portal, implantando uma nova arquitetura de informação com
alterações mais profundas que o aproximou do conceito de Portal, isto é, endereço eletrônico
que serve como uma “porta” de entrada a vários sites. “As mudanças objetivaram facilitar a
consulta do usuário, agrupando melhor os dados. Explicações básicas sobre órgãos e
procedimentos legislativos foram incluídas em cada página. Cada deputado também passou a
ter sua própria página, com contatos e informações sobre sua atuação” (Entrevistada 1).
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Figura 2. Layout completo da página inicial após a terceira reformulação, em 24/3/2002
Fonte: http://web.archive.org/web/20020324040028/http://almg.gov.br/. Acesso: 08 fev 2013.
Foram oferecidos os serviços de consulta a pautas e resultados das reuniões de
Plenário e Comissões; informação sobre a tramitação de projetos disponíveis desde o ano de
1959 e legislação mineira desde 1947; consultas aos Diários do Legislativo e texto integral
das diversas publicações institucionais. A seção “Fale com a Assembleia” tornou possível
enviar mensagens para todos os deputados ou para um grupo parlamentar agrupado por
partidos. O Portal continha cerca de 40 mil páginas e teve 360 mil acessos externos nos meses
de agosto e setembro de 2001, de acordo com a entrevistada 1.
Nessa época, além das áreas de TI e Comunicação, a Gerência-Geral de
Documentação e Informação foi inserida no processo de manutenção e disponibilização da
informação no Portal da ALMG. O site passou a ser visto como uma ferramenta de
accountability e começou a sofrer pressão social para sua alimentação constante. Nesse
sentido, tornar públicas as informações de processos legislativos racionalizou os processos e
os custos. Um banco de dados interno, compartilhado entre vários setores, propiciou a
economia de tempo entre servidores públicos que tinham retrabalho, por exemplo, de redigitar
o relatório de determinada reunião para registro em diferentes setores internos.
Além disso, disponibilizar os dados no Portal reduziu a procura por informações por
telefone pelos diversos grupos de pressão e interesse sociais: esses representantes, assim como
todo o cidadão interessado, eram encaminhados para o site a fim de obter os dados desejados.
Isso criou um ciclo virtuoso democrático, já que o costume e a rotina de ir até a página
eletrônica gerou na população um sentido de urgência pela informação qualificada, o que se
refletiu nos procedimentos internos voltados para a agilidade e necessidade de um processo
informativo apurado. No mês de outubro de 2004, por exemplo, devido às eleições
municipais, o volume de pageviews externos foi de 1,13 milhões. Mesmo diante da resistência
dos responsáveis pela área de TI, a Comunicação assumiu a responsabilidade da definição dos
padrões de publicação, inclusive sendo a fonte de informação oficial.
Em 2003, a Assembleia iniciou o processo de implantação de software livre e gratuito
nos gabinetes, em substituição a produtos licenciados e remunerados para uso. “Em novembro
de 2012, foi concluída a adoção do BrOffice Writer como o editor de textos. A economia com
a migração foi de cerca de R$ 4,5 milhões (...). O custo de uma estação de trabalho na rede da
Assembleia é 35% menor do que há 10 anos”, mostrou a entrevistada 1.
Em 2005, foi realizada a terceira reformulação do Portal, exatamente 10 anos após sua
criação. As principais novidades foram à implantação de breadcrumbs, ou migalhas de pão;
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índice alfabético de assuntos; navegação em softwares livres, como o Mozilla FireFox, e
lançamento do cadastro on line para receber boletins de notícias personalizados. Também foi
inaugurada a página multimídia da Assembleia, com disponibilização de arquivos em formato
MP3 para download. O número de acessos externos subiu para 397 mil.
Em 2008, a Assembleia lançou mais um serviço no portal: o Boletim de Informações
do Plenário (BIP). O BIP contém a lista de todos os projetos em pauta no Plenário, com
explicações sucintas sobre o conteúdo da proposição original e as mudanças propostas durante
sua tramitação. A título de exemplificação, em 2012, foram enviados mais de dois milhões de
boletins a e-mails cadastrados pelo Portal (MINAS GERAIS, 2012c). Em 2009 foi lançado o
canal da Assembleia no Youtube.
Em 2011, a Assembleia conclui a quarta reformulação do Portal, como o 10º projeto
prioritário do Direcionamento Estratégico da ALMG 2010-2020, que busca, entre outras
metas, fortalecer o vínculo da instituição com o cidadão. “O novo portal passou a apresentar
uma arquitetura de informação mais centrada no usuário”, completou a gerente de
Comunicação em Mídias Digitais.
4.1 Portal da ALMG: Poder e Voz do Cidadão
Em 2010, a ALMG iniciou um profundo e inédito processo de mudança
organizacional: a implantação do “Direcionamento Estratégico: Assembleia Legislativa de
Minas Gerais 2010-2020”. O modelo foi oficializado por meio da Resolução 5.334/2010 2. O
Direcionamento Estratégico é um modelo de gestão, cuja base é a tentativa “de ultrapassar as
disfunções da burocracia tendo em vista que se buscava mais eficiência na ação
administrativa” (REIS, 2012, p. 188).
Na percepção de Machado (2001), as organizações públicas foram desenhadas para ser
muito estáveis, mas a atual configuração do ambiente sócio-organizacional inviabilizou essa
estabilidade. Nesse sentido, a adoção de um modelo gerencial está ligada ao momento em que
o corpo gerencial optou pela adoção do planejamento estratégico como ferramenta para
incrementar a gestão pública.
O Direcionamento Estratégico foi determinado e aprovado pelos deputados
estaduais mineiros, denotando iniciativa inédita numa casa legislativa, possibilitando
o acesso a toda Casa de uma visão de futuro e métodos consistentes de elaboração e
concretização de seus projetos de gestão. O intento foi o de instituir mecanismos de
continuidade do processo de implementação ao longo da década, de maneira que
cada Mesa empossada estabeleça suas prioridades e carteira de projetos específicos,
com vistas a atingir os objetivos estratégicos em 2020. Tais projetos prioritários de
cada Mesa serão objeto de deliberação, o que dará às decisões tomadas o caráter de
estratégia do Poder Legislativo (REIS, 2012, p. 189).
Um breve relato histórico da implantação do Direcionamento Estratégico (MINAS
GERAIS, 2010) explica que o projeto é o resultado de sete meses de planejamento com
participação de consultoria externa. Foi realizada pesquisa qualitativa com atores internos e
externos, explorando aspectos relacionados ao cenário legislativo nacional. Foram
entrevistados representantes dos Poderes Legislativo e Executivo, da acadêmia e do setor
privado, da imprensa, do Tribunal de Contas e do Ministério Público. A sociedade também
participou, por meio do Portal da ALMG, de onde saíram 1.900 contribuições de cidadãos.
Segundo o diretor de Planejamento e Coordenação, os projetos prioritários são revistos
a cada dois anos e, a partir daí, são verificadas as ações e parcerias necessárias para a sua
efetivação. A escolha é feita pela Mesa Diretora da Assembleia, a partir de informações
subsidiadas pela Diretoria de Planejamento para a tomada de decisões.
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A implantação do Direcionamento Estratégico na ALMG implicou em mudanças para
além dos processos internos, com alterações evidentes e profundas na estrutura
organizacional. A Resolução 5.334/2010 aponta oito setores da Assembleia que sofreram
alterações. A Deliberação 2.5213/2011 reorganizou a Gerência-Geral de Tecnologia da
Informação, criando a Gerência de Governo Eletrônico, enquanto a Deliberação 2.5314/2012
fez ajustes na Diretoria de Recursos Humanos e criou uma nova gerência na Diretoria de
Processo Legislativo. Outra novidade estrutural foi a Gerência de Comunicação de Mídias
Digitais, instância responsável pela manutenção e acompanhamento do Portal da ALMG,
dentro da Diretoria de Comunicação Institucional.
O Direcionamento Estratégico da ALMG considerou as TICs e as potencialidades do
governo eletrônico como ferramentas essenciais para o alcance da visão de futuro da entidade.
A pesquisa realizada com a sociedade apontou que dentro das atividades da ALMG, os meios
de comunicação foram a categoria melhor avaliada em relação à efetividade social, já o meio
de comunicação melhor conceituado foi o Portal da ALMG, com 93% de efetividade, “[...]
representando o maior nível de importância e qualidade na opinião dos respondentes”
(MINAS GERAIS, 2009b, p. 28). A pesquisa qualitativa exploratória apurou que entre as
prioridades estratégicas, os entrevistados destacaram a “radicalização dos mecanismos de
participação e transparência, ganhando maior prestígio e melhor imagem diante da sociedade:
uso de novas tecnologias, consolidação das audiências públicas, utilização das redes sociais,
ampliação da comunicação com a sociedade, particularmente seus segmentos pouco
organizados” (MINAS GERAIS, 2009a, p. 63).
No caminho do governo eletrônico, a Deliberação 2.489/20105 estabeleceu duas
prioridades para a implementação do Direcionamento Estratégico: (1) desenvolvimento e
incorporação de novas tecnologias no relacionamento com a sociedade mineira, de forma a
permitir maior interatividade entre o cidadão e o Legislativo Estadual; (2) incremento da
sistematização e da disponibilização de informações relativas à execução das políticas
setoriais pelo poder público estadual, com vistas à fiscalização social e ao aprimoramento do
exercício da função fiscalizadora do Legislativo. Assim, o Portal da Assembleia foi o 10º
projeto prioritário definido para o biênio 2009/2010. O objetivo da diretriz era:
reestruturar o portal da Assembleia, aprimorando sua usabilidade, acessibilidade e
interatividade, possibilitando maior transparência e melhor acompanhamento do
trabalho da Casa; facilitar o acesso a conteúdos/assuntos e ampliar a participação
dos cidadãos nas discussões desenvolvidas na ALMG, permitindo o envio de
contribuições (MINAS GERAIS, 2012a).
Para tanto, seriam desenvolvidas três ações principais: (1) reformulação do Portal
ALMG; (2) ampliação da interatividade; e (3) ações de continuidade. Os resultados esperados
com o projeto prioritário eram o lançamento da versão do novo Portal, com nova arquitetura
de informação e layout mais moderno, além da ativação do perfil institucional da Assembleia
no Twitter – microblog que funciona como uma das três maiores redes sociais existentes –,
bem como a criação do Comitê Gestor do Portal, implementado em 2010, e definição da
política de uso de recursos de interatividade. De acordo com o diretor de Planejamento e
Coordenação, o indicador de sucesso do projeto seria medido a partir da satisfação do usuário
em relação ao conteúdo do Portal, apurado por meio de reclamações, dúvidas e elogios.
Em 3 de outubro de 2011 foi colocada no ar a quarta versão do Portal da Assembleia,
com a meta de fortalecer o vínculo da ALMG com o cidadão. Segundo as informações
apuradas com as entrevistadas da Gerência de Comunicação em Mídias Sociais, as principais
alterações empreendidas na ferramenta, dentro das expectativas do Direcionamento
Estratégico, são: arquitetura da informação centrada no usuário; disponibilização dos
pronunciamentos e projetos apresentados por cada deputado; agenda integrada das reuniões de
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Plenário, das comissões, dos eventos e cursos, com alimentação descentralizada, além de
sistema de busca por período e por evento; implantação da representação gráfica com o passo
a passo da tramitação do processo legislativo; links nas páginas para compartilhamento nas
redes sociais; convergência de mídias com possibilidade do cidadão acessar notícias, fotos,
áudios e vídeos por assunto; implantação do cadastro único on line para recebimento de
boletins informativos e acompanhamento de proposições.
Figura 3. Layout parcial da página inicial após a última reformulação.
Fonte: www.almg.gov.br. Acesso: 08 jan 2013.
Em maio de 2012, a Assembleia lançou seu perfil no Twitter. A gerente de
Comunicação em Mídias Digitais mostrou que, no primeiro ano de funcionamento o Portal
disponibilizou 27.329 notícias, 146.657 fotos, 4.825 áudios e 4.726 vídeos. As visitas externas
somaram 1,34 milhão de acessos, um aumento de 375% em relação a 2005. As melhorias nos
recursos de compartilhamento de conteúdos nas redes sociais fizeram com que o Facebook,
por exemplo, fosse responsável em 2012 por 39.875 visitas ao Portal, cinco vezes maior que o
verificado em 2011. Foram 1.769 visitas originadas pela opção de compartilhar, existente nas
páginas do Portal. O Twitter foi responsável por 8.514 visitas, das quais 6.766 tiveram origem
a partir do perfil oficial @assembleiamg. O perfil registrou 2.474 seguidores, com média de
80 novos por mês (MINAS GERAIS, 2012c, p. 51).
Entre as prioridades estabelecidas pela Deliberação 2.510/2011, o Portal da ALMG
aparece no âmbito da utilização de novas tecnologias no relacionamento com o cidadão, de
forma a ampliar a informação, participação e interatividade e sistematização e
disponibilização de informações sobre a execução das políticas setoriais estaduais, voltado ao
aprimoramento da ação fiscalizadora da sociedade e do Poder Legislativo. O Diretor de
Planejamento explicou que, para tanto, no futuro serão priorizadas ações de e-democracia,
como consultas públicas, dados abertos e aplicativo para acesso ao Portal do telefone móvel.
A importância dada às TICs e ao governo eletrônico na construção do Direcionamento
Estratégico não se encerrou na primeira carta de projetos estratégicos. Para o biênio 20112012, definido pela Deliberação 2.520/20116, o modelo gerencial prevê outro projeto que está
intimamente ligado ao e-gov, o Portal de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas,
quinta diretriz finalística a ser trabalhada pela ALMG. Como esclareceu a entrevistada 5, o
site seria, na verdade, um “portal dentro de um portal”, integrado ao Portal da Assembleia,
cuja previsão de disponibilização eletrônica é abril de 2013.
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O objetivo do projeto do Portal de Monitoramento é “fornecer informações relevantes,
sintéticas e atualizadas sobre a eficácia e os benefícios das políticas públicas estaduais, com
vistas a ampliar a participação popular na sua formulação, monitoramento e avaliação”
(MINAS GERAIS, 2012a). A ação principal do projeto é implementar o portal com dados e
indicadores sobre as políticas públicas setoriais, de forma a permitir seu monitoramento e
avaliação pelo Legislativo e pela sociedade. As metas resultantes da Deliberação 2.510/2011 7
previam para o projeto Portal de Monitoramento que o novo site estaria disponível ao público
em julho de 2012, data, porém, não seguida.
O diretor de Planejamento e Coordenação elucidou que o Portal de Monitoramento das
políticas públicas é uma parceria com o Poder Executivo e será um espaço para acompanhar
as políticas públicas desenvolvidas pelo Estado, dividido em 22 campos temáticos (criados a
partir das comissões parlamentares da Assembleia), com 402 atividades a serem
acompanhadas e a atuação da Assembleia em cada uma delas. Ele informará o que é a política
pública e como a estrutura do Estado está organizada para sua execução; acerca da execução
orçamentária e indicadores financeiros; legislação temática, entre outros assuntos. Será
também uma ferramenta para contato do cidadão com a ALMG para denunciar e fiscalizar
incorreções na execução das políticas.
5. ANÁLISE: MUDANÇA ORGANIZACIONAL A PARTIR DA IMPLANTAÇÃO DO
E-GOV NA ALMG
As mudanças nas organizações podem ser provenientes de questões externas e
internas, já que quando reage às ocorrências decorrentes do ambiente a empresa se adapta à
nova situação. Desse modo, Obadia et al. (2007) chamam a atenção para o ambiente
complexo que atualmente envolve as organizações, onde mudanças ocorrem de forma
dinâmica, imprevisível e em ritmo acelerado. Nesse sentido, as mudanças recentes associadas
a reestruturação do Portal da ALMG foram desencadeadas a partir da observação da
necessidade de mudanças internas orientadas pelo Direcionamento Estratégico, acrescido de
motivações externas, como a busca por um relacionamento mais estreito com a sociedade.
As organizações podem gerenciar as mudanças formalmente, através de um processo
de planejamento deliberado e dedutivo, caracterizando a mudança planejada; ou também
podem gerenciar as mudanças informalmente, de maneira emergente (GOHR; SANTOS,
2011). A mudança gradativa ou incremental se dá pela alteração nos processos internos para
gerar novos resultados. Ao longo das décadas de 1990 e início dos anos 2000, no Portal da
ALMG, prevaleceram as mudanças incrementais, em função da necessidade de adaptação.
Isto é, as alterações e reformulações não eram resultado de um planejamento deliberado, mas
da necessidade adaptativa ao ambiente e às novas possibilidades da internet.
Por outro lado, o processo de reestruturação do Portal dentro do Direcionamento
Estratégico pode ser caracterizado como uma mudança planejada, integrando um arcabouço
maior de projetos e prioridades estratégicas da organização para alcançar sua visão de futuro.
O processo de reestruturação seguiu vários passos, começando por pesquisa acadêmica sobre
e-gov e pesquisa de opinião com público interno e apresentação do novo portal ao público
interno. O caminho seguido para a construção das prioridades, com a participação dos
diversos níveis institucionais – deputados, assessores e técnico-administrativos – deu voz aos
diferentes atores e as suas expectativas em relação ao que a ALMG deveria fazer para ser
reconhecida como poder e voz do cidadão em 2020.
Nesse ponto, destaca-se o argumento de Chaves e Marques (2006) para quem a falta
de participação do servidor público no planejamento da mudança compromete sua
legitimidade, o que pode gerar sentimentos de rejeição, hostilidade e descrença. “O
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funcionário que não se percebe nem age como parte integrante da organização não pode trazer
contribuições que transcendam o cumprimento das próprias rotinas” (SROUR, 1994, p. 41).
Um conceito que pode ser atrelado à própria ideia da mudança, inclusive a
organizacional, é o da resistência. Para Hernandez e Caldas (2001), a resistência à mudança é
vista como qualquer conduta que objetiva manter o status quo diante da pressão para
modificá-lo. Desse modo, a resistência à mudança é considerada um fenômeno natural e
inevitável, que surge durante a implementação de mudanças ou inovações. A gerente de
Comunicação em Mídias Digitais apontou que os processos de reformulação do Portal da
ALMG ao longo da primeira década dos anos 2000 sofreram, sim, resistência por parte da
equipe de Tecnologia e Informação (TI), departamento que tendia a apresentar um sentimento
de pertencimento sobre as responsabilidades acerca do Portal. A crença até então era de que
um site era uma ferramenta de informática e não de comunicação, menos ainda democrática.
O trabalho de mudança cultural foi desenvolvido ao longo dos anos e se mostrou
eficaz durante a reformulação prevista no Direcionamento Estratégico, já que a área de TI foi
essencial para a criação dos bancos de dados compartilhados e programas específicos
descentralizados para os setores responsáveis por alimentar as informações complexas
disponíveis no Portal, como as assessorias parlamentares e a área de jornalismo, por exemplo.
Nesse sentido, Hernandez e Caldas (2001) defendem que a resistência à mudança é
rara e deverá ocorrer somente na presença de circunstâncias excepcionais. Como o foco do
novo Portal da ALMG era o cidadão-usuário, a entrevistada 1 lembrou, por exemplo, que os
responsáveis pela publicidade dos editais públicos tiveram sua rotina modificada, sendo
acrescidas tarefas que antes não faziam parte do trabalho de publicação de materiais. Os
servidores encarregados da tarefa, no entanto, incorporaram a mudança de forma rápida e
precisa, pois reconheciam o seu trabalho como essencial para o sucesso da nova lógica de
serviços voltados para o usuário e não para o público interno. Nesse ponto também vale
destacar o fato de a resistência nos períodos de transição das mudanças ser verificada
eminentemente entre os funcionários mais antigos.
As mudanças estratégicas em empresas estatais revelam “(...) peculiaridades que não
são comumente abordadas na literatura da área. Entre outros fatores, a forte vinculação das
estratégias da empresa com a política governamental representa uma variável crítica para
estudos de mudança em empresas estatais” (GOHR E SANTOS, 2011, p. 1.675). Nesse
sentido, o fato de a Mesa Diretora da ALMG ter aceitado a mudança de compromisso,
adotando o Portal como instrumento efetivo de transparência, participação e prestação de
serviço é posto como o principal passo para o sucesso da ferramenta na Assembleia de Minas.
Segundo o Relatório Institucional de 2012 (MINAS GERAIS, 2012c), todas as
atividades institucionais têm como ponto de convergência o Portal da Assembleia. A nova
versão, focada em facilitar a navegação do usuário, reúne toda a cobertura das atividades do
legislativo, além de diversas informações e serviços úteis para facilitar o acompanhamento
das atividades dos deputados e da ALMG pelos cidadãos. O diretor de Planejamento e
Coordenação aposta que a qualificação da informação para o público é o grande diferencial
dos novos processos da Assembleia.
O Portal é a mais nova tecnologia de relacionamento com a sociedade. E com ela
podemos racionalizar custos e aumentar a ocorrência de consultas públicas, fóruns,
debates, divulgação de dados abertos. O e-gov também pode melhorar a relação da
ALMG com a sociedade e reduzir a ‘antipatia da política’, aumentando a
participação. Para isso, é necessário melhorar os canais de comunicação, próatividade direcionada a esses canais e à educação, construção de conhecimento sobre
a ALMG e a política de forma geral para qualificar a sociedade a participar. Do
ponto de vista político, empreendemos esforço para tornar o comportamento do
parlamentar mais participativo, pois a representação se complementa com a
participação ao longo do mandato. (Entrevistado 3)
12
A qualificação do público para a participação no debate legislativo também foi o
principal argumento da gerente-geral da Consultoria Temática. Ela acredita que o novo Portal
é a tentativa definitiva para “linkar” a ALMG à comunidade. “É um instrumento para reduzir
a assimetria informacional e fazer com a que a sociedade entenda o que a ALMG deseja e
vice-versa. O Portal é uma oportunidade de valorizar ainda mais a pluralidade das casas
legislativas”, enfatizou. Segundo ela, o Direcionamento Estratégico tem o mérito de afinar o
que seriam resultados positivos de mensuração da atividade parlamentar. “Legislativo
produtivo não é o que aprova mais normas. A produtividade está ligada a como as demandas
das diferentes esferas sociais são incorporadas na agenda e no discurso político. Aqui, o Portal
é uma ferramenta essencial para a promoção da inclusão”, ressalta.
Seguindo o mesmo raciocínio, a gerente de Monitoramento e Acompanhamento de
Políticas Públicas esclareceu que a mensuração do sucesso do novo Portal da ALMG é feita
pelo planejamento interno a partir da qualificação da participação cidadã. “Partimos da
hipótese de que informar melhor o público qualifica a participação”, disse. Ela ilustrou essa
ideia, explicando que antes as propostas dos cidadãos incorporadas na legislação era muito
reduzida em comparação aos dias de hoje. Em 2009, por exemplo, foi feita a primeira
consulta pública pelo Portal, sobre o Plano Estadual de Educação. Cidadãos de 48 municípios
apresentaram 212 propostas, mas o número de propostas incorporadas era muito baixo, se
comparado aos mais recentes. No ano de 2012, 153 propostas foram incorporadas pela
Assembleia na discussão orçamentária.
O Portal da Assembleia, porém, pode não ser a melhor ferramenta de democracia e
participação social, sob a abrangência do alcance aos cidadãos mineiros. A visão crítica de
Grey (2004) chama atenção para afirmações do tipo “era de mudanças sem precedência”,
devido aos avanços tecnológicos da sociedade da informação: 2/3 da população mundial
nunca fez uma ligação telefônica ou teve acesso à rede mundial de computadores, então,
como dizer que a sociedade da informação realmente afeta a realidade social?
Para o autor, a ideia de economia virtual está muito desconectada da ampla realidade,
sem consumo e distribuição das tecnologias de informação e comunicação à maioria da
população. Ou seja, a mudança é um apelo retórico político para legitimação da classe média
em busca do reforço de seus postos de poder. Essa visão é reforçada pela pesquisa TIC
Governo Eletrônico (2010), a qual mostrou que os usuários-médios do e-gov no Brasil são
homens jovens com ensino superior, de renda e classe social mais altas (BARBOSA, 2010).
Este trabalho, porém, considerada as potencialidade do uso do Portal para fins
democráticos, afinal os 1,13 milhões de acesso no período das eleições municipais de 2004,
bem como os 1,34 milhões, no também ano eleitoral de 2012, evidenciam uma procura,
mesmo que restrita, de eleitores para qualificação de seu voto. Talvez um número tão elevado
de interessados não procurassem outros meios de informação, como jornais, revistas e portais
eletrônicos para ter acesso aos dados formadores de opinião.
6. CONCLUSÃO
Este artigo propôs observar algumas mudanças organizacionais necessárias para que as
entidades públicas usar os portais de governo como ferramentas efetivas de participação,
accountability e prestação de serviço. Mais que alterações na estrutura organizacional, com
criação e extinção de departamentos específicos para acompanhar as melhorias incrementais,
adaptativas ou planejadas, ficou claro a necessidade da mudança cultural: os portais de
governo, assim como as tecnologias do e-gov, são ferramentas para a democracia, facilitando
a comunicação bidirecional, não apenas instrumento de informática.
No caso da ALMG, atualmente, toda a rotina de divulgação da informação legislativa
passa pelo Portal, de forma descentralizada, integrando diversos e diferentes departamentos da
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instituição indispensáveis para a disponibilização ágil de informação confiável. Isso só foi
possível porque o Portal foi construído a partir da integração de vários sistemas de gestão da
informação, difundidos e rotinizados por todos os setores, reduzindo o retrabalho e os custos
operacionais de repasse de dados à sociedade. A Gerência de Comunicação em Mídias
Digitais centraliza apenas o monitoramento da conveniência legal das informações divulgadas
– por exemplo, as publicações nas redes sociais de deputados, em período eleitoral, cuja
pertinência é determinada por lei.
Em períodos intermediários, e durante as reformulações do Portal, houve mudanças no
sentido de organizar, democratizar a informação legislativa, garantir transparência, facilitar o
acompanhamento do trabalho parlamentar e ampliar a inclusão e participação da sociedade.
Essas alterações, que caminharam ao encontro da e-democracia, impactaram nas rotinas dos
servidores públicos, dos parlamentares e de seus acessores. Dessa forma, todos os envolvidos
precisaram se adaptar aos novos processos incorporados à ALMG. Verificou-se em períodos
de transição das mudanças condutas características de resistência, em particular entre os
servidores mais antigos na casa legislativa. Porém, tais comportamentos foram considerados
naturais. De fato, reconheceu-se que tanto a adoção quanto o aprimoramento do e-gov na
ALMG caminharam para a melhoria gerencial, pois a organização teve que revisar seus
processos internos, o que acabou por reduzir seus custos. Isso levou ao reconhecimento dos
benefícios estratégicos do governo eletrônico. Hoje, o Portal racionaliza processos, evitando
cobranças de informação por parte do público interno e da sociedade, ao mesmo tempo em
que aumenta a eficiência da divulgação de dados da Assembleia.
O governo eletrônico, então, é uma estratégia de abertura das portas dos órgãos
públicos ao cidadão. Para isso, no entanto, são requeridas a readequação dos processos –
mediada por novos meios, ferramentas e formas de treinamento – e mudanças estruturais e
culturais do governo para com a sociedade.
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