AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 840.582-5, DA COMARCA DE LONDRINA 5ª VARA CÍVEL.
Agravante : Ministério Público do Estado do Paraná.
Agravadas : Associação Evangélica Beneficente de Londrina e Irmandade da Santa
Casa de Londrina.
Relator : Des. Paulo Hapner.
Vistos, etc.
I. Trata-se de Agravo de Instrumento com Pedido de Efeito Suspensivo, interposto pelo
Ministério Público do Estado do Paraná, em desfavor da Associação Evangélica
Beneficente de Londrina e da Irmandade da Santa Casa de Londrina, nos autos da Ação
Civil Pública nº 59.604-43/2011, em trâmite junto à 5ª Vara Cível da Comarca de
Londrina, em face da r. decisão que indeferiu o pedido de tutela antecipada formulado
pelo agravante, negando a pretendida determinação de adoção das providências
necessárias no sentido de que as agravadas não interrompessem o atendimento nos
prontos-socorros e serviços de urgência e emergência, de modo a assegurar aos usuários
do SUS acesso ininterrupto, sob pena de multa diária no valor de R$ 10.000,00 (fls.
28/34).
Irresignado com a r. decisão singular, o agravante sustenta a prevalência do direito
constitucional à saúde e a necessidade de intervenção do Poder Judiciário quando este
direito estiver sendo negligenciado. Argumenta que a presente Ação Civil Pública tem
por escopo assegurar aos usuários do SUS atendimento nos serviços de urgência e
emergência do Hospital Evangélico, da Santa Casa e do Hospital Infantil, unicamente a
fim de que se preserve a vida e a saúde destes usuários; que não se discute aqui o
cumprimento de cláusula contratual por parte do Município de Londrina, no que se
refere aos valores que devem ou não ser repassados às entidades agravadas; que, como
órgão defensor da sociedade, é responsável por promover todas as medidas ao seu
alcance, a fim de proteger este consagrado direito constitucional, ainda mais diante da
gravidade da situação; que de acordo com o art. 5º, XXXV, da CF, em havendo inércia
do Poder Executivo ou dos serviços de relevância pública quanto aos seus deveres
constitucionais relativos aos direitos fundamentais, deverá intervir o Poder Judiciário, a
fim de assegurar a efetividade destes direitos; que inclusive os atos omissivos do Poder
Legislativo e Executivo não podem ficar sem controle, sendo certo que este mesmo
raciocínio é aplicado aos serviços de relevância pública que integram o sistema público
de saúde (SUS); e que diante da existência de lesão à própria sociedade, impõe-se
provocar esta função jurisdicional do Estado, com vistas a garantir a efetiva defesa do
direito difuso (indisponível e que atende a um número indeterminável de titulares) em
comento.
Aponta que o legislador constituinte, ao reconhecer, no art. 197, que "são de relevância
pública as ações e serviços de saúde", atribuiu a este direito público subjetivo o caráter
de serviço público essencial, que é garantido pela existência do SUS - Sistema Único de
Saúde; que a saúde é um direito fundamental social de todos e se constitui em um dever
do Estado, sendo que suas ações e serviços integram uma rede regionalizada e integrada
que, de acordo com o art. 198 da CF, constituem um sistema único; que, a par desse
sistema público único, a Lei Maior assegurou também à iniciativa privada a prestação
dos serviços de saúde, sob a regulamentação, fiscalização e controle do Poder Público
(arts. 197 e 199); que ao prestar tais serviços, estas instituições privadas com fins
lucrativos participarão também do SUS, nos moldes estabelecidos nos arts. 199, § 1º, da
Magna Carta, e 24 e 26, § 2º, da Lei nº 8.080/90; e que a partir do momento em que
passam a integrar o SUS, prestando um serviço público de caráter complementar, se
vinculam às normas técnicas e administrativas e aos princípios e diretrizes traçados pela
direção do SUS.
Conclui que, como os hospitais mantidos pelas instituições agravadas integram o SUS
(são a ele conveniados) por força dos Contratos de Prestação de Serviços de Saúde
celebrados com o Município de Londrina, por intermédio de sua Autarquia Municipal
de Saúde, devem prestar atendimento integral aos seus usuários, de acordo com suas
normas e diretrizes. Também defende que, no presente caso, não pode o Gestor
Municipal ficar no aguardo de uma solução amigável para o impasse relativo ao reajuste
dos incentivos aos plantões à distância, eis que ainda em 19.09.11 restou frustrada a
última tentativa de acordo, quando os representantes das agravadas afirmaram que se
não houvesse o aporte financeiro pretendido, não haveria mais atendimento nos prontossocorros destes hospitais, a partir de 21.09.11.
Sustenta que as agravadas se limitaram a comunicar a paralisação, sem tomar
providências administrativas e éticas no intuito de preservar o atendimento médicohospitalar básico e inadiável da população de Londrina e região; relembra que, de
acordo com o Ofício nº 1709/11-GAB/MAS, de 06.09.11, da Secretaria Municipal de
Saúde, a Associação Evangélica Beneficente de Londrina recebeu em 2011 um total de
R$ 10.825.730,24, e a Irmandade da Santa Casa de Londrina, R$ 19.353.033,25, sendo
certo que estas verbas são federais e foram repassadas aos hospitais pelo Município de
Londrina, a fim de que todos os serviços fossem mantidos em funcionamento; e aduz
que por tudo isso é inválida a assertiva de que o corte do incentivo acarreta a suspensão
dos serviços de urgência e emergência por falta de dinheiro para os médicos
plantonistas.
Enfatiza que município algum está obrigado a pagar hospitais filantrópicos para que
estes tenham plantões a distância; que o incentivo dado a estes plantonistas pelo
Município nem mesmo é obrigatório; que, ademais, as agravadas serão beneficiadas
com o Programa de Apoio e Qualificação de Hospitais Públicos e Filantrópicos do SUS
- Hospsus, do Governo do Estado do Paraná, lançado no último mês de julho, através do
pagamento de incentivos e verbas e com vistas a um melhor atendimento aos usuários
do SUS, contando inclusive com reserva de percentual para investimento neste setor de
urgência e emergência; que na cláusula oitava dos contratos de prestação de serviço
firmados com as agravadas foi previsto o pagamento destes incentivos, que seriam
custeados pelo Município (Lei Municipal nº 10.804/09); que este incentivo não tem a
natureza de remuneração, mas sim de incremento financeiro a serviços que já são
prestados e devidamente remunerados, ou seja, trata-se de um "plus" à remuneração já
paga pelo Gestor Municipal; que em função desta natureza de "incentivo" é que o
Município editou a lei municipal, para poder pagá-lo como incremento, com recursos
próprios, até porque se fosse pago pelo SUS haveria duplicidade de pagamento; e que
inclusive os planos de saúde só pagam seus médicos quando estes efetivamente prestam
o atendimento solicitado, e não quando ficam apenas de "plantão a distância ou de
sobreaviso".
Explica que os repasses destes incentivos foram suspensos pelo Município desde junho
de 2011, em razão da falta de recursos orçamentários e pela dificuldade de apuração do
volume de atendimentos realizados desta forma. Repisa o que já havia afirmado na
inicial em relação à preocupação do Município de proteger o erário: "não se sabe ao
certo como tais serviços - plantões à distância - estão sendo prestados e se está de
acordo com o pactuado nos contratos"; "vários profissionais constam na relação de mais
de um hospital, como também de que os mesmos médicos respondem por mais de uma
especialidade no próprio hospital". Afirma que tais valores também podem ser aplicados
na "Atenção Básica", que possui prioridade de atendimento, sendo certo que
especificamente em Londrina, deve-se dar atenção ao combate à dengue, como
prioridade de responsabilidade do Gestor Municipal.
Acentua que as agravadas estão preocupadas apenas em receber uma remuneração extra
- que não é obrigatória -, sem se importar com serviços de muito maior relevo; que ao
hospital contratado ou conveniado pelo SUS cabe a prestação, de forma ininterrupta,
dos serviços de saúde aos usuários do SUS; que de acordo com o art. 11 da Lei Federal
nº 7.783/89, muito embora os médicos sejam autônomos, são obrigados a dar
atendimento aos serviços de urgência, ainda que durante movimento grevista ou
paralisação por falta de pagamento; que quando se dá início a uma "greve" sem se
elaborar uma escala de plantão até o término da negociação, os médicos plantonistas
devem efetuar normalmente os atendimentos necessários; e que os médicos contratados
pelas agravadas desempenham uma função pública, já que estão vinculados ao serviço
público essencial de saúde do município (são funcionários públicos por equiparação).
Frisa que a obrigação de manter o atendimento às urgências e emergências nos seus
prontos-socorros está prevista também na cláusula segunda dos contratos
administrativos firmados entre as partes (Contratos SMGP nos 142/2010-ISCAL e
189/2010-AEBEL); que nos termos dos arts. 1º e 4º da Lei nº 12.101/09, a manutenção
destes atendimentos não é apenas obrigação contratual, mas sim condição para a
certificação dos hospitais como entidades beneficentes; que inclusive estas entidades
filantrópicas são beneficiadas pelo Poder Público, já que são isentas de várias
contribuições, inclusive fiscais; que a obrigatoriedade dos hospitais manterem seus
pronto-socorros abertos também advém da Resolução CFM nº 1451/95, do Conselho
Federal de Medicina, e da Portaria nº GM/MS nº 2048, de 05.11.02, do Ministério da
Saúde.
Noticia que as agravadas são referências hospitalares para casos de urgência e
emergência em Londrina e região, tanto que até agosto de 2011 o Pronto-Socorro do
Hospital Evangélico atendeu 1.220 pessoas encaminhadas pelo SAMU e 846 pelo
SIATE, e a Irmandade da Santa Casa de Londrina atendeu 1347 pessoas pelo SAMU e
872 pelo SIATE. Transcreve ementa de julgado deste Sodalício, em abono à sua tese
(AI nº 540.289-3).
Alega que a verossimilhança consiste na ostensiva ofensa ao direito à saúde dos
usuários do SUS; o perigo na demora restou tão demonstrado que foi reconhecido pelo
próprio magistrado; e o grave receio de dano irreparável é evidente, ainda mais se se
considerar que além do Hospital Universitário não existem outros hospitais terciários
(de alta complexidade) que atendam urgências e emergências no âmbito do SUS.
A título de reforço, informa que recentemente recebeu ofícios do Hospital Universitário,
informando a superlotação de seus boxes de atendimento de urgência e emergência, UTI
e UCI Neonatal, bem como a indisponibilidade de escala de ginecologia e obstetrícia
para casos emergenciais, de modo que resta demonstrada a crescente demanda numa
área que não pode ficar desamparada.
Pede o provimento do presente recurso, a fim de que seja determinado às agravadas que
adotem as providências necessárias no sentido de não interromper o atendimento nos
seus prontos-socorros e serviços de urgência e emergência, assegurando assim, aos
usuários do SUS, acesso ininterrupto a estes serviços, sob pena de multa diária, no valor
de R$ 10.000,00.
É o relatório.
II. Presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade recursal,
defiro o processamento do presente agravo de instrumento.
III. A pretensão posta no instrumental é a de que se conceda o pedido de tutela
antecipada formulado nos autos originários pelo agravante, para que seja determinado às
agravadas que adotem as providências necessárias no sentido de não interromperem o
atendimento em seus prontos-socorros e serviços de urgência e emergência, de modo a
assegurar aos usuários do SUS acesso ininterrupto, sob pena de multa diária no valor de
R$ 10.000,00 (fls. 28/34).
Compulsando-se os autos, depreende-se que o Ministério Público ajuizou a presente
Ação Civil Pública em face da Associação Evangélica Beneficente de Londrina e da
Irmandade da Santa Casa de Londrina, tendo em vista que fora comunicado pelas
próprias a respeito de uma provável paralisação de seus atendimentos em serviços de
urgência e emergência, devido à ausência de profissionais de diversas especialidades
nas escalas de plantões. Antes disso, já havia o agravante instaurado o Procedimento
Preparatório nº 0078.11.001062-0, no escopo de assegurar o atendimento médicohospitalar nos prontos-socorros de hospitais em Londrina.
Mister aqui registrar fato inarredável para a discussão posta, que trata dos contratos
entabulados entre a Prefeitura de Londrina e as entidades agravadas, que trazem em seu
corpo os compromissos gerais assumidos pelos hospitais contratantes. Pois bem, consta
do Anexo I - o seguinte texto (fls. 164):
"A.2. Manter o Serviço de Pronto-Socorro com rotina, funcionando 24 horas, de
segunda a domingo, inclusive feriados, observado o limite da capacidade técnicooperacional-financeira do Hospital, com plantonista geral presencial adulto e pediátrico
e nas especialidades médica com escala de sobreaviso e serviços que demandem
atendimento de urgência/emergência, de acordo com a necessidade. Disponibilizar à
DACA até o dia 30 (trinta) de cada mês, a previsão de escala médica de plantonistas do
mês subseqüente, conforme disposto no recurso municipal específico para esta
finalidade."
Já do bojo da cláusula sexta consta o que segue (fls. 137):
"O Hospital será responsável por todos os danos causados aos usuários, aos órgãos do
SUS e a terceiros quando da execução dos serviços objeto deste contrato e estes
decorrerem de ação ou omissão, negligência, imperícia ou imprudência, praticados por
seus empregados ou prepostos, ficando-lhe assegurado o direito de regresso. Em se
tratando de profissional autônomo, deverá o hospital propiciar ao gestor municipal
todos os meios necessários para a verificação das responsabilidades."
É de ser observar que, dentre as penalidades conjecturadas nestes contratos em função
do eventual descumprimento dos compromissos assumidos, está prevista a rescisão
contratual e eventual suspensão temporária de contratar com a Administração Municipal
(fls. 145).
Em verdade, o que ocorre é que os "médicos plantonistas à distância" (em escalas de
sobreaviso) recebiam uma gratificação do Município em função da prestação deste
serviço, mas desde junho do corrente ano a Secretaria Municipal de Saúde do Município
de Londrina anunciou a criação de uma comissão para auditar os contratos dos médicos,
a fim de apurar eventuais distorções, dentre elas os valores que lhes estavam sendo
pagos, tendo em vista a possibilidade de estarem ocorrendo algumas irregularidades.
Com isso, foram suspensos os pagamentos, ocasionando a insatisfação destes
profissionais.
Em que pese a gratificação discutida trate de um incentivo não obrigatório - veja-se que
nem mesmo os planos de saúde realizam este pagamento, a menos que o médico seja de
fato solicitado -, foi concedido pelo Município. Entretanto, levando-se em conta as
dificuldades orçamentárias, o fato de que é promovida em prol de um serviço que pode
nem mesmo chegar a ser efetivamente prestado, e a constatação da possibilidade de
estar havendo algumas anormalidades, foi temporariamente suspensa.
É certo que foi então iniciada uma rodada de negociações entre estes profissionais
médicos, bem como sua respectiva diretoria, e o Secretário Municipal de Saúde, mas,
diante da perene insatisfação daqueles, e sob o argumento de que são prestadores de
serviço autônomos, ou seja, insubordinados aos hospitais que integram a lide, decidiram
pela não aceitação das diversas propostas ofertadas.
Ocorre que a anunciada paralisação poderá acarretar danos irreversíveis, com prejuízos
irreparáveis aos pacientes usualmente atendidos no âmbito do SUS, inclusive com risco
de vida, acaso a situação assim permaneça. Com isso, em que pese a decisão de seus
respectivos corpos clínicos, cabe às agravadas uma tomada de atitude que garanta à
população em geral a não interrupção da prestação de um serviço que é, em verdade,
simplesmente inadiável.
Assim, a fim de preservar o atendimento básico, poderia haver a realocação de outros
profissionais, a fim de garantir, no mínimo, uma escala emergencial de atendimento.
Veja-se que se assim não for, estar-se-á dando primazia de atendimento a problemas
político-administrativos em detrimento de um bem muito maior, que é a saúde da
população em geral.
O que não se pode olvidar é que os hospitais em comento são conveniados ao SUS, ou
seja, são entidades que têm o compromisso de prestar - de forma digna e adequada - aos
usuários do SUS, serviços de saúde de forma ininterrupta, sob pena inclusive de
descredenciamento, também igualmente prejudicial aos seus usuários.
Outrossim, tem-se que as ações e serviços de saúde, por força de mandamento
constitucional (arts. 196 e 197), são consideradas de relevância pública, ou seja, isto
implica dizer que são essenciais à sociedade e, bem por isso, se a iniciativa privada nela
se inserir, tem por dever se submeter à regulamentação, fiscalização e controle do Poder
Público.
Pois bem. Do que se colhe da legislação correlata, a participação complementar dos
serviços privados é sempre formalizada através de um contrato ou convênio, e as
normas a serem observadas são as de direito público, ou seja, a partir do momento em
que passam a integrar o SUS, estas instituições vinculam-se às normas e diretrizes
traçadas pela direção do SUS e a elas se submetem irremediavelmente. É que quem
presta serviço público em caráter complementar deve sofrer um controle ainda maior.
Ainda a respeito, dispõe o art. 7º, do Capítulo III "Responsabilidade Profissional", do
Código de Ética Médica (Resolução CFM nº 1931, de 17.09.09), que é vedado ao
médico "deixar de atender em setores de urgência e emergência, quando for de sua
obrigação fazê-lo, expondo a risco a vida de pacientes, mesmo respaldado por decisão
majoritária da categoria.
Assim, em que pesem as razões elencadas pelo MM. Juízo a quo, deve haver a pronta
intervenção judicial para que se assegure assistência hospitalar aos usuários do SUS,
independentemente do pronto pagamento de qualquer incentivo aos médicos
plantonistas à distância.
No que pertine à fixação da multa diária, entendo que deve ocorrer, como meio
coercitivo, no escopo de impor o cumprimento da medida antecipatória. Todavia,
embora não haja critérios objetivos previstos em lei para se proceder ao seu
arbitramento, pauto sua fixação pelo bom senso, na busca da razoabilidade e da
proporcionalidade, e ao mesmo tempo tento atender ao seu caráter inibitório e à vedação
do enriquecimento sem causa, motivo pelo qual a arbitro em R$ 1.000,00 por dia de
descumprimento, sob pena de, atendendo ao valor sugerido, onerar ainda mais as
agravadas.
Sobre o assunto, lecionam Antonio Carlos Marcato e outros, verbis:
"(...) A multa não tem caráter compensatório ou indenizatório. Muito diferentemente,
sua natureza jurídica repousa no caráter intimidatório, para conseguir, do próprio réu, o
específico comportamento ou a abstenção pretendido pelo autor e determinado pelo
magistrado. É, pois, medida coercitiva. A multa deve agir no ânimo do obrigado e
influenciá-lo a fazer ou a não fazer a obrigação que assumiu. Daí ela deve ser
suficientemente adequada e proporcional para este mister. Não pode ser insuficiente a
ponto de não criar no obrigado qualquer receio quanto às conseqüências de seu nãoacatamento. Não pode, de outro lado, ser desproporcional ou desarrazoada a ponto de
colocar o réu em situação vexatória. O magistrado, assim, deve ajustar o valor e a
periodicidade da multa consoante as circunstâncias concretas, com vista à obtenção do
resultado específico da obrigação reclamada pelo credor. ..." ("Código de Processo Civil
Interpretado", São Paulo, Editora Atlas S/A, 2004, p. 1412).(In AI nº 671.873-0, Rel.
Des. Luiz Mateus de Lima, 5ª C.Civ., DJ nº 487, de 08/10/2010).
Diante de todo o exposto, defiro o pedido de tutela antecipada, para determinar à
Associação Evangélica Beneficente de Londrina e à Irmandade da Santa Casa de
Londrina a adoção das providências necessárias para que não ocorra a interrupção no
atendimento de seus prontos-socorros e serviços de urgência e emergência,
assegurando-se assim, aos usuários do SUS, acesso ininterrupto aos citados serviços,
sob pena de aplicação de multa-diária no valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais).
IV. Comunique-se ao douto juízo singular, solicitando as informações de praxe.
V. Intimem-se as agravadas para, querendo, apresentar resposta no prazo legal.
VI. Encaminhem-se os autos à Douta Procuradoria-Geral de Justiça.
Curitiba, 20 de outubro de 2011.
Des. Paulo Hapner, relator.