O SISTEMA PARTIDÁRIO
BRASILEIRO: MUDANÇAS
INSTITUCIONAIS E
POLÊMICAS TEÓRICAS
Profa. Dra. Maria Teresa Miceli Kerbauy
FCL-UNESP-CAr
[email protected]
[email protected]
INTRODUÇÃO
• A mudança no Sistema Partidário
pode ser operado a partir de suas
formas:
– progressivo aperfeiçoamento das
instituições ou a ruptura com o
arranjo institucional.
– Mudanças mais gerais na ordem
requerem novo sistema partidário
para a sustentação do novo regime.
[email protected]
INTRODUÇÃO
• A experiência brasileira no que se
refere a instituições centrais da
democracia é recente, se levarmos
em conta a existência de
liberdades públicas e individuais e
institucionalização efetiva da
competição política.
[email protected]
INTRODUÇÃO
1 - Período 45 → 64
2 - Período recente após o fim
do regime autoritário militar
[email protected]
INTRODUÇÃO
• A tradição legal do país tem mantido
uma tensão constante entre o
indivíduo e a instituição, entre o
candidato e o partido no sentido de
que ao mesmo tempo os dispositivos
legais visam o fortalecimento do
partido enquanto instituição, outros
visam fortalecer os candidatos.
[email protected]
INTRODUÇÃO
• As regras partidárias-eleitorais
são instáveis; o mesmo se pode
dizer dos partidos.
• Os sistemas partidários estão
atrelados à mudança no regime
político.
[email protected]
INTRODUÇÃO
• Neste sentido, o partido e o sistema
partidário são vistos como instrumentos
voltados, principalmente, para acomodar
as elites no processo de luta pelo poder,
com forte enraizamento local, que se
reflete também no plano nacional,
gerando alinhamentos que dificultam a
implantação nacional dos partidos.
[email protected]
INTRODUÇÃO
• Existe uma orientação apenas para a
busca e exercício do poder do governo.
• As funções que em princípio definiriam
o partido: socialização política,
recrutamento, treinamento de quadros,
difusão e propaganda do ideário do
partido e o exercício da representação,
são deixados de lado.
[email protected]
INTRODUÇÃO
• Três elementos para o
entendimento de nossa
experiência institucional devem
ser pensados:
– Presidencialismo
– Federalismo
– Representação Proporcional
[email protected]
PRESIDENCIALISMO
• A questão do presidencialismo
é fundamental não apenas para
se entender o Sistema
Partidário e o Sistema Eleitoral
Brasileiro, mas também a
relação entre o Executivo e o
Legislativo.
[email protected]
PRESIDENCIALISMO
• Na vigência democrática os
presidentes da República
procuraram montar seus
gabinetes com a preocupação de
torná-lo representativo das
forças políticas.
[email protected]
PRESIDENCIALISMO
• Para isto se levou em conta a força
relativa dos partidos no
Legislativo e a força relativa das
unidades federadas enquanto
entidades políticas, considerando
ainda a inclusão de uma quota de
ministros da confiança pessoal do
presidente e de ministros
“técnicos”.
[email protected]
PRESIDENCIALISMO
• O desenho desta atuação
visa ampliar a legitimidade de
seu poder, fortalecendo-o
junto ao Poder Legislativo e
junto aos estados e perante a
opinião pública de maneira
geral.
[email protected]
PRESIDENCIALISMO
• Os efeitos (perversos para muitos
autores) que isto provoca:
– Federalização ou estadualização de
um governo que na essência é da
União;
– Parlamentarização do Executivo em
um sistema que é presidencialista.
[email protected]
PRESIDENCIALISMO
• Isto provoca uma complexa
relação entre os dois Poderes:
– criação de base de sustentação
parlamentar para a aprovação das
iniciativas e projetos do Executivo;
– mobilização dos estados com maior peso
e visibilidade política em torno das
iniciativas do Executivo Federal.
[email protected]
PRESIDENCIALISMO
• Estas dificuldades não são
inerentes ao sistema
presidencialista mas questões
de ordem prática que tem
dificultado às relações entre
Executivo e Legislativo.
[email protected]
FEDERALISMO
• A questão do federalismo
data da implantação do
sistema republicano no
Brasil
[email protected]
FEDERALISMO
• A transformação das províncias em
estados e o reconhecimento de sua
autonomia e independência financeira
se constituíram na base da forma
federativa implantada no país, embora,
na prática, e por força do dispositivo
constitucional, fosse comum a
intervenção do governo central nos
estados.
[email protected]
FEDERALISMO
• Entendeu-se que, em virtude do país se
organizar segundo a forma federativa, o
princípio da representação popular
deveria estar associado ao princípio da
representação territorial, assim a
Câmara dos Deputados passa a ser
composta de representantes do povo
eleitos pelos estados e pelo Distrito
Federal.
[email protected]
FEDERALISMO
• No senado Federal a representação
territorial continua prevalecendo como
forma de assegurar politicamente a
igualdade das unidades federadas.
• A carta de 1934 acrescentou à
representação popular e territorial a
representação classista e reduziu as
atribuições privativas do Senado.
[email protected]
FEDERALISMO
• A Constituição de 1946 eliminou
a representação coorporativa na
Câmara dos Deputados e o
Senado teve restabelecidas suas
prerrogativas.
[email protected]
FEDERALISMO
• A Constituição de 1967 ampliou ainda mais
as atribuições da União, bem como do
próprio Congresso, criando ainda a figura
do Decreto-Lei. É neste momento que se
inicia o movimento de descentralização
financeira, na medida em que a Constituição
incorpora um sistema de partilha dos
impostos federais entre a própria União, os
estados e os municípios.
[email protected]
FEDERALISMO
• A Constituição de 1998
consolida esta descentralização
e introduz o município como
parte da federação.
[email protected]
Como se pode notar, as diversas
constituições brasileiras e as
constantes mudanças de regime
trazem uma permanente
preocupação com as relações
intergovernamentais, tanto do ponto
de vista econômico (fiscal) quanto
do ponto de vista político
(competências exclusivas e
concorrentes, partilha fiscal, peso
político da União e dos Estados).
[email protected]
FEDERALISMO
• Oscilação entre centralização e
descentralização que reflete uma
permanente tensão na vida política
brasileira, pois União, Estados e
Municípios se constituem em
atores do jogo político para além
dos atores convencionais:
cidadãos e partidos.
[email protected]
FEDERALISMO
• Na prática política brasileira o território
tem identidade social e política
próprios, substituindo, às vezes, as
verdadeiras entidades sociais. Neste
sentido, o espaço físico tem
importância fundamental no arranjo
institucional brasileiro como fonte de
tensão permanente no funcionamento
das instituições políticas.
[email protected]
FEDERALISMO
• A representação política é utilizada
como forma de corrigir os eventuais
desvios da Federação que inclui
unidades desiguais. A conseqüência
política é a estadualização da Câmara
dos Deputados e a transformação
destes em procuradores-provedores
de seus territórios políticos,
organizados em bancadas estaduais.
[email protected]
PROPORCIONALIDADE
•
Duas questões se colocam a este respeito:
1) distribuição das cadeiras entre os estados
levando a subrepresentação dos mais
populosos e a sobrerepresentação dos
estados menos populosos. A conseqüência
deste desequilíbrio consiste no tratamento
desigual do eleitor que é beneficiado ou
punido em função de seu domicílio eleitoral;
2) os partidos menores são discriminados no
processo de alocação de cadeiras.
[email protected]
PROPORCIONALIDADE
• Este tratamento desigual conferido aos
atores principais do processo eleitoral
é decorrente da fórmula proporcional
adotada no Brasil e da magnitude da
representação (circunscrições
eleitorais desiguais; voto distrital) que
combina o princípio da representação
popular com o princípio da
representação territorial.
[email protected]
PROPORCIONALIDADE
• Finalmente, em relação ao
sistema eleitoral e ao sistema
partidário, três questões se
colocam como impedimento da
cristalização, no eleitorado, de
preferências estáveis e
previsíveis:
[email protected]
PROPORCIONALIDADE
1) a possibilidade
oferecida de só
votar no partido ou
só no candidato
(lista fechada);
2) o número elevado,
em eleições
proporcionais de
candidatos
inscritos por
partido;
3) a possibilidade
aberta aos
partidos de se
aliarem ou
coligarem em
eleições
proporcionais.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO
BRASILEIRO
• As teses sobre o sistema
partidário brasileiro se
dividem entre as que:
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS ELEITORAIS
1) consideram o sistema partidário brasileiro
altamente fragmentado e de elevado índice
de indisciplina partidária. A ausência de
disciplina partidária teria contribuído para o
enfraquecimento dos partidos. Esta vertente
considera indisciplina e fragmentação
partidária como resultados diretos das
regras eleitorais e dificilmente serviriam de
suporte para a democracia (Ames, 2003;
Mainwaring, 1999; Lamounier e Meneguello,
1986; Olavo Brasil, 1993).
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS ELEITORAIS
• Este argumento esta relacionado
a autores como Downs (1957) e
Mayhew (1974) que enfatizaram a
importância das eleições como
fator fundamental do
comportamento dos políticos e
condicionadora desta atuação na
arena legislativa.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS ELEITORAIS
• A partir deste argumento pode-se
inferir que as regras eleitorais
incentivam os candidatos a
desenvolver relações personalísticas
e individuais com suas bases
eleitorais, em vez de mediá-las via
partidos, e isto acarretaria a
diminuição do impacto dos partidos
políticos na arena legislativa.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS ELEITORAIS
• Ou dito de outra forma a
sobrevivência política dos políticos
dependeria das ações e serviços
orientados para beneficiar as bases
eleitorais, desta forma estes redutos
eleitorais tenderiam a ser
focalizados nas ações e decisões
políticas.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS ELEITORAIS
• Os argumentos (Rodrigues, 2002) que
ressaltam os aspectos negativos do
sistema partidário brasileiro são:
A) Fragmentação partidária. Entre 1980 e
1994, o número de partidos que concorreu
nas eleições chegou a 70. Em 1995, 23
partidos obtiveram o registro definitivo.
Nas eleições de 2000 concorreram 30
partidos. Nesta eleição, 27.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS ELEITORAIS
B) Fragilidade dos partidos. Descontinuidade.
Legendas criadas para atender projetos
pessoais.
C) Falta de coesão, de disciplina e de
fidelidade partidárias relacionadas às
sucessivas trocas de legendas. Nicolau
(1996) analisando a trajetória dos 513
deputados federais eleitos em 1994 apontou
que 64,6% tinham trocado pelo menos uma
vez de partido.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS ELEITORAIS
D) Falta de consistência ideológicoprogramática, o que propicia o
grande número de coligações
especialmente na esfera municipal.
Partidos que competem nos Estados
e apóiam na esfera federal um
mesmo candidato.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS ELEITORAIS
E) Patronagem, Clientelismo e
Patrimonialismo que ainda sobrevivem no
sistema partidário.
F) Individualismo dos políticos.
Predominância das estratégias pessoais
sobre as coletivas.
G) Indisciplina partidária. Falta de
consistência organizatória, programática,
coesão e disciplina.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS ELEITORAIS
• Para esta corrente o nosso sistema
partidário seria instável, incapaz de
representar interesses sociais e de
servir de intermediação entre o poder
público e a sociedade. Constituiria um
fator de risco para a continuidade e a
consolidação do processo
democrático brasileiro.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS LEGISLATIVAS
2) Na direção contrária a estas
análises Figueiredo e Limonji (2002),
Amorin Neto e Santos (2001), Pereira
e Mueller (2002), Meneguello (1998)
questionam esse consenso, tomando
como base os efeitos da
centralização decisória no
Congresso e nos poderes de legislar
do presidente brasileiro.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS LEGISLATIVAS
• De maneira geral, estes autores
afirmam que o comportamento
dos parlamentares no
Congresso Nacional não
apontam para a fraqueza ou
fragmentação do nosso sistema
partidário.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS LEGISLATIVAS
• Os parlamentares brasileiros se
comportariam de forma
consistente, coesa e disciplinada
em conformidade com a
indicação de seus respectivos
líderes partidários.
[email protected]
Assim, o Congresso Brasileiro
tem favorecido as iniciativas
da Presidência da República,
que teria preponderância
política e institucional sobre
os parlamentares para fazer
valer suas preferências.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS LEGISLATIVAS
• O comportamento legislativo seria
motivado não pelos benefícios
decorrentes da conexão eleitoral, mas
orientado pelas restrições das regras
e procedimentos centralizadores
presentes na arena legislativa, que
colocam os partidos políticos em
vantagem sobre os deputados
individualmente.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS LEGISLATIVAS
• Nesta perspectiva, os partidos
políticos no Legislativo
ofereceriam uma estrutura
institucional para a escolha de
políticas como também
garantiriam comportamentos
cooperativos dos deputados.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
REGRAS LEGISLATIVAS
• Para esta abordagem política
alterações ou reformas na arena
eleitoral terão pouco ou nenhum
impacto no papel dos partidos no
Legislativo, porque os incentivos
para se manter partidos coesos e
disciplinados estariam concentrados
na arena legislativa e não na arena
eleitoral.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• Ainda dentro da perspectiva de
uma corrente contrária à falta de
consistência do sistema
partidário brasileiro alguns
indicadores tem sido
reavaliados:
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
A) Coligações Partidárias
especialmente as das eleições
proporcionais. Para a opinião
pública seriam uma evidência da
inconsistência programática dos
partidos brasileiros.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• Para Schmitt (1998) as
coligações consistentes (mesmo
bloco ideológico) correspondem
a 65,9% do total e as
inconsistentes (esquerda e
direita) chegaram a 15,5% no
período de 1986 a 1994.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• As coligações não seriam,
portanto, aleatórias, o que
diminuiria o seu significado
como indicador da
inconsistência programática dos
partidos.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
B) Migrações Partidárias. Os
indicadores de trocas de legendas
devem ser interpretados a partir de
uma seqüência temporal, dentro da
situação de continuidade
democrática. Segundo Nicolau, de
1980 a 1994, houve uma redução da
taxa de troca de legendas: caiu de
16,7% para 5,4%.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• Outro argumento considera que
mesmo que as taxas de migração
partidária sejam elevadas, as
trocas não são aleatórias e são
influenciadas por variáveis de tipo
ideológico-programático que
diferem de partido para partido.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• O efeito negativo das trocas de legendas
sobre a organização e o funcionamento
dos partidos, especialmente quando
medida pela disciplina das bancadas no
Congresso, também são amenizadas pela
pesquisa de Melo (2000), que aponta para
o fato que os partidos podem se mostrar
disciplinados em plenário e, ao mesmo
tempo, ter altas taxas de migração.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• A explicação para este fato estaria na
estrutura de punições e recompensas
existentes no Legislativo. A troca de
partidos seria uma forma de
comportamento racional buscada
pelos parlamentares para aumentar
suas oportunidades de êxito na
carreira política.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• O autor enfatiza ainda que para esta
conclusão deve-se distinguir entre
coesão partidária e disciplina no
parlamento. Os partidos poderiam ser
disciplinados em plenário mas
fracamente coesos, sendo a baixa
coesão indicada pela elevada
rotatividade dos deputados entre as
legendas.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
C) Organização partidária.
Alguns estudos mostram a
importância da organização
partidária local sobre os
resultados eleitorais.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
D) Disciplina partidária. Neste aspecto a
pesquisa de Argelina Figueiredo e
Fernando Limonji (1999) merecem
destaque. Examinando a votação de
membros das várias bancadas no
período de 1989 a 1998 concluíram que
os partidos mostraram forte coesão e
um posicionamento programático
consistente.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• Três blocos ideológicos foram
caracterizados pelos autores: a direita (PDS,
PFL, PTB), o centro (PMDB e PSDB) e a
esquerda (PDT e PT), sendo que os
deputados dos partidos de esquerda eram os
mais obedientes às decisões da maioria da
bancada, mais propensos a acompanhar as
decisões de suas lideranças, fazendo
estimar em 93,7% o acerto das votações
nominais.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• Para esta corrente os dados sobre
volatilidade eleitoral, influência das
organizações partidárias locais nos
resultados eleitorais, trocas de legenda,
tipos de coligações, disciplina das
bancadas nas votações na Câmara dos
Deputados, perfis ideológicos no
Congresso e nas assembléias legislativas
apontam para um processo de estruturação
da organização partidária.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
3) Uma terceira corrente defende
que o sistema político
condensa estas duas forças de
incentivos institucionais.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• As regras eleitorais (representação
proporcional em lista aberta), o
multipartidarismo e o federalismo
proporcionam incentivos para os políticos
se comportarem individualmente,
fragilizando os partidos na arena eleitoral,
enquanto as regras internas do Congresso e
os poderes presidenciais tornam o
comportamento dos parlamentares
extremamente dependentes da lealdade aos
seus partidos, fortalecendo-os no
Congresso.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• O que define os custos relativos do
comportamento do voto dos
legisladores, bem como de seus
partidos políticos é a combinação
das duas restrições – regras internas
no Congresso e poderes do
presidente e regras eleitorais de
outro.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• A combinação dessas duas forças
oferece simultaneamente incentivos
para comportamentos individuais na
esfera eleitoral como para
comportamentos partidários no
Congresso, o que caracterizaria o
presidencialismo de coalização
majoritário no Brasil.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• Para Pereira e Mueller (2003) o incentivo a
comportamentos tão conflitantes
proporciona equilíbrio e estabilidade, que
dependerá da capacidade do presidente e
dos líderes dos partidos que formam a
coalização de governo no Congresso de
utilizarem adequadamente o arsenal de
instrumentos institucionais à sua
disposição.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• Principalmente o oferecimento de
incentivos (benefícios políticos e
financeiros) capazes de proporcionar
melhorias eleitorais para os
parlamentares, combinando
aparentemente de forma contraditória
incentivos para o comportamento
individual e partidário ao mesmo
tempo.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• O comportamento partidário na
arena legislativa tem como
objetivos conseguir extrair do
partido benefícios individuais
controlados pelos líderes
partidários e pelo Executivo a
serem utilizados na esfera
eleitoral.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• Daí a importância dos partidos
políticos na arena legislativa, em
especial a atuação dos líderes
partidários que negociam junto
ao executivo as demandas dos
parlamentares e membros de
sua bancada.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• Não é racional os parlamentares
agirem individualmente no
Congresso, como também não é
racional o Executivo negociar ou
barganhar individualmente o
voto de cada parlamentar a cada
nova medida que introduz.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• Prerrogativas institucionais dos líderes
partidários:
– nomear e destituir membros e dirigentes das
comissões e relatores de projetos;
– incluir e retirar projetos da pauta do
Congresso;
– determinar se a tramitação do projeto terá
caráter de urgência;
– orientar o voto de sua bancada;
– negociar junto ao Executivo as demandas
dos parlamentares e membros de sua
bancada.
[email protected]
Sistema Eleitoral vs. Regras Internas do Congresso
Diferentes Incentivos do Sistema
Político Brasileiro
Regras Internas do Congresso
Poderes [Legislativos] do
Presidente Legislar
Controle da Distribuição de
Benefícios
Sistema Eleitoral
Lista Aberta +
Representação Proporcional
Centralização da Agenda e do
Processo Decisório
Grande Autonomia do
Parlamentar Individual
Alto Controle do Executivo
da Coalização Majoritária
Incentivos para Votos
Pessoais
Incentivos para Votos
Partidários
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• Para estes autores existe um
falso dilema sobre o
funcionamento do sistema
político brasileiro, pois as duas
arenas (eleitoral e legislativa)
são complementares.
[email protected]
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO /
SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
Os parlamentares tem de satisfazer as
reivindicações das suas respectivas
circunscrições eleitorais para que tenham
condições de sobreviver politicamente e,
simultaneamente, têm de seguir a indicação
dos seus líderes partidários a fim de ter
acesso aos benefícios políticos e financeiros
controlados pelo Executivo para satisfazer as
demandas locais das suas bases partidárias,
de modo a obter “retornos eleitorais”.
[email protected]