JAM - JURÍDICA
Ano XV, n. 3, março, 2010
Ressaltemos que cumpre cingir-se não apenas
à finalidade primária própria de todas as leis – o
interesse público – como também, à finalidade específica abrigada nas formas dos ajustes administrativos a que esteja dando execução. Enfim, cabe à
pública administração prover a finalidade pública,
corolário maior de suas funções.
Não podemos esquecer a natureza do interesse em questão, principalmente quando envolve entes públicos e particulares, como lembra Miriam
Cavalcanti de Gusmão Sampaio Torres:
Importante é pensar na possibilidade de coexistência pacífica e simultânea entre o interesse público e o interesse privado, quando já se
ultrapassou a questão relativa à admissibilidade
de convênios firmados com particulares. Este
é outro ponto nodal: a coincidência entre interesse público (do ente público participante) e
um interesse privado (do particular participante)106.
Na colocação utilitária de Fernando Santana,
apreendemos que a doutrina assinala a evolução
cronológica com o alargamento das funções estatais, afastando-se da pura centralização dos serviços para outros instrumentos de consenso:
... interesses que se realizam por via de outros
instrumentos que não os pertinentes à atuação própria dos órgãos da administração centralizada (direta) ou descentralizada (indireta)
do Estado. Refiro-me, neste particular, àqueles
chamados serviços de interesse comum, de
definição algo imprecisa e escasso tratamento
doutrinário, que não logrou até hoje
estratificação conceptual, mas simples indicação exemplificativa, à luz de critérios mais ou
menos arbitrários107. (grifos nosso)
Faz-se, portanto, necessária uma abordagem
mais adiante, com certa profundidade sobre o assunto, perquirindo sua efetividade, utilidade, meios
e distinções para sua plena execução.
DOUTRINA
3.1.1 Caracterização como ato complexo
Esta concepção trata da fisionomia do convênio e consórcio administrativo dando-lhe verdadeira amostragem de ato administrativo coletivo. De
outro enfoque, podemos entendê-los como verdadeiro ato administrativo concursal108, despreza-se a
co-importância de sua validade para a confecção
do ato como um todo, como acordo entre os diversos entes.
A premissa adquire realce para consignarmos
as distinções entre ato coletivo e ato complexo; dentre
os atos administrativos, diferem apenas no tocante
à autonomia de vontade dentro do acordo que a
teve como objeto. Por sua vez, essas avenças são
atos coletivos; a declaração de vontade dos entes
seriam autônomas e, em relação às demais, em nada
prejudicaria se sua expressão estivesse eivada de
nulidade.
Em vista disso, observa-se o convênio e o consórcio administrativo como um autêntico ato complexo, e para este mister, valhamo-nos da lição sempre oportuna de Manoel Ribeiro: “ato complexo é aquele
que há fusão de vontades de órgãos da mesma entidade ou
de entes diferentes, com unidade de conteúdo e de fim. (...) A
questão é de que as vontades se unifiquem, fundidas num
ato único”109.
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello110 adota
critério análogo, levando-nos a entender que o ato
complexo pressupõe vontades homogêneas em idên-
105
Cf. Diogo Freitas AMARAL (1992, p. 219-220) e Juan Carlos
CASSAGNE (1993, p. 77).
106
TORRES, Miriam Cavalcanti de Gusmão Sampaio. Delineamento dos convênios administrativos. Livro de Teses –
XXV Congresso Nacional dos Procuradores do Estado.
Alagoas, Gazeta de Alagoas, out./1999. p. 393.
107
SANTANA, Fernando. Convênios administrativos: caracterização; figuras correlatas. PGE, v. 4, jul./79-jun./80, p. 86, 1980.
108
Ver a respeito de critério conceitual, descrevendo o ato coletivo como uma combinação de atos jurídicos, em verdadeiro
ato concursal, a exposição de Francesco CARNELUTTI.
(CARNELUTTI, 2000, p. 502-509).
109
RIBEIRO. Op. cit., p. 174.
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