TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARÁ
Auditoria Operacional no Bioma Amazônia
Unidades De Conservação Estaduais.
SUMÁRIO
Processo nº 2013/51036-7 Auditoria Operacional no Bioma Amazônia
Unidades de Conservação Estaduais.
Relatora: Conselheira Lourdes Lima.
Decisão: Resolução nº: 18.570 de 15/04/2014
Programa 1247 – Ordenamento Territorial (PPA 2008-2011)
Ação 6157 – Criação e Gestão de Unidade de Conservação
Programa 1359 – Gestão Ambiental e Territorial (PPA 2012-2015)
Ação 6454 – Criação de Unidades de Conservação
Programa 1380 – Floresta Sustentável.
Ação 6455 – Implementação das Unidades de Conservação Estaduais
FINALIDADE DAS AÇÕES
Criação e implementação de Unidades de Conservação Estaduais, analisadas no
período de 2008 a 2012.
OBJETIVO DA AUDITORIA
Avaliar se existem as condições normativas, institucionais e operacionais necessárias
para que as 21 Unidades de Conservação estaduais atinjam os objetivos para os quais
foram criadas, bem como identificar gargalos e oportunidades de melhoria.
QUESTÕES DE AUDITORIA
1) Em que medida o Governo Estadual tem disponibilizado, nos últimos cinco anos,
condições necessárias à implementação e à consolidação das UCs por ele
criadas?
2) De que forma a cooperação, a coordenação e a comunicação entre os atores
envolvidos na governança das UCs têm propiciado o alcance dos objetivos
previstos no Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC)?
3) Em que medida a gestão das UCs está contribuindo para a proteção do patrimônio
natural e para promoção do desenvolvimento socioambiental?
PRINCIPAIS PROBLEMAS
IDENTIFICADOS NA AUDITORIA
1
DEFICIÊNCIA NA DISPONIBILIDADE DE CONDIÇÕES NECESSÁRIAS
PARA IMPLEMENTAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO DAS UCs ESTADUAIS.
1.1
DISPONIBILIDADE DE RECURSOS FINANCEIROS ORÇAMENTÁRIOS E
EXTRAORÇAMENTÁRIOS.
Do Fundo Estadual de Meio Ambiente (FEMA)
Baixa execução orçamentária, sendo realizado apenas 32% do que planejou nos
últimos cinco anos (2008-2012);
Ÿ 93% dos recursos executados foram provenientes da Compensação Ambiental,
apenas 7% referem-se aos recursos do FEMA;
Ÿ 85% do efetivamente pago foram aplicados em despesas correntes em detrimento
às despesas de capital;
Ÿ 78% dos recursos executados pelo FEMA foram direcionados para outros setores
da Diretoria de Áreas Protegidas (DIAP) e não para implementação das UCs
estaduais.
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Da Compensação Ambiental (CA)
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Deficiência no controle e na transparência dos recursos;
Existência de empreendimentos em fase de operação cujo valor da Compensação
Ambiental não foi pago (em alguns casos, a SEMA desconhece o valor total do
empreendimento), contrariando o Art. 34 do Decreto nº 4.340/2002 e o Art. 32 da IN
SEMA nº 01/2013;
Baixa aplicação dos recursos:
- apenas 17% dos recursos utilizados nas UCs, apesar das necessidades
existentes (regularização fundiária, infraestrutura e Planos de Manejo);
- foi executado apenas 39% do que foi previsto, entre os exercícios de 2010 a
2012;
- inexistência de estratégia voltada para aplicação dos recursos financeiros,
tanto do FEMA quanto da Compensação Ambiental;
- a ordem de prioridade para aplicação dos recursos da CA não é observada (Art.
33 do Decreto Federal nº 4.340/2002);
Ÿ Não implementação do Fundo de Compensação Ambiental (FCA);
Ÿ Baixa execução dos Planos Operacionais Anuais (POAs) em que pese a
disponibilidade de recursos da Compensação Ambiental.
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Recursos Extraorçamentários
67% dos gestores afirmaram que atividades essenciais são financiadas por fontes
extraorçamentárias.
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1.2
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95% dos gerentes informaram que os critérios de alocação, remoção e
permanência de servidores nas UCs, são inadequados, sendo que 100%
consideraram possível aprimorá-los;
70% dos gestores das UCs informaram que atividades estratégicas (fiscalização,
articulação local (incluindo gestão de conflitos), educação e sensibilização
ambiental, elaboração dos Termos de Referência, coordenação e
acompanhamento da execução do Plano de Manejo), são executadas com baixa
eficiência ou deixam de ser executadas, devido à escassez de recursos humanos;
62% consideram que a DIAP não oferece ações de capacitação suficientes;
52% afirmaram que a quantidade de pessoal não é suficiente, evidenciando um
expressivo quadro de insuficiência de pessoal, a exemplo da Estação Ecológica
Grão-Pará (maior UC de Proteção Integral do mundo) que conta com apenas 2
servidores ali lotados (1 servidor para cada 2,1 milhões de hectares);
48% dos servidores são temporários.
1.3
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QUADRO DE PESSOAL INSUFICIENTE
DEFICIÊNCIA DE INFRAESTRUTURA E INSTRUMENTOS DE GESTÃO
38% das UCs não possuem sede própria;
Ausência de sede administrativa e o acesso complexo, com grandes
deslocamentos, ampliam as dificuldades de executar atividades de gestão nas UCs.
Disponibilidade de móveis e equipamentos
95% dos gerentes consideraram que os recursos materiais disponíveis para
fiscalização e combate a emergências ambientais não são disponibilizados ou
quando disponíveis não atendem de forma eficiente as necessidades das UCs;
Ÿ 81% dos gerentes responderam que a UC não dispõe de instrumentos de apoio,
como rádio comunicador e GPS, ou, se disponíveis, não atendem às necessidades.
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Existência de Planos de Manejo
Ÿ 57% das UCs não possuem Plano de Manejo, sendo que em 34% delas, não está
nem em elaboração, como exemplo, Área de Proteção Ambiental (APA) Marajó, a
mais antiga UC do Estado do Pará, criada em 1989;
Ÿ Dentre as UCs que possuem Plano, apenas 19% dos gestores consideraram alto ou
médio seu grau de implementação;
Ÿ Os principais motivos citados para a falta de elaboração e implementação dos
Planos de Manejo foram: falta de recursos financeiros, falta de pessoal qualificado,
dificuldades em realizar a regularização fundiária e dificuldades de estruturar
fisicamente as UCs.
Conselho Gestor das UCs
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30% não possuem Conselho Gestor;
86% dos gerentes consideraram parcial ou baixo o grau de implementação das
decisões dos Conselhos Consultivos ou Deliberativos.
1.4
INEFICIÊNCIA NO PROCESSO DE CONSOLIDAÇÃO TERRITORIAL
62% dos gerentes citaram como dificuldades para a consolidação territorial:
ocupação ilegal da área, obstáculos à desapropriação, categorização inadequada
da UC e sobreposição com outras áreas;
Ÿ 100% das UCs visitadas apresentaram problemas de regularização fundiária, seja
pela ausência de documentação que comprove o direito de posse ou uso da terra,
seja pela ocupação humana irregular da área.
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Recursos financeiros para regularização fundiária
No orçamento da SEMA não foi possível identificar as atividades pertinentes ao eixo
“regularização fundiária”, pois os objetivos de cada elemento de despesa não estão
discriminados;
Ÿ Para regularização fundiária, especificamente, foram realizadas apenas despesas
com diárias para os servidores efetuarem levantamento da situação fundiária, com
cadastramento de famílias em algumas UCs, como na região do Lago de Tucuruí.
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Demarcação e Sinalização
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71% das UCs não estão devidamente sinalizadas;
62% enfrentam dificuldades no processo de consolidação territorial;
48% das UCs não estão demarcadas;
O processo de regularização fundiária não precede à criação das UCs.
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2
DESEMPENHO INSUFICIENTE DE COOPERAÇÃO, COORDENAÇÃO E
COMUNICAÇÃO ENTRE A SEMA E DEMAIS ATORES ENVOLVIDOS NA
GOVERNANÇA DAS UCs.
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Insuficiência de acordo formal para ações conjuntas de proteção e fiscalização das
UCs;
76% dos gerentes das UCs consideram que há baixa cooperação entre a UC e as
organizações governamentais estaduais e municipais;
71% dos gerentes consideram que há baixa cooperação com os órgãos federais
como IBAMA, INCRA, SPU, MPF, FUNAI e outros;
62% dos gerentes consideram que há baixa cooperação com Organizações Não
Governamentais (ONGs);
62% das UCs não possuem canais de comunicação institucionalizados entre as
comunidades residentes do entorno com os gestores das UCs;
57% dos gerentes consideram que a comunicação entre a DIAP e as UCs é
parcialmente satisfatória.
3
DEFICIÊNCIA NA PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO NATURAL E NA
PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO SOCIOAMBIENTAL.
Os registros fotográficos a seguir, evidenciam as principais atividades ilegais
identificadas, que comprometem a gestão e a implementação das UCs.
QUANTO À PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO NATURAL;
Pichação no sítio arqueológico do PEMA
Prática de desmatamento na região do Lago de Tucuruí
Retirada de areia na APA de Algodoal-Maiandeua
Garimpo na Flota do Paru
Fonte: IMAZON
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Criação de gado (APA Paytuna)
Transporte de madeira ilegal (Flota de Faro)
Fonte: IMAZON
Caça irregular (RDSs Alcobaça e Pucuruí- Ararão)
Ocupação irregular (Parque Estadual do Utinga)
Ocupação irregular (APA de Algodoal-Maiandeua)
Lixo no interior da APA de Algodoal-Maiandeua
Ranking das UCs estaduais mais desmatadas até 2012: 1º - APA Triunfo do Xingu; 2º
- APA Lago Tucuruí, 3º - APA Arquipélago do Marajó; 4º - APA Paytuna; 5º - APA São
Geraldo do Araguaia;
Em 2012, a APA Triunfo do Xingu foi responsável por cerca de 30% do desmate em
São Félix do Xingu que, ao todo, perdeu cerca de 170 km², representando um
aumento de 21% em relação a 2011. Ressalta-se que esse município ocupa o 1º
lugar na lista do governo federal de grandes desmatadores da Amazônia;
71% dos gestores informaram que, por falta de pessoal, a atividade de fiscalização
deixou de ser realizada ao menos uma vez, ou foi realizada de forma insatisfatória;
52% dos gestores responderam que, por escassez de recursos financeiros, tal
atividade deixou de ser realizada ao menos uma vez ou foi realizada de forma
insatisfatória;
Dentre as atividades de fiscalização em UCs programadas para 2013, apenas uma
ação foi realizada até agosto de 2013;
50% das ações de fiscalizações são motivadas por denúncias.
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3.1
QUANTO À PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO SOCIOAMBIENTAL.
Aproveitamento do Potencial de Uso Público
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62% das UCs não aproveitam o potencial de uso público e 33% aproveitam
parcialmente;
Baixo ou nenhum aproveitamento do potencial para visitação pública nas UCs com
objetivos turísticos, recreativos, educacionais ou científicos;
100% dos gestores informaram que a causa principal para o não aproveitamento do
potencial de uso público é a inexistência ou a insuficiência de estrutura de visitação,
aliada à insuficiência de pessoal, (76%);
Inexistência de Plano de Manejo e de projetos específicos, como trilhas, sinalização
e centro de visitantes;
Falta de infraestrutura apropriada e insuficiência de pessoal para apoio à visitação,
representam os principais entraves ao não aproveitamento do potencial de uso
público.
Educação e Sensibilização ambiental deficiente
Em 71% dos gerentes UCs revelaram que, por falta de pessoal, a atividade de
educação e sensibilização ambiental não foi realizada ao menos uma vez, ou foi
realizada de forma insatisfatória;
Ÿ 33% dos gerentes informaram que não realizam esta atividade.
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Manejo comunitário e florestal
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Inexistência de ações de incentivo à implementação de manejo comunitário;
Não existe ação de manejo comunitário para avaliar a contribuição na melhoria da
qualidade de vida e no desenvolvimento sustentável das populações residentes nas
UCs.
Acesso às políticas públicas
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Saúde e educação disponibilizadas de forma precária;
Ausência de saneamento básico em todas as UCs.
Pesquisas nas UCs estaduais
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Pouco incentivo à pesquisa científica nas UCs;
Ausência de direcionamento dos temas pesquisados;
Os resultados apurados nas pesquisas não são devidamente aproveitados.
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Visando à melhoria da gestão nas UCs estaduais, o Tribunal de Contas do
Estado do Pará recomendou à SEMA:
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Realizar tempestivamente os registros contábeis dos recursos da compensação
ambiental no sistema de contabilidade do Estado (SIAFEM);
Disponibilizar informações sobre a gestão dos recursos oriundos da compensação
ambiental em meios eletrônicos, dentre outros, para que a sociedade e os órgãos de
controle possam acompanhar a aplicação dos recursos;
Identificar os empreendimentos implantados e em operação sem as respectivas
licenças ambientais (corretiva ou retificadora), e proceder ao cálculo da
compensação ambiental com a efetiva arrecadação dos valores devidos;
Aplicar os recursos da compensação ambiental nas UCs, obedecendo
rigorosamente a ordem de prioridades estabelecida no Art. 33 do Decreto nº
4.340/2002;
Implementar sistema de controle do ciclo operacional da compensação ambiental, de
modo a garantir que as licenças sejam emitidas apenas após o cumprimento das
etapas previstas normativamente;
Envidar esforços junto ao Governo do Estado a fim de editar instrumento legal para
viabilizar a criação do FCA (Art. 2º, Parágrafo Único, Decreto nº 2.033/2009);
Que sejam regulamentada e/ou implementada a Lei referente ao SEUC e a Portaria
nº 794/2010 que cria o NFAP;
Promover concurso público, considerando as carências observadas na SEMA,
inclusive com a devida capacitação, e criar incentivos para a adequada alocação,
remoção e permanência de servidores nas UCs;
Adequar e prover as UCs de instalações físicas, possibilitando que seus servidores
possam desempenhar suas atividades satisfatoriamente;
Priorizar a elaboração dos Planos de Manejo e promover a efetiva implementação
dos já existentes;
Viabilizar recursos humanos e materiais necessários às atividades de fiscalização;
Concluir o processo de regularização fundiária em todas as UCs estaduais, assim
como os processos de desapropriação já existentes;
Realizar a demarcação e a sinalização das UCs estaduais e adequá-las onde
existem de forma precária ou insuficiente;
Formalizar parcerias, acordos e/ou cooperações técnicas já existentes e buscar
parceiros potenciais e ações de integração com instituições governamentais e com
os diversos setores da sociedade, conforme estabelece a Lei Complementar nº
140/2011;
Estabelecer sistemas de informações e de divulgação das UCs como: site, folders,
cartilhas, rádio comunitária e outras mídias, adequando-os à realidade local, visando
robustecer a participação popular, estimulando o controle social e a consciência
ecológica, principalmente das populações residentes e do entorno das unidades;
Intensificar as atividades de fiscalização e aplicar penalidades mais rigorosas aos
desmatadores, com vistas a reduzir e coibir desmatamentos ilegais;
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Fomentar a visitação pública, de modo garantir o aproveitamento dos potenciais
turísticos, recreativos, educacionais e científicos das UCs estaduais, conforme o
caso;
Ÿ Estabelecer normas para uso público, as quais devem constar em seus Planos de
Manejo e outros instrumentos regulamentares;
Ÿ Incentivar atividades de educação ambiental para todos os tipos de público,
estabelecendo cronograma anual para cada UC;
Ÿ Estabelecer normas para alinhamento e direcionamento dos temas a serem
abordados nas pesquisas, considerando aqueles mais relevantes para a gestão de
cada UC, bem como promover parcerias e acordos formais com entidades de
pesquisa.
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Equipe Técnica:
Francimary de Souza Almeida (Coordenação)
Debora B. Coelho Neto Duarte
Domingos Rodrigues Neto
Edilene Laise P. Rocha de Almeida
Samira Silveira Gazel Menezes
Acesse a íntegra do relatório no site:
www.tce.pa.gov.br/ControleSocial/AvaliaçãodeProgramasdeGoverno
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARÁ