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Atos de Gestão
Atos
de Gestão
voltados para
a transição
voltadosgovernamental
para a transição
governamental
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
Composição do Pleno
Conselheiro Presidente: Francisco de Paula Rocha Aguiar
Conselheiro Vice-Presidente: Ernesto Saboia de Figueiredo Junior
Conselheiro Corregedor: Hélio Parente de Vasconcelos Filho
Conselheiro José Marcelo Feitosa
Conselheiro Pedro Ângelo Sales Figueiredo
Conselheiro Manoel Beserra Veras
Conselheiro Domingos Gomes de Aguiar Filho
Auditores
David Santos Matos
Fernando Antonio Costa Lima Uchôa Júnior
Manassés Pedrosa Cavalcante
Composição da Procuradoria
Procuradora Geral de Contas Leilyanne Brandão Feitosa
Procurador de Contas Júlio César Rôla Saraiva
Procuradora de Contas Cláudia Patrícia Rodrigues Alves Cristino
Diretor Geral
Juraci Muniz Junior
Assessoria de Imprensa
Francisco Eunivaldo Pires Pereira
Assessoria Jurídica
Bruno Caminha Scarano
Controladoria
Luiz Mario Vieira
Ouvidoria
Mariana Torres Lima Vieira
Secretaria
Fernando Antônio Diogo de Siqueira Cruz
Diretoria de Administração e Finanças
Virgílio Freire do Nascimento Filho
Diretoria de Fiscalização
Telma Maria Escóssio Melo
Diretoria de Tecnologia e Informação
Adalberto Ribeiro da Silva Júnior
Diretoria de Assistência Técnica e Planejamento
Zivaldo Rodrigues Loureiro Junior
Diretora Executiva do Ieswa
Sandra Valéria de Morais Santos
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Atos de gestão voltados para a transição governamental
Atos de Gestão
voltados para a transição
governamental
Fortaleza - Ce
2015
3
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
Copyright  2015 by Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará.
Instituto Escola Superior de Contas e Gestão Pública Waldemar Alcântara - Ieswa
Diretor-Presidente
Conselheiro Domingos Gomes de Aguiar Filho
Diretora Executiva
Sandra Valéria de Morais Santos
Coordenadora Operacional
Júlia Maria Pinheiro Pessoa
Coordenadora Técnica e Pedagógica
Patrícia Nogueira Azevedo
Expediente
Direção Geral: Conselheiro Ernesto Saboia de Figueiredo Junior
Elaboração: Fernando Antonio da Justa, Danielle Nascimento Jucá,
Ana Maria Carneiro Figueiredo, Francisco Nelson Andrade Figueiredo,
Ana Karla Martins da Silva, Telma Maria Escóssio Melo
e Marcos Correia Martins Bezerra
Revisão Técnica: Marcia Evangelista Prudente e César José Rodrigues
Supervisão: Ieswa
Revisão Ortografica: Cecília Pinheiro Pessoa
Capa: Paulo Meireles
Projeto Gráfico: Roberto Santos
Editoração Eletrônica: Kahic Rocha
C387 Ceará. Tribunal de Contas dos Municípios do Estado.
Atos de gestão voltados para a transição governamental. / Fortaleza: TCM-CE, 2015.
64p. Série: Programa Capacidades - educação, participação e
transformação : Caderno 1/7
ISBN: 978856369912-1
1. Administração Pública Municipal. 2. Transição de governo.
3. Prefeitos e vereadores. I. Tribunal de Contas dos Municípios do
Estado do Ceará. II. Título.
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
Av. Gal. Afonso Albuquerque Lima,130 Cambeba,
Cep: 60.822-32 Fortaleza – Ceará
Tel. (85) 3218-1305
www.tcm.ce.gov.br
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Atos de gestão voltados para a transição governamental
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO...................................................................................................................7
1. ASPECTOS GERAIS E PROVIDÊNCIAS INICIAIS QUE DEVEM SER
OBSERVADAS PELOS PREFEITOS E PRESIDENTES DE CÂMARA..............................9
1.1. Transmissão de Governo...............................................................................................9
1.2. Princípios da Administração Pública..........................................................................10
1.3. Transição Governamental...........................................................................................15
1.3.1. Equipe de transição............................................................................................15
1.4. Recomendações de procedimentos a serem observados na transmissão dos
cargos de Prefeitos e Presidentes de Câmaras...................................................................15
1.4.1. Recomendações de procedimentos aos Prefeitos para transmissão de
cargos aos seus sucessores...........................................................................................17
1.4.2. Recomendações de procedimentos aos Presidentes de Câmaras para
transmissão de cargos aos seus sucessores..................................................................20
2. RESTRIÇÕES LEGAIS DE FINAL DE MANDATO E SUAS PENALIDADES............24
2.1. Dos Prefeitos Municipais............................................................................................24
2.1.1. Da Lei Complementar n.º 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal................24
2.1.2. Da lei n.º 9.504/97 – Lei Eleitoral.....................................................................25
2.2. Dos Presidentes de Câmaras Municipais...................................................................27
2.2.1. Da Lei Complementar n.º 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal................27
2.2.2. Da lei n.º 9.504/97 – Lei Eleitoral.....................................................................28
3. ILEGALIDADES CONSTATADAS NAS TRANSIÇÕES DE GOVERNO MUNICIPAL
PREFEITURAS E CÂMARAS..............................................................................................30
4. Aspectos relevantes para os quais os Prefeitos devem ter uma atenção especial...............31
4.1. Planejamento Governamental – Instrumentos de Planejamento...............................31
4.1.1. Plano Plurianual – PPA......................................................................................31
4.1.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO............................................................33
4.1.3. Lei Orçamentária – LOA...................................................................................34
5
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
5. PRESERVAÇÃO DA DOCUMENTAÇÃO E ARQUIVOS..............................................36
5.1. A importância dos arquivos públicos.........................................................................36
5.2. A obrigatoriedade da guarda dos documentos públicos............................................37
5.3. Arquivos organizados.................................................................................................37
5.4. Temporalidade dos documentos.................................................................................38
6. DISPONIBILIDADES FINANCEIRAS E OS COMPROMISSOS DO SETOR PÚBLICO...39
6.1. Disponibilidades financeiras......................................................................................40
6.2. Disponibilidades financeiras/despesas liquidadas......................................................40
6.3. Comprovação das disponibilidades financeiras..........................................................41
6.4. O artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal..........................................................42
7. REGULARIDADE NA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS.............................44
7.1. Interrupção de serviços no período de transição........................................................44
7.2. Pagamento dos contratos firmados.............................................................................45
8. ENDIVIDAMENTO...........................................................................................................47
8.1. Inadimplência de quitação e pagamentos não realizados em sua totalidade de
compromissos...................................................................................................................48
8.2. Valores consignados e não repassados ou transferidos..............................................49
8.3. Operações de créditos por antecipação da receita orçamentária...............................51
8.4. Operações de créditos de longo prazo.......................................................................52
9. DESPESAS DE PESSOAL................................................................................................55
9.1. Limite das despesas de pessoal – LRF......................................................................56
9.2. Restrições nos casos de descumprimento do limite das despesas de pessoal............57
9.3. Inadimplência de pagamento.....................................................................................58
9.4. Prazos de pagamento.................................................................................................59
9.5. Vedações de pessoal no período eleitoral..................................................................59
9.5.1. Da Lei Complementar n.º 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF....59
9.5.2. Da Lei n.º 9.504/97 – Lei Eleitoral..................................................................59
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E WEBGRAFIA.......................................................61
Legislação a ser consultada..............................................................................................62
6
Atos de gestão voltados para a transição governamental
APRESENTAÇÃO
O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (TCM-CE) acredita que
investir na promoção de ações educacionais pode transformar e aprimorar as competências dos
gestores e servidores públicos municipais. Com esse intuito apresenta o Programa Capacidades
– Educação, Participação e Transformação, o qual por meio de atividades de capacitação visa
treinar e orientar os servidores municipais, contribuindo para uma melhor gestão pública.
O programa tem como principal objetivo promover a formação continuada de
Gestores e Servidores que atuam no Poder Executivo e Legislativo Municipal em temas que
norteiam a Gestão Pública, alinhados a jurisprudência do Tribunal de Contas dos Municípios
do Estado do Ceará, e ainda, capacitar a sociedade civil para o exercício da participação cidadã
e responsabilidade social.
Sob esta ótica, serão tratados assuntos numa abordagem prática, cujos temas
contemplam as áreas que demandam orientação para transição de governo e, também, as que
somam maior grau de irregularidades verificadas no âmbito do TCM. Os temas são: Atos
de Gestão voltados para a transição governamental; Obras Públicas - principais conceitos e
recomendações; Gestão de Pessoal no Serviço Público; Controle Interno; FUNDEB; Especificidades dos Conselhos de Saúde; e, Transparência, Controle Social e Ouvidoria.
Com este Programa esperamos fortalecer as competências dos gestores municipais
para que estes possam atuar de forma mais qualificada e, ainda, fornecer ao cidadão instrumentos de transparência para o desempenho do controle social.
Conselheiro Francisco de Paula Rocha Aguiar
Presidente do TCM/Ce
Conselheiro Domingos Gomes de Aguiar Filho
Diretor Presidente do Ieswa
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Atos de gestão voltados para a transição governamental
1 ASPECTOS GERAIS E
PROVIDÊNCIAS INICIAIS QUE DEVEM
SER OBSERVADAS PELOS PREFEITOS
E PRESIDENTES DE CÂMARA
1.1 Transmissão de Governo
De quatro em quatro anos renovam-se os mandatos dos Prefeitos e dos Vereadores em
nossos Municípios, essa é uma regra constitucional que valoriza o estado democrático de direito
e, de forma prática, o revezamento no comando do poder por meio da livre escolha dos cidadãos.
Portanto, ao encerrar um mandato, logo outro se inicia, devendo ocorrer a transmissão do governo com a passagem do comando político de um mandatário para outro, implicando
em uma série de providências que afetam inúmeros atores, incluindo a sociedade.
O processo de transição governamental transparente visa oferecer condições para
que o candidato eleito para o cargo de Prefeito Municipal, que ainda não assumiu legalmente
as suas funções, possa receber de seu antecessor todos os dados e informações necessários aos
programas do novo governo.
O que deveria ser uma simples alternância de governantes, algumas vezes traz
prejuízos irreparáveis na continuidade dos serviços públicos, bem como ocasiona dano ao
patrimônio público, em face da ausência de uma boa transmissão de governo, repercutindo
em uma regressão temporal no desenvolvimento do Ente Público, causando uma injusta punição à sociedade.
A troca de comando num Município, envolvendo Prefeitos e Vereadores não pode
provocar prejuízo para os cidadãos e cidadãs e sim estar comprometida com a:
•
•
•
•
•
•
•
continuidade administrativa;
transparência da aplicação dos recursos públicos;
eficiência dos gastos públicos;
impessoalidade;
moralidade;
promoção do bem de todos;
garantia do desenvolvimento humano em todas as dimensões.
9
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
Fatores favoráveis que contribuem para que hoje se tenha uma mudança de Governo de maneira bem transparente e que traga uma plena continuidade dos serviços públicos, são:
a instituição da Lei n.° 12.527/11, que assegura o direito fundamental de acesso à informação
e da Lei n.° 12.034/09, a qual disciplinou a exigência dos candidatos aos cargos de Prefeito,
Governador e Presidente da República do registro das propostas de governo de cada um (planejamento governamental), antes do início do período de campanha. Portanto, permitem um
maior controle dos recursos públicos, e que as propostas divulgadas nos palanques tenham a
possibilidade de se concretizar, sem prejuízo da coletividade.
O momento da transmissão de governo é marcado pela finalização de um governo e
o início de outro. Representando uma fase de valor significativo, maior do que o próprio pleito
recém-disputado porque é nele que os governantes se incumbirão da árdua tarefa de sincronizar
e compartilhar informações várias, relativas ao destino das suas comunidades.
1.2 Princípios da Administração Pública
Os Princípios são regras que auxiliam na interpretação das normas jurídicas, indicando a direção que deve ser tomada pelos aplicadores da lei, objetivando as ações concretas
e imediatas a fim de assegurar os interesses da coletividade. Portanto, os princípios procuram
eliminar lacunas, oferecendo coerência e harmonia para o ordenamento jurídico.
Todos os Entes Públicos sejam da administração direta ou indireta, de qualquer dos
Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, por regra geral devem se submeter
aos Princípios da Administração Pública.
Alguns Princípios da Administração Pública encontram-se disciplinados no art. 37
da Constituição Federal, entretanto, a matéria ali não se encontra esgotada, razão pela qual se
passa a enumerar e descrever não somente aqueles constantes no rol da legislação retrocitada,
mas também outros que são de suma importância e igualmente aplicáveis para a observância da
correta aplicação dos recursos públicos.
10
Atos de gestão voltados para a transição governamental
I – Princípios da Administração Pública previstos no artigo 37 da
Constituição Federal
PRINCÍPIOS
LEGALIDADE
IMPESSOALIDADE
MORALIDADE
OU
PROBIDADE
DESCRIÇÃO
Significa que os atos dos Administradores e Servidores
Públicos, no exercício das suas funções, devem ser
realizados em conformidade com a lei e as exigências
do bem comum. A vontade da Administração Pública
decorre da lei.
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade
pessoal, o Administrador está preso à Lei.
Vincula os Agentes Públicos à lei, proibindo os
comportamentos que a contrariem ou que por ela não
estejam autorizados. Pode-se fazer somente o que está
autorizado em lei, ou seja, o (a) Prefeito (a) não tem
liberdade nem vontade pessoal.
A Administração Pública deve atentar para que seus
atos, ou os por ela delegados, sejam praticados tendo
em vista o Interesse Público, e não o interesse pessoal
dos administradores e/ou servidores públicos. Portanto,
devendo ser levado em consideração a neutralidade no
atendimento das necessidades do grupo social, imune não
só as marcas particulares, como aos elos políticos e de
índole pessoal do Agente Público que a exerça.

Obrigam os agentes públicos a conduzirem-se
com honestidade e civilidade. Todos os atos dos
Administradores Públicos devem estar adequados à
moralidade administrativa, ou seja, a padrões éticos de
conduta que orientem e balizem sua realização.
Impõe que o Administrador Público não dispense os
preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta
em qualquer tempo ou lugar, seja em referência às ações
de grupos ou pessoas determinadas.
Não deve só averiguar os critérios de conveniência,
oportunidade, justiça, equidade e a probidade em suas
ações, mas também distinguir o que é honesto do que é
desonesto.

A falta de Moralidade Administrativa pode ocasionar atos
de Improbidade que causam prejuízo ao Erário, tendo
como regulador a Lei n.º 8.429/92.
11
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
PUBLICIDADE
Reveste-se na obrigatoriedade de divulgação dos atos
da Administração Pública, com o objetivo de permitir
seu conhecimento e controle pelos órgãos estatais
competentes e por toda a sociedade.
Consiste no acesso ao público das informações relativas
às atividades do Estado, implicando na visibilidade
e transparência das decisões e ações praticadas pelos
Responsáveis da Gerência dos Recursos Públicos.
Da obediência ao Princípio da Publicidade deriva a noção
de oficialidade da divulgação. Assim, por intermédio de
afixação em locais públicos ou por meios oficiais é que
se opera a plena observância a esse princípio, pois a ele
estão associados os conceitos de vigência e eficácia dos
Atos Administrativos.
A publicidade dos atos da Administração Pública torna
condição de validade jurídica para a verificação de seus
efeitos.
A Administração tem o dever de manter plena
transparência de todas as suas ações, inclusive de oferecer
informações que estejam armazenadas em seus bancos de
dados, quando sejam solicitadas, em razão dos interesses
que ela representa quando atua.
EFICIÊNCIA

A Administração Pública deve buscar um aperfeiçoamento
na prestação dos serviços públicos, no sentido de
conseguir ou mesmo manter os melhores resultados
com os meios escassos de que dispõe e ao menor custo
possível, melhorando assim a qualidade dos serviços,
com economia de recursos. (Binômio: qualidade nos
serviços + racionalidade de gastos).
Significa que os atos da Administração Pública devem
ser desempenhados com presteza, perfeição e rendimento
funcional.
12
Atos de gestão voltados para a transição governamental
II – Princípios da Administração Pública não previstos no artigo
37 da Constituição Federal.
PRINCÍPIOS
CONTINUIDADE
DA PRESTAÇÃO DO
SERVIÇO PÚBLICO
DESCRIÇÃO
Os Serviços Públicos buscam atender os reclamos dos
indivíduos (necessidades sociais), que muitas vezes são
necessidades permanentes e inadiáveis da sociedade, não
podendo ser interrompidos haja vista serem de natureza
essencial à coletividade.
SUPREMACIA DO
INTERESSE PÚBLICO
As Atividades Administrativas são desenvolvidas pelo
Estado para benefício da coletividade (grupo social),
caso contrário a atuação estará inquinada de desvio de
finalidade.
O Interesse Público (Geral) não pode ceder diante do
Interesse Individual (Particular). Portanto, a supremacia
só é legítima na medida em que os Interesses Públicos
são atendidos.
MOTIVAÇÃO
A Administração Pública está obrigada a motivar todos
os atos que edita, devendo sempre indicar os fundamentos
de fato e de direito que o originaram, pois quando atua
representa interesses da coletividade.
O Administrador deve motivar até mesmo os
atos discricionários (aqueles que envolvem juízo de
conveniência e oportunidade), haja vista que só com ela
o cidadão terá condições de saber se o Poder Público está
agindo de acordo com a Lei.
IGUALDADE OU
ISONOMIA
Determina que todo cidadão e todos os interessados
em contratar com a Administração Pública, seja como
servidor, prestador de serviço ou fornecedor, devem ser
tratados em igualdade de condições. Não se permitindo,
ao gestor, impor condições descabidas e não previstas
legalmente.
A Lei tem que dar tratamento desigual às pessoas que
são desiguais e igual às iguais. A igualdade não exclui
a desigualdade de tratamento indispensável em face da
particularidade da situação.
13
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
AUTOTUTELA
A Administração Pública tem possibilidade de
revisar (rever) seus próprios atos, a fim de restaurar
a situação da regularidade, não podendo permanecer
inerte e desinteressada, devendo anulá-los por razões
de ilegalidade (quando nulos) e podendo revogá-los
por razões de conveniência ou oportunidade (quando
inoportunos ou inconvenientes).
A Autotutela se justifica para garantir à Administração
a defesa da Legalidade e Eficiência de seus atos,
portanto, trata-se do controle de seus próprios atos
(autocontrole).
ANULAÇÃO
Fundamento
Competência
Efeitos
Por razões de
ilegalidade
Administração e
Judiciário
Gera efeitos
“ex tunc”
REVOGAÇÃO
Por razões de
conveniência e
oportunidade
Administração
Gera efeitos
“ex nunc”
RAZOABILIDADE
Condiciona o exercício do Poder Discricionário da
Administração, de forma a coibir a arbitrariedade, pelo
excesso ou falta de proporção entre o ato e a finalidade
a que se destina, podendo levar ao abuso de poder ou
ao desvio de finalidade.
Os Atos devem ser observados a fim de que não
contrariem o bom senso, ou o senso Comum, pelos quais
deve se pautar a conduta da Administração Pública.
O Poder Público deve, a cada ato que edita mostrar a
correspondência em relação à previsão abstrata em lei e
os fatos em concreto que foram trazidos à sua apreciação.
PROPORCIONALIDADE
Prescreve que a intensidade e a extensão de eventuais
restrições a direitos ou interesses individuais
devem encontrar-se em absoluta consonância com a
indispensabilidade da atuação do administrador.
Onde há excesso, não há uso legítimo da competência
conferida à Administração Pública.
Ressalte-se que a Lei ao conceder ao Administrador
Público certa discricionariedade, diante da diversidade de
situações a serem enfrentadas, não outorgou faculdade para
agir despropositado ou para a satisfação de sentimentos
mesquinhos, autoritários ou vaidades pessoais.
14
Atos de gestão voltados para a transição governamental
1.3 Transição Governamental
A transição governamental é um processo que objetiva um entendimento político-administrativo entre os governantes (eleito e atual), por meio do qual são analisadas e repassadas ao candidato eleito informações alusivas à gestão que está prestes a se encerrar, sobre a
condição administrativa e financeira do Ente Público.
Estes dados são necessários ao exercício da função do novo Governante, que deve
iniciar sua gestão com o maior conhecimento e domínio possíveis sobre o contexto administrativo, organizacional e financeiro, para que possa adequar seus projetos ao volume de recursos orçamentários previsto no Orçamento Anual, bem como as disponibilidades financeiras existentes.
para que:
A transição governamental é caracterizada, sobretudo, por proporcionar condições
1. O(a) chefe do Poder Executivo em término de mandato possa informar ao candidato (a) eleito (a) sobre as ações, projetos e programas em andamento, visando dar
continuidade à gestão pública;
2. O(a) candidato(a) eleito(a), antes da sua posse, possa conhecer, avaliar e receber
do(a) atual chefe do Poder Executivo todos os dados e informações necessários à
elaboração e implementação do programa do novo governo.
1.3.1. Equipe de transição
A Equipe de Transição é a denominação dada à comissão instituída mediante ato
normativo específico, com a atribuição de cientificar-se do funcionamento dos órgãos que compõem a Administração Pública Municipal, levantando dados e traçando um diagnóstico da situação atual do Município, como também propondo um projeto de trabalho para ser realizado
antes da posse e para os primeiros dias de governo.
Assim sendo, esta equipe deve ser composta por técnicos que detenham domínio,
no mínimo, nas seguintes áreas: Planejamento Público; Jurídica; Orçamentos Públicos; Finanças Públicas; Contabilidade aplicada ao Setor Governamental; Recursos Humanos; Suprimentos Governamentais; Infraestrutura Civil; Tecnologia da Informação; Saúde e Educação.
1.4 Recomendações de procedimentos a serem observados na
transmissão dos cargos de Prefeitos e Presidentes de Câmaras
Recomenda-se que a equipe de transição instalada seja formada por representantes
indicados pelo Governo Municipal Atual (Secretário de Finanças, de Administração, Responsável pelo Sistema de Controle Interno, Responsável pelo Setor Contábil) e representantes indi15
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
cados pelo candidato(a) eleito(a), que provavelmente serão futuros auxiliares diretos, ocupando
postos-chaves, portanto, terão papel relevante para a implementação do seu plano de governo.
Essa equipe deverá colher dados junto aos órgãos da Administração Pública Municipal e elaborar relatórios nos quais deverão conter informações que repercutirão nas tomadas
de decisões futuras.
As Leis Orgânicas podem estipular normas relativas à transição, inclusive sobre a
obrigatoriedade de formação de equipes mistas (com representantes da atual gestão e da gestão futura) que trabalharão juntas no exame das informações importantes. Caso não haja no Município
norma sobre a transição, é saudável que o(a) Prefeito(a) eleito(a) procure o(a) Prefeito(a) que está
deixando o cargo para solicitar esse entendimento, se por ventura este(a) não tomar a iniciativa,
pois uma ação coordenada entre ambos assegurará adequada continuidade administrativa.
A continuidade administrativa é uma condição fundamental para a boa governança. Essa continuidade se materializa pela manutenção de programas iniciados pelo Governo
anterior e com a cautela em reestruturar o comando do Poder Executivo a ser exercido pelo
Prefeito(a) eleito(a).
Ressalte-se que não são apenas alterações na estrutura administrativa municipal que
resolverão problemas de gestão. Podendo ser até que essa já esteja adequada, entretanto, outros
aspectos impedem seu bom funcionamento.
Assim, para aumentar a eficiência da máquina administrativa, é conveniente examinar preliminarmente os processos de trabalho, os recursos humanos e os equipamentos e
recursos tecnológicos existentes.
Objetivando conhecer a situação em que se encontra o Ente Municipal, a coleta de
dados deve atentar no mínimo para:
1.Relação dos órgãos e entidades com os quais o Município tem maior interação, em
especial aqueles que integram outros Entes Federativos, e Organizações não Governamentais, mencionando os motivos que ocasionam esse relacionamento;
2.As ações, projetos e programas, executados ou não, elaborados pelos órgãos e entidades durante a gestão em curso;
3.Relação atualizada de nomes, endereços e telefones dos principais dirigentes do
órgão ou entidade, bem como dos servidores ocupantes de cargos de chefia;
4.Informações acerca dos instrumentos orçamentários (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual) com vigência para o primeiro ano de
gestão do Prefeito eleito;
16
Atos de gestão voltados para a transição governamental
5.A situação das contas bancárias do Município, identificando número das contas,
banco, agência e saldo das disponibilidades, quando necessário as devidas conciliações bancárias;
6.Relação de compromissos financeiros assumidos e a pagar na gestão que irá se iniciar oriundos de contratos de prestação de serviços e execução de obras, compras
de materiais, consórcios, convênios, etc.;
7.Valores médios mensais recebidos de outras esferas de Governo e as cifras a serem
repassadas a título de transferências fundo a fundo e subvenções;
8.Relação atualizada dos bens patrimoniais existentes;
9.Relação dos atos emitidos no período de 1° de julho a 31 de dezembro, que importem na concessão de reajuste de vencimentos, ou em nomeação, admissão, contratação ou exoneração de ofício, demissão, dispensa, transferência, designação,
readaptação ou supressão de vantagens de qualquer espécie do servidor público
estatutário ou não;
10.Relação dos assuntos que requeiram a adoção de providências, ação ou decisão da
administração nos cem primeiros dias do novo governo.
1.4.1. Recomendações de procedimentos aos Prefeitos para transmissão de cargos aos seus sucessores
Recomenda-se ao Prefeito que providencie a apresentação dos instrumentos legais
e documentos relacionados abaixo:
1.Plano Plurianual de Investimentos Vigente;
2.Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício seguinte, acompanhada do Anexo
de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos Fiscais, conforme previsto na Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal;
3.Lei Orçamentária Anual para o exercício seguinte;
4.Demonstrativo dos saldos disponíveis, transferidos do exercício vigente para o
exercício seguinte, a serem elaborados da seguinte forma:
a)Termo de verificação de saldo em bancos, onde constarão os saldos de todas
as contas correntes mantidas pela municipalidade em estabelecimentos bancários, acompanhados de extratos e memorandos indicando expressamente o
valor existente em 31 de dezembro do corrente exercício.
b)Conciliação bancária que deverá indicar:
17
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
•
•
•
•
•
nome do banco, o número da agência e o número da conta;
saldo demonstrado no extrato;
os cheques emitidos e não descontados;
os créditos efetuados e não liberados;
os débitos autorizados e não procedidos pela instituição bancária, podendo
este documento ser apresentado posteriormente, no primeiro mês do exercício seguinte, em data fixada pela Equipe de Transição.
c)Relação de valores pertencentes a terceiros e regularmente confiados à guarda
da Tesouraria (caução, depósito, cautelas, etc.).
5.Demonstrativo das obrigações contraídas e não pagas até o encerramento do corrente exercício, inscritas como RESTOS A PAGAR, evidenciando o seguinte:
a)As despesas empenhadas e liquidadas, até o final do exercício, registradas
como RESTOS A PAGAR PROCESSADOS.
b)As despesas empenhadas, mas não liquidadas até o final do exercício, registradas como RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS.
c)As despesas empenhadas, liquidadas ou não, que não foram emitidas as notas
de empenho respectivas com o comprometimento das dotações orçamentárias.
d)As despesas não empenhadas, mas que se constituem obrigações líquidas e
certas para o Município (Despesas de Exercícios Anteriores).
6.Demonstrativo da Dívida Fundada Interna, bem como de Operações de Crédito por
Antecipação de Receita – ARO.
7.Relação dos compromissos financeiros em longo prazo, decorrentes de contratos de
execução de obras, consórcios, convênios e outros, especificando o que já foi pago
e o saldo a pagar.
8.Inventário atualizado dos Bens Patrimoniais.
9.Inventário dos Bens de Consumo existentes em Almoxarifado.
10.Relação dos servidores municipais, contendo: nome, lotação, cargo, data e forma
de ingresso (concurso, livre nomeação e exoneração ou contrato por tempo determinado), remuneração, regime jurídico e indicação de envio ao Tribunal de Contas
do ato de nomeação para efeito de registro.
11.Contratos de terceirização de mão de obra, bem como a relação dos terceirizados
contendo: nome, função e local da prestação do serviço.
12.Demonstrativos das responsabilidades não regularizadas, com a indicação das providências adotadas para sua regularização (ex.: bens públicos sob a guarda de terceiros).
18
Atos de gestão voltados para a transição governamental
13.Relação dos bens de terceiros sob a guarda e utilização pelo Município.
14.Relação de atrasos de pagamento de servidores municipais se houver.
15.Relação de atrasos no recolhimento das contribuições previdenciárias e patronais se
houver.
16.Apresentação do demonstrativo de movimentação financeira (Livro Razão, controle computadorizado dos lançamentos, bem como das contas correntes dos bancos),
escriturado até o último dia do mandato.
17.Relação das obrigações municipais pendentes de regularização junto ao Tribunal de
Contas dos Municípios (entrega do SIM, do RGF, do RREO, da LDO e da LOA, etc.).
18.Relação dos atos expedidos no período eleitoral, nas datas estabelecidas pela RESOLUÇÃO Nº 23.341 DO TSE, INSTRUÇÃO Nº 933-81.2011.6.00.0000 – CLASSE
19 – BRASÍLIA – DISTRITO FEDERAL - 2012, que importaram na concessão
de reajustes de vencimentos em percentual superior à inflação acumulada, desde
o último reajustamento, assim como dos atos relacionados à nomeação, admissão,
contratação ou exoneração de ofício, demissão, dispensa, transferência, designação,
readaptação ou supressão de vantagens de qualquer espécie, do servidor público
municipal, estatutário ou não, da Administração Pública centralizada ou descentralizada do Município e ainda da realização de concurso público no mesmo período.
19.Situação de cadastramento dos contribuintes e arrecadação de receitas próprias do
Município.
20.Relação atualizada da Dívida Ativa do Município, bem como relatório da situação
das providências adotadas pela Administração, no que se refere à sua cobrança.
21.Situação analítica das concessões, permissões, acordos, convênios e ajustes em
execução, devidamente conciliados, informando, inclusive, as contas bancárias respectivas dos recursos vinculados.
22.Relação dos convênios pendentes de prestação de contas junto aos convenentes.
23.Balanço Anual.
24.Relatório de Gestão Fiscal (RGF) do 3º Quadrimestre ou do 2º Semestre, conforme a população do Município, e Relatório Resumido de Execução Orçamentária
(RREO) do 6º Bimestre.
19
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
25.Colocar à disposição do Prefeito Municipal eleito a legislação do Município, assim
constituída:
a) Lei Orgânica do Município;
b) Leis Complementares à Lei Orgânica;
c) Legislação referente à organização administrativa municipal, relativa à constituição dos órgãos integrantes da administração direta, bem como as leis de
criação dos fundos especiais, das entidades da administração indireta do Município e respectivos estatutos;
d) Leis de Organização do Quadro de Pessoal e legislação complementar, tais
como: Lei do Regime Jurídico, Estatuto dos Servidores Públicos do Município, Lei do Plano de Cargos e Salários, Lei de ContrataçãoTemporária e
outras, se houver;
e) Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo;
f) Lei de Zoneamento;
g) Código de Postura;
h) Plano Diretor;
i) CódigoTributário Municipal;
j) Lei que instituiu a Guarda Municipal;
k) Projetos de Lei em tramitação na Câmara Municipal;
l) Outras normas.
As recomendações aqui expostas poderão ser aplicadas no que couber, à Administração Indireta e às Fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público Municipal.
Recomenda-se, ainda, que os documentos elaborados sejam assinados pelo Prefeito, Secretário ou Tesoureiro Municipal, em duas vias: uma entregue ao Prefeito eleito e a outra
arquivada na Prefeitura, ficando disponível para consulta por parte do Poder Legislativo, bem
como do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará.
1.4.2. Recomendações de procedimentos aos Presidentes de Câmaras para transmissão de
cargos aos seus sucessores
Recomenda-se ao Presidente da Câmara que observe os seguintes procedimentos:
1.4.2.1. Determinação legal a ser cumprida no último ano da legislatura:
a)Fixação dos subsídios dos vereadores para a próxima legislatura – Princípio da Anterioridade;
Para fixação dos subsídios dos vereadores a Emenda Constitucional n.º 25/00 restaurou o princípio da anterioridade ao alterar o inciso VI, do art. 29 da Constituição
Federal, estabelecendo que a determinação do valor dos subsídios dos Membros do
20
Atos de gestão voltados para a transição governamental
Poder Legislativo deve ocorrer ao final de uma legislatura para vigorar na seguinte. Tal imposição é no sentido de que o ato fixador seja votado antes das eleições,
quando ainda não se conhecem os eleitos, revestindo-se, o ato, de imparcialidade,
evitando assim que os vereadores eleitos votem em causa própria.
b)Normas regulamentadoras de fixação dos subsídios dos Vereadores;
c)Limites constitucionais e da Lei Complementar nº 101/2000 - LRF para fixação dos
subsídios dos Vereadores.
1.4.2.2. Equipe de Transição: O Presidente da Câmara deverá designar uma “Equipe de Transição de Gestão”, por meio de ato normativo específico, constituída, se possível, pelos seguintes
membros: Advogado, Contador ou Técnico em Finanças Públicas; Técnico em Administração
ou cargo correlato; Tesoureiro, e um representante dos Vereadores.
Deverão ser criados mecanismos para disponibilizar todas as informações solicitadas pela equipe de transição e através de ato normativo específico, definir as datas de início e
encerramento dos trabalhos, as finalidades, forma de atuação e data de dissolução da equipe.
1.4.2.3. Observância às despesas do Poder Legislativo: Os gastos despendidos pelo Poder Legislativo Municipal devem obedecer as mesmas regras impostas às despesas realizadas pelo
Poder Executivo, portanto, devem ser orçados; licitados, quando houver necessidade; liquidados e pagos.
Observa-se, porém, que em face das Câmaras Municipais terem como função típica
elaborar e aprovar leis, bem como fiscalizar os atos do Poder Executivo, devem os Presidentes
do Poder Legislativo estar atentos para a não realização de despesas assistenciais, pois foge a
este Poder a competência para assumir gastos com doações, cabendo, única e exclusivamente
às Câmaras Municipais aprovarem projetos de leis criando programas assistenciais
Devem ser apresentados ao Presidente de Câmara eleito, os instrumentos legais e documentos relacionados abaixo:
1.Demonstrativo dos saldos disponíveis, transferidos do exercício vigente para o
exercício seguinte, a serem elaborados da seguinte forma:
a)Termo de verificação de saldo em bancos, onde constarão os saldos de todas
as contas correntes mantidas pela Câmara em estabelecimentos bancários,
acompanhados de extratos e memorandos indicando expressamente o valor
existente em 31 de dezembro do corrente exercício.
b)Conciliação bancária que deverá indicar:
• Nome do banco, o número da agência e o número da conta;
• Saldo demonstrado no extrato;
21
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
• Os cheques emitidos e não descontados;
• Os créditos efetuados e não liberados;
• Os débitos autorizados e não procedidos pela instituição bancária, podendo
este documento ser apresentado posteriormente, no primeiro mês do exercício seguinte, em data fixada pela Equipe de Transição.
c)Relação de valores pertencentes a terceiros e regularmente confiados à guarda
da Tesouraria (caução, depósito, cautelas, etc.).
2.Demonstrativo das obrigações contraídas e não pagas até o encerramento do corrente exercício, inscritas como RESTOS A PAGAR, evidenciando o seguinte:
a)As despesas empenhadas e liquidadas até o final do exercício, registradas
como RESTOS A PAGAR PROCESSADOS.
b)As despesas empenhadas, mas não liquidadas até o final do exercício, registradas como RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS.
c)As despesas empenhadas, liquidadas ou não, que não foram emitidas as notas
de empenho respectivas com o comprometimento das dotações orçamentárias.
d)As despesas não empenhadas, mas que se constituem obrigações líquidas e
certas para o Município (Despesas de Exercícios Anteriores).
3.Relação dos compromissos financeiros em longo prazo, decorrentes de contratos de
execução de obras e serviços, se houver.
4.Inventário atualizado dos bens patrimoniais.
5.Inventário dos bens de consumo existentes em almoxarifado.
6.Relação dos servidores da Câmara, contendo: nome, lotação, cargo, data e forma de
ingresso (concurso, livre nomeação e exoneração ou contrato por tempo determinado), remuneração, regime jurídico e indicação de envio ao Tribunal de Contas dos
Municípios do ato de nomeação para efeito de registro.
7.Contratos de terceirização de mão de obra, bem como a relação dos terceirizados
contendo: nome, função e local da prestação do serviço.
8.Demonstrativos das responsabilidades não regularizadas, com a indicação das providências adotadas para sua regularização (bens públicos sob a guarda de terceiros).
9.Relação dos bens de terceiros sob a guarda e utilização pela Câmara.
10.Relação de atrasos de pagamento de servidores da Câmara se houver.
22
Atos de gestão voltados para a transição governamental
11.Relação de atrasos no recolhimento das consignações, contribuições previdenciárias e patronais, se houver.
12.Apresentação do demonstrativo de movimentação financeira (Livro Razão, controle computadorizado dos lançamentos, bem como das contas correntes dos bancos),
escriturado até o último dia do mandato.
13.Relação das obrigações da Câmara, pendentes de regularização junto ao Tribunal de
Contas dos Municípios (entrega do SIM, do RGF, etc.).
14.Relação dos atos expedidos no período eleitoral, nas datas estabelecidas pela RESOLUÇÃO Nº 23.341 DO TSE, INSTRUÇÃO Nº 933-81.2011.6.00.0000 – CLASSE
19 – BRASÍLIA – DISTRITO FEDERAL - 2012, que importaram na concessão
de reajustes de vencimentos em percentual superior à inflação acumulada, desde
o último reajustamento, assim como dos atos relacionados à nomeação, admissão,
contratação ou exoneração de ofício, demissão, dispensa, transferência, designação,
readaptação ou supressão de vantagens de qualquer espécie, dos servidores públicos da Câmara, estatutário ou não, e ainda da realização de concurso público no
mesmo período.
15.Relatório de Gestão Fiscal (RGF) do 3º Quadrimestre ou do 2º Semestre, conforme
a população do Município.
16.Colocar à disposição do Presidente da Câmara eleito, a legislação específica da
Câmara, bem como a legislação do Município, assim constituída:
a)Lei Orgânica do Município;
b)Leis Complementares à Lei Orgânica;
c)Regimento Interno da Câmara;
d)Leis de Organização do Quadro de Pessoal e legislação complementar, tais
como: Lei do Regime Jurídico, Estatuto dos Servidores Públicos do Município, Lei do Plano de Cargos e Salários, Lei de Contratação Temporária do
Município e outras, se houver;
e)Código Tributário Municipal;
f)Projetos de Lei em tramitação na Câmara Municipal;
g)Outras normas.
Recomenda-se, finalmente, que os documentos elaborados sejam assinados pelo
Presidente da Câmara, Secretário ou Tesoureiro, em duas vias: uma entregue ao Presidente
eleito e a outra arquivada na Câmara, ficando disponível para consulta por parte do Tribunal de
Contas dos Municípios do Estado do Ceará.
23
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
2 RESTRIÇÕES LEGAIS DE FINAL DE
MANDATO E SUAS PENALIDADES
2.1 Dos Prefeitos Municipais
Passa-se a apresentar adiante algumas restrições legais, agrupando-as por mandamentos legais:
2.1.1. Da Lei Complementar n.º 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal
1. Aumentar despesa com pessoal: é vedado, ao titular do Poder ou Órgão, o ato que
resulte aumento de despesa de pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato,
sob pena de ser considerado nulo de pleno direito (art. 21, parágrafo único da LRF).
• Das Penalidades: O art. 359-G da Lei nº 10.028/2000 tipifica o ato como crime
sujeito à pena de reclusão de 1(um) a 4 (quatro) anos.
2. Contratar Operação de Crédito por Antecipação da Receita (ARO): durante o
último ano de mandato é vedada a contratação de Operação de Crédito por Antecipação da Receita, nos termos da alínea “b”, do inciso IV, do art. 38, da LRF.
• Das Penalidades: O art. 359-A da Lei nº 10.028/2000 tipifica o ato como crime
sujeito à pena de reclusão de 1 (um) a 2 (dois) anos.
3. Exceder o limite da dívida consolidada: o limite máximo para endividamento
do Ente, estabelecido pela Resolução n° 40/2001 do Senado Federal, quando não
observado no primeiro quadrimestre do último ano de mandato, importará na aplicação imediata das restrições descritas no art. 31, §§1º e 3º da LRF, quais sejam:
a) Vedação para realização de Operações de Crédito, inclusive por Antecipação da
Receita, excetuando-se apenas aquelas destinadas ao refinanciamento do principal
atualizado da dívida mobiliária;
b) Obrigatoriedade de obter superávit primário necessário à recondução da dívida ao
limite, inclusive com medidas de limitação de empenho.
4. Contrair obrigação de despesa nos dois últimos quadrimestres do mandato
sem recursos financeiros para pagamento: o titular do Poder ou Órgão fica proibido de contrair obrigação de despesa, nos últimos oito meses que antecedem o
final de seu mandato, que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que
24
Atos de gestão voltados para a transição governamental
tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte, sem que haja suficiente disponibilidade de caixa, conforme art. 42 da LRF.
• Das Penalidades: as sanções pelo descumprimento do disposto acima, estão previstas nos artigos 359-B, 359-C e 359-D da Lei nº 10.028/2000:
Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite
estabelecido em lei;
Pena - detenção de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.
Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois
últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja
despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso
reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa.
Pena – reclusão de 1 (um) a 4 (quatro) anos;
Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei.
Pena – reclusão de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
2.1.2. DA LEI N.º 9.504/97 – LEI ELEITORAL
1. Realizar despesa com doação: no ano em que se realiza eleição, fica proibida
a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração
Pública Municipal, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no
exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa conforme disposição do §10,
do art. 73 da Lei nº 9.504/97, incluído pela Lei n° 11.300/2006.
2. Realizar revisão geral anual que exceda a recomposição da perda do poder
aquisitivo: o inciso VIII, do art. 73 da Lei nº 9.504/97 e a Resolução n° 23.341/2011
do Tribunal Superior Eleitoral determinam que, nos 180 (cento e oitenta) dias que
antecedem o pleito e até a posse dos eleitos, fica vedada a realização de revisão geral da remuneração dos servidores públicos municipais, que exceda a recomposição
de perdas inflacionárias ao longo do ano da eleição.
3. A revisão geral e anual da remuneração deve ser entendida como sendo a reposição, com base em índice oficial, do poder aquisitivo concedido em razão da perda
do valor monetário e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de
necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas.
25
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
4. Despesa de contratação e nomeação de pessoal: nos três meses que antecedem
o pleito e até a posse dos eleitos, são vedados aos agentes públicos nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar
vantagens ou por outros meios, dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda,
ex-officio, remover, transferir ou exonerar servidor na circunscrição do pleito conforme dicção da alínea “a”, do incisoV, do art. 73 da Lei nº 9.504/97 e Resolução n°
23.341/2011 do Tribunal Superior Eleitoral.
Exceções;
a) nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança;
b) nomeação dos aprovados em concurso público homologado até o início do pleito,
ou seja, data equivalente ao registro das candidaturas, nos três meses que antecede
e até a posse dos eleitos (alínea “c” do inciso V, do art. 73 da Lei nº 9.504/97);
c) nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de
serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do chefe do Poder
Executivo (alínea “d” do inciso V, do art. 73 da Lei nº 9.504/97).
5. Autorizar despesa com publicidade institucional: nos três meses que precedem
as eleições, é vedado autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras,
serviços e campanhas dos órgãos públicos municipais, ou das respectivas entidades
da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública,
conforme texto contido na alínea “b”, inciso VI, do art. 73 da Lei nº 9.504/97.
6. Realizar despesa com publicidade: em ano de eleição, antes dos três meses que
antecedem as eleições, é vedada a realização de despesas com publicidade dos órgãos públicos municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta,
que excedam a média dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do
último ano imediatamente anterior à eleição, nos termos da redação do incisoVII,
do art. 73 da Lei nº 9.504/97.
7. Realizar despesa com show artístico: oart. 75 da Lei n.º 9.504/97 e a Resolução
n.º 23.341/2011 determinam que, nos três meses que antecedem as eleições, é vedada a contratação de shows artísticos pagos com recursos públicos.
Penalidades:
a)O descumprimento do disposto no art. 73 e incisos acarretará suspensão imediata
da conduta vedada e sujeitará os responsáveis à multa, conforme disposição do § 4º
do art. 73 da Lei nº 9.504/97;
b)No caso de descumprimento da alínea “b” do inciso VI do art. 73 (autorizar despesa
com publicidade institucional), além da multa referida no item anterior, o agente
político ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma;
26
Atos de gestão voltados para a transição governamental
c)As condutas retromencionadas caracterizam, ainda, atos de improbidade administrativa, a que se refere o inciso I, do art. 11 da Lei nº 8.429/92, e sujeitam-se às
cominações do inciso III, do art. 12 do mesmo diploma legal; vejamos: ressarcimento integral do dano, se houver; perda da função pública; suspensão dos direitos
políticos de três a cinco anos; pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da
remuneração percebida pelo agente; proibição de contratar com o poder público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo
de três anos.
8. Ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens
móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária, conforme prevê o inciso I do art. 73 da Lei nº 8.429/92.
9. Usar materiais ou serviços custeados pelos Governos ou Casas Legislativas,
que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que
integram, de acordo com o inciso II, do art. 73 da Lei nº 8.429/92.
10. Ceder servidor público ou empregado da administração direta ou indireta
Federal, Estadual ou Municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços
para comitês de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação,
durante o horário de expediente normal, salvo se o servidor ou empregado estiver
licenciado, de conformidade com o inciso III do art. 73 da Lei nº 8.429/92.
11. Fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político
ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social, custeados ou subvencionados pelo Poder Público, conforme o inciso IV do art. 73
da Lei nº 8.429/92.
2.2 Dos Presidentes de Câmaras Municipais
Passa-se a apresentar adiante algumas restrições legais, agrupando-as por mandamentos legais:
2.2.1. DA LEI COMPLEMENTAR N.º 101/00 – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
1. Aumentar despesa com pessoal: é vedado, ao titular do Poder ou Órgão, o ato que
resulte aumento de despesa de pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato,
sob pena de ser considerado nulo de pleno direito (art. 21, parágrafo único da LRF).
27
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
• Das Penalidades: O art. 359-G da Lei nº 10.028/2000 tipifica o ato como crime
sujeito à pena de reclusão de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
2. Contrair obrigação de despesa nos dois últimos quadrimestres do mandato
sem recursos financeiros para pagamento: o titular do Poder ou Órgão fica proibido de contrair obrigação de despesa, nos últimos oito meses que antecedem o
final de seu mandato, que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que
tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte, sem que haja suficiente disponibilidade de caixa, conforme art. 42 da LRF.
• Das Penalidades: as sanções pelo descumprimento do disposto acima, estão previstas nos artigos 359-B, 359-C e 359-D da Lei nº 10.028/2000:
Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite
estabelecido em lei;
Pena - detenção de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.
Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois
últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja
despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso
reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa.
Pena – reclusão de 1 (um) a 4 (quatro) anos;
Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei.
Pena – reclusão de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
2.2.2. DA LEI N.º 9.504/97 – LEI ELEITORAL
1. Realizar revisão geral anual que exceda a recomposição da perda do poder
aquisitivo: o inciso VIII, do art. 73 da Lei nº 9.504/97 e a Resolução n° 23.341/2011
do Tribunal Superior Eleitoral determinam que, nos 180 (cento e oitenta) dias que
antecedem o pleito e até a posse dos eleitos, fica vedada a realização de revisão geral da remuneração dos servidores públicos municipais, que exceda a recomposição
de perdas inflacionárias ao longo do ano da eleição.
2. A revisão geral e anual da remuneração deve ser entendida como sendo a reposição, com base em índice oficial, do poder aquisitivo concedido em razão da perda
do valor monetário e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de
necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas.
3. Despesa de contratação e nomeação de pessoal: nos três meses que antecedem
o pleito e até a posse dos eleitos, são vedados aos agentes públicos nomear, con28
Atos de gestão voltados para a transição governamental
tratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar
vantagens ou por outros meios, dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda,
ex-officio, remover, transferir ou exonerar servidor na circunscrição do pleito conforme dicção da alínea “a”, do inciso V, do art. 73 da Lei nº 9.504/97 e Resolução
n° 23.341/2011 do Tribunal Superior Eleitoral.
Exceções;
a) nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança;
b) nomeação dos aprovados em concurso público homologado até o início do pleito,
ou seja, data equivalente ao registro das candidaturas, nos três meses que antecede
e até a posse dos eleitos (alínea “c” do inciso V, do art. 73 da Lei nº 9.504/97);
4. Autorizar despesa com publicidade institucional: nos três meses que precedem
as eleições, é vedado autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras,
serviços e campanhas dos órgãos públicos municipais, ou das respectivas entidades
da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública,
conforme texto contido na alínea “b”, incisoVI, do art. 73 da Lei nº 9.504/97.
5. Realizar despesa com publicidade: nos três meses que antecedem as eleições, é
vedada a realização de despesas com publicidade dos órgãos públicos municipais,
ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos
gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição, nos termos da redação do inciso VII, do art. 73 da Lei nº
9.504/97.
Penalidades:
a)O descumprimento do disposto no art. 73 e incisos acarretará suspensão imediata
da conduta vedada e sujeitará os responsáveis à multa, conforme disposição do § 4º
do art. 73 da Lei nº 9.504/97;
b)No caso de descumprimento da alínea “b” do inciso VI do art. 73 (autorizar despesa
com publicidade institucional), além da multa referida no item anterior, o agente
político ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma;
As condutas retromencionadas caracterizam, ainda, atos de improbidade administrativa, a que se refere o inciso I, do art. 11 da Lei nº 8.429/92, e sujeitam-se às cominações do
inciso III, do art. 12 do mesmo diploma legal; vejamos: ressarcimento integral do dano, se houver; perda da função pública; suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos; pagamento
de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente; proibição de
contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta
ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário,
pelo prazo de três anos.
29
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
3 ILEGALIDADES CONSTATADAS NAS
TRANSIÇÕES DE GOVERNO MUNICIPAL
(PREFEITURAS E CÂMARAS)
Em razão das inspeções realizadas por esta Corte de Contas no período de transição,
nos dois últimos pleitos municipais, foram constatadas diversas irregularidades que chamaram
a atenção e ensejaram a instauração de Processos de Tomadas de Contas Especiais, devido à
gravidade das irregularidades constatadas, sintetizadas a seguir:
• Sucateamento da frota de veículos, máquinas, equipamentos, bem como de outros bens móveis e imóveis;
• Desaparecimento de bens municipais;
• Doação ilegal de bens imóveis e móveis pertencentes ao patrimônio municipal;
• Depredação do patrimônio público;
• Uso indevido dos bens e recursos públicos;
• Intempestividade das divulgações de informações sobre a execução orçamentária e financeira em meios eletrônicos de acesso público;
• Insuficiência ou inexistência de disponibilidades financeiras para honrar compromissos assumidos com terceiros;
• Saques efetuados nas contas correntes bancárias dos Municípios, sem a devida correspondência de despesas comprovadas;
• Contratações de obrigações de despesas sem as correspondentes disponibilidades financeiras
para o seu atendimento;
• Atraso no pagamento dos salários dos servidores e empregados do Município (Prefeitura e
Câmara);
• Atraso no pagamento de fornecedores, principalmente os de serviços essenciais de energia
elétrica, água e telefone, resultando no corte desses serviços;
• Apropriação indevida de livros, processos, documentos, arquivos, inclusive os digitalizados,
das secretarias municipais, principalmente os atinentes à contabilidade, ao setor de finanças,
ao setor de pessoal, aos controles internos e ao patrimônio;
• Não repasse, ao Instituto de Previdência, das retenções efetuadas nas folhas de pagamento
dos servidores municipais (Prefeitura e Câmara);
• Existência de situações que possam causar para o Ente Público aplicação de sanções legais,
tais como: devolução de recursos vinculados por terem sido aplicados incorretamente;
• Inadimplência de prestações de contas de recursos conveniados, impedindo o recebimento
de novas transferências voluntárias;
• Demais fatos que acarretem prejuízos ao erário.
30
Atos de gestão voltados para a transição governamental
4 ASPECTOS RELEVANTES PARA OS
QUAIS OS PREFEITOS DEVEM TER UMA
ATENÇÃO ESPECIAL
4.1 Planejamento Governamental – Instrumentos de Planejamento
Inicialmente é bom salientar que o planejamento está relacionado com a definição dos
objetivos e dos resultados a serem alcançados, bem como a definição dos meios que possibilitem
a realização desses resultados, propiciando interferir na mudança da situação real conhecida para
a situação esperada e desejada, dentro de certo intervalo de tempo previamente definido.
Diante desse entendimento, associa-se o conceito de planejamento ao espaço público, concluindo assim que o Planejamento Governamental deve ser enfocado sobre três dimensões, quais sejam:
• Diagnóstico: quais carências e dificuldades são responsáveis pela configuração de nossa
realidade?
• Escolhas: o que deve ser feito para solucionar as necessidades detectadas e conduzir a sociedade a um patamar mais desenvolvido?
• Organização dos meios: identificar e mensurar os recursos que possam garantir a materialização das soluções previstas.
Portanto, Planejamento Governamental é uma função do Estado que antecede a
execução das ações e demonstra as escolhas políticas para o atendimento do bem-estar da coletividade, que são apresentadas por meio dos instrumentos orçamentários.
Os instrumentos legais de planejamento e orçamentação brasileiros são definidos
nos incisos I, II e III do art. 165 da Constituição Federal.
Não se deve esquecer que a estes instrumentos podem e devem ser acrescidos outros mecanismos de planejamento, como os planos diretores, os planos de saúde, educação,
assistência social, entre outros.
Entretanto, passa-se a enfocar neste trabalho as Leis Orçamentárias, que por força
de mandamento constitucional, todos os Entes da Federação estão obrigados a seguir. São elas:
4.1.1. PLANO PLURIANUAL – PPA
É o instrumento legal de planejamento de maior alcance temporal no estabelecimento das prioridades e no direcionamento das ações do governo, estabelecendo para a Admi31
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
nistração Pública, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas que orientarão
a aplicação dos recursos públicos e privados quando decorrentes de parcerias.
O Plano Plurianual prevê ações governamentais voltadas para a ampliação da capacidade produtiva do Setor Público e o desenvolvimento socioeconômico, implicando, portanto,
em despesas classificadas como despesas de capital e despesas correntes que delas decorram, bem
como para os programas de duração continuada, portanto, a Lei instituidora do Plano Plurianual
abrangerá investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, como também os planos e programas especiais, ou setoriais que serão apreciados e aprovados pelo Poder Legislativo.
Vale salientar que o Plano não é executável por si mesmo. A execução dos investimentos fixados nesse plano fica na dependência de sua inclusão na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Orçamento Anual.
Essa peça orçamentária tem por finalidade evitar a descontinuidade dos serviços
públicos, pois, caso contrário, o Chefe do Poder Executivo encontraria uma Administração sem
planos e metas quando assumisse seu mandato.
Portanto, é possível mencionar que o PPA é um instrumento de médio prazo, abrangendo mais de uma gestão, pois apesar de ter vigência de 4 (quatro) anos, ele é elaborado no
primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, se estendendo até o primeiro ano do
mandato do seu sucessor. Assim, deve o Prefeito eleito observar o PPA deixado pelo seu antecessor para dar continuidade às obras e aos serviços públicos que se encontravam em andamento, visando o total aproveitamento dos recursos públicos já empregados.
Não é demais destacar que os(as) Prefeitos(as) eleitos(as), ao assumirem seus cargos,
portanto, no primeiro ano de seu mandato, estarão na vigência do Plano Plurianual deixado pelo seu
antecessor, executando programas, projetos e atividades constantes na lei aprovada na gestão anterior.
Diante destas colocações, é imperioso destacar que os Prefeitos eleitos terão, ainda
no primeiro ano de sua gestão, que elaborar a proposta orçamentária pertinente ao PPA alusivo
ao quadriênio seguinte e encaminhar, mediante projeto de lei, até 4 (quatro) meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro).
Ressalte-se, todavia, que a Lei Orgânica de cada Município deve disciplinar a data
do envio do Projeto de Lei do PPA ao Poder Legislativo, bem como a data limite de sua aprovação, caso não ocorra, aplicam-se as datas retrocitadas, obedecendo à norma disciplinada no
inciso I do § 2º do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.
Convém, ainda, destacar que nenhum investimento que a execução ultrapasse um
exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que
autorize a inclusão sob pena do Chefe do Poder Executivo cometer crime de responsabilidade.
32
Atos de gestão voltados para a transição governamental
Caso o PPA não seja aprovado no prazo constitucional, a execução orçamentária-financeira do Governo fica comprometida até a sua aprovação, por não ter amparo legal, principalmente quando se tratar de programas novos ou projetos ainda não iniciados, e com previsão
de duração superior a um exercício financeiro.
Deve-se acrescentar, ainda, que o art. 3º da Instrução Normativa n.º 03/2000, alterada pela IN n.º 01/2007, em seu art. 9º, do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do
Ceará –TCM, disciplina que o Plano Plurianual –PPA, será encaminhado a esta Corte de Contas, em formato eletrônico, até 30 (trinta) dias após a sanção do Poder Executivo, para acompanhamento das diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Municipal.
4.1.2. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
A LDO é o instrumento de iniciativa do Poder Executivo para conexão entre o plano estratégico das ações governamentais (PPA) e o plano operacional (Orçamento Anual),
viabilizando a execução dos programas governamentais.
Portanto, essa peça orçamentária inicia-se fundamentada no PPA, e após a sua conclusão, estabelecerá normas para a elaboração do Orçamento Anual.
Caso ocorra a necessidade da LDO sofrer alterações, com o objetivo de ser aperfeiçoada, referidas alterações devem ser feitas por meio de projetos de lei, devidamente aprovados
pelo Poder Legislativo.
Entre as funções da LDO está a de selecionar, dentre os programas incluídos no
PPA, quais terão prioridade na execução do orçamento de cada exercício financeiro, já que sua
vigência é de 1 (um) ano.
A LDO que norteará a elaboração do orçamento do primeiro ano do mandato já
deverá ser aprovada no ano anterior, portanto, deve ser observado se constam da lei aprovada
o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais constantes do art. 4° da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Ressalte-se que, de conformidade com o disposto no art. 57, § 2º da Constituição
Federal vigente, a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto da LDO.
A omissão desses demonstrativos, em face de não terem sidos formatados, revela
que o Orçamento Anual foi elaborado sem observar as metas fiscais previstas para o exercício.
Assim a ausência do anexo de metas fiscais constitui infração administrativa contra as leis de
finanças públicas, conforme determina o inciso II do art. 5° do Decreto-Lei n.° 201/67, alterado
pela Lei n.° 10.028/2000.
33
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
Caso a LDO vigente não contenha os anexos exigidos pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, deve o Prefeito eleito, ao assumir o cargo, envidar esforços junto à Câmara Municipal
para que aprove projeto de lei de sua iniciativa para alteração da LDO.
Acrescente-se que o inciso I do § 9° do art. 165 da Constituição Federal estabelece
que caberá à Lei Complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a
elaboração e a organização da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Todavia, até a entrada em vigor
da Lei Complementar supra, deverão ser observadas a Constituição Estadual e a Lei Orgânica
de cada Município que dispuser sobre a matéria.
Como até a presente data a matéria não foi contemplada nesses instrumentos, se
faz imperioso lembrar, a título de subsídio, que o inciso II do § 2° do art. 35 do ADCT da Carta Maior registra que o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias será encaminhado até oito
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, portanto, 15 de abril, e devolvido
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, 17 de julho.
Disciplina o art. 4º da Instrução Normativa n.º 03/2000, alterada pela IN n.º 01/2007,
em seu art. 9º, do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará –TCM, que a Lei de
Diretrizes Orçamentárias – LDO será encaminhada a esta Corte de Contas, em formato eletrônico, até 30 (trinta) dias após a sanção do Poder Executivo, para análise conjunta com o PPA e
a Lei Orçamentária Anual.
4.1.3. LEI ORÇAMENTÁRIA – LOA
É o instrumento de planejamento utilizado pela Administração para a mobilização
financeira e consequente materialização do conjunto de ações e objetivos que foram planejados
pelo Poder Público, no sentido de alcançar o objetivo primordial que é o atendimento e bem-estar da coletividade em um determinado período.
O orçamento é o instrumento utilizado pela Administração para a previsão da receita e fixação da despesa.
Segundo os incisos I, II e III do § 5º do art. 165 da Constituição Federal, o Orçamento Anual compreenderá:
I - Orçamento Fiscal: o qual demonstra a ação governamental dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta
e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
II - Orçamento de Investimento: das empresas em que a Administração Pública detenha direta ou indiretamente a maioria do capital social com direito a voto.
III - Orçamento de Seguridade Social: compreende as ações integradas de todas
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Atos de gestão voltados para a transição governamental
as entidades e órgãos da administração direta ou indireta destinadas a assegurar os
direitos relativos à saúde, previdência e assistência social.
Os Prefeitos eleitos, ao tomarem conhecimento do Orçamento Anual, devem proceder a uma revisão geral para identificar possíveis lacunas, bem como adequá-la às prováveis
alterações na estrutura administrativa do Município proposta pelo novo Governo.
Assim, caso haja necessidade de serem realizadas alterações, deve-se observar se o
Prefeito eleito promoveu esforços junto à Câmara Municipal para que aprove projeto de lei de
sua iniciativa, contendo medidas capazes de solucioná-las, a fim de melhor atender às exigências legais e constitucionais durante a execução orçamentária.
É de fundamental importância que se comente rapidamente sobre as etapas do ciclo
orçamentário, ou seja, as etapas pelas quais passam as Leis Orçamentárias, merecendo destaque
para a aprovação, que é uma delas.
O ciclo orçamentário é a sequência dos passos ou processos, articulados entre si, que
se repetem em períodos prefixados, através dos quais os instrumentos orçamentários são elaborados, discutidos, aprovados, executados, avaliados e controlados, sendo as contas dos ordenadores
de despesas julgadas pela Corte de Contas, num processo de contínua retroalimentação.
Acrescente-se que das fases do ciclo orçamentário, a aprovação é de competência do
Poder Legislativo. Daí a necessidade do tema ser tratado neste item, pois cabe ao atual Presidente
da Câmara Municipal, antes de terminar o seu mandato, deixar devidamente aprovados os projetos de leis orçamentárias inerentes à Lei de Diretrizes Orçamentárias e à Lei Orçamentária Anual.
35
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
Registram-se a seguir os prazos em que aludidas peças orçamentárias deverão ser
remetidas ao Poder Legislativo para ser discutidas e votadas, bem como as datas em que devem
ser devolvidas ao Poder Executivo para ser validadas, recebendo sanção ou veto.
Envio ao Poder Legislativo
Peça
Projeto de Lei
de Diretrizes
Orçamentárias
Projeto de Lei
Orçamentária
Anual
Prazo
Máximo
Fundamentação
Legal
Devolução ao Poder Executivo
Prazo
Máximo
Fundamentação
Legal
15 de abril
Inciso II do § 2º do
artigo 35 do ADCT
17 de julho
da Constituição
Federal
art. 57 e Inciso
II do § 2º do art.
35 do ADCT da
Constituição Federal
1º de outubro
§ 5º do art. 42
da Constituição
Estadual
§ 5º do art. 42
da Constituição
Estadual
1º de novembro
Deve-se ressaltar, que o art. 5º, § 1º, da Instrução Normativa n.º 03/2000, alterada
pela IN n.º 01/2007, em seu art. 9º, do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará –TCM, disciplina que a Lei Orçamentária Anual – LOA, será encaminhada a esta Corte de
Contas, em formato eletrônico, até 30 de dezembro do ano em que for sancionada (art. 42, §5º.,
Constituição Estadual de 1989), para acompanhamento das diretrizes, objetivos e metas da administração pública municipal.
5 PRESERVAÇÃO DA
DOCUMENTAÇÃO E ARQUIVOS
5.1 A importância dos arquivos públicos
Nas Administrações Públicas Municipais a guarda física, a microfilmagem e, sob uma
visão mais moderna, a digitalização de documentos são importantes na preservação da história de
cada localidade, bem como são de grande relevância para as entidades e para aqueles que delas
fazem parte, haja vista que suas funções básicas são tornar disponíveis as informações contidas no
acervo documental sob sua proteção, objetivando assim conhecimento dos fatos ocorridos.
Torna-se imprescindível salientar que embora o arquivo seja o setor que reúne todos os
documentos produzidos, os quais devem representar a essência da Entidade, quase sempre se localiza
na área mais inadequada do imóvel, começando assim um grande problema para a sua administração,
pois agentes exteriores, tais como: luminosidade, temperatura, umidade, poeira, ventilação, fungos,
insetos, roedores, etc., podem contribuir para danificar a documentação para ali encaminhada.
36
Atos de gestão voltados para a transição governamental
Como visto, são nos arquivos que se devem encontrar os documentos, independentemente do intervalo de tempo existente entre a data de sua elaboração e a necessidade de sua
utilização, pois eles são imprescindíveis para comprovar qualquer fato ou direito.
Diante do exposto, se faz necessário que as Administrações Públicas Municipais
enfoquem uma atenção maior na guarda de sua documentação, a fim de possibilitar a eficiência
dos Entes Governamentais.
5.2 A obrigatoriedade da guarda dos documentos públicos
A obrigatoriedade legal de proteção dos documentos produzidos e recebidos pelos
governos não é somente preocupação atual. A legislação portuguesa, herança do Antigo Regime, já se preocupava com a guarda da documentação das antigas Câmaras, obrigação existente
não só na metrópole portuguesa, mas também em suas colônias.
As Ordenações Filipinas de 1603 rezavam em seu Livro I, Título LXVI , 23, que
aos Vereadores cabia guardar em uma arca grande e boa todos os Forais, Tombos, Privilégios e
quaisquer outras escrituras que pertencessem ao Conselho.
O Regimento das Câmaras Municipais do Império do Brasil, datado de 1828, preocupou-se com a documentação pública, rezando em seu artigo 49 que deverão ser feitos cofres
e armários necessários para a guarda dos documentos das eleições, escrituras, e mais papéis que
formam o arquivo da Câmara.
Na legislação brasileira expedida no Império e na República, também é encontrada
a preocupação do legislador em garantir por meio de instrumentos legais a guarda e a preservação dos documentos imprescindíveis à gestão municipal, demonstrando assim, que ao longo da
história brasileira, os Entes Públicos tiveram que se preocupar e assumir a custódia dos documentos produzidos na administração governamental.
Atualmente tem-se a obrigatoriedade de manter os arquivos públicos recepcionada
na Constituição Federal, art. 216, § 2º, e Lei Federal n.º 8.159, de 08 de janeiro de 1991, a qual
dispõe sobre a Política Nacional de Arquivos Públicos e Privados.
5.3 Arquivos organizados
As pessoas e os profissionais, dos mais variados setores, em suas atividades diárias,
vão produzindo informações e acumulando documentação desordenadamente de tal modo que
se torna impossível a comunicação da informação que existe sob a forma de documento.
Acredita-se que esse fato ocorra não por descuido dos geradores e recebedores de
documentos, mas, por falta do conhecimento para estruturar a acumulação destas peças. Não
37
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
basta só designar alguém do grupo para esta tarefa, é necessário estruturar e organizar o espaço
físico com condições adequadas, como também possibilitar conhecimento e treinamento suficientes para quem for designado a exercer a missão de implantar e manter organizado o arquivo; não esquecendo nunca que nesse lugar encontram-se informações muito valiosas, as quais
podem e poderão repercutir na administração pública e na vida das pessoas.
Com a documentação organizada, a Administração torna-se mais consciente e pode
fazer seus serviços conhecidos por seus administrados, bem como permitir uma maior transparência da gestão, haja vista que, sendo os documentos uma das provas capazes de elucidar
questionamentos ou mesmo omissões apontadas aos responsáveis pela aplicação dos recursos
públicos, estes podem auxiliar, tempestivamente, nas diligências formuladas por todos os detentores da função de controle dos gastos públicos, sejam eles membros do controle interno,
externo ou social.
Sem informação não dá para atender aos clientes internos e externos, não dá para
desenvolver os serviços e promover o bem-estar social, nem utilizar-se de tecnologia, não dá
para cobrar, receber, investir, atender, planejar, controlar, não dá para fazer coisa alguma que
seja confiável, competente, eficaz.
5.4 Temporalidade dos documentos
A temporalidade dos documentos está relacionada com os fatores “vida útil” e a
“perda de direito”.
O Ministério da Justiça, através do CONARQ, expediu a Resolução n.° 14 de
24/10/2001 a qual apresenta um Plano de Classificação por Assunto e a Tabela de Temporalidade
e Destinação de documentos de Arquivos relativos às atividades-meios da Administração Pública.
A tabela de temporalidade é um instrumento arquivístico resultante de avaliação,
que tem por objetivo definir prazos de guarda e destinação de documentos, com vista a garantir
o acesso à informação a quantos dela necessitem.
Segundo Wadson Faria (2006), a tabela de temporalidade documental é o instrumento de gestão arquivístico que determina:
• os prazos em que os documentos devem ser mantidos no arquivo corrente (setorial);
• quando devem ser transferidos ao arquivo intermediário (central);
• e por quanto tempo devem ali permanecer.
O prazo de guarda é calculado para atender às prescrições dentro do serviço público
e refere-se ao tempo necessário para arquivamento dos documentos, visando atender exclusivamente às necessidades da administração que os gerou, mencionado, preferencialmente, em anos.
Excepcionalmente, pode ser expresso a partir de uma ação concreta que deverá necessariamente
38
Atos de gestão voltados para a transição governamental
ocorrer em relação a um determinado conjunto documental. Entretanto, deve ser objetivo e direto
na definição da ação – exemplos: até a aprovação das contas; até homologação da aposentadoria;
até quitação da dívida, até o prazo de prescrição do cumprimento da obrigação, etc.
A referida tabela pode ser encontrada acessando o site: http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm.
6 DISPONIBILIDADES FINANCEIRAS E OS
COMPROMISSOS DO SETOR PÚBLICO
No âmbito das Administrações Públicas faz-se necessário que os Gestores realizem
gastos com dinheiro público para atender às atividades-fins, as quais devem suprir as necessidades da coletividade, bem como atender às atividades-meios, que mantêm em funcionamento
a máquina administrativa.
Para a realização das despesas públicas, faz-se necessário que seja percorrido um
procedimento administrativo, composto de etapas, que está recepcionado na Lei n.° 4.320/64,
quando aborda a existência dos estágios da despesa pública, compreendendo os atos do empenho (art. 58), da liquidação (art. 63) e do pagamento (art. 65).
Feitas essas considerações iniciais, o ponto relevante a ser tratado neste trabalho, e
que deve ser bastante observado pelos gestores públicos, é com relação à capacidade financeira
que o Ente Público deve possuir para arcar com os compromissos assumidos, a fim de honrá-los
em tempo oportuno, como também não gerar possíveis endividamentos ao Erário, ou ainda causar problemas para as gestões seguintes, em face da existência de dívidas que têm como credor
o Ente Público, e não ter sido repassado disponibilidade financeira para quitá-las.
6.1 Disponibilidades Financeiras
Dando continuidade ao tema em comento, é imperioso destacar o significado de
disponibilidade de caixa ou disponibilidade financeira.
Osvaldo Sanches, em seu “Dicionário de Lançamento, Planejamento e Áreas Afins”
aborda a expressão “disponibilidade financeira” como sendo uma sistematização que se presta
para evidenciar o saldo ainda disponível em cada categoria de recursos.
Portanto, tomando por base esses ensinamentos, pode-se dizer que disponibilidade
financeira, para efeito de ser utilizada na quitação de compromissos assumidos, representa o
somatório dos valores pecuniários existentes em caixa (depósitos e aplicações financeiras), que
são de propriedade e se encontram à disposição do Ente da Federação.
39
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
Acrescente-se também que, o parágrafo único do art. 42 da Lei de Responsabilidade
Fiscal prevê que na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e
despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
Diante do entendimento acima exposto, conclui-se que “disponibilidade financeira líquida”, corresponde ao montante dos recursos financeiros, expressos em moeda corrente,
pertencente ao Governo, dele sendo deduzidas as quantias depositadas em contas bancárias que
possuam destinações específicas, ou seja, aquelas que não são de propriedade do Ente Público, permanecendo depositadas por um curto período de tempo, somente enquanto não ocorrer
a transferência ao destinatário final, razão pela qual jamais poderão ser utilizadas para quitar
compromissos públicos.
Deve-se acrescentar, ainda, que o resultado a ser apresentado como disponibilidade
financeira é obtido através do fluxo diário de recursos que são movimentados, ficando a definição de como pode o Ente Público efetuar seus pagamentos, como atribuição mínima do poder
discricionário do gestor.
6.2 Disponibilidades Financeiras/Despesas Liquidadas
Existem vários aspectos importantes que devem ser comentados, objetivando oferecer ao gestor público um melhor entendimento para que ele possa gerenciar e manter a entidade
pública atuando de forma eficiente no atendimento das necessidades da coletividade, dentre
eles, um acompanhamento eficaz dos recursos financeiros que ingressam e os desembolsos
feitos por esta entidade pública.
A fim de que se possa adentrar na análise da existência das disponibilidades de recursos públicos para custear os gastos governamentais, é de fundamental importância registrar
que, de conformidade com o art. 35 da Lei n.° 4.320/64, pertencem ao exercício financeiro as
receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas. Dessa forma, e ainda em
consonância com os disciplinamentos contidos nessa lei, precisamente nos arts. 58 e 63, observa-se que o ato de empenhar as despesas públicas cria para o Estado a obrigação de pagamento,
entretanto, o ato de pagar encontra-se vinculado à ocorrência da liquidação da despesa.
Em face ao exposto, é de suma importância o acompanhamento dos gastos públicos
em confronto com a disponibilidade para a execução do pagamento, pois não basta apenas observar um ou outro aspecto, já que os dois devem atuar de maneira eficiente para que a entidade
pública tenha uma posição sólida, trazendo assim uma maior credibilidade junto a seus diversos
fornecedores e prestadores de serviços, bem como fique demonstrado à sociedade, de forma
transparente, a responsabilidade com que estão sendo tratados os recursos públicos.
Portanto, no decorrer de cada exercício financeiro os gestores públicos devem preocupar-se com a verificação do saldo financeiro existente para atender às despesas que serão
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Atos de gestão voltados para a transição governamental
por eles autorizadas, uma vez que, sendo a aquisição dos materiais e/ou a prestação de serviços
liquidadas, existe a obrigação do devido pagamento, razão pela qual deve se encontrar disponível quantia suficiente para a quitação, caso contrário, o fato irá gerar uma dívida para o Ente Público e não para o gestor que deixou de agir com os cuidados e a responsabilidade necessários.
Entretanto, a não observância dos procedimentos retrocitados pode ocasionar o pagamento de
multas aos gestores, como penalidades por não terem atentado para as boas práticas do emprego
do dinheiro público.
Ressalte-se que, ocorrendo compromissos assumidos por meio de emissão de empenho das despesas, e não pagos durante a vigência do exercício financeiro, e que por algum
motivo ocorreu o fim da gestão ou da competência decisorial de um agente delegado pela autoridade máxima do Ente da Federação, a contabilidade deverá registrar a importância pendente
de pagamento como “despesas empenhadas a pagar”. Entretanto, ficando gastos empenhados
e não pagos ao término do exercício financeiro, o setor contábil deverá registrar a importância
como “restos a pagar”.
6.3 Comprovação das Disponibilidades Financeiras
O saldo das disponibilidades financeiras demonstrado nos balancetes mensais e na
Prestação de Contas Anual deverá ser comprovado por intermédio dos extratos bancários e dos
termos de conciliação bancária.
É de suma importância, para que seja mantida uma maior transparência e uma maior
eficiência da utilização dos recursos financeiros, o controle do fluxo de caixa, o qual representa
o instrumento que permite ao gestor planejar, organizar, coordenar, dirigir e controlar a movimentação dos recursos financeiros de uma entidade.
Outro controle financeiro que merece uma atenção muito grande por parte daqueles
que têm a responsabilidade de gerenciar os recursos públicos são os controles das contas bancárias, haja vista que, de conformidade com os dispositivos constitucionais, as disponibilidades
financeiras dos órgãos públicos devem ser depositadas em instituições financeiras oficiais.
O extrato bancário, por se constituir em fonte externa de informação, é o documento hábil para a comprovação do saldo existente em bancos.
Associada aos controles das contas bancárias deve-se também ter um cuidado bastante especial para a realização de possíveis conciliações bancárias, a fim de que essas registrem, criteriosamente, as alterações que não permitam a correspondência dos saldos das
movimentações financeiras informadas por meio dos estabelecimentos bancários em confronto
com os registros contábeis (diário, razão e fluxo de caixa), objetivando, assim, que o saldo das
disponibilidades financeiras não seja apresentado temporariamente incorreto, ou mesmo permitindo a correção de eventuais imperfeições nos registros realizados.
41
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
Deve-se informar, ou mesmo relembrar, que desde 27 de agosto de 2011, quando
entrou em vigor o Decreto n.° 7.507/2011, a existência de novas regras para a movimentação
financeira de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, dentre
as quais foi determinada que toda movimentação de verba transferida pela União aos Estados,
Distrito Federal e Municípios, seja realizada, exclusivamente, por meio eletrônico, mediante
crédito na conta corrente de titularidade dos fornecedores e prestadores de serviços devidamente identificados. Dessa forma, as entidades públicas ficam impedidas de utilizar cheques para o
pagamento de fornecedores e prestadores de serviços.
6.4 O artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal impôs várias limitações na atividade administrativa, dentre elas encontra-se a que veda o gestor público contrair obrigação de despesa
que não possa ser cumprida integralmente dentro de seu mandato, ou que tenha parcelas a
serem pagas no exercício seguinte (restos a pagar) sem que haja suficiente disponibilidade
de caixa para este efeito. (art. 42) e instituiu novas regras, com o objetivo de disciplinar as
transferências das obrigações assumidas dentro de um determinado exercício para o exercício financeiro subsequente.
Procurou ainda a LRF coibir o abuso praticado pelos gestores e, concomitantemente, adotou regras que vedam, em parte, a inscrição na conta “restos a pagar”, impondo aos
administradores indistintamente, a responsabilidade da existência de disponibilidade financeira
para o pagamento das despesas inscritas, em 31 de dezembro de cada ano, na aludida conta.
Até certo ponto, o disciplinamento que trata dos “restos a pagar” exige um equilíbrio orçamentário entre a arrecadação das receitas e o empenho das despesas durante o exercício financeiro, situação que nem sempre é possível de acontecer. Entretanto, quando se trata
de final de mandato, a norma é taxativa, pois exige que não se realize nenhum gasto além das
receitas arrecadadas.
Todavia, esse equilíbrio, mesmo antes de entrar em vigor a Lei de Responsabilidade
Fiscal, já era perseguido, tendo em vista que o artigo 47 da Lei n.º 4.320/64 prevê a programação da despesa, ao disciplinar que imediatamente após a promulgação da Lei Orçamentária e
com base nos limites nela fixados, o Poder executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais
da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar.
Assim, a programação é um processo contínuo em toda administração de recursos,
principalmente na área pública, pois aprovados os planos de trabalhos e os limites financeiros
necessários à execução desses planos, começa-se a operacionalizar o orçamento.
Outro ponto a ser observado nesta análise é que, com o decorrer do tempo, a utilização do registro de despesas na conta “restos a pagar” foi desvirtuada, sendo utilizado como
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Atos de gestão voltados para a transição governamental
mecanismo para abrigar a realização de despesas sem cobertura financeira, assim como para a
prática de compromissos que, invariavelmente, seriam transferidos para o exercício subsequente, concorrendo, principalmente, no final de mandatos, para a realização de despesas de cunho
eleitoral e endividamento da futura administração.
Dessa forma, a medida apresentada pela LRF reforçou não só evitar um maior endividamento dos Entes Públicos, como também contribuiu para a solução do princípio da continuidade na administração pública, ficando evidente que, ao término do exercício financeiro,
o gestor não poderá suspender o pagamento das obrigações assumidas, assim como viabilizou
que, no exercício seguinte, possam ser pagas as despesas pendentes, evitando, ainda, uma desconfiança entre os diversos credores das entidades públicas, caso viesse a ser concebido o não
pagamento da dívida passiva, regularmente inscrita.
A Lei de Responsabilidade Fiscal proíbe o gestor de contrair dívidas nos últimos
8 (oito) meses de seu mandato, fazendo com que os cofres públicos encerrem o exercício com
disponibilidade para quitar suas dívidas e não fechar no vermelho, prejudicando os governantes
posteriores na execução de suas atividades.
Acrescente-se que a Lei n.° 10.028/2000, que trata dos crimes contra as finanças
públicas, estabelece em seu art. 359-B, como penalização ao gestor público, detenção de 6
(seis) meses a 2 (dois) anos, nas seguintes hipóteses:
• inscrever despesas não empenhadas em restos a pagar;
• exceder o limite de restos a pagar previsto em lei;
• deixar de ordenar, autorizar ou promover o cancelamento do montante de restos a pagar
inscritos superior ao limite permitido por lei.
Manolo Del Olmo, especialista em Direito Administrativo e em Administração Pública Municipal, acerca da anulação dos restos a pagar, defende que todos aqueles restos a pagar
que tiverem origem em despesas assumidas pelo gestor do mandato anterior, nos últimos dois
quadrimestres e que não tinham provisionamento de caixa em 1º de janeiro do exercício subsequente, devem ser cancelados pelo atual gestor, sob pena de incorrer no crime tipificado no art.
359-F da Lei n.º 10.028/2000.
Afirma, ainda, Manolo Del Olmo que as despesas que originaram os restos a pagar
cancelados devem ser reempenhadas em dotação destinada a “Despesas de Exercícios Anteriores”, se existir saldo suficiente, caso contrário, deverá ser aberto crédito adicional criando ou
suplementando a aludida dotação. Após o empenho devido, o gestor deverá pagar tais despesas
segundo a ordem cronológica das exigibilidades, respeitando as fontes pagadoras.
43
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
7 REGULARIDADE NA PRESTAÇÃO
DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
7.1 Interrupção de Serviços no Período de Transição
É princípio da Administração Pública a continuidade dos serviços públicos, contudo, a vida prática revela que em ano de eleição os gastos públicos aumentam, e muito, causando
descompasso entre as receitas e despesas e, por conseguinte, dívida pública que repercute por
vários exercícios financeiros, capaz de onerar os cofres públicos e provocar a descontinuidade
que tanto prejudica a população.
Findas as eleições municipais e conhecidos os eleitos, uma série de providências
devem ser adotadas nas Prefeituras e nas Câmaras Municipais, tais como a manutenção dos
pagamentos de compromissos firmados, podendo-se citar: pagamento de pessoal, obrigações
previdenciárias, serviços de tratamento e abastecimento de água, assistência médica e hospitalar, distribuição de medicamentos e alimentos (na forma da Lei), serviços funerários, transporte
coletivo, captação (coleta) e tratamento de esgoto e lixo, serviços de telefonia e energia elétrica.
Outrossim, deve-se prosseguir a execução de obras e serviços públicos, pois, em
realidade, o que agora está em debate não são os mandatos dos governantes: é a continuidade
das atividades administrativas que se concretizam sob o ponto de vista comunitário – na boa
prestação de serviços públicos e na efetivação do atendimento às demandas da população.
Com vistas a preservar a continuidade na prestação desses serviços a cargo do Poder Público Municipal, e evitar que o resultado das eleições leve à inadimplência dos pagamentos e sua consequente interrupção, recomenda-se atentar, com redobrado rigor, para que seja
mantida a regularidade na quitação das despesas relacionadas a atividades e serviços públicos.
Uma medida que pode ser citada como exemplo para o monitoramento da continuidade é a verificação dos pagamentos efetuados ao INSS, com base nas guias da previdência
social e certidão de quitação previdenciária.
A interrupção dos serviços, como é sabido, causa transtornos, algumas vezes irreparáveis, aos munícipes, que, por vezes, não têm como arcar com o pagamento de serviços
básicos, essenciais, cuja falta ofende direitos fundamentais de todo cidadão, consagrados pela
Constituição da República, tais como o acesso universal à saúde e à educação.
Ainda que aviltantes esses casos não ocorrem apenas ao final dos mandatos, posto
que no início da gestão pode-se perceber fatos semelhantes, indevidamente justificados como
decorrentes da falta de recursos para pagamento.
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Atos de gestão voltados para a transição governamental
Nessa trilha, notadamente em razão do interesse público e respeitando o planejamento firmado para o exercício financeiro em curso – compromisso do Administrador Municipal configurado na Lei Orçamentária e demais instrumentos de planejamento – os Gestores
devem adotar medidas de controle e responsabilidade fiscal no intuito de preservar a prestação
do serviço público, dada a sua essencialidade e necessidade, mantendo em dia o pagamento dos
compromissos firmados junto aos credores, quer sejam servidores públicos ou pessoas físicas/
jurídicas contratadas para execução de serviços (citam-se como exemplo os serviços de telefonia e energia elétrica).
Neste ponto cabe recordar que a utilização das possibilidades de dispensa de licitação previstas no art. 24 da Lei n.º 8.666/93 deve estar fundamentada e comprovada conforme
exige esse mandamento, recusando-se todo emprego irregular desse dispositivo legal como
forma de fugir da exigência de licitar.
Não é raro em fiscalizações posteriores ao pleito eleitoral e em início de mandato
deparar com Municípios em situação de caos administrativo sem contarem, tampouco, com
serviços de comunicação, água e material de expediente, apenas para citar alguns casos. Como
já dito, essa situação não se restringe aos espaços físicos do Poder Público, mas alcança, por via
de consequência, cada um dos cidadãos, desafiando o interesse coletivo, a dignidade da pessoa
humana e o direito à vida, todos consagrados constitucionalmente.
Vê-se, portanto, que a Administração responsável deve caminhar no sentido de
executar a gestão fiscal responsável culminando com a prevalência dos direitos fundamentais
do cidadão. Portanto, alerta-se no sentido de que sejam adotadas medidas para o acompanhamento no pagamento dos compromissos firmados, uma vez que a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) põe restrições a dispêndios sem cobertura monetária; de logo, conclui-se que
quando firmados tais compromissos contavam com o correspondente respaldo na programação financeira do Município, não se admitindo a alegativa de que, de forma surpreendente, os
recursos tenham se extinguido.
Com efeito, caso as datas de pagamento dessas exigibilidades recaiam no exercício
seguinte (primeiro ano de mandato), diante da vedação imposta pelo artigo 42 da LRF deve
existir lastro financeiro suficiente à cobertura das despesas.
7.2 Pagamento dos Contratos Firmados
A troca de comando envolvendo prefeitos e vereadores de um município não pode
ser a causa da geração de prejuízos para os habitantes daquela cidade. Afinal, toda a Administração Pública está comprometida com a continuidade administrativa, eficiência, impessoalidade,
moralidade e garantia do desenvolvimento humano em todas as dimensões.
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Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
Ainda que haja o encerramento do mandato do Governante, claro está que não cessam as necessidades e o interesse público, nem mesmo as obrigações decorrentes de contratos
firmados com o Poder Público.
Assim, com o propósito de acompanhar a regularidade no cumprimento das obrigações pactuadas, orienta-se verificar a totalidade dos contratos vigentes sob a responsabilidade
do Município (Poderes Executivo e Legislativo), o objeto contratado, as parcelas pagas e a
pagar, assim como a fonte de recursos para quitação dessas exigibilidades.
Essa verificação busca diagnosticar a situação vigente e certificar que, ao final do
mandato, e no início da nova administração, não sejam praticados atos sem a devida observância da legislação. A falta de respaldo financeiro para pagamento dos compromissos poderá ser
objeto de responsabilização dos atuais gestores, segundo imposição da Lei Fiscal, além das
penalidades previstas nos correspondentes termos contratuais.
Torna-se importante recordar que, pela primeira vez na história política brasileira,
os candidatos ao Executivo Municipal tiveram que registrar na Justiça Eleitoral – juntamente
com as suas candidaturas – o seu Plano de Governo (ou Planejamento Governamental), documento este que possibilitará não apenas o autocontrole administrativo, mas o acompanhamento
por parte das demais vias de controle e fiscalização, tais como as exercidas pelo Tribunal de
Contas dos Municípios, Ministério Público Estadual, Câmara de Vereadores e controle social.
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Atos de gestão voltados para a transição governamental
8 ENDIVIDAMENTO
Endividamento público ou dívida pública representa o que os Entes Governamentais devem a terceiros. São provenientes de operações cujos resultados geralmente estão registrados no ativo, apresentados como disponibilidades, representando no presente um poder
de aquisição, convertidos em bens, e um correspondente no passivo evidenciando obrigações
perante terceiros.
O endividamento público é arraigado em diversas vertentes dentro da Lei de Responsabilidade Fiscal. Entretanto, sabe-se que o endividamento público são todas as dívidas que
o governo possui convertidas em moeda nacional.
Sob o aspecto contábil, a Dívida Pública pode ser classificada quanto ao prazo de
exigibilidade, ou seja, de curto prazo, denominada de Dívida Flutuante, e de longo prazo, conhecida como Dívida Fundada.
A Dívida Fundada de um governo é fragmentada em duas categorias:
Dívida Interna: compreende a parte da dívida pública que representa o somatório
dos débitos, resultantes de empréstimos e financiamentos contraídos por um governo, com entidades financeiras de seu próprio país;
Dívida Externa: é o somatório dos débitos de um país, resultantes de empréstimos e financiamentos contraídos no exterior pelo próprio governo, por empresas estatais ou
privadas. Os recursos podem ser provenientes de governos, entidades financeiras internacionais
(FMI, Banco Mundial, etc.), bancos ou empresas privadas.
Inúmeros fatores caracterizam a dívida pública, entretanto serão abordados neste
trabalho, somente aqueles oriundos:
• da inadimplência de quitação e pagamentos não realizados em sua totalidade dos compromissos assumidos com os credores dos Entes Públicos, sejam eles fornecedores de materiais,
prestadores de serviços, ou mesmo referente à remuneração dos servidores públicos;
• das dívidas provenientes de valores consignados de terceiros por não terem sido repassados ao
destinatário final, e não se encontrar disponível nos cofres públicos o numerário suficiente destinado a esse pagamento, uma vez que os recursos ali ingressados não pertenciam à Entidade
Pública, jamais sendo possível a sua utilização para arcar com o pagamento de outros gastos;
• por meio das operações de créditos contraídas.
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Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
No intuito de imprimir maior transparência à gestão fiscal dos diversos Entes da
Federação, um dos princípios basilares da Lei de Responsabilidade Fiscal, que é colocado à
disposição da sociedade, é a informação sobre o endividamento público da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios Brasileiros.
Os dados sobre a Dívida Pública são prestados pelas instituições do Sistema Financeiro
Nacional ao Sistema de Registro de Operações com o Setor Público - CADIP, mantido pelo Banco
Central do Brasil, o qual disponibiliza às instituições financeiras os registros das operações de crédito contraídas com órgãos e entidades do setor público, contribuindo para a maior transparência e
controle de limites e das condições de contratações de operações de créditos do setor público.
Finalizando esta parte conceitual, pode-se dizer que Dívidas Públicas são obrigações da entidade, derivadas de eventos passados, cujos pagamentos se esperam que resultem,
para o Ente Governamental, saídas de recursos capazes de gerar benefícios econômicos ou
potencial de serviços, bem como quitar compromissos antes assumidos.
8.1 Inadimplência de quitação e pagamentos não realizados em
sua totalidade de compromissos
A inadimplência de quitação dos compromissos assumidos pela Administração Pública é um assunto cada vez mais comum e de reflexos diretos e importantes tanto na estrutura
econômica das entidades públicas, quanto na estrutura dos credores contratados, sejam eles
pessoas físicas ou jurídicas.
Outro fator que merece uma maior atenção, por gerar endividamento, é a prática, às
vezes usada por algumas Administrações Públicas, de ao realizarem o pagamento de suas obrigações perante terceiros, não o fazerem em sua totalidade, e nesta situação, o caso mais comum
encontrado se refere à quitação da remuneração dos servidores públicos, sendo detectado pelos
órgãos de controle, o pagamento, integral ou não, de remuneração de servidores de um setor
administrativo da entidade e de outros não.
Os procedimentos mencionados acima geram dívidas, e em último ano de mandato
dos prefeitos municipais, tais práticas, além de ocasionarem prejuízos financeiros aos Entes
Governamentais, em face dos juros e multas que podem ser cobrados mediante cláusulas contratuais pré-estabelecidas, também prejudicam a gestão dos futuros prefeitos, haja vista que
estes irão se deparar com obrigações municipais a serem quitadas, tendo ou não sido deixado
disponibilidades financeiras nos cofres públicos.
Ressalte-se, portanto, que é imprescindível que os atuais gestores dos municípios
tenham uma atenção à tempestividade e à integridade no cumprimento de quitação das obrigações municipais, uma vez que, além de evitarem o comprometimento de recursos públicos
com o pagamento de penalidades (juros e multas), ou mesmo atualização monetária do valor
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Atos de gestão voltados para a transição governamental
principal, em razão do intervalo de tempo entre a data do vencimento da obrigação e a data do
então pagamento, trazem uma maior credibilidade à Administração Pública quanto à honradez
de seus compromissos, o que, com a adoção de tal procedimento, com certeza, facilitará uma
maior adesão dos interessados nos processos licitatórios futuros, e até uma diminuição nas próximas cotações de preços para as aquisições de materiais ou prestações de serviços.
8.2 Valores Consignados e não repassados ou transferidos
Outro fator que acarreta endividamento às entidades governamentais é a prática
de valores a serem consignados (retidos) em documentos de quitação de despesas junto aos
credores da Administração Pública (descontos previdenciários, pensões alimentícias, imposto
de renda retido na fonte, imposto sobre serviços de qualquer natureza, empréstimos consignáveis, faltas ao trabalho, contribuição sindical, etc.) e não serem repassados ou transferidos ao
fiel destinatário de tais recursos, haja vista que o órgão público que está realizando o aludido
pagamento não é o beneficiado com as retenções efetuadas naquele momento, sendo apenas um
mero intermediário entre o credor e o proprietário.
Faz-se necessário esclarecer que, para efeito de melhor entendimento da exposição
da matéria neste trabalho, o termo “Repasse” refere-se à passagem de recursos financeiros da
unidade gestora arrecadadora para a unidade central do município responsável pelo controle
financeiro. Já o termo “Transferências” relaciona-se à passagem de recursos financeiros da
unidade gestora arrecadadora (no próprio município), para os órgãos competentes a quem os
recursos pertencem.
Como dito nas linhas acima, os valores retidos dos servidores, prestadores de serviços ou ainda fornecedores de materiais podem ser de várias naturezas, razão pela qual se passa
a abordar as mais corriqueiras, ou sejam:
• Imposto de Renda Retido na Fonte - IRRF, Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS, descontos de faltas no trabalho – quando as retenções inerentes a estas receitas ocorrem em unidades gestoras (Fundos Especiais, Secretarias, Poder Legislativo ou
Órgãos daAdministração Indireta) que possuem registros contábeis efetuados de maneira
descentralizada, os valores correspondentes a tais ingressos devem ser repassados integralmente à unidade representativa do Erário Municipal (Secretaria de Finanças, Fundo Geral).
Portanto, não sendo evidenciado nos assentamentos e demonstrações contábeis dos órgãos
recebedores que ocorreu o ingresso do repasse da totalidade dos valores retidos, ou mesmo
a ocorrência de compensações alusivas a fatos realizados em exercícios anteriores, fica caracterizado um endividamento dessas unidades gestoras ao Fundo Geral. É bem verdade que
o endividamento ora tratado é de natureza interna, não repercutindo no cômputo da Dívida
Pública propriamente dita, mas, gera direitos ao Município de receber as cifras não repassadas aos cofres do Fundo Geral.
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Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
• Pensões Alimentícias, Contribuições Sindicais e Demais Retenções de Valores Pertencentes a Terceiros - as retenções pertinentes a estas receitas devem ser descontadas dos
pagamentos efetuados pelo empregador e transferidas aos respectivos destinatários. A não
ocorrência deste procedimento gera, a partir da data estabelecida para a transferência, um endividamento de responsabilidade do empregador, portanto, acarretando um aumento da dívida pública, não só do principal, mas também, comprometendo o Ente Público com a quitação
de possíveis juros e multas a serem cobrados mediante uma determinação legal pré-existente.
Importante, ainda, ressaltar, que os recursos consignados inerentes a tais descontos dos servidores não são receitas pertencentes ao município, jamais podendo ser utilizadas para custear
despesas que não sejam as transferências aos reais destinatários.
• Descontos Previdenciários e Contribuições Sociais - outro ponto responsável pelo percentual bastante elevado no endividamento dos municípios do Estado do Ceará é com relação à
omissão de transferência aos Órgãos Previdenciários (Instituto Nacional do Seguro Social –
INSS e Institutos ou Regimes Próprios de Previdência Social) das importâncias arrecadadas
pertinentes à cobrança de contribuições retidas dos servidores e à cobrança das contribuições
sociais, as quais serão utilizadas para a concessão de pagamento de benefícios como: aposentadoria, pensão por morte, auxílio doença, auxílio acidente, entre outros previstos em lei.
A irregularidade decorrente da não transferência de consignações previdenciárias é de natureza grave, encontrando inclusive tipificação como crime de apropriação indébita, art. 168-A do Código Penal, acrescido pela Lei n.° 9.983/2000.
É imperioso salientar que, além do endividamento causado ao município, a não transferência das contribuições previdenciárias gera um grave problema aos servidores públicos, haja
vista que desde 1998, quando a aposentadoria passou a ser por tempo de contribuição e não
mais por tempo de serviço, caso o empregador não repasse a contribuição previdenciária, o
servidor poderá ter seu processo de aposentadoria dificultado pela falta de reconhecimento
do pagamento destas contribuições.
• Empréstimos Consignáveis – o não repasse dos descontos relativo às operações de empréstimos consignados às Instituições Financeiras fere o princípio da moralidade administrativa. Isso porque, enquanto os servidores acreditam que o poder público repassa para
as instituições bancárias os valores mensalmente descontados de seus contracheques,
destinados a saldarem os débitos decorrentes dos empréstimos realizados, o município
utiliza-se das referidas quantias para saldar gastos pertinentes à manutenção da máquina administrativa, demonstrando, assim, uma má administração dos recursos públicos.
Ora, os valores consignados não são recursos do município, e sim, de ordem privada, pois integram o salário do trabalhador. A obrigação do demandado, como gestor municipal, é de figurar
como depositário e repassador das verbas que desconta dos servidores, portanto, essa é a única função do Ente Público que deve figurar explícita nos exatos termos do convênio firmado.
Partindo dessa premissa e verificando o disposto no art. 3º, inciso III, da Lei n.º
10.820/03, que dispõe sobre a autorização para desconto de prestações em folha
de pagamento, observa-se que é colocado como principal obrigação do empregador, efetuar os descontos autorizados pelo empregado em folha de pagamento e repassar o valor à instituição consignatária na forma e no prazo previsto em regulamento.
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Atos de gestão voltados para a transição governamental
Na situação de falta de repasse, mesmo que por falha ou culpa, segundo referido diploma legal, em
seu art. 5º, o empregador passa a ser devedor principal e solidário perante à instituição consignatária.
Assim, em observância ao princípio da legalidade, é indiscutível o dever do gestor público de
determinar o repasse para a instituição consignante e conveniada à pessoa jurídica de Direito Público, dos descontos salariais dos servidores, que daquela tomaram empréstimos consignados.
Em face do descumprimento de preceito legal instituído na lei retrocitada, por parte do gestor,
em deixar de cumprir o repasse das parcelas de empréstimos consignados à instituição consignatária, e ainda, se for o caso, por permitir o desvio do quanto descontado dos servidores para
finalidades diversas das pactuadas, fica caracterizado que ocorreu prática de ato de improbidade administrativa por parte do gestor público em razão da quebra do princípio da legalidade.
Incidiu, indubitavelmente, em violação ao art. 11, caput, e incisos I e II, da Lei n.º 8.429/92.
Se não bastassem todos esses descumprimentos legais, o não repasse das prestações dos servidores conduz a inegável dano ao erário, pois, além da responsabilidade solidária e principal do município à dívida que não era sua, este terá dispêndios que poderiam ser evitados,
como o ônus de honorários advocatícios da parte adversa, juros e atualização monetária.
Para ilustrar, o princípio da legalidade, na visão de Diógenes Gasparini (1995), pode
ser resumido na proposição “suporta a lei que fizeste” (grifo nosso); significando estar a Administração Pública, em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor.
Também deve ser observado, como um fator agravante, quando for constatado o não repasse
dos valores consignados, é a indisponibilidade de recursos financeiros disponíveis ao devido
repasse a quem de direito.
8.3 Operações de Crédito por Antecipação da Receita Orçamentária
As Operações de Crédito por Antecipação da Receita Orçamentária, bastante conhecida entre os doutrinadores simplesmente como ARO, são empréstimos destinados a atender
insuficiência de caixa durante o exercício financeiro em que forem contraídos, conforme preceitua o art. 38 da LRF.
Assim, para melhor esclarecimento do assunto, pode-se dizer que o objetivo do
ARO é suprir a necessidade de caixa ou liquidez de compromissos de curto prazo que não apresentem cobertura financeira imediata para sua liquidação. Portanto, ocorre uma antecipação ao
Ente Público da receita orçamentária que tem previsão de ser arrecadada ainda no exercício
financeiro em que a operação será realizada.
Para que os Entes Públicos possam obter a contratação de empréstimos por antecipação da receita orçamentária, necessário se faz a existência prévia e expressa de autorização
no texto da lei orçamentária ou lei específica, como dispõe o inciso I, do § 1°, do art. 32 da LRF.
A permissão da autorização para a obtenção deste tipo de operação de crédito na lei orçamentária anual também foi recepcionada no § 8°, do art. 165 da Constituição Federal.
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Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
Os incisos I, II e III do art. 38 da LRF, já mencionados, disciplinam que, na obtenção de tal empréstimo deve ser observado:
• sua realização só pode ocorrer a partir do 10° (décimo) dia do início do exercício, portanto,
dia 10 (dez) de janeiro de cada ano;
• deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia 10 de dezembro de
cada ano;
• não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou a que vier a esta substituir.
É imperioso registrar que as Operações de Crédito por Antecipação da Receita Orçamentária realizadas deverão ser efetuadas mediante abertura de crédito junto à instituição
financeira vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central do
Brasil, como reza o § 2°, do art. 38 da LRF.
Atenta-se, ainda, que, enquanto existir operação de crédito de mesma natureza, não
integralmente resgatada, fica proibido ao Ente Público a realização de um novo empréstimo por
antecipação da receita. Também não é permito a celebração de ARO no último ano de mandato do Presidente da República, Governador de Estados e Prefeitos Municipais. As proibições
retrocitadas encontram-se epigrafadas nas líneas “a” e “b” do inciso IV, do art. 38 da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
O art. 10 da Resolução n.° 43/2001 do Senado Federal estabelece que o saldo devedor das operações de crédito por antecipação da receita orçamentária não poderá exceder, no
exercício em que estiver sendo apurado, a 7% da Receita Corrente Líquida.
8.4 Operações de créditos de Longo Prazo
A contratação de operações de créditos será antecedida de pedido formulado pelo
interessado, o qual deve ser fundamentado com pareceres técnicos e jurídicos que demonstrem
a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação bem como o atendimento
ao que dispõe os incisos do § 1°, do art. 32 da LRF, a seguir relacionados:
• existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária,
em créditos adicionais ou lei específica;
• inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação;
• observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;
• autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;
• vedação de realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante abertura de créditos adicionais suplementares
ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta
(inciso III, do art. 167 da Constituição Federal – regra de ouro).
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Atos de gestão voltados para a transição governamental
A regra de ouro estabelece que todos os recursos provenientes de operações de crédito devem ser destinados a investimentos, evitando, assim, o endividamento público para as
despesas de custeio.
A Resolução n.° 43/2001 do Senado Federal, a qual tem função reguladora das regras, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização das operações de
crédito interno e externo, estabelece no inciso I, do art. 7° que o montante global das operações
de créditos realizadas em um exercício financeiro, não poderá ser superior a 16% (dezesseis por
cento) da receita corrente líquida, bem como prevê o inciso II do mesmo artigo que, o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada não poderá
exceder a 11,5% (onze inteiros e cinco décimos por cento) da receita corrente líquida.
O limite para a contratação de operação de crédito, 16% (dezesseis por cento) da
receita corrente líquida, para o caso em que a liberação desse empréstimo está prevista para
mais de um exercício financeiro, será calculado considerando o cronograma anual de ingresso,
projetando-se a receita corrente líquida mediante a aplicação de fator de atualização a ser divulgado pelo Ministério da Fazenda, sobre a receita corrente líquida do período de 12 (doze) meses
findos no mês de referência, (§§ 1° e 6°, do art. 7° da retrocitada Resolução).
De conformidade com o § 3°, do art. 7° da Resolução n.° 43/2001 do Senado Federal, com nova redação dada pela Resolução n.° 19, de 05/11/2003, são excluídas dos limites
mencionados as seguintes modalidades de operações de crédito:
• contratadas pelos Estados e pelos Municípios com a União, organismos multilaterais de crédito ou instituições oficiais federais de crédito ou de fomento, com a finalidade de financiar
projetos de investimento para a melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal,
financeira e patrimonial, no âmbito de programa proposto pelo Poder Executivo Federal;
• contratadas no âmbito do Programa Nacional de Iluminação Pública Eficiente - Reluz, estabelecido com base na Lei nº 9.991, de 24 de julho de 2000.
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece uma série de vedações para a realização de operações de crédito. São elas:
• operações de crédito entre Entes da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo,
autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de
dívida contraída anteriormente (art. 35 da LRF);
• refinanciamento de dívidas não contraídas com a própria instituição cedente (inciso II,
do art. 35 da LRF);
• entre instituição financeira estatal e o Ente que a controle (art. 36 da LRF);
• entre recebimento antecipado de valores de empresa controlada pelo Ente (inciso II, do
art. 37 da LRF);
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Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
• assunção direta de compromisso, mediante emissão de aceite com o aval de título, com o
fornecedor de bens, mercadorias ou serviços (inciso III, do art. 37 da LRF);
• assunção de obrigação com fornecedores sem autorização orçamentária (inciso IV, do art. 37
da LRF).
Ressalte-se que, tendo em vista as operações de créditos de longo prazo serem classificadas entre as receitas de capital, e destinarem a atender especificamente a obras públicas e
serviços públicos, como disciplina o art. 98 da Lei n.° 4.320/64, é vedado a realização de operações de créditos destinadas a financiar despesas de custeio.
Imprescindível frisar que o art. 15 da Resolução n.° 43/2001, com redação dada
pela Resolução n.° 32, de 12/07/2006, prevê a vedação de contratação de operações de crédito
nos 120 (cento e vinte) dias anteriores ao final do mandato do Chefe do Executivo do Estado,
do Distrito Federal ou do Município, portanto, entre os meses de maio a dezembro do último
ano de mandato dos cargos anteriormente mencionados, não pode ser contraído empréstimos.
Excetuam-se da vedação retrocitada, conforme disciplina o § 1° do artigo epigrafado acima, cuja redação foi dada pela Resolução n.° 40, de 15/12/2006, o seguinte:
• o refinanciamento da dívida mobiliária;
• as operações de crédito autorizadas pelo Senado Federal ou pelo Ministério da Fazenda, em
nome do Senado Federal, no âmbito desta Resolução, até 120 (cento e vinte) dias antes do
final do mandato do Chefe do Poder Executivo.
Determina, também, a Resolução n.° 43/2001 do Senado Federal em seu art. 16,
que é vedada a contratação de operação de crédito por tomador que esteja inadimplente com
instituições integrantes do sistema financeiro nacional.
O parágrafo único do retromencionado artigo, com redação dada pela Resolução
do Senado Federal n.° 10, de 29 de abril de 2010, estabelece que a verificação de adimplência
abrangerá os números de registro no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) de todos
os órgãos e entidades integrantes do Estado, Distrito Federal ou Município, ao qual pertença o
órgão ou entidade tomadora da operação de crédito.
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Atos de gestão voltados para a transição governamental
9 DESPESAS DE PESSOAL
As despesas com pessoal são as que mais despertam a atenção da população e dos
gestores públicos, correspondendo à parcela de maior representatividade dos dispêndios governamentais. São também consideradas, por muitos, como os gastos que mais comprometem as
finanças públicas.
Este fato torna-se mais visível em municípios pequenos, onde a economia local baseia-se na remuneração dos munícipes empregados dos órgãos governamentais e das entidades
que integram a sua administração indireta. O cenário projetado por situações dessa natureza
chegou a ser tão calamitoso que o somatório dos recursos despendidos com gastos de pessoal
ultrapassava a 80% da Receita Corrente Líquida, sobrando poucos recursos para desenvolver
ações essenciais ao bem-estar da sociedade, bem como para o alcance de um maior desenvolvimento do município.
A problemática com o montante das despesas com pessoal sempre foi uma questão
que mereceu a atenção dos legisladores, diante do excesso de tais dispêndios.Visando à análise
e o acompanhamento desses gastos, estabeleceram mecanismos de controle institucional das
despesas de pessoal, fixando, não só o controle antes formal, mas também o controle legal, com
a introdução dos limites previstos no art. 169 da Constituição Federal - CF e sua regulamentação pelas Lei Camata I e II.
Dando continuidade à regulamentação desse tipo de despesa surgiu a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a qual passou a analisar a matéria sob os aspectos conceitual e
operacional, como também estabeleceu limites de gastos para cada poder e órgão integrante
da União, Estados e Municípios, trazendo ainda outros dispositivos que buscassem restringir a
criação e expansão das despesas com pessoal, conforme prevê os art. 22 e 23 da LRF.
A Lei de Responsabilidade Fiscal foi um marco na gestão pública brasileira. Ela
instituiu a utilização de instrumentos de planejamento com sua real função, diferente de outrora
onde eram apenas peças fictícias utilizadas para cumprirem exigências legais e administrativas.
Nela foram impostos limites e procedimentos para uma gestão eficiente, eficaz e transparente.
Estas imposições ficaram incorporadas nas ações dos gestores públicos, tornando-as
tarefas árduas, pois eles, além de terem como uma de suas missões a oferta de prestação de serviços públicos à sociedade, têm, ao mesmo tempo, que controlar os gastos com esta prestação.
Visto que o objetivo do Poder Público é proporcionar o bem-estar da coletividade, por meio de prestação de serviços, este necessita realizar despesa de capital para fornecer
suporte de infraestrutura e oferecer esses serviços de forma eficiente. Entretanto, a ação de
prestação de serviços não se acaba nos investimentos de capitais, esta ação desencadeia uma
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Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
série de outras despesas, dentre as quais merece ser destacada a Despesa com Pessoal, já que
o montante despendido para suprir tais gastos será a força motriz na condução, organização e
funcionamento da infraestrutura implantada, principalmente nos setores da saúde e educação,
atividades essas que demandam a utilização de um grande número de profissionais.
9.1 LIMITE DAS DESPESAS DE PESSOAL – LRF
O limite da Despesa de Pessoal é calculado em percentual da receita corrente líquida para todos os níveis de Governo, conforme limites estabelecidos pela Lei Complementar nº
101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal.
Importante: Receita Corrente Líquida trata-se de indicador instituído pela LRF para
servir de base de cálculo dos limites impostos, portanto, nada tendo a ver com recursos desvinculados, e não expressa o volume de recursos disponíveis para alocação.
A LRF, além de limitar os gastos com pessoal por esfera de governo (União, Estados e Municípios) também estabeleceu limites para cada poder e órgão que integra a estrutura
governamental, conforme demonstram os incisos I, II e III do art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Na Esfera Federal:
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2,5% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;
6% para o Judiciário;
40,9% para o Executivo;
0,6% para o Ministério Público da União.
Na Esfera Estadual:
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3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;
6% para o Judiciário;
49% para o Executivo;
2% para o Ministério Público dos Estados.
Na Esfera Municipal:
• 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;
• 54% para o Executivo.
Na verificação desses limites não serão computadas as despesas:
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de indenização por demissão de servidores ou empregados;
relativas a incentivos à demissão voluntária;
decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração;
com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União;
com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes:
da arrecadação de contribuições dos segurados;
da compensação financeira entre diferentes sistemas de previdência;
demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o
produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.
A despesa total com pessoal é apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.
O art. 22 da LRF prevê que a verificação do cumprimento dos limites estabelecidos
nos arts. 19 e 20 da mesma lei será realizada ao final de cada quadrimestre.
Disciplina o parágrafo único, do art. 22 da Lei n.° 101/2000 que se o total das despesas de pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite fixado são vedados ao
Poder ou Órgão que incorrer no excesso:
• concessão, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo
os derivados de sentenças judiciais ou de determinação contratual, ressalvada, ainda, a revisão
geral anual da remuneração, prevista no inciso X do art. 37 da Constituição Federal;
• criação de cargo, emprego ou função;
• alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
• provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de
educação, saúde e segurança; e
• contratação de hora extra.
9.2 Restrições nos casos de descumprimento do limite das Despesas de Pessoal
Disciplinam os incisos I, II e III do § 3° do art. 23 da LRF que, se ultrapassado o
limite de gastos com pessoal e não alcançada a redução no prazo dos dois quadrimestres seguintes, o Ente não poderá:
• receber transferências voluntárias;
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• obter garantia, direta ou indireta, de outro Ente;
• contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento
• da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.
Como se percebe, os diversos gestores envolvidos na gerência dos recursos públicos devem estar atentos à legislação, tanto na sua importância gerencial quanto no que se refere
à sua pessoa pública, a respeito das punições. De forma paralela, apenas a partir desse esclarecimento é que se consubstanciam debates e sugestões para os legisladores, visando um controle e
gestão mais adequados às características particulares dos municípios brasileiros. Assim sendo,
ganham os administradores públicos e ganha a população, com governos financeiramente equilibrados, aptos a prestarem seus serviços.
Todas essas restrições são de suma importância para o controle das despesas com
pessoal. Embora algumas sejam de difícil implementação, como o estabelecimento de tetos
para a remuneração na administração pública, outras são aplicadas com eficácia.
A exigência de aprovação em concurso público, em especial, é um dispositivo que
tem inviabilizado muitas pretensões de categorias organizadas, muitas vezes com respaldo parlamentar, seja para incorporar servidores em carreiras mais bem remuneradas, seja para efetivar
servidores temporários ou terceirizados.
Por outro lado, se há restrições à expansão das despesas com pessoal, há também
dispositivos constitucionais que impedem sua redução, como a irredutibilidade dos vencimentos e a estabilidade conferida aos servidores após três anos de efetivo exercício. Isso torna o
valor nominal dessas despesas inflexível, em um contexto de taxas de inflação reduzidas, dificultando a adoção de políticas fiscais restritivas.
9.3 Inadimplência de Pagamento
Os administradores devem ficar atentos para o cumprimento integral das obrigações
com pessoal, haja vista algumas administrações terem a prática do pagamento integral ou não
da folha salarial dos servidores de um setor administrativo da entidade e de outros não, principalmente em final de ano eleitoral.
Essa inadimplência, além de gerar endividamento e impactar na economia local,
tem repercussão social significativa, haja vista se constituir na principal ou até mesmo na única
fonte de renda das famílias que habitam no município.
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Atos de gestão voltados para a transição governamental
9.4 PRAZOS DE PAGAMENTO
O salário dos servidores municipais deverá ser pago conforme a data estabelecida
na legislação local. Caso não haja lei dispondo sobre o prazo de pagamento, este deverá ser
providenciado logo após o encerramento do mês, em razão do direito adquirido pelos funcionários, ao empreenderem a sua força de trabalho na prestação de serviços em prol da coletividade.
Ressalte-se que a Lei nº 4.320/64 veda o pagamento antecipado do salário dos servidores, tendo em vista a necessidade prévia de liquidação da despesa, nos termos do que dispõe os artigos 62 e 63, in verbis:
Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado
após sua regular liquidação.
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por
base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
Portanto, conforme estabelece o dispositivo legal acima transcrito, somente após liquidada a despesa, ou seja, depois de comprovada a efetiva prestação laboral do serviço por parte
do funcionário é que a administração municipal poderá realizar o pagamento do seu salário.
9.5 Vedações de Pessoal no Período Eleitoral
Passa-se a enumerar sucintamente adiante algumas restrições legais relativas à pessoal no período eleitoral, haja vista o assunto já ter sido tratado de forma pormenorizada no
decorrer deste trabalho.
9.5.1. DA LEI COMPLEMENTAR N.º 101/00 – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LRF
• Aumentar Despesa com Pessoal: Art. 21, parágrafo único da LRF.
9.5.2. DA LEI N.º 9.504/97 – LEI ELEITORAL
• Realizar Revisão Geral Anual que Exceda a Recomposição da Perda do Poder Aquisitivo:
Inciso VIII, do art. 73 da Lei n.º 9.504/97 e a Resolução n.° 23.341/2011 do Tribunal
Superior Eleitoral.
• Despesa de Contratação e Nomeação de Pessoal: Inciso V, do art. 73 da Lei n.º 9.504/97
e Resolução n.° 23.341/2011 do Tribunal Superior Eleitoral.
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Exceções:
a) alínea “a” do inciso do inciso V, do art. 73 da Lei n.º 9.504/97;
b) alínea “c” do inciso do inciso V, do art. 73 da Lei n.º 9.504/97;
c) alínea “d” do inciso V, do art. 73 da Lei n.º 9.504/97.
• Ceder Servidor Público ou Empregado da Administração Direta ou Indireta Federal,
Estadual ou Municipal do Poder Executivo, ou usar de seus Serviços: Inciso III do art.
73 da Lei n.º 9.504/97.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E
WEBGRAFIA
Nesta seção, serão apresentadas as referências bibliográficas consultadas para a pesquisa e uma
webgrafia, que aborda os sites de maior interesse sobre o assunto tratado.
Referências Bibliográficas
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil.
_______. Lei n.º 8.429/92 - Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos
de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração
pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.
_______. Lei n.° 9.504/97 - Estabelece normas para as eleições.
_______. Lei n.º Lei 101/00 - Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
_______. Senado Federal. Resolução n.° 43/2001.
_______. Lei n.º 10.820/03 - Dispõe sobre a autorização para desconto de prestações em folha
de pagamento, e dá outras providências.
_______. Lei Complementar n.° 131/2009.
CEARÁ. Constituição do Estado.
______ .Tribunal de Contas dos Municípios. Instruções Normativas n.°s 03/2000 e 01/2007.
SANCHES, Oswaldo M. Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas Afins. Brasília:
Prisma, 1997.
Webgrafia
Antonio Cesar Caldas Pinheiro
http://www.aag.org.br/anaisxvcba/conteudo/resumos/mesa_redonda3/arquivo_municipal_
antonio_cesar_mesa_redonda3.pdf
Jean de Oliveira Barbosa e Rômulo A. da Costa
Artigo Endividamento Público
http://www.administradores.com.br/informe-se/artigos/endividamento-publico/26510/
Manolo Del Omo.
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Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
Cancelamento de Restos a Pagar e a LRF
Revista JusVigilantibus, 30/12/02.
http://jusvi.com/artigos/989
Manual de Instrução de Pleitos - MIP
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/MIP.htm
Mônica Nicida Garcia
Patrimônio Público
http://www.esmpu.gov.br/dicionario/tiki-index.php?page=Patrim%C3%B4nio%20
p%C3%Bablico
Tabela de temporalidade
http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm.
Wadson Silva Faria
A normalização dos instrumentos de gestão arquivística no Brasil.
http://repositorio.bce.unb.br/handle/10482/2757
Legislação a ser Consultada:
Constituição Federal de 05 de outubro de 1988;
Decreto-Lei n.º 2.848, de 07 de dezembro de 1940;
Lei Complementar n.°4.320 de 17 de março de 1964;
Decreto-Lei n.º 201, de 27 de fevereiro de 1967;
Lei n.º 8.429, de 02 de junho de 1992;
Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993;
Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000;
Lei n.º 10.028, de 19 de outubro de 2000; e
Decreto n.º 6.170, de 25 de julho de 2007.
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