ESTADO DE SERGIPE
PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU
CAPÍTULO XI – ASPECTOS LEGAIS E ADMINISTRATIVOS
PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE ARACAJU – DIAGNÓSTICO MUNICIPAL
1|Página
PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE ARACAJU – DIAGNÓSTICO MUNICIPAL
ESTADO DE SERGIPE
PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU
XI – ASPECTOS LEGAIS E ADMINISTRATIVOS
A Lei nº. 42 de 2000 que institui o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de
Aracaju, atualmente em vigor, muito embora ainda represente, mesmo que com pouca
precisão o Município de Aracaju, venha apontando durante esse período de vigência uma
série de irregularidades e incompatibilidades, seja em razão da nova realidade aracajuana ou
da disposição do ordenamento jurídico, como será demonstrado.
Inicialmente, há uma clara falta de coordenação entre o Plano Diretor do Município e
sua Lei Orgânica, o que tem impedido a aplicação correta do Plano Diretor e a urbanização
planejada. Tal dissonância se inicia com a definição clássica de Coeficiente ou Índice de
Aproveitamento, que é a relação entre área total construída e a área do terreno. De acordo
com a Lei Orgânica é a relação entre a área total computável e a área total do lote ou gleba.
Ocorre que, o Plano Diretor considera como área total computável a “soma das áreas dos
cômodos das unidades autônomas de uma edificação, exceto terraços, varandas, sacadas,
jardineiras, garagens e/ou estacionamento coberto”, como prescreve o art. 7º, XV do Plano
Diretor, tornando inviável a aplicação do referido Coeficiente de Aproveitamento, uma vez
que demasiadamente elastecido.
No mesmo sentido, há clara divergência na limitação entre lote e gleba. O lote é
passível de edificação e a gleba de parcelamento. O maior lote deve corresponder a uma
quadra urbana, pois é a maior dimensão possível sem necessidade de divisão. No Plano
Diretor consta como 40.000 m², o que corresponde a praticamente a 4 quadras, uma vez que
a dimensão máxima da quadra deveria ser de 10.000 m². Ou seja, evidente a incoerência,
necessitando reparos.
Não bastasse, a definição de potencial construído realizada pelo Plano Diretor não se
encaixa no texto da lei uma vez que o índice utilizado foi coeficiente de aproveitamento, em
evidente dissonância.
Quanto ao sistema municipal de planejamento e gestão urbana, instituído pelo Plano
Diretor, até a presente data não se mostrou viável, uma vez que na Secretaria de
2|Página
PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE ARACAJU – DIAGNÓSTICO MUNICIPAL
ESTADO DE SERGIPE
PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU
Planejamento existe apenas um pequeno embrião do sistema, sem técnicos em número
suficiente para monitorar e propor o planejamento urbano da capital sergipana.
As questões ambientais ainda estão previstas no órgão responsável de planejamento
urbano; no entanto, recentemente, foi criada a Secretaria de Meio Ambiente e seu
respectivo Conselho de Meio Ambiente, sendo necessário um ajuste para que os assuntos
ambientais sejam direcionados ao órgão e conselho competentes.
Outrossim, há necessidade de revisão das atribuições do Conselho de
Desenvolvimento Urbano, uma vez que na prática o Conselho transfere parte de suas
atribuições ao poder executivo, considerando o elevado número de processos e ausência de
remuneração dos membros, como prescreve a Lei Orgânica.
No mesmo sentido, os Fundos determinados na Lei Orgânica estão em desuso e se
confundem, necessitando de adequação à realidade jurídica atual, em especial pela criação
da Secretaria do Meio Ambiente, como já avençado.
Já os instrumentos de solo criado ou a outorga do direito de construir, apesar de
constarem na Lei Orgânica, carecem de eficácia, uma vez que destoa da realidade e do
ordenamento jurídico municipal. A priori, há incompatibilidade com a definição de área
total computável do Plano Diretor, como já relatado. Noutro prisma, o coeficiente único de
aproveitamento atualmente está determinado como 3, o que inviabiliza a aplicação da
outorga onerosa. Não bastasse, a alteração do coeficiente de aproveitamento foi realizada
de forma equivocada, uma vez que não observou o plebiscito previsto no art. 214, V, da Lei
Orgânica, ou seja, ilegal.
Nesse diapasão, considerando a inviabilidade de aplicação da outorga onerosa, a
transferência do direito de construir também fica prejudicada, pois não há para onde
transferir o potencial de áreas de preservação ambiental ou de interesse cultural.
Outro instrumento com problema é o parcelamento, edificação ou utilização
compulsória. A localização da aplicação do instrumento nas ZAP’s e ADE’s, limita a locais
onde não há muita especulação imobiliária, em comparação a outros locais do município.
Apesar do artigo inicial do instrumento referir-se a todas as ADE’s à exceção das AIA’s,
quando se refere a imóveis subutilizados só são aplicados nas AEI’s, uma vez que a definição
3|Página
PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE ARACAJU – DIAGNÓSTICO MUNICIPAL
ESTADO DE SERGIPE
PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU
dos vazios urbanos está equivocada, consequentemente, a aplicação do IPTU progressivo
também fica prejudicada.
As inadequações não cessam. Observa-se, também, que as edificações que abrigam
cultos de qualquer religião não são consideradas como equipamentos de impacto pelo Plano
Diretor, o que se mostrou irreal e defasado, considerando a quantidade de pessoas e
veículos que costumam abrigar, criando tráfego, ruído e outras desarmonias urbanas.
Por outro lado, o macrozoneamento permite na realidade o adensamento de todo o
território do município, dificultando o aporte de infraestrutura que deveria preceder aos
empreendimentos, o que tem se mostrado inviável.
Os índices previstos para as macrozonas são altos, podendo-se afirmar que estes
permitem a aplicação do mesmo modelo de edificação em qualquer local do território,
inclusive na Zona de Expansão Urbana. De fato, nos moldes atuais, é permitida a mesma
verticalização que na Zona Urbana, vez que o Coeficiente previsto é bastante alto, podendo
chegar a 3,5. A taxa de ocupação é de 90% no térreo, e a permeabilidade do solo 5%. Na ZAP
o coeficiente permitido chega a 6.
A taxa de permeabilidade é muito baixa e, geralmente, só é atendida até o
fornecimento da licença, in casu, Habite-se. Posteriormente não são mais fiscalizadas as
construções e, em regra, tais áreas são então pavimentadas, o que prejudica bastante
especialmente os sistemas de drenagem e escoamento superficial, visto a fragilidade
ambiental do município nesta área, causando inúmeros problemas.
Além de tais considerações, observa-se que todos os índices das zonas estão
distorcidos. A título exemplificativo, existem orientações nas ZAP’s em que o recuo frontal é
isento, em evidente irrazoabilidade. Importa ressaltar que não se detém apenas ao Centro
Histórico, onde as edificações em sua maioria são anteriores a 1966 quando ainda não
existia obrigação de recuo, razão pela qual é possível conservar os imóveis.
Ademais, o recuo frontal máximo previsto é de 5.00 m independente da altura ou
localização da edificação. Os demais recuos mínimos também não são compatíveis com a
boa ventilação da cidade.
4|Página
PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE ARACAJU – DIAGNÓSTICO MUNICIPAL
ESTADO DE SERGIPE
PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU
Já as taxas de ocupação previstas no térreo são comprovadamente muito altas:
equivalentes a 90 % do lote, muito acima do ideal urbano.
Quanto as Áreas de Diretrizes Especiais, classificadas em 4 tipos: Áreas de Interesse
Ambiental, Áreas de Interesse Urbanístico, Áreas de Desenvolvimento Econômico e Áreas de
Interesse Social, temos a considerar:
•
As AIA’s serão analisadas no capítulo “do meio ambiente”;
•
As ADES que têm como função estimular o crescimento e a diversificação de
atividades econômicas e de serviços têm a previsão do menor coeficiente de
aproveitamento traduzindo-se assim como área de involução urbana;
•
As AEIS deveriam promover o aumento da oferta e disponibilidade do solo
urbano para habitação de interesse social, o que de fato não ocorre, pois as áreas assim
caracterizadas, ou já se encontram ocupadas ou se constituem em área de preservação
ambiental. A maioria daquelas desocupadas foi alvo de projetos diversos por seus
proprietários;
•
Quanto as AIU’s deve-se ressaltar que a AIU 1 prevê os mesmos parâmetros
para toda faixa de praia, sendo que a faixa da Atalaia tem caracterização diferente da porção
sul, o que induz a necessidade de revisão do instrumento.
A lei atual ainda prevê diversos usos para a faixa de recuo frontal, destacando-se a
redação que dá margem ao entendimento de utilização quase total do recuo, sem precisar
obedecer nem ao menos os 20% ou o limite de 50,00m² de ocupação dos mesmos. Não
suficiente, o artigo 271 do Plano Diretor prevê uma faixa de preservação de 20.00 m a partir
da Rodovia dos Náufragos e da José Sarney quando esta dimensão deveria ser de 25.00 m,
em patente equívoco.
Noutro ponto, quanto ao parcelamento do solo, observa-se a previsão de
arruamento no Plano Diretor, que não está elencado na Lei nº 6.766 de 1979 que disciplina
sobre o parcelamento do solo, o que tem causado um imbróglio legislativo, possibilitando
interpretações incompatíveis com a norma federal, vez que comumente confundido com
loteamento.
5|Página
PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE ARACAJU – DIAGNÓSTICO MUNICIPAL
ESTADO DE SERGIPE
PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU
Nesse sentido, observa-se, claramente, uma incompatibilidade normativa em uma
relevantíssima disposição urbana: o parcelamento do solo. Não bastasse tais restrições, as
dimensões previstas para os lotes a serem construídos na Zona de Expansão Urbana não são
razoáveis, considerados pequenos e incompatíveis, merecendo uma nova avaliação em face
do hodierno contexto socioeconômico.
A desarmonia do Plano Diretor de Aracaju com a legislação federal, por mais que
problemática, não é o maior empecilho para uma bem-sucedida urbanização do Município.
Isso porque, muito mais grave e alarmante é a situação da legislação municipal, em especial
anteriormente à publicação da Lei nº 132 de 2014, pois que constituída sobre um aparato
normativo assustadoramente defasado e mal redigido, que assegurou uma desordem
legislativa; ressaltando, em especial, os Códigos de Obras e o Código de Urbanismo, ambos
publicados em 1966, com relevante valor para a urbanização da cidade, mas com base em
uma realidade municipal e técnica bem diferentes.
Nesse sentido, anteriormente à vigência da lei nº. 132 de 2014, o imbróglio
legislativo permitiu aprovações em contramão às diretrizes do Plano Diretor do Município de
Aracaju, possibilitando intepretações equivocadas e desarmônicas, o que pretende ser
rechaçado com a revisão do Plano Diretor.
Mesmo que a Lei nº. 132 de 2014 tenha surgido com o intuito de interromper essas
sucessões de falhas legislativas, como repristinação de Decretos e resoluções por Lei, além
de outras teratologias, a referida Lei é polêmica e está sendo discutida em Ação Judicial em
trâmite na Vara Federal da Seção Judiciária de Aracaju/SE.
A referida ação se originou em razão da inexistência de audiência pública no trâmite
legislativo, exigência supostamente enquadrada no Estatuto da Cidade, fragilizando o único
suporte e principal regulamento urbanístico da cidade, que, se declarado inconstitucional,
ocasionará o retorno do emaranhando de leis que há muito tempo regulamentou, de forma
desordenada e ilegal, o Município de Aracaju
A legislação pretérita à publicação da Lei nº 132 de 2014, reuniu uma série de leis
esparsas e em contextos sociais e econômicos diferentes, que, em regra, divergiam ou não
se complementavam. Observando a desarmonia destas leis com o Código de Obras (Lei nº 19
6|Página
PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE ARACAJU – DIAGNÓSTICO MUNICIPAL
ESTADO DE SERGIPE
PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU
de 1966) e o Código de Urbanismo (Lei nº 13 de 1966), foram promulgadas as Leis nº. 043 e
044 de 2000, que seriam os novos Código de Obras e o Código de Urbanismo,
respectivamente. Essas leis foram aprovadas e revogaram todas as normas anteriores,
regulamentando e complementando o Plano diretor do Município (Lei nº 42 de 2000),
inclusive revogando as Leis nº. 13 e 19 de 1966. No entanto, muito embora as leis
possuíssem a designação de Lei Complementar, não tinham o quórum legal, por isso foram
revogadas pela Lei nº. 058 de 2002.
Ao contínuo, a Lei Complementar nº. 062 de 2003 foi criada com o fim de repristinar
uma série de leis revogadas pelas Leis nº 43 e 44 de 2000, convalidando, em parte, a
legislação anterior, com especial retorno da Lei nº 13 de 1966 (Código de Obras) e a Lei nº.
19 de 1966 (Código de Urbanismo). Dessa forma, houve repristinação de Leis, Decretos e
Resoluções, inclusive a base para os Edifícios Multifamiliares, alicerçada em alguns dos
dispositivos normativos repristinados, quais sejam: Lei 466/76, Resolução 038/97 e Decreto
154/99. Essa legislação basicamente definiu o gabarito até a vigência da Lei nº 132 de
2014.que manteve o gabarito previsto nas leis
O Município de Aracaju, ciente dessa desordem legislativa, confeccionou a Lei nº 132
de 2014, que reuniu diversos diplomas legais e outras formulações do Conselho de
Desenvolvimento Urbano utilizadas com sucesso, mas que não constavam em leis. Nesse
sentido, foi revogada boa parte da legislação municipal, procurando estabelecer uma
convergência entre o Plano Diretor e o Código de Obras (Lei nº 13 de 1966) e o Código de
Urbanismo (Lei nº 19 de 1966) vigentes.
No entanto, ainda assim, mesmo considerando a Lei nº. 132 de 2014, há claras
distorções entre o Plano Diretor do Município (Lei nº 42 de 2000) e os Códigos de Obras e o
de Urbanismo. A título exemplificativo, cita-se a disposição sobre o uso do solo, que,
segundo a diretriz do Plano Diretor do Município, mais atual, é possível a convivência
harmônica, restando àqueles que provocarem incômodo medidas especiais, o que está em
sentido diametralmente oposto ao Código de Obras e o de Urbanismo.
O Plano Diretor não só entra em conflito com normas legais, como também deixou
de regulamentar questões essenciais à ordem econômica, como no título de infrações e
7|Página
PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE ARACAJU – DIAGNÓSTICO MUNICIPAL
ESTADO DE SERGIPE
PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU
penalidades, que deveriam ser regulamentadas em lei específica, ao contrário das
disposições genéricas e inaplicáveis encontradas no Plano Diretor.
No mesmo sentido, disposições gerais e transitórias possuem prazos não cumpridos,
como por exemplo a revisão da Planta de Valores que deveria se realizar a cada 4 anos, além
da criação de Grupos de trabalho com o objetivo de gerenciar melhor as redes de
infraestrutura e aprofundar os estudos da Zona de Expansão Urbana do Município, que não
teve resultado.
Ou seja, há uma série de distorções e incompatibilidades no Plano Diretor do
Município de Aracaju, que resultam de um sistema autoaplicável, com muito detalhamento
e poucas diretrizes, na contramão do que é esperado pelo Estatuto das Cidades. Isso porque,
o Estatuto da Cidade, através do Ministério das Cidades, tem buscado apoiar os Municípios
na elaboração de planos diretores participativos, adotando temas propriamente
urbanísticos, como zoneamento, gestão do uso do solo, sistema viário, habitação e
patrimônio histórico.
No que diz respeito à operacionalidade, o referido Estatuto propõe que os planos
diretores se limitem a estabelecer diretrizes, deixando a ordenação territorial propriamente
dita para um detalhamento posterior. Nesse aspecto, bem se manifesta Santos e
Montandon, responsáveis pela síntese do processo de avaliação dos planos diretores
promovida pelo Ministério das Cidades, abaixo:
“A pesquisa evidenciou uma generalizada inadequação da regulamentação dos
instrumentos nos Plano Diretores no que se refere à autoaplicabilidade ou
efetividade dos mesmos, principalmente no caso dos instrumentos relacionados à
indução do desenvolvimento urbano. Tal inadequação gera uma insuficiência no
que se refere à definição de conceitos e parâmetros urbanísticos, à demarcação
dos instrumentos no território e à definição de prazos para implementação e
operacionalização de procedimentos administrativos entre outros aspectos.
Mesmo que alguns instrumentos requeiram regulamentação específica ou que
suponham detalhamento de seu modo de operar em regulamento próprio, aquilo
que cabe ao Plano Diretor definir, especialmente a incidência dos instrumentos no
território, de modo geral está precariamente disposto nos Plano Diretores”
Não só o Estatuto da Cidade trouxe novas prerrogativas, há uma série de legislações
federais que não mais coadunam com o Plano Diretor vigente, tais como a Lei de
Regularização Fundiária, de recursos hídricos e saneamento básico, proteção da vegetação
8|Página
PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE ARACAJU – DIAGNÓSTICO MUNICIPAL
ESTADO DE SERGIPE
PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU
nativa, mobilidade e trânsito, proteção do patrimônio cultural e o Código brasileiro de
Aeronáutica.
Ante o exposto, a revisão do Plano Diretor faz-se necessária, com o fim de adequar
ao contexto socioeconômico moderno, bem como o ordenamento jurídico em vigor, já que
foi em grande parte renovado. Além de considerar as novas problemáticas urbanas que
surgiram após uma maturação das cidades e que precisam ser ajustadas no Plano Diretor.
9|Página