Regulação, agências
reguladoras e controle social
Prof. Dr. Marcos Vinicius Pó
São Paulo, 02 de dezembro de 2013
Tópicos da aula
• O Estado regulador
• O significado de regulação
• Formas institucionais da regulação
• O modelo de agências e seus dilemas
• Agências reguladoras no Brasil
• Controle social:
►
►
►
O que é
Condições necessárias e custos
Seus limites e suas possibilidades
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2
O Estado regulador
• Novas estrutura de responsabilidades sobre os resultados
sociais
• Novas formas de controle e de responsabilização
►
►
Arranjos contratuais
Regras e regulamentos
• Gestão pública tende a ser identificada mais com a
regulação de terceiros que proveem os bens e serviços do
que com a responsabilidade pela prestação de serviços
• Regulação  Desregulação  Re-regulação
• Características do Estado regulador
►
►
►
Pluralismo
Difusão do poder
Delegação de tarefas a instituições especializadas não-majoritárias,
como as agências reguladoras
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3
Estado positivo
Estado regulador
Funções principais
Redistribuição, estabilização
macroeconômica
Instrumentos
Tributação (ou tomar empréstimos) e
Formulação de regras
dispêndio
Arena principal de
conflitos políticos
Alocações orçamentárias
Revisão e controle da formulação de
regras
Instituições
características
Parlamento, departamentos
ministeriais, empresas
nacionalizadas, serviços de bemestar social
Comissões parlamentares, agências e
comissões independentes, tribunais
Atores-chave
Partidos políticos, funcionários
públicos, grupos corporativos
Movimentos em prol de questões
singulares, reguladores, peritos, juízes
Estilo de políticas
Discricionário
Limitado por regras, legalista
Cultura política
Corporativista
Pluralista
Responsabilização
política
Direta
Indireta
Fonte: Majone, 1999: 15
Corrigir falhas de mercado
Mercado e regulação
• Mercados são poderosos
elementos capazes de
trazer à sociedade:
►
►
►
Geração de riquezas;
Inovações tecnológicas
Aperfeiçoamento da qualidade
de produtos e serviços
• Todavia, isso só ocorre
plenamente em condições
que dificilmente são
verificadas na prática.
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Por que regular?
• Corrigir ou evitar falhas de
mercado:
►
►
►
►
Monopólios e oligopólios
Competição imperfeita
Assimetrias de informação
Externalidades (poluição,
dumping, etc)
• Incentivar determinadas
atividades
• Questões morais e éticas,
como justiça, igualdade,
eqüidade, interesse
público...
5
O que é regulação?
Regulação é a imposição, pelo
Estado ou outra autoridade
legítima, de regras, restrições,
permissões, incentivos e
penalidades nas atividades
executadas por agentes atuando
no mercado, visando obter
resultados sociais e econômicos
benéficos para a sociedade como
um todo.
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Tipos de regulação
• Na literatura estadunidense entende-se como regulação
qualquer forma de restrição governamental imposta às
atividades executadas por agentes privados e,
eventualmente, públicos.
• Todavia, em termos analíticos costuma-se fazer uma
distinção entre dois tipos básicos de regulação: Econômica e
Social
• Essas definições são aplicadas em relação aos temas
regulados, aos seus objetivos ou valores em pauta
• A regulação normalmente engloba esses dois aspectos,
podendo ter objetivos múltiplos, mas alguns tendem a
predominar.
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Saúde, segurança, informações, padrões
técnicos, direitos sociais
Melhorar a eficiência econômica do
mercado, aumentar a competição
Produzir resultados:
- Socialmente desejáveis corrigindo
efeitos danosos da atividade
econômica.
- Diferentes e melhores daqueles de um
mercado eficiente.
Eficiência; Competição; Inovação;
Individualismo; Escolha
Justiça; Honestidade; Eqüidade; Coesão
social; Confiança
Justiça; Honestidade; Eqüidade;
Coesão social; Confiança
Objetivos
Objetos
Preços; tarifas; condições de
entrada, permanência e saída em
mercados; incentivos econômicofinanceiros
Valores
primários
Social
Valores
secundários
Econômica
Eficiência; Competição; Inovação;
Individualismo; Escolha
Regulação: técnica ou política?
• A regulação demanda conhecimento técnico especializado
de setores e questões complexas, mas...
“Nenhuma política pode ser puramente técnica, pois está nutrida por
suposições subjacentes (e politicamente pertinentes) e/ou porque está
sujeita a incertezas técnicas. Para qualquer problema, mesmo muito
específico, existem várias soluções de boa relação custo-benefício e
tecnicamente plausíveis” (Schneider, 1994: 110)
• Uma decisão regulatória afeta os atores e interesses da área
regulada, definindo ganhos e perdas para grupos
econômicos e sociais, ou seja, altera as posições de força em
um determinado contexto.
• Uma ação regulatória é uma forma de política pública,
definida por uma burocracia especializada.
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9
Instrumentos de regulação
• A regulação de um setor econômico ou de empresas
pode se dar utilizando uma combinação de
instrumentos tais como:
►
►
►
►
►
►
Legislação;
Estabelecimentos de regras e padrões;
Fiscalização e aplicação de sanções;
Contratos;
Informação;
Restrições e incentivos.
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Arranjos regulatórios
Mecanismo
Vantagens
Riscos
Requisitos
Mecanismos de mercado
Mercado
Auto-regulação
- Demanda poucos recursos
de supervisão estatal
- Demanda poucos recursos
de supervisão estatal
- Falta de monitoração pode levar à demora
na detecção de distorções e problemas
- Pode ser insuficiente
- Pode ser apenas simbólica
- Mercado com competição, informação
razoável e baixos riscos
- Mercado com competição, informação
razoável e os riscos envolvidos sejam
gerenciáveis
Instituições governamentais
Provisão dos
serviços
Direta (Executivo,
ministérios,
secretarias...)
Autarquias
Agências
autônomas
- Controle de todas as etapas - Falta de incentivos para inovação e
do fornecimento de bens
eficiência
- Dificuldades de controle pelo Executivo e
Legislativo
- Interferências políticas oportunistas
- Maiores controle e
- Falta de especialização técnica
acompanhamento das ações - Acúmulo de funções, levando a uma
regulatórias
supervisão débil
- Dificuldades para construir confiança no
caso de concessões
- Maior especialização
- Dificuldade de estabelecer controles pelo
técnica
Executivo e Legislativo
- Interferência política indevida na direção,
minando a confiança de investidores e atores
privados
- Possibilidade de derivação em relação às
demandas sociais
- Maior especialização
- Maior dificuldade de estabelecer controles
técnica
pelo Executivo e Legislativo
- Maior confiança por parte - Maior possibilidade de derivação em
de investidores e atores
relação às demandas sociais e de captura
privados
- Capacidade técnica e administrativa
- Mecanismos de controle sobre os
resultados
- Clareza nos objetivos da empresa
- Capacidade técnica
- Mecanismos de supervisão e
acompanhamento claros
- Responsabilidade e autoridade claras
- Mecanismos de controle e prestação de
contas
- Metas e responsabilidades claras
- Mecanismos de controle e prestação de
contas
- Metas e responsabilidades claras
- Mecanismos de transparência para a
tomada de decisões
Agências no mundo: criação e motivações
• Estados Unidos
►
Final do século XIX: estaduais, defesa da concorrência e controle dos
monopólios naturais locais;
• Europa
►
►
►
Anos 1980-1990: privatizações e reforma do Estado
Mercado Comum Europeu: uniformização de regras
Isomorfismo
• América Latina
►
►
►
►
Privatizações: atração de investimentos e garantia de contratos em
setores onde há investimentos pesados e de longo prazo de retorno
State building
Isomorfismo
Influência de agências multilaterais e consultorias internacionais
• Reforma do Estado: “solução mágica”, apelo da modernidade
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12
Privatização e
agências
Fonte: David Levi-Faur: The Global Diffusion of
Regulatory Capitalism.2005. p 18.
13
A difusão de agências reguladoras na Europa e
América Latina
Fonte: Regulation in the Age of Globalization: The Diffusion of Regulatory Agencies across Europe and Latin
America - Fabrizio Gilardi, Jacint Jordana and David Levi-Faur, 2006
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Por que agências independentes?
• A autonomia das agências reguladoras passou a ser
considerada o principal mecanismo para:
►
►
►
Buscar a estabilidade de regras e garantia de contratos, ou seja,
obter credibilidade regulatória;
Tentar limitar a influência política;
Obter a especialização técnica e o conhecimento necessários
para lidar com as complexidades e incertezas dos setores
regulados
• Autonomia significa que os Poderes Executivo e
Legislativo estão atando as próprias mãos
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15
Desenho institucional das agências reguladoras
• Independência financeira,
funcional e gerencial
►
►
►
►
►
►
Autarquia especial sem
subordinação hierárquica ao
ministério correspondente
Última instância de recurso no
âmbito administrativo
Delegação normativa
Poder de instruir e julgar
processos
Orçamento com fontes
próprias
Quadro de pessoal próprio
• Transparência
►
►
Ouvidoria com mandato
Publicidade de atos e decisões
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• Autonomia e estabilidade
dos dirigentes
►
►
Mandatos fixos e nãocoincidentes
Estabilidade dos dirigentes
o Aprovação pelo Poder
Legislativo, mediante argüição
►
Pré-requisitos quanto à
qualificação dos dirigentes
• Procedural
►
►
►
Justificativa por escrito de
votos e decisão dos dirigentes
Audiências públicas
Diretoria com decisão
colegiada
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Riscos das agências independentes
• Legitimidade democrática: agentes não-eleitos tomam
decisões importantes em setores de grande interesse
público;
• Captura por interesses restritos, especialmente grupos
econômica ou politicamente poderosos;
• Possibilidade de se desviarem do interesse público ou se
oporem a mudanças manifestadas pela sociedade;
• Uso das assimetrias de conhecimento e especialização para
manipular e evitar o escrutínio público;
• Assim, a questão principal do modelo de agências
autônomas é: como garantir que agências com autonomia
atendam aos interesses da sociedade?
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Agências reguladoras independentes no Brasil
• Motivações:
►
►
►
►
►
Busca de credibilidade e estabilidade para a atração de
investimentos
Reforço da estrutura governamental
Facilidade institucional e política
“Modernização”
Isomorfismo
• Atualmente há:
►
►
10 agências federais
Mais de 30 agências estaduais e municipais
o Esse número deve crescer com a lei de saneamento (Lei nº
11.445/2007)
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Agência federal
Ministério
relacionado
Lei de
criação
Decreto de n° de
Mandato
instalação diretores (anos)
ANEEL - Agência Nacional de Energia
Elétrica
Minas e Energia
9.427, de
26/12/1996
2.335, de
06/10/1997
5
4
ANATEL - Agência Nacional de
Telecomunicações
Comunicações
9.472, de
16/07/1997
2.338, de
07/10/1997
5
5
ANP - Agência Nacional do Petróleo, Gás
Natural e Biocombustíveis
Minas e Energia
9.478, de
06/08/1997
2.455, de
14/01/1998
5
4
ANVISA - Agência Nacional de Vigilância
Sanitária
Saúde
9.782, de
26/01/1999
3.029, de
16/04/1999
5
3
ANS - Agência Nacional de Saúde
Suplementar
Saúde
9.961, de
28/01/2000
3.327, de
05/01/2000
5
3
ANA - Agência Nacional de Águas
Meio Ambiente
9.984, de
17/07/2000
3.692, de
19/12/2000
5
4
ANTAQ - Agência Nacional de Transportes
Aquáticos
Transportes
10.233, de
05/06/2001
4.122, de
13/02/2002
3
4
ANTT - Agência Nacional de Transportes
Terrestres
Transportes
10.233, de 4.130, de
05/06/2001 13/02/2002
5
4
ANCINE - Agência Nacional do Cinema
Desenvolvimento,
Indústria e Comércio
Exterior
MP 2.228, de
06/09/2001
-
4
4
ANAC - Agência Nacional de Aviação Civil
Defesa
11.182, de
27/09/2005
5.731, de
20/03/2006
5
5
Agências nos estados e municípios
• No site da Associação Brasileira de Agências
Reguladoras (ABAR), são listadas 28 agências estaduais
e 13 municipais associadas;
• A maioria das agências estaduais são atuam em mais de
uma área.
►
Os principais setores são: energia elétrica; água e saneamento;
e transporte.
• No nível municipal costumam se concentrar na área de
água e saneamento.
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20
Saneamento: Lei nº 11.445/2007
Art. 8o Os titulares dos serviços públicos de saneamento básico poderão delegar
a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação desses serviços, nos
termos do art. 241 da Constituição Federal e da Lei no 11.107, de 6 de abril de
2005.
Art. 9o O titular dos serviços formulará a respectiva política pública de
saneamento básico, devendo, para tanto:
II - prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços e definir o ente responsável
pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos de sua atuação;
Art. 21. O exercício da função de regulação atenderá aos seguintes princípios:
I - independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira
da entidade reguladora;
II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões.
Art. 23. A entidade reguladora editará normas relativas às dimensões técnica,
econômica e social de prestação dos serviços, que abrangerão, pelo menos, os
seguintes aspectos:
§ 1o A regulação de serviços públicos de saneamento básico poderá ser delegada pelos
titulares a qualquer entidade reguladora constituída dentro dos limites do respectivo
Estado, explicitando, no ato de delegação da regulação, a forma de atuação e a
abrangência das atividades a serem desempenhadas pelas partes envolvidas.
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21
Criação de agências no Brasil
•
Bianculli, Andrea C. The Brazilian Association of Regulatory Agencies: Integrating levels, consolidating
identities in the regulatory state in the south. Regulation & Governance. 2013. P 3
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22
Preocupação com o controle
“Face à necessidade cada vez mais absoluta e do decorrente
crescimento do poder do funcionalismo ora analisado, como é
possível haver garantias de que existam forças capazes de
manter em seus limites o terrível superpoder dessa camada
com poderes sempre crescentes, forças essas capazes de
controlá-las de forma eficaz? Até nesse sentido limitado, como
será que a democracia pode ser mesmo possível?”
Weber, 1918: Parlamento e Governo na Alemanha Reordenada
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23
Legitimidade no Estado regulador
• Legitimidade democrática representativa:
►
►
Déficit democrático pela delegação a especialistas tecnocráticos com
autonomia.
Necessidade de outras formas de controles, verificações e
equilíbrios.
• Legitimidade procedimental
►
►
►
►
Instituições criadas por estatutos democraticamente promulgados
que definem a autoridade legal e os seus objetivos
Reguladores nomeados por representantes eleitos
Tomada de decisões obedece a regras formais que muitas vezes
exigem a participação pública
Decisões devem ser justificadas e estão abertas ao escrutínio judicial.
• A legitimidade das instituições depende também de sua
capacidade de gerar e manter a crença de que elas são as
mais apropriadas para as funções a elas confiadas
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24
Controle da burocracia reguladora
• Legislativo
►
►
Orçamento (EUA)
Supervisão e monitoramento em comissões especializadas
• Executivo
►
►
►
Nomeações
Órgãos de supervisão e controle
Controle orçamentário (Brasil)
• Administrativo
►
►
Publicidade de procedimentos, decisões e justificativa
Obrigatoriedade de consultas/audiências públicas...
• Judicial
• Outras formas
►
►
Alarme de incêndio
Controle social
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Accountability das agências reguladoras
• Informacionais
►
►
►
Relatórios
Disponibilidade de atas
Disponibilidade de notas
técnicas, embasamentos,
motivações...
• Procedimentais
►
►
Realização e consultas e
audiências públicas
Resposta às manifestações
enviadas à agência
• Políticos
• Institucionais
►
►
►
Ouvidoria
Reuniões abertas do
Conselho Diretor
Conselhos consultivos
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►
►
Prestação de contas ao
Congresso
Prestação de contas ao
ministério supervisor
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Reguladores e grupos de interesse
• Regular é impor limites e criar oportunidades aos
atores econômicos, portanto eles sempre terão
interesse em influenciar os seus resultados
• Formas de captura
►
Direta
o Assimetria de informação
o Proximidade, identificação e empatia
o Limitar o acesso de grupos, formal ou informalmente
►
Indireta
o Por meio de influência política
o Possibilidades de carreira
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O mito da eqüidistância e do equilíbrio
• Mito: as agências
devem se manter
eqüidistantes e
equilibrar os
interesses do governo,
das empresas e dos
consumidores para
não favorecer nenhum
dos lados.
Empresas
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Governo
• Fato: a regulação
deve fazer o mercado
funcionar de forma
eficiente e justa,
corrigindo
externalidades e
minimizando falhas.
Portanto, deve atuar
onde isso estiver
ocorrendo.
Consumidores
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Erse – Entidade
Aneel – Agência
Reguladora dos Serviços Nacional de Energia
Energéticos
Elétrica
Agências e o consumidor:
Portugal x Brasil
Previsão legal
Missão/Visão
Art. 3º. [...] compete à ANEEL:
V - dirimir, no âmbito administrativo,
as divergências entre concessionárias,
permissionárias, autorizadas,
produtores independentes e
autoprodutores, bem como entre
esses agentes e seus consumidores (1)
1 - São atribuições gerais da ERSE:
a) Proteger os direitos e interesses
dos consumidores em relação a
preços, serviços e qualidade de
serviço; (3)
A missão da ANEEL é proporcionar
condições favoráveis para que o mercado
de energia elétrica se desenvolva com
equilíbrio entre os agentes e em benefício
da sociedade. (2)
A ERSE tem por missão a regulação dos
sectores da electricidade e do gás natural,
a qual deve constituir um instrumento
efectivo para o funcionamento eficiente e
sustentado dos respectivos mercados,
assegurando a protecção dos
consumidores e do ambiente com
transparência e sem discriminações. (4)
Referências:
(1) Lei nº 9.427, de 26/12/1996, artigo 3º.
(2) Disponível em http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=635&idPerfil=2, acesso em 15/01/2011
(3) Estatutos da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos, Capítulo I, Artigo 3.º, disponível em www.erse.pt, acesso em 02/02/2011
(4) Disponível em http://www.erse.pt/pt/aerse/missao/Paginas/default.aspx, acesso em 02/02/2011
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Agências e o consumidor:
OFCOM - Office of Communications
Communication Act - 2003
(1) It shall be the principal duty of OFCOM, in carrying out their functions
(a) to further the interests of citizens in relation to communications matters; and
(b) to further the interests of consumers in relevant markets, where appropriate by
promoting competition.
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30
Controle social
• Controle de atos políticos e/ou administrativos feito por
atores da sociedade civil
• Promessas:
►
►
►
►
►
►
Maior equilíbrio entre os interesses
Melhoria da governança
Aumento da transparência e responsabilização (accountability)
Aumento da legitimidade democrática
Mobilizar o conhecimento disponível na sociedade
Diminuir o auto-referenciamento da administração
• Como fazer?
►
►
►
Quem, onde, como?
Criar/aperfeiçoar as condições necessárias
Diminuir os custos do controle
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31
Condições necessárias para o controle social
• Acesso à informação
►
Acesso a documentos relevantes em tempo hábil.
• Processo regulatório com oportunidades de
participação
►
►
Ampla divulgação dos espaços e das oportunidades de
participação
Transparência sobre as decisões tomadas
• Conhecimento
►
►
Compreensão do setor regulado
Capacidade analítica para avaliar o impacto das propostas e/ou
omissões;
• Recursos humanos e financeiros
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32
Práticas de controle social das agências
• Consultas e audiências públicas
►
►
►
Realização
Divulgação das manifestações
Respostas às manifestações
• Processo decisório
►
►
Acesso às reuniões do Conselho Diretor
Disponibilidade de atas e calendário de reuniões
• Informação
►
Acesso à documentos, arrazoados, material técnico, relatórios
• Ouvidoria
• Sistemas de atendimento ao cidadão
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33
Custos do controle social
• Organizacionais
►
Estrutura, logística, disponibilidade
• Informacionais
►
Acesso à documentação, tempo, ordenamento...
• Comunicacionais
►
Troca de informação, equipamento...
• Conhecimento
►
Análise, aceso a especialistas, tempo...
• Participação
►
Deslocamento, estadia...
• Morais
►
desgaste, efeito carona...
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Controle social: limites e possibilidades
Possibilidades
Limites
• Aperfeiçoamento das decisões
• Processo decisório mais lento
• Legitimação de posições prédefinidas pelo regulador ou
interesses mais articulados
• Radicalização das posições
dos grupos
• Dificuldade de gerenciar
expectativas e conflitos
• Dificuldade de lidar com
críticas
• Cooptação, corporativização
• Legitimidade dos
participantes
►
►
►
Considerar mais interesses
Melhorar diagnósticos
Aventar novas alternativas
• Ganhos de legitimidade
• Ampliação da democracia
• Atingir mais estabilidade
(diminuição de conflitos
posteriores)
• Aprendizado mútuo
• Prevenção de captura do
regulador por interesses
restritos
Prof. Marcos Vinicius Pó
35
Obrigado!
Prof. Dr. Marcos Vinicius Pó
Universidade Federal do ABC
Bacharelado em Politicas Públicas
Programa de Pós-Graduação em Ciências Humanas e Sociais
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