Regulação Econômica
do Saneamento
IV Seminário Estadual de Saneamento Ambiental
Florianópolis (SC) – 17 e 18 de outubro de 2013
DesafiosAgenda
e Perspectivas
1. Regulação do Saneamento
Por que é preciso regular?
Dilema tarifário do saneamento
2. Regulação Econômica
Regulação pelo Custo (Rate of Return)
Regulação pelo Preço (Price Cap)
3. Incentivos à Eficiência
Mecanismos tarifários e Benchmarking
Estrutura Tarifária
4. Considerações Finais
DesafiosAgenda
e Perspectivas
1. Regulação do Saneamento
Por que é preciso regular?
Dilema tarifário do saneamento
2. Regulação Econômica
Regulação pelo Custo (Rate of Return)
Regulação pelo Preço (Price Cap)
3. Incentivos à Eficiência
Mecanismos tarifários e Benchmarking
Estrutura Tarifária
4. Considerações Finais
Desafios
e Perspectivas
Por
que é preciso
regular?
A regulação de preços deve ser utilizada quando o bem-estar gerado para a sociedade
é maior do que em um mercado sem controle de preços.
Bem-estar da sociedade = benefícios para consumidores (menores preços, maior
qualidade) + benefícios para prestadores (sustentabilidade
econômico-financeira).
 Monopólio Natural (economia de escala)
Custos são minimizados com uma única firma;
 Barreiras à entrada
Custos irrecuperáveis (sunk costs);
 Inexistência de Produtos Substitutos.
Ausência de Regulação:
Poder de mercado
(preços acima dos custos eficientes)
Desafios
e Perspectivas
Por
que é preciso
regular?
Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário:
 Necessidade de altos investimentos (intensivo em capital);
 Existência de redes de distribuição de água e de coleta de esgoto;
 Peso representativo de custos irrecuperáveis (sunk costs);
 Economias de escala (densidade) CMg < CMe;
 Inexistência de Produtos Substitutos.
Desafios
e Perspectivas
Por
que é preciso
regular?
Consequências da ausência de regulação:
 Fragilidade do usuário;
 Abuso de poder econômico de mercado;
 Baixa qualidade dos serviços;
 Ineficiências produtivas;
 Investimentos não prudentes;
 Acomodação – altos custos;
 Altas tarifas.
Desafios
Agentese ePerspectivas
Conflitos
Titular
Conflitos:
• Universalização
• Técnico x Político
• Planejamento
• Exigência de adesão
Prestador
Conflitos:
• Representatividade
• Prioridades (horizonte)
Em comum:
Qualidade
Sustentabilidade
Usuário
Conflitos:
• Tarifas
• Cobrança (esgoto)
• Abuso poder econômico
Desafios
Agentese ePerspectivas
Conflitos
Meio
Ambiente
Titular
Gerações
Futuras
Em comum:
Qualidade
Sustentabilidade
Prestador
Usuário
REGULAÇÃO
Desafios eda
Perspectivas
Objetivos
Regulação












Controle da Qualidade, Continuidade e Segurança;
Universalização;
Equilíbrio Econômico-Financeiro;
Modicidade tarifária;
Incentivo à Eficiência;
Incentivo ao Planejamento (longo prazo - PMS):
Racionalização do consumo (estrutura tarifária);
Participação Social;
Transparência;
Estabilidade das regras;
Compreensão das regras pelos agentes: simplicidade;
Equilíbrio entre titular, prestador e usuários.
Desafios
e Perspectivas
Dilema
Tarifário
Prestação de serviços públicos:
Por ser o saneamento um serviço essencial, torna-se um objetivo político que
resulta em interferência política nas decisões técnicas e, como consequência,
carrega ineficiências (tipicamente, baixo desempenho e altos custos
operacionais) que implicam em tarifas elevadas.
Ao mesmo tempo, a pressão política exige baixas tarifas por serviços
essenciais para adequação à capacidade de pagamento da população, o que
pode produzir baixa qualidade de serviço.
DesafiosAgenda
e Perspectivas
1. Regulação do Saneamento
Por que é preciso regular?
Dilema tarifário do saneamento
2. Regulação Econômica
Regulação pelo Custo (Rate of Return)
Regulação pelo Preço (Price Cap)
3. Incentivos à Eficiência
Mecanismos tarifários e Benchmarking
Estrutura Tarifária
4. Considerações Finais
Desafios
e Perspectivas
Regulação
Econômica
Ajuste de tarifas: principal instrumento à disposição dos reguladores para a
obtenção de eficiência no uso dos recursos e de outros objetivos da
regulação.
Eventos tarifários:
 Reajuste tarifário: atualização monetária, com periodicidade definida,
do nível das tarifas.
 Revisão ordinária: principal instrumento de estímulo à eficiência de que
dispõe o regulador.
 Revisão extraordinária: preserva o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato diante de fatores extraordinários.
Desafios
e Perspectivas
Lei 11.445/2007
Art. 38. As revisões tarifárias compreenderão a reavaliação das condições da prestação dos
serviços e das tarifas praticadas e poderão ser:
I - periódicas, objetivando a distribuição dos ganhos de produtividade com os usuários e a
reavaliação das condições de mercado;
II - extraordinárias, quando se verificar a ocorrência de fatos não previstos no contrato, fora do
controle do prestador dos serviços, que alterem o seu equilíbrio econômico-financeiro.
§ 1o As revisões tarifárias terão suas pautas definidas pelas respectivas entidades reguladoras,
ouvidos os titulares, os usuários e os prestadores dos serviços.
§ 2o Poderão ser estabelecidos mecanismos tarifários de indução à eficiência, inclusive fatores
de produtividade, assim como de antecipação de metas de expansão e qualidade dos
serviços.
§ 3o Os fatores de produtividade poderão ser definidos com base em indicadores de outras
empresas do setor.
§ 4o A entidade de regulação poderá autorizar o prestador de serviços a repassar aos usuários
custos e encargos tributários não previstos originalmente e por ele não administrados, nos
termos da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.
Desafios
Perspectivas
Prestaçãoe dos
Serviços
Público
(sem fins lucrativos)
Privado
(com fins lucrativos)
↑ Custo de Pessoal (administrativo)
↑ Investimento (capital)
Tarifa às vezes não cobrem os custos
operacionais ou os investimentos
(depende de recursos externos)
Tarifas devem ser suficientes ou há
subsídio
Atendimento também em localidades
menores (papel social)
Apenas sede e maiores localidades
(viabilidade econômica)
Tarifas mais baixas
Maiores tarifas (impostos e subsídio para
municípios menores)
Tarifas para novos investimentos
Tarifas remuneram investimentos já feitos
Desafios
e Perspectivas
Lei 11.445/2007
Art. 29. Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômicofinanceira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos
serviços: (...)
§ 1o (...) a instituição das tarifas (...) para os serviços de saneamento básico observará as
seguintes diretrizes:
I - prioridade para atendimento das funções essenciais relacionadas à saúde pública;
II - ampliação do acesso dos cidadãos e localidades de baixa renda aos serviços;
III - geração dos recursos necessários para realização dos investimentos, objetivando o
cumprimento das metas e objetivos do serviço;
IV - inibição do consumo supérfluo e do desperdício de recursos;
V - recuperação dos custos incorridos na prestação do serviço, em regime de eficiência;
VI - remuneração adequada do capital investido pelos prestadores dos serviços;
VII - estímulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatíveis com os níveis exigidos de
qualidade, continuidade e segurança na prestação dos serviços;
VIII - incentivo à eficiência dos prestadores dos serviços.
§ 2o Poderão ser adotados subsídios tarifários e não tarifários para os usuários e localidades
que não tenham capacidade de pagamento ou escala econômica suficiente para cobrir o
custo integral dos serviços.
Desafios
e Perspectivas
Regulação
Tarifária
 Regulação pelo Custo (Rate of Return): define as tarifas com base nos
custos do prestador e assim garante a recuperação de custos e uma
remuneração justa, no caso de prestadores privados, ou recursos
necessários para investimento e pagamento de empréstimos, em caso
de prestadores públicos;
 Regulação pelo Preço (Price Cap): desvincula as tarifas dos custos do
prestador e, através de mecanismos de incentivo que permitem
apropriação de excedente, estimulam a eficiência operacional.
Abordagem menos intervencionista: recompensas e penalidades que
induzem o prestador a atingir objetivos desejáveis com maior liberdade
de atuação.
Os incentivos substituem a regulação por comando e controle.
Desafios
e Perspectivas
Rate
of Return
Regulation
MODELO DE CUSTO DE SERVIÇO OU REGULAÇÃO POR TAXA DE RETORNO
As tarifas são ajustadas (ex-post) de acordo com os custos do prestador para
manutenção de determinado nível de remuneração.
A Receita Requerida (RR) para cobrir adequadamente os custos do
prestador é definida com base em informações contábeis para um período
de referência:
RR = CO&M + I + D + BR x TR
RR = CO&M + I + Inv + Emp (Juros e Amort.)
A maior crítica à Regulação por Taxa de Retorno é a de que não há
incentivos à eficiência operacional.
Desafios
e Perspectivas
Price Cap
Regulation
As tarifas são mantidas constantes por um período pré-determinado, a não
ser por reajustes anuais que consideram a inflação e um fator de ajuste
(Fator X).
P1 = P0 x (1 + inf ± X)
Como os preços não acompanham os custos de determinado prestador, o
excedente pode ser maior se houver aumento de produtividade.
Fator X: Produtividade (ganhos de escala), Qualidade, Trajetória, dentre
outros.
Ao final do ciclo tarifário, o regulador pode redefinir os preços em uma
Revisão Tarifária, convertendo o ganho de produtividade em prol da
modicidade para beneficiar o usuário, e calcular novo Fator X.
Desafios
e Perspectivas
Price Cap
Regulation
Fonte: ANEEL, NT 269/2010.
Desafios
e Perspectivas
Modelo
Híbrido
 Revisão Tarifária periódica ao final do ciclo: reversão de ganho de
produtividade através da redução de tarifas.
Se são usadas usadas informações do próprio prestador para definir a nova
tarifa (Regulação pelo Custo), há redução do incentivo à eficiência.
Solução: utilizar informações fora do controle do prestador, como medidas
de desempenho de outras empresas.
DesafiosAgenda
e Perspectivas
1. Regulação do Saneamento
Por que é preciso regular?
Dilema tarifário do saneamento
2. Regulação Econômica
Regulação pelo Custo (Rate of Return)
Regulação pelo Preço (Price Cap)
3. Incentivos à Eficiência
Mecanismos tarifários e Benchmarking
Estrutura Tarifária
4. Considerações Finais
Desafios
e Perspectivas
Eficiência
Econômica
Simulação de um ambiente competitivo:
 Comparação com prestadores reais (benchmarking); ou
 Comparação com prestador virtual (Empresa de Referência).
Desafios
e Perspectivas
Indicadores
 Vantagens: simplicidade, permite comparações, diagnóstico rápido,
regulação por exposição (sunshine regulation).
 Desvantagens: não permite estabelecer relações mais complexas, índice
total subjetivo, insuficiente para definição tarifária.
Fonte: NWASCO (Zâmbia)
Desafios
Perspectivas
Fatores
deeProdutividade
Relação Insumo/Produto (parcial ou total)
 Vantagens: traduz produtividade em um único número; utilização na
definição tarifária (evolução no tempo e comparação entre prestadores).
 Desvantagens: mais complexo quando há vários insumos e produtos
(índices de Törnqvist e de Malmquist); dificuldade de comparação de
prestadores heterogêneos (exige agrupar por tipo).
DEA
MQO
800
700
700
600
600
500
500
Custo
Custo
800
400
y = 2,7103x + 234
R² = 0,7557
400
300
300
200
200
100
100
0
0
0
50
100
Produto
150
200
0
50
100
Produto
150
200
Desafios
e Perspectivas
Funções
de Custo
e de Produção
Funções que associam custos ou quantidades a insumos e variáveis de
contexto (parcial ou total).
Função de Produção: medida estritamente física da eficiência técnica, que
relaciona quantidades produzidas a insumos utilizados.
Função de Custos: conceito econômico que estima a eficiência total,
envolvendo tanto a eficiência técnica quanto a alocativa (combinação
adequada de insumos), relacionando o custo total ao nível de produção e
custos dos insumos.
 Vantagens: estabelece relação entre variáveis; pode-se utilizar na
definição tarifária; possibilidade de considerar variáveis de
contexto; permite calcular custo marginal.
 Desvantagem: difícil de explicar ao público.
Desafios
e Perspectivas
Análise de
Consistência
Comparação dos Resultados de Diferentes Técnicas
Análise de consistência pelo confronto de resultados de diversas técnicas e
verificar se os resultados são coerentes, o que permite fortalecer a posição
do regulador frente as prestadoras.
Os prestadores podem ser envolvidos no processo de benchmarking,
contribuindo para que as informações utilizadas sejam confiáveis e os
resultados, compreensivos e justificáveis.
O benchmarking se converte em um processo que contribui para redução
da assimetria de informação.
Desafios
e Perspectivas
Estrutura
Tarifária
Incentivo ao Consumo Consciente
 Progressividade das tarifas;
 Substituição de Consumos Mínimos por faturamento com tarifas de
disponibilidade (fixa) e por consumo real (variável).
Faturas Residenciais
60
50
40
30
20
10
0
5
10
Residencial 2011
m³
15
20
Residencial 2012
25
Fonte: ARSAE-MG (SAAE Itabira).
R$
Desafios
e Perspectivas
Estrutura
Tarifária
Fonte: ARSAE-MG (Copasa).
Fonte: ARSAE-MG (SAAE Itabira).
Incentivo ao Tratamento de Esgoto
 Diferenciação entre tarifas de coleta e de tratamento de esgoto.
Desafios
e Perspectivas
Tarifa
Social
A Tarifa Social pode ser caracterizada como subsídio cruzado para
adequação das tarifas à capacidade de pagamento dos usuários.
Critérios de obtenção de Tarifa Social (ARSAE-MG):
 Cadastro Único para Programas Sociais – CadÚnico;
 Pode haver restrição de renda mensal familiar por pessoa menor ou
igual a ½ SM;
 Perda do benefício em caso de inadimplência.
Redução de até 40% nas tarifas dos usuários com baixo consumo,
enquadrados na categoria Residencial Tarifa Social.
DesafiosAgenda
e Perspectivas
1. Regulação do Saneamento
Por que é preciso regular?
Dilema tarifário do saneamento
2. Regulação Econômica
Regulação pelo Custo (Rate of Return)
Regulação pelo Preço (Price Cap)
3. Incentivos à Eficiência
Mecanismos tarifários e Benchmarking
Estrutura Tarifária
4. Considerações Finais
Desafios
e Perspectivas
Considerações
Finais
1.
As características intrínsecas ao setor de saneamento (monopólio natural, sunk
costs e inexistência de produtos substitutos) fazem com que a regulação seja
necessária, a fim de evitar o abuso do poder de mercado, visando à
sustentabilidade da prestação de serviços e a modicidade tarifária.
2.
A regulação econômica apresenta como seu principal instrumento o ajuste de
tarifas (reajustes e revisões tarifárias). Não é possível afirmar que exista um
modelo de regulação tarifária superior aos demais em todos os aspectos. É
preciso analisar os critérios adotados em cada modelo, suas vantagens e
deficiências. Em muitos casos, a melhor alternativa é um modelo híbrido.
3.
O regulador deve se dedicar a conhecer as particularidades do setor e do
prestador regulado e definir tarifas com mecanismos de incentivo apropriados
à qualidade e eficiência na prestação dos serviços, com foco no equilíbrio entre
os interesses dos usuários, prestador e município.
Laura Mendes Serrano
Gerente de Regulação Econômico-Financeira
Master of Arts in Economics
[email protected]
Tel.: (31) 3915-8071