Presidência daRepública
Casa Civil
REGULAÇÃO, SEGURANÇA JURÍDICA E
ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO
Luiz Alberto dos Santos
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Casa Civil
Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas
Governamentais
Dezembro de 2009
Presidência daRepública
Casa Civil
Governança Regulatória


Evolução temática: regulação como tema da
agenda de governança pública
Multiplicidade de aspectos







Acesso a informação x cultura do segredo
Consolidação normativa x fragmentação
Judicialização e qualidade da Justiça
Transparência e participação da sociedade
Instituições Regulatórias
Marcos Regulatórios
Qualidade da Regulação
QUALIDADE DA REGULAÇÃO NO BRASIL

A qualidade da
regulação, um dos
indicadores
básicos de
governança, é
ainda inferior ao
encontrado nos
países
desenvolvidos e
mesmo em alguns
países da AL

Segundo o Banco
Mundial, embora
seja superior ao
encontrado à média
da AL, é ainda
inferior à média dos
países membros da
OCDE
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Constituição de 1988: extensa e analítica
Fonte: Época, 15 set 2009, p.79.
•Na verdade a CF conta com 250 artigos e 95 disposições transitórias
•A Constituição dos EUA contém 7 “artigos” e 27 emendas. No total, são pelo menos 133 dispositivos
constitucionais em vigor, que, no Brasil,seriam considerados “artigos”.
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Fonte: Época, 15 set 2008 – “A Constituição sem Fim”, artigo de Rogério Arantes e
Cláudio Couto.
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A Constituição questionada...
Proposta quer retirar direitos sociais da Constituição
Raquel Torres
“Vinte e um anos após a promulgação da Constituição Federal brasileira, uma proposta tem como
objetivo enxugar o texto e retirar mais de 80% dos seus artigos: a Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) 341/2009 , do deputado Regis de Oliveira (PSC-SP), reduz os 250 artigos
do texto atual a apenas 62, e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que hoje conta
com 96 artigos, passa a ter somente um. O projeto teve parecer favorável do relator da Comissão
de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), o deputado Sérgio Barradas Carneiro (PT-BA).
Entre as principais mudanças previstas na PEC e mantidas pelo relator está a retirada de toda a
matéria que dispõe sobre direitos sociais: foram excluídos os capítulos sobre a seguridade social e
sobre a educação, por exemplo. A constituição proposta por Regis de Oliveira não traria mais
saúde e educação como direitos de todos e deveres do Estado, não estabeleceria o Sistema Único
de Saúde nem trataria da assistência social e da previdência. Direitos dos trabalhadores, como
seguro-desemprego, Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), 13º salário, férias, garantia
de salário mínimo e a livre associação profissional ou sindical também não estariam presentes no
documento. “O objetivo disso é retirar tudo aquilo que não é matéria constitucional”, argumenta
o autor da PEC. Na justificativa da proposta, ele ainda escreve que é preciso evitar “a existência
das constituições formais, onde cabe toda e qualquer matéria, por mais irrelevante que seja”.”

Data: 8/10/2009 Fonte: Revista Poli
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Um problema: excesso de normas
Normas legais e regulamentares adotadas
desde 1988 até 2008 no Brasil
Normas Federais
No. de normas federais gerais
Constituição Federal
1
Emendas constitucionais de revisões
6
Emendas constitucionais
Leis delegadas
56
(...61 EM DEZEMBRO DE 2009)
2
Leis complementares
69
Leis ordinárias
4.055
Medidas provisórias originais
1.058
Medidas provisórias reeditadas
5 491
Decretos federais
9.912
Normas complementares
130.075
Total
150.425
Normas estaduais
No. de normas estaduais
gerais
Média por Estado
Leis ordinárias complementares
227.973
Decretos
330.836
Normas complementares
438.168
Total
996.977
36.925
No. de normas
municipais gerais
Média por município
Normas municipais
Leis ordinárias complementares
450.675
Decretos
499,432
Normas complementares
1.678.855
Total
2.628.962
472,24
Fonte: Ibpt, 2008. QUANTIDADE DE NORMAS EDITADAS NO BRASIL: 20 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
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O estado da “arte”: 21 anos da
Constituição Cidadã


Regulamentação incompleta:

66 dos 250 artigos da Carta ainda precisam de algum tipo de regulamentação

126 dispositivos requerem leis complementares ou ordinárias para serem
validados.
Antonio Carlos Mendes, professor da Pontifícia Universidade Católica de São
Paulo (PUC-SP):


“Os aspectos negativos decorrem da falta de legislação complementar adequada à nova
Constituição. (...) O Legislativo é muito moroso.”
Prof. Paulo Blair (UnB):

“Muito do que se diz que carece de regulamentação carece mesmo de vontade política de
aplicação”. “Só há uma instância capaz de forçar o parlamento a fazer as regulamentações
necessárias: pessoas na rua mobilizadas, imprensa, sociedade civil organizada.”
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Exercício da regulação no Governo Federal





Instituições regulatórias no Brasil: construção histórica com alto nível de fragmentação e
complexidade
Dez Agências Reguladoras instituídas a partir de 1996 (ANEEL, ANATEL, ANP, ANA,
ANVISA, ANS, ANTT, ANTAQ, ANCINE, ANAC)
Heterogeneidade conceitual e de formatos institucionais
Isomorfismo imperfeito com experiências internacionais e nacionais.
Diversas autarquias e órgãos da Administração Direta com competências regulatórias
•Banco Central do Brasil (autarquia “ministerial”)
•Secretaria da Receita Federal do Brasil (administração direta)
•Ministério do Trabalho e Emprego (administração direta)
•Conselho Administrativo de Defesa Econômica (autarquia).
•Comissão de Valores Mobiliários (autarquia).
•Superintendência de Seguros Privados (autarquia).
•Departamento Nacional da Produção Mineral (autarquia).
•Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (autarquia
especial).
•Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (autarquia)
•Ministério do Turismo (adm. direta)/Instituto Brasileiro de Turismo (autarquia).
•Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (autarquia).
•Serviço Florestal Brasileiro/MMA (administração direta)
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Poder Regulamentar e Poder
Regulador

Princípio da legalidade: determinante para a Administração e seus agentes – art. 37
da CF

Poder Regulamentar: intrínseco à Administração e ao Presidente da República em
especial
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

Art. 174 da Constituição Federal:
 compete ao Estado “como agente normativo e regulador da atividade econômica”

exercer “na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento”.
A função reguladora está expressamente prevista na Constituição, como
prerrogativa do Estado destinada a suprir as chamadas “falhas do mercado”.

Selznick: Regulação pode ser identificada como “o controle contínuo e focado
exercido por uma agência pública sobre atividades consideradas importantes para
uma comunidade”.

Pode incluir, também, toda influência estatal deliberada, como a taxação,
subsídios, e quaisquer formas de controle ou influência social (Baldwin e Cave,
Baldwin Scott e Hood, entre outros, apud Moura, op. Cit.).
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Segurança Jurídica e Estado de
Direito

Compromisso constitucional do Presidente da República (art. 78 da CF):







manter, defender e cumprir a Constituição
observar as leis
promover o bem geral do povo brasileiro
sustentar a união, a integridade e a independência do Brasil
Apesar disso, desde 1988 foram ajuizadas no STF mais de 4.300 ADINs, a
maior parte contra leis federais. Não é incomum a declaração de
inconstitucionalidade de atos normativos: 1.172 Adins foram julgadas total ou
parcialmente precedente no período.
A insegurança jurídica traz sérios obstáculos ao desenvolvimento social e
econômico do País
A garantia do Estado de Direito se dá, também, mediante a aprovação e
aplicação de leis válidas, legítimas e conforme o sistema constitucional, bem
assim de regulamentos e normas infralegais que respeitem os limites legais e
os princípios constitucionais.
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Papel dos órgãos jurídicos








Analisar a legalidade e constitucionalidade prévia dos atos do Poder
Executivo (PR, Ministros, Secretários)
Auxiliar os dirigentes no controle interno da legalidade dos atos da
Administração
Elaborar pareceres e estudos e propor normas, medidas e diretrizes
Coordenação dos órgãos jurídicos dos respectivos órgãos autônomos e
entidades vinculadas
Unificar a jurisprudência administrativa, garantir a correta aplicação das
leis, prevenir e dirimir as controvérsias entre os órgãos jurídicos da
Administração Federal;
Defender a constitucionalidade das Leis
Representar em juízo o Poder Público
Execução da dívida ativa
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




Instituído em março de 2007 pela Casa Civil, em conjunto com o Ministério da Fazenda e o
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Desenvolvido com o apoio do Banco do Desenvolvimento Interamericano (BID) – contrato
firmado em dezembro de 2007.
Proposta: aperfeiçoar a governança do sistema regulatório e a coordenação entre as
instituições que participam do processo regulatório.
Visa a introdução de novos mecanismos para a responsabilização, participação e
monitoramento da sociedade civil e em reforçar a qualidade da regulação de mercado.
Gestão do Programa: Comitê Gestor e Comitê Consultivo
Objetivos do PRO-REG:
 Reforçar o sistema regulatório para facilitar o exercício de todas funções por todos os atores;
 Reforçar as capacidades para formular e analisar políticas públicas em setores regulados;
 Melhorar a coordenação e visões estratégicas entre políticas setoriais e o processo regulatório;
 Reforçar a autonomia, transparência e desempenho de agências reguladoras; e,
 Desenvolver e melhorar mecanismos para a responsabilização social e transparência durante
o processo regulatório.
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PRO-REG : COMPONENTES
Fortalecimento da capacidade de formulação e análise de políticas:

(i) diagnóstico da formulação e análise de políticas públicas em mercados regulados;

(ii) desenho de uma metodologia e de indicadores para o acompanhamento e a
avaliação de políticas públicas em mercados sujeitos a regulação; e

(iii) capacitação dirigida aos profissionais dos ministérios em questões de formulação,
monitoramento e avaliação de políticas setoriais em mercados regulados.
Melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre políticas setoriais e o
processo regulatório

i) estudo para o desenho de uma unidade de coordenação, acompanhamento e
avaliação de assuntos regulatórios, que apóie o governo central em temas de melhoria da
qualidade regulatória;

(ii) estudo para a criação de uma instância colegiada independente de consulta e
assessoramento ao governo central em temas de qualidade e boas práticas em regulação;

iii) desenho e implantação de uma rede governamental de melhoria regulatória;

(iv) desenho de uma estratégia de implantação e institucionalização da análise do
impacto regulatório (AIR);

(v) desenvolvimento de instrumentos de gestão que apóiem o estabelecimento de
consensos e acordos sobre os objetivos estratégicos das políticas setoriais, o
desempenho das agências e a garantia da autonomia financeira e dos recursos
necessários para a boa operação das agências reguladoras.
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PRO-REG : COMPONENTES
Fortalecimento da autonomia, transparência e desempenho das agências reguladoras

(i) desenho, desenvolvimento e implementação de um Programa de capacitação
em AIR;

(ii) desenvolvimento e implementação de um sistema de seleção de diretores e
equipe gerencial superior das agências;

(iii) formulação e implementação de um Programa de capacitação em processos
administrativos e gestão por resultados, dirigido aos funcionários das agências.
Apoio aos mecanismos para o exercício do controle social

(i) formulação e implementação de um Programa de capacitação em questões de
funcionamento dos mercados, princípios de reforma regulatória, papel da regulação e
sua relação com a sociedade civil, orientado para entidades e organizações de defesa
do consumidor, tanto públicas como não-governamentais.

(ii) formulação e implementação de uma campanha de comunicação institucional
de educação em regulação;

(iii) capacitação para o fortalecimento das “ouvidorias” das agências reguladoras;

(vi) capacitação do pessoal de agências em temas de transparência, prestação de
contas e participação social; e

(v) assistência técnica às agências reguladoras para a implementação de medidas
de facilitação do controle social.
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PEER REVIEW OCDE (2008)
RELATÓRIO FINAL: UMA VISÃO GERAL
O peer review discutiu com clareza as práticas
correntes de regulação no Brasil, em
termos de:
 melhorar a performance do sistema;
 alcançar os objetivos políticos
estabelecidos;
 desmistificar o debate ideológico sobre a
estrutura regulatória envolvendo ministérios
e agências, e
 obter aprendizado a partir da experiência
internacional.
E enfatizou, entre outras medidas, a
necessidade de adotar:
 a Análise do Impacto Regulatório (AIR), e
 uma unidade de supervisão da qualidade
regulatória junto ao governo central.
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
Disponível em www.regulacao.gov.br
ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO
O QUE É E PARA QUE SERVE
Por que adotar AIR?

Uma ferramenta para o controle da qualidade da
regulação

Uma ferramenta para assegurar accountability –
regras para os que fazem as regras….
Ferramenta de políticas baseada em evidências:

É a regulação o melhor meio disponível para
atingir os objetivos desejados pela política
pública?
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Definições, tipos e processos

“Regulatory Impact Analysis” - RIA é uma ferramenta sistemática de decisão que envolve um conjunto
de métodos dirigidos a examinar, medir e avaliar sistematicamente os benefícios esperados, os custos
e efeitos e impactos negativos e positivos de regulações existentes ou propostas, através de um procsso
de decisão baseado em evidencias.

RIA envolve o cálculo de benefícios e custos da regulação, inclusive análise de custos e benefícios
(CBA). Além de medir os custos diretos da aplicação das regulações, CBA avalia os custos indiretos, e
tenta quantificar os benefícios da regulação.

Assegura que uma abordagem racional para o atingimento de objetivos de políticas tenha sido adotada
durante o processo de formulação, por meio, entre outros, do envolvimento de um amplo espectro de
atores afetados.

RIA assegura que as regulações existentes ou propostas sejam sujeitas a uma análise transparente,
rigorosa e sujeita a controle público para determinar se são meios adequados a atingir seus objetivos, e
exerce uma função de controle ao promover a escolha racional de políticas pelos governos em um
ambiente transparente.

É uma estratégia de simplificação administrativa ex ante que busca avaliar o impacto que leis ou regras
novas podem impor a outras entidades administrativas (públicas ou privadas) antes que a regulação
seja posta em efeito, oferecendo dados empíricos sobre as consequências da regulação.

RIA não é por si mesmo uma base suficiente para a tomada de decisão, mas é usado como um “guia”
para melhorar a qualidade da tomada de decisão política e adminsitrativa (OECD, 1997).

A condução sistemática de RIA fortalece a capacidade dos governos de assegurar que a regulação seja
eficiente e efetiva, incluindo seus impactos concorrenciais.

Um processo bem conduzido de RIA busca produzir regulações mais eficientes e, em consequência,
melhores resultados (outcomes) da regulação.
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Experiências de Análise de Impacto
Regulatório (RIA)
Estados Unidos










Regulatory Analysis Review Group, criado pelo Presidente Certer em 1978 - Executive Order
12044.
US Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) - Office of Management and Budget
(OMB) – criado em 1980 - Paperwork Reduction Act – contexto da “deregulation”
O administrador do OIRA é nomeado pelo Presidente, sujeito à confirmaçaõ do Presidente
OIRA tem um quadro de cerca de 50 especialistas de carreira.
Executive Order 12291 de 1981 formalmente atribuiu ao OIRA natureza de um Regulatory
Oversight Body – ROB e exigiu que agencias conduzissem regulatory impact assessments
usando análise de custo beneficio, a serem submedidas ao OIRA para revisão.
Deu ao OIRA poderes para restituir regulações não-satisfatórias para as agências.
Executive Order 12866, do Presidente Clinton (1993): ampliou escopo dos impactos a serem
considerados nos RIA, incorporando impactos distributivos e impactos secundários e
aumentando a transparência.
Governo Bush manteve essa abordagem com pequenas adequações (EO 13422, 2007).
OIRA editou diretrizes para condução de RIA, e.g. Circular A-4, de 2003.
OBAMA: Memorando de 30 de janeiro de 2009 – Regulatory Review

“ If properly conducted, centralized review is both legitimate and appropriate as a
means of promoting regulatory goals”

Objetivo: produzir um conjunto de recomendações para uma nova Executive Order on
Federal regulatory Review – relações entre OIRA e agências, transparência,
participação do público, análise de custo beneficio, impactos intergeracionais,
agilidade, etc.
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Reino Unido

1997 - Better Regulation Task Force

1998 (Gov. Blair) – introdução do RIA com foco nos impactos das propostas de
políticas no ambiente de negócios, entidades sociais e serviços voluntários. Criação
da Regulatory Impact Unit no Gabinete do Primeiro Ministro

2005 – Better Regulation Executive – inicialmente vinculada ao Gabinete do Primeiro
Ministro, é parte do Department for Business, Innovation and Skills (BIS) (exDepartment for Business, Enterprise and Regulatory Reform.), com funções de
assessoramento.

2006 - Better Regulation Commission

2008 - Risk and Regulation Advisory Council

Sujeitas ao escrutínio do National Audit Office, do Panel for Regulatory
Accountability, e da House of Commons.

Better Regulation Executive trabalha com departamentos e reguladores para avaliar
novas propostas de políticas, aumentar efetividade das novas regulações, facilitar a
mudança e supressão de regulações, reduzir a carga regulatória sobre negócios,
terceiro setor e pessoal operacional do serviço público, aumentar transparência e
accountability, comunicar mudanças regulatórias com eficiência, e atuar visando o
cumprimento da agenda européia da melhoria regulatória.
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Comissão Européia




Europa - EU Impact Assessment Board (IAB) criado
em 2006 no Gabinete do Secretário-Geral da
Comissão Européia.
Resultado da Better Regulation Initiative, lançada na
Agenda de Lisboa e no Mandelkern Report de 2001.
Impact Assessment Guidelines foram emitidas pela
Comissão em 2003, revisadas em 2005 e
atualizadas em 2006, com novas revisões em 2008.
IAB tem como principal papel supervisionar a
qualidade das análises produzidas pelos Diretórios
Gerais quado propõem novas políticas.
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Benefícios de AIR

Analise: aprendizado

Ferramenta para consulta: transparência,
comunicação: aumenta confiança no governo e
qualidade do processo de elaboração de normas

Assegura coerência das políticas, integrando todos
os impactos econômicos

Previne e minimiza a necessidade de simplificação
administração administrativas posterior

Accountability, credibilidade e legitimidade

….. Necessita ser aplicada para demonstrar seus
benefícios.
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Elementos da AIR
•
•
•
•
•
•
•
•
Identificar e definir o problema
Explicitar os objetivos desejados
Considerar as diferentes opiniões
Consultação
Analisar as opções (avaliando os impactos
esperados)
Recomendar opções de políticas
Comunicar os resultados
Monitorar (a regulação) e reportar
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Desafios na implementação da AIR
Relacionados ao
instrumento:
• Identificação do problema
• Disponibilidade de dados
•
•
•
“Análise proporcional”
Quantificação e “limite”
(custos do impacto)
Risk assessment
Relacionados à estrutura/processo
• Escopo da aplicação/ seleção de propostas
• Controle de qualidade (supervisão)
• Apresentação/ Comunicação
• Integração na fase inicial do processo decisório
• Integração na fase final do processo decisório
• Treinamento
• Contexto multi-níveis
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Boas Práticas na OCDE
“Building an institutional framework for RIA - Guidance
for Policy Makers” – OCDE, 2008
1. Compromisso político e apoio nos níveis superiores
•
Base legal para AIR
•
Accountability ministerial clara
2. Alocação das responsabilidades pela aplicação da AIR
•
Responsabilidades operacionais com departamentos e serviços
•
Coordenação inter-setorial
•
Supervisão centralizada da qualidade
3. Objetivar e priorizar esforços de AIR
•
Escopo da aplicação – quando aplicar AIR
•
Impactos setorIais
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4. Desenvolver diretrizes e orientações amplas
•
Caráter mandatório
•
Abrangendo processo e aspectos técnicos
5. Conduzir análises consistentes
•
Estratégias para obtenção de dados
•
Metodologias consistentes mas flexíveis
6. Consultação/ Transparência/ Comunicação
• Metodologias consistentes mas flexíveis
• Envolver o público intensivamente
• Comunicar os resultados
7. Muito treinamento
8. Aplicar AIR tanto para novas quanto para regulações existentes
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A transparência nos procedimentos
para elaborar novas leis e
regulações






Processos transparentes e consistentes para fazer e implementar leis são fundamentais para
assegurar a confiança no processo legislativo e para salvaguardar as oportunidades de participar
das formulações de leis.
No Brasil, os projetos de lei têm que ser submetidos à Casa Civil para análise, tendo por
referência o disposto no Decreto nº 4.176, de 2002, que estabelece normas e diretrizes para a
elaboração, redação, consolidação e preparação dos atos normativos de autoridade dos órgãos e
entidades do Poder Executivo Federal.
Quanto aos procedimentos administrativos, não há padronização para a elaboração de novos
atos regulatórios. O nível infralegal de regulações (regulamentações, portarias, etc.) é elaborado
sob a responsabilidade exclusiva das organizações interessadas.
Consulta pública: processo de controle “ex ante” dá aos cidadãos e empresas a oportunidade de
contribuir nas decisões regulatórias e que, bem definido, bem implementado, pode contribuir para
melhorar a qualidade da regulação; para a identificação de alternativas mais eficazes, com custos
mais baixos para empresários e para a administração; maior observância às normas e para dar
respostas regulatórias mais rápidas, diante de processos intempestivos de mudança.
Consulta pode melhorar a credibilidade e legitimidade da ação governamental, ganhar o apoio de
grupos envolvidos em processos decisórios e aumentar a aceitação daqueles envolvidos com o
processo de regulação.
Consulta não é compulsória no Brasil, mas, em geral, qualquer anteprojeto de ato regulatório, que
tenha importante impacto sobre consumidores ou usuários é submetido à consulta e/ou audiência
pública, com o objetivo de obter informações úteis para o processo decisório, melhor
entendimento dos aspectos relevantes do assunto a ser regulado e dar publicidade ao ato
normativo.
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PEER REVIEW OCDE
AVALIANDO O DESEMPENHO DAS AUTORIDADES REGULADORAS

Avaliação de desempenho é fundamental para melhorar a qualidade das
decisões e ações dos reguladores. Isso inclui determinar o impacto das ações
dos reguladores.

Pode ser realizada a priori ou a posteriori:

a priori: Análise de Impacto Regulatório (AIR).

a posteriori: avaliação da consecução dos objetivos dos reguladores através da
avaliação do impacto social e econômico relativos aos poderes e recursos que
lhes são designados.

Processo ex post precisa de uma abordagem equilibrada, pois uma avaliação
rigorosa demais poderia ser usada para debilitar a independência das
reguladoras, minando sua ação, enquanto que a falta de avaliação poderia gerar
dúvidas a respeito da sua legitimidade e restringir sua influência.

Agências brasileiras também estão sujeitas à avaliação independente por parte das
ONGs, em um nível pouco comum em países da OCDE. Isso mostra a intensidade do
debate sobre as agências.

Amplos relatórios de avaliação também são disponibilizados pelas organizações
internacionais (.e.g. WORLD BANK)
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PEER REVIEW OCDE 2008
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Opções políticas relacionadas à Capacidade Governamental em
Assegurar Regulação de Alta Qualidade:

Ampliar esforços para integrar uma aproximação “do governo como um
todo” para promover a qualidade regulatória no mais alto nível político;

Implantar capacidades institucionais para a qualidade regulatória;

Melhorar os mecanismos de coordenação e esclarecer responsabilidades
para a qualidade regulatória;

Implantar a Análise de Impacto Regulatório como uma ferramenta
eficaz da qualidade regulatória;

Melhorar a qualidade do estoque regulatório a fim de assegurar a
consecução eficiente dos objetivos econômicos e sociais;

Melhorar a transparência e ampliar a participação social nos processos
regulatórios.
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Obrigado!
LUIZ ALBERTO DOS SANTOS
[email protected]
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