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APONTAMENTOS ACERCA DA IMPLEMENTAÇÃO DO SUAS: o caso do
município de Juiz de Fora
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Rodrigo de Souza Filho
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Cláudia Mônica dos Santos
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Maria Lúcia Duriguetto
INTRODUÇÃO
O presente trabalho expressa os primeiros resultados da pesquisa ANÁLISE DAS
CONDIÇÕES SOCIAIS, POLÍTICAS E CULTURAIS E DA INTERVENÇÃO PROFISSIONAL
DO ASSISTENTE SOCIAL NA IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL (SUAS) EM JUIZ DE FORA (período 2005-2008), realizada pelo Grupo de
Pesquisa Serviço Social, Movimentos Sociais e Políticas Públicas da Faculdade de
Serviço Social da Universidade Federal de Juiz de Fora (FSS/UFJF).
A análise efetivada compreende que o Governo Lula, ao manter a política econômica
neoliberal (Filgueiras e Gonçalves, 2007) e estruturar uma política de assistência social
fundada em programas focalizados de transferência de renda, inviabiliza a democratização
da assistência social prevista no SUAS.
Dessa forma, nosso estudo analisou a estrutura de gestão da política de assistência
social do município de Juiz de Fora, através de documentação e entrevista com o
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Doutor. Universidade Federal de Juiz de Fora/Universidade Federal do Rio de Janeiro. E-mail:
[email protected]
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Doutora. Universidade Federal de Juiz de Fora. E-mail: [email protected]
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Doutora. Universidade Federal de Juiz de Fora. E-mail: [email protected]
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responsável pelo planejamento do órgão executor da política, e verificou a intervenção das
organizações da sociedade civil e dos assistentes sociais no processo de implementação do
SUAS, identificando suas contribuições no sentido da afirmação da política de assistência
social enquanto política pública de direito. A análise da intervenção das organizações da
sociedade civil e dos assistentes sociais foi baseada em entrevistas realizadas com os
representantes das instituições e com os profissionais que atuam na região da cidade onde
foi implantado o primeiro CRAS do município (Região Leste).
I – A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DO GOVERNO LULA
Conforme análise de especialistas (Filgueiras e Gonçalves, 2007), o Governo Lula
tem mantido, no geral, a política econômica e social de FHC. Tal postura ratifica o
compromisso com o ajuste fiscal e a manutenção do superávit primário, posicionando-se
contra o princípio da universalidade no campo social, destacando a focalização nos grupos
de menor renda como norteador das políticas sociais.
Conforme Druck e Filgueiras (2007: 30), os gastos sociais que têm maior capacidade
de impacto no combate às desigualdades e à pobreza, como saúde, educação, habitação e
saneamento, perdem participação relativa no orçamento social.
Nesse quadro, efetiva-se a tendência à privatização e assistencialização das
políticas sociais, já esboçada por Mota (1995), no início da década de 1990, e atualizada
para a conjuntura atual (Mota, 2008).
No entanto, o processo de efetivação dessa tendência, no que se refere a expansão
da política de assistência social, durante o governo Lula, permitiu que forças democráticas
interviessem nesse contexto e elaborassem uma proposta que incorporava elementos
democráticos previstos na Constituição Federal de 1988 (CF-1988) e na Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS).
Nesse sentido, consideramos que os aspectos mais significativos implementados
pelo Governo Lula no campo da assistência social foram: o fim do Programa Comunidade
Solidária e a rearticulação do Conselho Nacional de Assistência Social; a unificação dos
programas de transferência de renda no denominado Bolsa Família; a centralização das
ações da política de assistência social no Ministério de Desenvolvimento Social e Combate
à Fome (MDS); e, por fim, a aprovação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS),
em setembro de 2004, consubstanciando as diretrizes da IV Conferência de Assistência
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Social (PNAS), que teve como principal deliberação a implementação do Sistema Único de
Assistência Social (SUAS).
Desses aspectos que consideramos efetivos avanços na área da assistência social,
sem dúvida alguma, a PNAS, na perspectiva do SUAS e, em seguida, a aprovação de suas
normas operacionais básicas (NOB-SUAS e NOB-RH), realizadas após um amplo processo
de debate, via conselhos, define uma nova ordenação da gestão da assistência social como
política pública. Essa nova ordenação reforça preceitos democratizadores contidos na
LOAS.
No entanto, a pedra angular da política de assistência social do governo Lula é a
política de transferência de renda, principalmente a desenvolvida através do Programa
Bolsa Família, que, apesar de ter tido o mérito de unificar e racionalizar as ações dispersas
nessa área, o fez a partir de uma orientação tipicamente focalista, conformando um
conteúdo classicamente neoliberal.
Os gastos com a política de assistência social revelam a consolidação da tendência
de tal constituir-se predominantemente nos programas de transferência de renda. Segundo
dados apresentados por Behring (2009), entre 2006 e 2008, dos recursos do MDS,
aproximadamente 90% foram destinados a esses programas.
Nesse sentido, se por um lado a PNAS/SUAS representa um avanço democrático da
concepção e do desenho institucional para a operacionalização da política de assistência
social brasileira, por outro lado, esse avanço está subordinado à lógica neoliberal da política
econômica e da estrutura efetiva da política de assistência social do Governo Lula, baseada
nos programas de transferência de renda. Dessa forma, a PNAS/SUAS não possui
condições objetivas para sua efetivação.
Assim sendo, consideramos que a expressão da assistencialização das políticas
sociais no campo assistencial realiza-se através dos Programas de Transferência de Renda,
em especial do Programa Bolsa Família. Ou seja, a PNAS/SUAS sofre os mesmos
constrangimentos relacionados à assistencialização e privatização que as demais políticas
sociais sofrem, podendo, inclusive, servir a uma proposta antagônica à sua concepção.
Nesse quadro, a implementação do SUAS nos municípios pode, de forma geral,
caminhar em, pelo menos, dois sentidos, opostos entre si: reforço da dimensão democrática
prevista na PNAS/SUAS ou, então, seguir como estratégia de controle e fiscalização dos
critérios de elegibilidade e das condicionalidades previstas no PBF e consolidar o
“pluralismo de bem-estar” na área, reiterando a assistencialização da assistência social.
Tanto uma possibilidade quanto a outra sofrerão com a ausência de recursos, ratificando a
precarização da política de assistência social.
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Nesse sentido, a questão que se coloca é: quais as potencialidades da
implementação do SUAS nos municípios em termos de sua gestão, da mobilização das
organizações da sociedade civil e da intervenção profissional do assistente social?
II - A ESTRUTURA DE GESTÃO DA POLÍTICA MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL DE JUIZ DE FORA
Embora a gestão da Política de Assistência Social de Juiz de Fora, no período 20052008, fosse de responsabilidade da Secretaria de Política Social – SPS, a coordenação e
execução foi realizada pela Associação Municipal de Apoio Comunitário - AMAC.
A AMAC se constitui como uma associação civil sem fins lucrativos, mas que tem
atuado desde a sua criação, em 1984, na coordenação e execução de ações, programas e
projetos na assistência social do município. Por isso, essa instituição possui um amplo leque
de programas, projetos e serviços de assistência social.
Dessa forma, a AMAC passou a ser o principal órgão responsável pelas demandas
da assistência social no município, ficando, na gestão 2005-2008, como responsável pela
coordenação e execução da política de assistência social de Juiz de Fora, oferecendo
serviços de Proteção Social Básica e Proteção Social Especial às famílias e indivíduos em
situação de vulnerabilidade, no lugar da Secretaria de Política Social da Prefeitura
Municipal, órgão a qual estava vinculada no período analisado.
Ao observar as competências, a missão e o objetivo da AMAC, podemos observar e
confirmar a natureza contraditória da mesma. Pois, ao mesmo tempo em que é uma
associação sem fins lucrativos é ela quem tem a função de executar e coordenar a Política
de Assistência Social no município e não a SPS. Essa natureza contraditória, mostra que a
gestão da política de assistência social do município é frágil, na medida em que não se
encontra sob responsabilidade direta do poder público, não efetivando uma estrutura
burocrática estatal, o que pode vir a comprometer o andamento da implantação do SUAS no
município, enquanto política pública democrática (Souza Filho, 2007).
Em relação aos programas e projetos da AMAC, apesar deles constituírem uma rede
da instituição e corresponderem aos níveis de proteção social previstos na NOB/SUAS, a
organização institucional da entidade é departamentalizada por faixa etária. Portanto, do
ponto de vista da gestão, a organização da AMAC não potencializa a lógica da proteção
social prevista no SUAS.
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Outro aspecto a destacar refere-se ao CRAS. Segundo a estrutura existente, o
CRAS da região leste, primeiro centro de referência implantado no município, em
29/08/2006, se apresenta como um programa de atendimento da AMAC, na medida em que
ele
está
subordinado
a
uma
das
cinco
coordenações
do
Departamento
da
Infância/Adolescente4. Portanto, além de uma localização institucional inadequada, essa
estrutura dificulta a articulação entre as outras coordenações e departamentos.
Esses aspectos indicados acima configuram-se, então, os elementos centrais da
estrutura de gestão da política de assistência social em Juiz de Fora.
III – ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL E A INTERVENÇÃO NO CAMPO DA
ASSISTÊNCIA SOCIAL
Foram pesquisadas 27 organizações da sociedade civil, sendo 11 religiosas, 10
comunitárias, 3 recreativas e 3 filantrópicas.
Em vinte instituições, os representantes reconhecem que as reivindicações que mais
mobilizam a população dizem respeito ao desenvolvimento de políticas públicas nas mais
diferentes áreas, de onde podemos exemplificar citando a saúde, o saneamento básico e a
segurança pública. Ao identificarem estes problemas, os entrevistados recolocam no debate
que as expectativas de atenção das demandas do município ainda são depositadas na
figura do Estado.
Foi perguntado aos responsáveis das instituições o conhecimento acerca das
políticas sociais do município. Para seis instituições, o conhecimento das políticas
desenvolvidas se dá através do órgão responsável pela execução destas na administração
municipal (AMAC). Cinco instituições destacaram elementos concernentes aos aspectos
políticos do conhecimento das políticas, como seu perfil clientelista e a prática da corrupção.
Em doze instituições, os responsáveis não responderam ou não tem nenhum conhecimento
acerca das políticas sociais no município.
Este número significativo de instituições que não souberam responder acerca do
andamento das políticas sociais no município revela a pequena capacitação teórica e
política destas entidades no entendimento do quadro operativo e normativo maior (realidade
municipal e direitos constitucionais) aos quais suas ações estão dependentes. Este
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Cabe registrar que o novo governo, iniciado em 2009, promoveu mudanças na organização da gestão da política de
assistência, mas que não serão tratadas pois encontra-se fora do período de análise (2005-2008).
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desconhecimento ganha contornos mais específicos quando observamos, que estes
entrevistados reconhecem que a ausência de políticas públicas é um dos principais
problemas na região e no município.
Quando indagados acerca do conhecimento sobre o SUAS e sobre a política de
assistência social no município três instituições expuseram ter conhecimento acerca da
implementação do SUAS via rede de assistência, programas como bolsa família, seleção de
crianças para o atendimento em creches e criação dos CRAS. Para outras três instituições,
este processo se deu através dos serviços prestados pelos programas institucionais da
AMAC ou outros como cesta básica, abrigamento e família substituta. Vinte representantes
das instituições disseram não ter nenhum conhecimento sobre o SUAS e seu processo de
implementação e sobre a política de assistência. Dessa forma, podemos notar que a maioria
dos entrevistados desconhecem a dimensão normativa e as inovações institucionais e
políticas na área da assistência após a promulgação da Carta de 1988 e sua
regulamentação pela LOAS e a criação do SUAS.
Esse desconhecimento do SUAS e da política de assistência bem como o seu
conhecimento sustentado em alguns programas e serviços institucionais desdobra-se nas
respostas generalistas quando indagados acerca das dificuldades e limites percebidos na
condução da política de assistência social no município. A falta ou má distribuição de
recursos financeiros e de investimento na política de assistência social foram apontados por
seis instituições como um dos maiores dificultadores na condução da política. Na direção de
ilustrar a desinformação explicitada na questão anterior, quatro instituições enfatizaram a
falta de esclarecimento à comunidade acerca de seus direitos bem como a falta de
participação popular nos processos de formulação e operacionalização da política. A prática
da corrupção e o excesso de burocracia também foram apontados por duas instituições.
Também nessa direção, três instituições destacaram a falta de vontade política e a
prevalência de interesses eleitoreiros no desenvolvimento das ações. Entretanto, dos
entrevistados, 13 instituições não souberam responder quais são os limites e dificuldades
para a condução da política de assistência social no município. Esse dado nos permite
observar que as entidades também não demostraram conhecimentos e condições de avaliar
a atuação do poder público municipal no campo da política de assistência, o que coaduna
com a desinformação acerca do processo de implementação dessa política exposto
anteriormente.
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IV – OS ASSISTENTES SOCIAIS E A IMPLEMENTAÇÃO DO SUAS
Foram entrevistadas dezoito Assistentes Sociais correspondente a 16 instituições.
Destas instituições 13 pertencentes à AMAC, duas vinculadas a instituições conveniadas
com a política Municipal de Assistência Social e uma não possui convênio com a prefeitura.
Esse fato nos leva a afirmar que o impacto mais forte na política de assistência social da
Zona Leste, são as ações desenvolvidas pela AMAC.
Identificou-se que 72% dos profissionais possuem vínculo empregatício celetista,
28,8% com contratos precários, caracterizados como parcerias e contratos temporários, e
um profissional (5,55%) declarou trabalho voluntário. Essa constatação nos leva a crer que a
qualidade dos serviços pode ser afetada pela não estabilidade do profissional na instituição.
83% dos entrevistados mostraram conhecimento do SUAS, de sua importância e de
seus aspectos operacionais fundamentais: matricialidade familiar, trabalho em rede, os
níveis de proteção, a descentralização. Apenas três profissionais informaram não conhecer
os aspectos fundamentais da implantação do SUAS.
Em
relação
às
atividades
que
desenvolvem,
apareceu,
principalmente,
encaminhamentos (55,56%), atendimento familiar (27,78%), visita domiciliar(33,32%),
trabalho em grupo (33,34%), reuniões(27,78%), documentação (22,23%): relatório, laudos e
pesquisas, elaboração de planos e projetos(11,12%).
Esses dados associados aos dados sobre a participação e intervenção do assistente
social em movimentos sociais são bastante significativos. A pesquisa constata que 50% dos
profissionais tiveram uma participação, quando estudantes, de movimentos estudantis, mas,
após sua graduação, apenas 22% participam dos movimentos de organização da categoria
(CFESS/CRESS, ABEPSS) e 26% de sindicatos. Quando questionados se, enquanto
profissionais de Serviço Social, atuam junto aos movimentos sociais, apenas 3 (16,68)
afirmam terem essa ação e 44% se preocupam em realizar atividades que insiram a
população atendida nos movimentos sociais existentes.
Por outro lado, chamou-nos a atenção o fato de 88% dos profissionais afirmarem
terem uma participação nos conselhos, em sua maioria, nos conselhos de assistência, da
criança e do adolescente; do idoso; e, em menor escala, saúde, deficiência e mulher. Esse
dado, se associado aos dados acima, pode significar uma participação burocrática, caso
seja, apenas, uma demanda e/ou representação da instituição nos espaços conselhistas.
Esses dados finais (atividades e intervenção junto aos movimentos), se articulados,
indicam que os trabalhos em grupo e as reuniões são ações destinadas ao atendimento da
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demanda imediata e não um trabalho voltado para a mobilização da comunidade (reuniões
com associações, trabalho de grupo com lideranças etc).
Em síntese, podemos dizer que os assistentes sociais, no processo de
implementação do SUAS em Juiz de Fora, possuem clareza do desenho lógico previsto na
PNAS, inclusive percebendo seus aspectos fundamentais, e identificam as necessidades
para a intervenção profissional.
No entanto, parece que essas necessidades identificadas restringem-se ao campo
estrito da implementação burocrática do SUAS e não ao reconhecimento da política de
assistência como um espaço contraditório que requer uma intervenção do assistente social
voltado para a mobilização dos usuários, enquanto sujeito individual e coletivo, voltado para
a expansão de direitos.
V – CONCLUSÃO
A conclusão preliminar que chegamos identifica que, aliado ao cenário adverso para
a implementação do SUAS, o tipo de intervenção que constatamos existir em Juiz de Fora,
no período de 2005-2008, no processo de implantação do CRAS da região leste da cidade estrutura de gestão da política inadequada a proposição da PNAS/SUAS; não conhecimento
da política de assistência social e, por consequência, não intervenção na área por parte das
organizações da sociedade civil que atuam na região do primeiro CRAS implantado; e o não
desenvolvimento de trabalho junto aos usuários e as organizações da sociedade civil,
buscando fortalecer as dimensões democráticas da PNAS/SUAS, por parte dos assistentes
sociais que atuam no campo - inviabiliza qualquer possibilidade de tensionamento da atual
política de assistência social.
O caminho investigativo desenvolvido na pesquisa (análise da gestão, da atuação
das organizações da sociedade civil e da intervenção do assistente social) aponta, no nosso
entendimento, os elementos fundamentais para a análise do processo de implantação do
SUAS nos municípios e para a definição de estratégias que possam contribuir com o
fortalecimento da PNAS, tanto no que tange às possibilidades de enfrentamento da cultura
política tradicional no campo da assistência quanto das possibilidades do enfrentamento de
sua implementação neoliberal.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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DRUCK, Graça e FILGUEIRAS, Luiz. (2007). “Política social focalizada e ajuste fiscal: as
duas faces do governo Lula. Revista Katálysis, Florianópolis, v. 10, n. 1, p. 24-34, jan./jun.
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Souza Filho, R. (2007). O fenômeno burocrático e a universalização de direitos. In: Revista
Libertas. Juiz de Fora, Universidade Federal de Juiz de Fora/Faculdade de Serviço Social.