Desafíos de la construcción democratica en Brasil el derecho a la ciudad 1 2 Desafíos de la construcción democratica en Brasil el derecho a la ciudad catalogação na fonte instituto pólis/centro de documentação e informação esta publicación contó con el apoio de fundación ford Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Desafíos de la construcción democratica em Brasil : el derecho a la ciudad / Renato Cymbalista, org. – São Paulo : Instituto Pólis : Fundação Ford, 2008. 224p. ISBN - 978-85-7561-049-7 1. Sociología urbana – Brasil. 2. Propiedad urbana – Aspectos sociales - Brasil. 3. Política urbana - Brasil. 4. Suelo urbano – Uso – Aspectos sociales – Brasil. 5. Urbanización – Aspectos sociales – Brasil. I. Cymbalista, Renato. II. Instituto Pólis. III. Fundação Ford. CDU 711(81) desafíos de la construcción democratica en brasil renato cymblista (org.) Coordinación Veronika Paulics Coordinación editorial Cecilia Bissoli y Paula Santoro Consejo editorial Anna Luiza Salles Souto, Silvio Caccia Bava y Elisabeth Grimberg Traducción para espanõl Idalia Morejon y Lucimeire Virgilio Leite Mapas Daniel Jacobino y Frederico Ramos Capa y proyecto gráfico Rita da Costa Aguiar Diagramación Leika Yatsunami brasil, 2008 – el derecho a la ciudad Presentación Una de las características de la época actual son los crecientes procesos de urbanización que tienen lugar en las más diferentes sociedades. Todo indica que el futuro de la humanidad será cada vez más urbano, y esto plantea algunos desafíos específicos. Las ciudades son (y serán) cada vez más el local donde la pobreza y la miseria de nuestra sociedad se hacen explícitas: millones de personas viviendo en favelas, en asentamientos subnormales, e inclusive en las calles. Por otro lado, las ciudades también son el local donde se concentran las inversiones en infraestructura, en calidad de vida, en comercio y servicios especializados, en oferta de servicios públicos de punta, como universidades, hospitales y centros de investigación. En las ciudades, mucho más que en el campo, las disputas por el territorio se traducen en un aumento de los precios inmobiliarios de las regiones bien localizadas y con buena calidad ambiental. Con esto, las ciudades se convierten en locales extremadamente desiguales, expresión completa de las contradicciones e injusticias de nuestra sociedad. Sobre esta temática versa la presente recopilación, compuesta de textos elaborados por el Instituto Pólis desde el inicio del siglo XXI, destinados a producir y sistematizar conocimiento, y a intervenir en el debate público sobre las desigualdades en las ciudades, así como en la búsqueda de maneras de enfrentarlas. En las últimas décadas, la urbanización de la población, de la pobreza y de las desigualdades, ha hecho posible comprender que el territorio de las ciudades no es una simple expresión de las contradicciones y desigualdades sociales; ha sido un poderoso aliado de los procesos de exclusión y segregación. Las diferentes localizaciones en las ciudades se traducen en precios de la tierra e inmobiliarios, en mayores o menores 5 tiempos de desplazamiento para realizar las diferentes actividades, en acceso (o no) a equipamientos y servicios públicos, en estigmatización o aumento de status para sus habitantes. En muchos lugares del mundo, vivir en las partes cualificadas de las ciudades puede significar el derecho al saneamiento básico, al transporte público, al uso de la ciudad cuando llega la noche. En ese contexto, la realidad brasileña posee algunas especificidades. La primera de ellas es el ritmo y la escala de los procesos de urbanización, uno de los más rápidos e intensos ya vividos. Mientras que en 1960 la población urbana representaba un poco más del 40% de la población total, en la actualidad ese número sobrepasa el 80%. En números absolutos, representa más de 100 millones de nuevos habitantes en las ciudades: de 1960 al 2000, la población urbana aumentó de 31 a 137 millones. Otra de las especificidades del proceso brasileño se refiere a la estructura social del país. El gigantesco proceso de urbanización repercutió sobre una de las sociedades más desiguales del mundo y, a pesar de todos los cambios que han ocurrido en la segunda mitad del siglo XX, la desigualdad ha permanecido intacta. La gran mayoría de los nuevos habitantes urbanos son pobres que buscan mejores oportunidades en las ciudades. Ante la incapacidad de las políticas habitacionales de dar atención a la gigantesca demanda de localizaciones urbanas, la urbanización significó – principalmente en las grandes ciudades –, la proliferación de periferias descualificadas, de favelas insalubres, de ciudadelas precarias. Inclusive en situaciones en que el Estado obró en la construcción de viviendas, el resultado ha sido conjuntos habitacionales lejanos y viviendas de baja calidad. Así, al cabo de la transición de la sociedad de rural a urbana, las ciudades brasileñas no han tenido la capacidad de alojar de forma digna a gran parte de su población. Sobre esto trata el primer texto de esta recopilación, “La disputa territorial rediseñando las relaciones sociales en las ciudades brasileñas”, de Kazuo Nakano, Dirce Koga y Frederico Ramos. Los autores trazan un panorama del veloz e inmenso proceso reciente de urbanización en el país, presentando las disputas por el acceso a la tierra y por localizaciones urbanas, definiendo territorios y relaciones de conflicto entre grupos sociales en las ciudades brasileñas, y estableciendo relación entre los procesos de urbanización y la violencia en el país. La tercera de las especificidades de la realidad brasileña es de carácter político. Desde la década de 1960, representantes de la sociedad civil brasileña construyeron una profunda comprensión de las contradicciones sociales que tenían lugar en el espacio 6 urbano, en cuanto al papel activo de la estructura urbana en la reproducción de las desigualdades. A lo largo del proceso de redemocratización de las últimas décadas del siglo XX, diferentes representantes sociales – movimientos de lucha por la vivienda, ONGs, sectores de la academia, sindicatos, organizaciones profesionales – se articularon en busca de transformaciones estructurales en las formas como el Estado construye sus políticas urbanas y habitacionales. Tales luchas dieron lugar a cambios importantes en el marco institucional del país. Más recientemente, la experiencia brasileña viene siendo debatida en el ámbito internacional, constituyendo una referencia estratégica para la construcción de una lucha mundial por el derecho a la ciudad. El segundo texto de este volumen, “El derecho a la ciudad como respuesta estratégica a la exclusión social y a la segregación espacial”, de Nelson Saule Jr., recupera esa trayectoria, que se consolida en la década de 1990 con el fortalecimiento de la articulación de ONGs y movimientos sociales a nivel internacional. Desde entonces, esos representantes vienen empuñando la bandera de la garantía del derecho a la ciudad como uno de los derechos humanos, y ocupando importantes espacios políticos. El texto muestra las especificidades brasileñas en este proceso, y traza una relación entre la lucha nacional por la reforma urbana y la lucha internacional por el derecho a la ciudad. La lucha por la garantía del derecho a la ciudad y por la transformación del territorio urbano brasileño rumbo a una situación de menos desigualdades, generó muchas experiencias de construcción de políticas públicas y de instrumentos que tienen como objetivo la reforma urbana. El texto “Suelo urbano y vivienda de interés social: la cuestión de la tierra en los planes directores participativos”, de Raquel Rolnik, Renato Cymbalista y Kazuo Nakano, presenta una sistematización de uno de los procesos recientes más importantes en este campo: la ola de elaboración de planes directores municipales, puesta en práctica desde el 2001 con la implantación de la progresista Ley de desarrollo urbano de Brasil – el llamado Estatuto de la Ciudad – y de la creación del Ministerio de las Ciudades en 2003, después de largos años de lucha por parte de movimientos sociales, ONGs y otros segmentos sociales. Los dos últimos textos de esta publicación tienen como foco la ciudad de São Paulo, la mayor metrópolis brasileña y una de las mayores del mundo, con más de 17 millones de habitantes. São Paulo es la ciudad donde el Instituto Pólis tiene su sede, y desde su fundación, uno de los objetivos del Instituto es la defensa de la democratización del territorio y de la gestión democrática de esta ciudad. En São Paulo se manifiestan con 7 fuerza máxima las disputas por el territorio, y las dificultades del enfrentamiento de las fuerzas de mercados inmobiliarios y de la tierra, excluyentes y voraces. También, históricamente, en São Paulo se han articulado movimientos sociales y sectores técnicos, con el objetivo de enfrentar esa situación en la arena técnica y política, al tiempo que alimentan y son alimentados por las disputas en el ámbito nacional e internacional. El cuarto texto, “Derechos de propiedad y mercado de bienes raíces en São Paulo”, de Renato Cymbalista y Paula Santoro, recupera la historia reciente de la disputa por la democratización del acceso a la tierra, no siempre con buenos resultados. Y, por último, tratando de mostrar elementos presentes en la disputa específica por el futuro de la región central de la ciudad, que se entabla en la actualidad entre los sectores que luchan por la viabilidad de la vivienda popular en esta región y aquellos que defienden los usos de carácter más cultural, turístico y administrativo, el texto “La historia del programa Rehabilitación de Centro de São Paulo financiado por el BID”, de Renato Cymbalista, Isadora Tsukumo, Natasaha Menegon y Markus Brose, recupera la trayectoria de más de una década de elaboración e implantación de un proyecto para la región central de la ciudad, con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El enfoque principal es el análisis de los procesos y potencialidades de participación y control social. Los textos fueron elaborados en el contexto de proyectos, redes y colaboraciones diversas, inscritos en cada uno de ellos. Aunque los investigadores del Instituto Pólis han participado en la elaboración de todos los trabajos, varios de ellos han sido realizados en co-autoría con colaboradores con un largo historial de trabajo en conjunto, siendo el trabajo colectivo e interinstitucional otra de las características de la actividad del Pólis. No existe ninguna pretensión de neutralidad en este conjunto de textos, al contrario, lo que nos une es una posición política clara en pro de la reforma urbana y de la garantía del derecho a la ciudad. Es cierto que la construcción del conocimiento es una finalidad en sí misma, pero aquí también se hace explícito un proyecto político – proyecto que es colectivo, del cual el Instituto Pólis es apenas una de las piezas- que orienta la construcción de los objetos de estudio, de los métodos de investigación y de las estrategias de circulación del conocimiento producido. Es con esa mirada específica – enfocada en la politización de la sociedad, en la instrumentalización de representantes y luchas sociales, en la intervención práctica en la realidad – que deben ser leídos los textos presentes en esta publicación. 8 9 Sumario La disputa territorial rediseñando las relaciones sociales en las ciudades brasileñas 15 15 16 24 36 36 introducción frentes de expansión urbana hacia el interior del país la dimensión territorial de las desigualdades sociales notas referencias bibliográficas El Derecho a la Ciudad como respuesta estratégica a la exclusión social y a la segregación espacial 39 breve panorama de las desigualdades sociales y espaciales en ciudades de américa latina y el caribe breve cuadro de la desigualdad social y territorial en las ciudades brasileñas la valoración del derecho a la ciudad en américa latina y el caribe para la construcción de ciudades justas , humanas , democráticas y sostenibles de los componentes de la carta mundial del derecho a la ciudad declaraciones y cartas sobre el derecho a la ciudad en la agenda internacional la valoración del derecho a la ciudad como respuesta estratégica a la desigualdad social y territorial en las ciudades brasileñas 60 62 64 el derecho a la ciudad y las funciones sociales de la ciudad perspectivas del derecho a la ciudad iniciativas y desafíos para implantar el derecho a la ciudad como respuesta a la exclusión social y a la segregación espacial en las ciudades brasileñas la fase del reconocimiento del derecho a la ciudad de la población de los asentamientos informales ( ciudades informales ) 44 46 53 55 el reconocimiento institucional y judicial del derecho a la ciudad en el estatuto de la ciudad 39 42 64 69 desafíos y pasos para promover el derecho a la ciudad como respuesta estratégica a la exclusión social y segregación espacial en brasil notas referencias bibliográficas Suelo urbano y vivienda de interés social: la cuestión de la tierra en los planes directores participativos el ministerio de las ciudades y la campaña nacional del pdp las cuestiones de la tierra y de la vivienda en los pdps : una visión panorámica consideraciones finales notas referencias bibliográficas Derechos de propiedad y mercado de bienes raíces en São Paulo urbanización , regulación de la tierra y mercado de bienes raíces en são paulo regulación urbana en los 90 : nuevos actores , nuevos instrumentos para el uso de la tierra , y la sobrevivencia de las viejas desigualdades consideraciones finales notas referencias bibliográficas 74 79 81 85 92 99 113 116 117 123 123 129 141 142 142 La historia del programa “Rehabilitación del Centro de São Paulo” financiado por el BID consideraciones acerca de la formulación y / o el desarrollo de la financiación del bid a la pmsp del 2004 a 2007 , a partir de la recomposición histórica condiciones de control social de la financiación del bid a la pmsp transparencia y acceso a la información monitoreo y sanción participación social control social consideraciones finales notas referencias bibliográficas 145 149 158 159 176 184 199 212 215 216 La disputa territorial rediseñando las relaciones sociales en las ciudades brasileñas kazuo nakano ,* dirce koga ** y frederico ramos *** introducción Paradójicamente, comprender las diferentes expresiones de la cuestión social brasileña se ha convertido en una emergencia de rutina, dadas las imbricaciones multifacéticas que existen en las denominadas situaciones de pobreza, exclusión social y vulnerabilidad social. También continúa siendo un desafío la evidencia de que tales expresiones tienen lugar concretamente en los territorios de vivencia, en más de los 5.560 municipios brasileños, distintos en sus dimensiones poblacionales, en sus áreas geográficas y en sus configuraciones económicas, políticas, culturales y sociales. * ** *** Arquitecto-urbanista, maestro en Arquitectura y Urbanismo por la FAU-USP, investigador del Instituto Pólis, consultor especialista en política urbana y de vivienda. Asistente Social, Doctora en Servicio Social por la PUC/SP, profesora y coordinadora de la Maestría en Políticas Sociales de la Universidad Cruzeiro do Sul – Unicsul, investigadora del Centro de Estudios de las Desigualdades Socioterritoriales – CEDEST y consultora en investigación socioeconómica de Diagonal Urbana Consultoría. Arquitecto, Máster en Sensoriamento Remoto por el Instituto de Investigaciones Especiales – INPE, investigador del Centro de Estudios de las Desigualdades Socioterritoriales – CEDEST, consultor en geoprocesamiento de Diagonal Urbana Consultoría y investigador asociado del Urban Age, de la London School of Economics en São Paulo.advisor in geoprocessing at Diagonal Urbana Consultoria and associate researcher in the Urban Age Program, of London School of Economics in São Paulo. 15 Destacaríamos, por ejemplo, las políticas de salud y de bienestar social, en el escenario actual de búsqueda de la territorialización de respuestas de protección social, por medio del SUS y del SUAS. En el diseño de sus formas de intervención con los ciudadanos, ambos sistemas trabajan con la perspectiva territorial, tomando en cuenta las ciudades donde residen. Al considerar el campo social tradicionalmente marcado por la determinación de las acciones a partir de “públicos específicos”, esa perspectiva trae nuevos elementos de análisis. Es en ese contexto que surgen cuestionamientos sobre el significado de la territorialización, o inclusive sobre la pertinencia de insertar la dimensión social en el análisis de las expresiones de la cuestión social brasileña. En su trabajo “Gobernar la seguridad social”, Bruno Palier ha defendido el territorio como categoría a priori de la acción social, como instrumento que permite una nueva perspectiva para las políticas sociales, en el sentido de situarse en contrapunto con las modalidades tradicionales de intervención social. (Palier, 2005:316) Así, el presente artículo pretende pautar algunas evidencias presentes en la dinámica de la ocupación, formación y relaciones establecidas, que sitúan la dimensión territorial más allá del espacio geográfico, al considerar su inserción en procesos económicos, políticos y sociales. El escenario del siglo XXI ha señalado la complejidad de esos procesos en curso, cuyas manifestaciones diferenciadas, en tanto evidencias y prevalencias a partir de los niveles concretos donde se hacen efectivas, se han configurado, cada vez más, como territorios de disputas. frentes de expansión urbana hacia el interior del país En algunos pasajes del capítulo “El sembrador y el enladrillador”, del libro Raíces de Brasil, el historiador brasileño Sérgio Buarque de Holanda compara la fundación de ciudades en los procesos españoles y portugueses de colonización americana. En esas comparaciones, el historiador muestra cómo la colonización portuguesa del actual territorio brasileño comenzó por la orla marítima, con el predominio del “carácter de explotación comercial”1, que difiere del esfuerzo realizado por los colonizadores españoles por hacer de las tierras americanas conquistadas un “prolongamiento orgánico” 2 de la metrópolis. Holanda también realiza una distinción significativa entre los procesos de territorialización de las ciudades coloniales portuguesas y españolas: mientras las primeras fueron 16 “antes que todo litoral y tropical”,3 las segundas trataron de “huir deliberadamente de la marina, prefiriendo las tierras del interior y de las mesetas”.4 Este autor muestra cómo los portugueses “creaban todo tipo de dificultades para las incursiones tierra adentro, recelosos de que con ello se despoblase la marina”.5 De ese modo, surgieron pequeños núcleos en la orla, que más tarde dieron origen a las primeras ciudades brasileñas, como Recife, Salvador, São Vicente, Santos y Rio de Janeiro, entre otras. Esas ciudades servían, principalmente, como almacenes comerciales de los productos exportados a Europa. La explicación sobre esa preferencia de los portugueses por localizar sus ciudades coloniales en el litoral de Brasil está basada en un factor meramente económico. Para Holanda, existía esa preferencia porque “los géneros producidos cerca del mar podían conducirse fácilmente a Europa y los del sertón, al contrario, demoraban en llegar a los puertos donde serían embarcados, y si llegasen, los gastos serían tales, que para los labradores no valdría la pena dejarlos en el mismo precio de los que se vendían en la marina”.6 A pesar de los cambios profundos ocurridos en Brasil a lo largo de los siglos, la influencia de la colonización del litoral emprendida por los antiguos portugueses aún persiste en nuestros días. Como bien recuerda Holanda, “hoy cuando se habla del ‘interior’, se piensa como en el siglo XVI, en una región escasamente poblada y apenas tocada por la cultura urbana”.7 Desde el punto de vista de la distribución poblacional en el espacio brasileño, las mayores densidades todavía se encuentran en los territorios localizados en una parcela que se extiende a lo largo del litoral atlántico, conforme el mapa abajo. Las regiones donde se localizan las capitales estaduales se destacan con mayores densidades. Los Estados del Sur y del Sudeste, principalmente São Paulo, poseen una distribución más equilibrada de las densidades entre los municipios interioranos y litorales. El Nordeste, Pernambuco y Maranhão también demuestran ese patrón equilibrado, al contrario de Ceará, Piauí y Bahia, entre otros, donde existe una clara diferencia entre las densidades de municipios del litoral y del interior. La persistencia del bajo poblamiento de las regiones del interior del país evidencia el hecho de que Brasil es un país que todavía está territorializando parte de su población en espacios no ocupados. 17 Mapa l densidad poblacional en los municipios brasileños – hab/km² – 2000 Densidad de la populación (habitantes por km2) 54041 35 15 0,09 Fuente: Extraído de los documentos temáticos elaborados como subsidios de la propuesta para el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial – Ministerio de la Integración Nacional – 2006. Las partes principales de la red urbana brasileña se encuentran en las regiones con mayor densidad poblacional. Las ciudades que integran esa red son tanto núcleos de pequeño y mediano porte, como metrópolis y megaciudades que poseen millones de habitantes, y polarizan regiones y grandes conjuntos de ciudades con sus papeles políticos, económicos y culturales. Vale destacar dos concentraciones importantes de ciudades: una en los estados de São Paulo y Rio de Janeiro, en el Sudeste, y otra en la orla marítima del Nordeste, en el tramo entre Natal y Salvador. Estas concentraciones urbanas poseen gran dinamismo económico. A pesar de que la mayor parte del Centro Oeste registra una baja densidad poblacional, se nota el alto grado de urbanización de los habitantes de esa zona más interior del país. 18 Se trata de una evidencia reciente que confirma y, al mismo tiempo, contradice la afirmación de Sérgio Buarque de Holanda transcrita anteriormente. Confirma el escaso poblamiento dada la persistencia de la baja densidad, y contradice la noción de que el interior de Brasil apenas es tocado por la cultura urbana proveniente de otras regiones. El Centro Oeste posee una cultura urbana propia presente en sus ciudades, las cuales se distribuyen, principalmente, a lo largo de dos ejes de urbanización que se encuentran en proceso acelerado de consolidación. Esos ejes pueden ser identificados del siguiente modo: uno a lo largo de la autopista que conecta a Campo Grande, Cuiabá, Porto Velho y Rio Branco, y otro a lo largo de la autopista que une Brasilia a Belém. Al lado de las regiones de Manaus, Boa Vista y Macapá, entre otros polos urbanos del Norte y Centro Oeste, tales ejes representan, en este comienzo del siglo XXI, el frente de expansión urbana de Brasil. Se trata, además, de un frente migratorio compuesto por personas procedentes de diversas partes del país, en especial del Sur y del Nordeste. Los ejes de urbanización del Norte y Centro Oeste se articulan con la expansión del agronegocio, basado en la pecuaria y en el monocultivo agrícola dedicado a la exportación, en especial el cultivo de soja. A continuación, la serie de mapas muestra la evolución en el número de bovinos en el período entre 1977 y 2001, en áreas de pastos naturales y artificiales. Resulta interesante observar que la diseminación de la pecuaria hacia el interior del país ocurrió exactamente a lo largo de los ejes de urbanización mencionados anteriormente. Esa diseminación continúa, pues en 2004 y 2005, Brasil fue el mayor exportador de carne bovina del mundo. Si observamos la expansión de las áreas cultivadas con soja a lo largo del período entre 1977 y 2004, se nota una tendencia de distribución espacial semejante. La expansión de la producción de este “commodity”, acompañando su valorización en el mercado exterior, también acompaña los ejes de urbanización señalados. El cultivo de soja indica la intensa movilidad de la agricultura en Brasil. Antes de la década de 1970, este producto no era cultivado en gran escala en el país. Hoy, Brasil es el mayor exportador mundial de soja. Ese proceso nos lleva a preguntarnos sobre cuál es el papel ejercido por las ciudades en el desarrollo y transformación que tienen lugar en el campo, y viceversa. ¿Cuáles son las características de la imbricación entre lo rural y lo urbano en los actuales frentes de migración, de expansión urbana y de diseminación del agronegocio en el interior del país, hacia las áreas cubiertas por la selva amazónica? ¿Cuáles son los vínculos políticos, económicos y culturales entre el campo y las ciudades, 19 que condicionan determinadas configuraciones territoriales en las regiones y espacios intraurbanos? Ciertamente, las ciudades presentan configuraciones territoriales condicionadas por las actividades realizadas en las áreas rurales. Por ejemplo, la estructuración de actividades comerciales dedicadas al abastecimiento de máquinas e insumos agrícolas industrializados traídos de otros lugares. O la organización de territorios en las franjas de las ciudades dedicadas al procesamiento industrial y agregación de valor a los productos del agronegocio. O, inclusive, el surgimiento y consolidación de áreas periféricas en las ciudades existentes, o de pequeños núcleos urbanos construidos al lado de las autopistas y otras infraestructuras, que sirven para almacenar y dar curso a esos productos. Se trata de barrios periféricos y núcleos con pequeños comercios, que además sirven de vivienda para las familias de trabajadores atraídos por el desarrollo regional. Mapa ll evolución de la población de bovinos 1977 2 000 000 550 000 20 000 – 1977 al 2001 2001 1 500 000 500 000 20 000 Fuente: Extraído de los documentos temáticos elaborados como subsidios de la Propuesta para el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial – Ministerio de la Integración Nacional – 2006. 20 Mapa lll evolución del área cultivada con soja 1977 1 090 207 266 275 1 1985 1 247 594 311 506 1 1995 1 639 115 407 636 4 2004 4 611 603 2 833 881 283 534 15 – 1977 al 2004 Fuente: Extraído de los Documentos Temáticos elaborados como Subsidios de la Propuesta para el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial – Ministerio de la Integración Nacional – 2006. 21 El agronegocio induce a la producción de determinados tipos de espacios urbanos y rurales que necesitan de estudios más detallados y profundos, con vistas a la realización de análisis críticos más amplios sobre sus características, problemáticas y conflictos. Existen evidencias de fuertes conflictos en los frentes migratorios, de expansión urbana y de crecimiento del agronegocio en el Norte y Centro Oeste de Brasil. Hay un recrudecimiento de los conflictos de intereses y un agravamiento de las disputas por el acceso a las tierras urbanas y rurales. En un contexto acelerado de producción de riquezas, esas tierras adquieren altos valores económicos. Tales conflictos y disputas se acentúan por causa de la falta de regulación de la tierra de las propiedades inmobiliarias. La falta de soluciones para los problemas generados con la ocupación irregular de tierras públicas y privadas, y la incapacidad del poder público para cohibir las prácticas de falsificación de títulos de propiedad de las tierras federales, estaduales y municipales en los embates entre tenencia y propiedad, hace que esos conflictos y disputas se recrudezcan. A cambio de apoyos políticos y económicos, muchas veces el poder público es connivente con la falsificación. El avance del frente migratorio, de la urbanización y del crecimiento del agronegocio sobre los territorios de las poblaciones tradicionales, principalmente de las comunidades indígenas, hace con que los conflictos y disputas por el acceso a la tierra tengan contornos políticos y culturales específicos, que también necesitan de análisis más detallados. Con relación al Xingu, ya es conocida la denuncia del “abrazo de la muerte”. La desforestación y el cultivo de la soja comprometen las nacientes de los principales ríos que atraviesan y abastecen aquella área, perjudicando las tradiciones, costumbres y modos de vida de las comunidades que viven en su interior. El avance de esos frentes de expansión sobre áreas de la selva amazónica ricas en biodiversidad y con alto interés socioambiental, en particular la desforestación, instaura conflictos locales articulados a procesos internacionales como, por ejemplo, aquellos relacionados con los cambios climáticos y el calentamiento global. Esos diferentes tipos de conflictos y disputas traen como resultado la interiorización de la violencia en municipios de pequeño porte poblacional. En el siguiente mapa, vemos que tales conflictos y disputas se acentúan en el llamado “arco de la desforestación”. En esa área se encuentran altos índices de individuos del sexo masculino, altas proporciones de migrantes en las poblaciones locales, índices máximos de evolución en la relación bovinos/humanos, índices máximos de progresión en la producción de soja, y los mayores números de asesinatos relacionados a conflictos rurales. 22 Mapa lV marcadores del frente migratorio, de urbanización, de la desforestación y de expansión del agronegocio Indicadores: Arco de desforestación Variación máxima del índice de presencia masculina 1996-2000 Índice de presencia masculina máxima en el 2000 Proporción máxima de migrantes en 1996 (entre 15% y 40%) Índice máximo de evolución de relación bovinos/ humanos Índice máximo de progresión de la produción de soja Asesinatos relacionados con conflitos rurales Fuente: Extraído de los documentos temáticos elaborados como subsidios de la propuesta para el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial – Ministerio de la Integración Nacional – 2006. En el interior del país, la combinación entre ocupación territorial, urbanización, migración, desforestación, monocultivo para exportación, conflictos por la tierra, impactos sobre comunidades indígenas y alto grado de violencia, nos remite a la colonización de la orla marítima brasileña, analizada por Sérgio Buarque de Holanda en el libro mencionado al inicio de este texto. A pesar de que este historiador no analiza a fondo los conflictos y patrones, predatorios y violentos, que orientaron la territorialización de las primeras ciudades brasileñas del período colonial, es posible suponer que, en los actuales frentes de migración, desforestación, urbanización y crecimiento del agronegocio hacia el Norte y Noroeste del país, tales patrones continúan plenamente vigentes. 23 la dimensión territorial de las desigualdades sociales 8 De hecho, el último “Mapa de la Violencia de los Municipios” producido por la Ritla (Red de Información Tecnológica Latinoamericana) y por los ministerios de Justicia y de Salud,9 divulgado en enero del 2008, demuestra que la violencia va rumbo al interior del país. Conforme se ha visto anteriormente, tal tendencia parece acompañar el movimiento de urbanización, de avance de las fronteras de expansión urbana. El siguiente mapa revela la tendencia de la concentración de las mayores índices de homicidios en los municipios del interior de Brasil (con manchas más oscuras). Mapa V índice promedio de homicidios – brasil – 2004/2006 hasta 0,000 0,000 – 6,360 6,360 – 10,075 10,075 – 16,716 16,716 – 29,240 29,240 – 107,200 Fuente: Mapa de la violencia de los municipios brasileños – 2008. 24 La investigación corresponde a un total de 556 ciudades, consideradas las más violentas, que equivalen “al 10% de los 5.564 municipios brasileños, abarcan 44,1% de la población brasileña y 73,3% de los homicidios ocurridos en 2006. Esas 556 ciudades presentan un promedio de 144 mil habitantes – contra 32,6 mil en todos los municipios del país.” (Folha de São Paulo, 30/01/2008) Así, a pesar de esa tendencia de interiorización, hay que destacar la presencia de las 25 capitales del país en 10% de los municipios considerados más violentos, con excepción de Boa Vista (RR) y Natal (RN). En la lista se destacan, además, los municipios situados en áreas de frontera con otros países, la presencia de conflictos por la tierra con perfil turístico y en fase de desarrollo, conforme los primeros 38 municipios considerados más violentos. Tabla I los 38 municipios con mayor índice promedio de homicidio (cada 100 mil habitantes) en la población total Numero de homicidios Orden UF Municipio 1 MS 2 Promedio años móvil Índice promedio homicidio Promedio pobl. (miles) 2002 2003 2004 2005 2006 Coronel Sapucaia 21 8 17 17 13 3 107,2 14,6 MT Colniza 20 21 18 12 13 3 106,4 13,5 3 MT Itanhanga • • • 5 4 2 105,7 4,3 4 ES Serra 404 363 407 346 365 3 102,4 364,1 5 PR Foz do Iguaçu 265 241 285 275 326 3 98,7 299,2 6 PA Tailândia 53 40 48 58 66 3 96,2 59,6 7 PR Guaira 13 12 23 36 22 3 94,7 28,5 8 MT Juruena 4 18 3 10 9 3 91,3 8,0 9 PE Recife 1.312 1.336 1.352 1.324 1.375 3 90,5 1492,0 10 PR Tunas do Paraná 0 4 6 6 2 3 90,1 5,2 11 PA Marabá 100 137 150 187 164 3 87,9 189,9 12 PA Itupiranga 18 20 27 29 46 3 87,5 38,9 25 13 ES Vitória 240 221 253 263 273 3 87,0 302,1 14 RO Chupinguaia 8 3 2 11 4 3 85,9 6,6 15 RJ Macaé 133 113 163 119 123 3 85,9 157,2 16 BA Porto Seguro 32 37 53 92 124 3 85,8 104,5 17 ES Viana 33 37 44 45 54 3 84,9 56,1 18 PA Novo Repartimento 28 28 29 36 53 3 83,9 46,9 19 MT Nova Ubiratã 2 8 3 10 4 3 82,4 6,9 20 ES Cariacica 272 297 280 280 291 3 81,6 347,4 21 RJ Duque de Caxias 655 703 605 710 686 3 81,5 818,5 22 AL Maceió 511 520 559 620 899 3 80,9 856,1 23 RO Buritis 28 32 16 31 19 3 80,7 27,3 24 PR Rio Bonito de Iguaçu 12 13 14 9 10 3 80,1 13,7 25 PE Jaboatão dos Guararapes 442 474 493 535 475 3 78,6 637,1 26 RR Alto Alegre 7 3 6 5 23 3 76,9 14,7 PE Cabo de Santo Agostinho 143 139 115 134 119 3 76,8 159,7 28 PA Cumaru do Norte 1 1 5 7 7 3 76,7 8,3 29 MG Betim 108 252 306 297 285 3 76,5 386,9 30 RJ Cabo Frio 81 115 103 127 118 3 76,4 151,7 31 PA Goianésia do Pará 11 13 12 17 33 3 75,8 27,3 32 RJ Itaguai 80 89 75 79 49 3 75,6 89,5 33 MT Gaúcha do Norte 3 1 7 4 0 3 75,6 4,9 34 PE Aliança 12 25 26 30 23 3 75,5 34,9 35 RJ Armação dos Búzios 13 9 13 17 21 3 74,8 22,7 36 RJ Itaboraí 174 181 151 154 150 3 74,0 204,9 37 PE Rio Formoso 13 19 13 17 16 3 73,7 20,8 38 PE Ilha de Itamaracá 10 17 22 7 7 3 71,9 16,7 27 Fuente: Mapa de la violencia de los municipios brasileños – 2008 26 A excepción de São Paulo, las primeras ciudades más violentas de cada estado del Sudeste forman parte de alguna región metropolitana. Se realizó una interesante comparación entre 10% de municipios considerados más violentos del país y el arco de la desforestación, cuyos datos fueron divulgados al final del 2007, revelando un aumento del área desforestada: “De una lista de 36 ciudades responsables por mitad de la tala reciente de árboles de la Amazonia Legal, divulgada por el Ministerio del Medio Ambiente, 23 de ellas se encuentran entre el 10% de las más violentas del país.” (Folha de S.Paulo, 30/01/2008). En el mismo reportaje, según evaluación del autor de la investigación, Julio Jacobo Waiselfisz, esta relación entre desforestación y violencia puede ser explicada por la matriz de la poca presencia del Estado en esas áreas: “Existe una situación muy clara en el arco de la desforestación, donde hay ausencia del poder público, propiedades ilegales y trabajo esclavo”. Como ya se ha visto, la irregularidad de terrenos en esas áreas de conflicto y de violencia dificulta la mediación del Estado. La no consolidación de los títulos de propiedad genera conflictos con ocupantes, falsificadores de títulos de propiedad, etc. Aquí, la presencia de la vertiente territorial se hace evidente en la expresión de procesos sociales y ambientales, las cuales se correlacionan, a medida que forman parte de una misma lógica socioeconómica excluyente. Los datos divulgados en esa investigación pueden ser observados desde diferentes perspectivas, lo cual puede también contribuir al debate sobre el (re)conocimiento de la dimensión territorial, presente en fenómenos como el de la violencia urbana. Por ejemplo, cuando la misma investigación muestra los datos de los índices promedio de homicidio juvenil (población entre 15 y 24 años), en los municipios de frontera, sobresalen aquéllos situados en regiones metropolitanas. 27 Tabla ll 10 municipios con mayores índices promedio de homicidio en la población joven en 2006 los Número de homicidios juveniles Orden UF Municipio 1 PR 2 Promedio índice homicidio Average popul. 2002 2003 2004 2005 2006 Foz do Iguaçu 140 102 134 135 154 234,9 61,3 PE Recife 503 603 600 625 630 214,3 303,1 3 MG Santa Cruz de Minas 1 0 3 2 4 211,8 1,4 4 ES Serra 166 157 179 136 155 201,6 80,1 5 PR Guaira 4 10 8 15 8 191,0 5,4 6 AL Maceió 229 246 290 299 428 186,5 183,5 7 PE Jaboatão dos Guararapes 205 212 235 261 212 178,3 135,4 8 RJ Duque de Caxias 225 259 221 295 306 176,9 157,1 9 ES Vitória 122 115 104 111 114 175,5 63,7 10 MG Betim 44 120 144 151 133 174,2 85,0 Fuente: Mapa de la violencia de los municipios brasileños – 2008. O sea, una de las caras de la vulnerabilidad social en las metrópolis a ser considerada está relacionada al fenómeno de la violencia que afecta a la población adolescente y joven de esas áreas, situación comúnmente destacada en los debates sobre las políticas dirigidas a ese segmento de la juventud. Es interesante recordar que la vulnerabilidad de esa población también fue destacada en la investigación titulada “Álbum de Fotografía de la Gestión Municipal”, realizada para el CNAS – Consejo Nacional de Asistencia Social, coordinada por el Núcleo de Seguridad y Asistencia Social de la PUC-SP.10 Entre otros indicadores relacionados a la gestión de la política de seguridad social, la investigación trató de detectar la lectura sobre los riesgos y vulnerabilidades sociales existentes en las áreas urbanas y rurales, realizada por los gestores, profesionales y participantes de las Conferencias Municipales del 2005. Esa diferenciación de las áreas urbanas y rurales se destaca como un elemento importante de la investigación, al demostrar cómo en un mis- 28 mo municipio, estado o región el territorio de vivencia produce percepciones diferenciadas. Una de las conclusiones al respecto señala que: “en el área urbana es evidente el porcentaje más significativo de citas sobre el riesgo social en la adolescencia, relativamente homogéneo en todas las regiones del país, excepto en las regiones del Nordeste y Norte, donde la mayor incidencia apunta hacia el ciclo etario de la infancia”. (SPOSATI, 2007: 127) Desde el punto de vista de los riesgos y vulnerabilidad sociales, el Brasil urbano también es vivido y percibido de forma distinta, con relación al Brasil rural. Súmase a esto que los riesgos sociales también cambian las incidencias de percepción, cuando son disgregados por los segmentos poblacionales (adolescencia, infancia, ancianos, familia), tal como los presenta el “Álbum de Fotografía”. Tomando como base las regiones brasileñas, el segmento de los ancianos fue considerado con menor incidencia de riesgo social, lo que puede reforzar la tendencia, verificada en los últimos años, sobre el papel central de aprovisionamiento que este segmento viene ejerciendo en las familias brasileñas, sea por medio de los beneficios de la seguridad social, o asistenciales. Tabla lll porcentaje de incidencia de riesgos y vulnerabilidad sociales urbanos, por grandes regiones, indicados por los gestores municipales – brasil, 2005 Región Riesgo social en la infancia Riesgo social adolesc. Riesgos social ancianos Vulnerabilidades de la familia Centro-oeste 43,9 52,4 23,4 36,6 Nordeste 64,7 60 28,2 28,3 Norte 52,9 46,6 23,5 26,2 Suroriental 40,1 57,9 24,2 38,2 Sur 35,7 40,1 19,1 36,8 Brasil 49,3 53,6 24,5 33,4 Fuente: Álbum de fotografia de la Gestión Municipal. CNAS, 2005-2006. En cuanto al factor de la violencia urbana en la sociedad brasileña, todavía llama la atención la persistente tendencia, a relacionar territorios de vulnerabilidad social con áreas violentas y peligrosas. En gran parte de la población brasileña, esta asociación 29 directa y simplista acaba por construir, en su imaginario colectivo, el estigma de la degeneración social. En el campo de la geoestadística han surgido algunos estudios que por medio de la técnica de regresión geográficamente ponderada, se proponen analizar cómo se distribuyen espacialmente las relaciones entre los índices de mortalidad por homicidio y las variables socioeconómicas. Para el caso de la ciudad de São Paulo, se analizaron las correlaciones entre índices de homicidio y analfabetismo en las 456 áreas de ponderación del municipio. Los homicidios, 4.637 en total, según datos de la Fundación SEADE del 2001, fueron georreferenciados por la dirección de la víctima y sumados (fueron contados) a cada zona de ponderación (456). Este total fue dividido entre la población del censo del 2000, obteniendo así el índice que representa la concentración de homicidios por área de ponderación en relación a la población total. En el Mapa VI, se pueden verificar las áreas más críticas según la densidad de eventos. Mapa Vl densidad de homicidios – municipio de são paulo Fuente: Fundación Seade, 2001 y Censo IBGE, 2000. 30 Con la finalidad de realizar el estudio comparativo, en las 456 Áreas de Ponderación se obtuvieron, además, los índices de analfabetismo de los jefes de núcleo familiar. El Mapa VII muestra en porcentaje su distribución espacial. Mapa Vll distribución porcentaje de analfabetismo de los jefes de núcleo familiar – municipio de são paulo – 2000 Beta -1,86 – 0 0 – 1,96 1,97 – 2,58 2,59 – 6,09 6,10 – 9,34 Fuente: IBGE, Censo 2000. En el caso del análisis por áreas de ponderación del municipio de São Paulo, el estudio indicó, al tomar los índices de homicidios y los porcentajes de analfabetismo de los jefes de núcleo familiar, una asociación positiva y estadísticamente significativa entre las dos variables, con un coeficiente de determinación (r cuadrado) de 0,36. Este índice, no obstante, no capta variaciones locales de correlación, pues se trata de un análisis sobre la asociación en el espacio cartesiano x,y, sin tomar en cuenta su localización. La técnica de regresión geográficamente ponderada permite incorporar al modelo estadístico de regresión, la información de la localización. (FORTHERINGHAM y otros, 2002) 31 A partir del análisis, estos resultados se pueden espacializar según su parámetro de determinación (conocido como Beta) en la ecuación de regresión. Beta puede ser interpretado de la siguiente forma: Beta es la inclinación de la recta de correlación. Entonces, en el caso en que encontramos variaciones de 6,39 a 15,76 puede decirse que en algunas áreas el incremento de 1 punto porcentual de analfabetos acarrea la disminución del índice de homicidios en hasta 6,39 veces, siendo que en otras áreas este incremento puede acarrear un aumento inclusive de 15,7 veces el número de homicidios. O sea, territorios diferentes donde ocurren incidencias semejantes de indicadores socioeconómicos, no necesariamente presentan la existencia de los mismos fenómenos sociales. En el Mapa VIII se hace evidente que en la zona sur de la ciudad de São Paulo hay una asociación positiva, y también estadísticamente significativa, entre homicidio y analfabetismo del jefe de núcleo familiar, mostrando que para las áreas donde el Beta es mayor que 1,98, contamos con una asociación estadísticamente significativa entre las variables. Sin embargo, tal significación no tiene lugar en otras áreas de la ciudad. Mapa Vlll mapa resultante del análisis de regresión 0,04% – 2.5% 2,51% – 5% 5,01% – 7% 7,01% – 11% 11,01% – 19,38% Fuente: IBGE, Censo 2000. 32 Este análisis cuantitativo demuestra cuánto es arriesgado asociar de forma homogénea las condiciones socioeconómicas con el fenómeno de la violencia, sin considerar la dinámica territorial y la complejidad que representa este factor en un contexto de metrópolis, como es el caso de la ciudad de São Paulo. En ese sentido, hay que considerar que: (...) las metrópolis tienen al mismo tiempo el mayor potencial de desarrollo del país y los problemas sociales más graves. Ese es el escenario de las áreas metropolitanas en la mayor parte del mundo, lo que también transforma a las metrópolis en un problema político. Eso se debe a que ellas constituyen una realidad territorial no contemplada por el Derecho, no son unidades formales de organización y, consecuentemente, no poseen una estructura de gobierno que responda por los problemas que ellas presentan. (ANDRADE y CLEMENTINO, 2007:240) Las metrópolis revelan una fracción de la realidad que representa lo cotidiano de los territorios urbanos en disputa, los cuales se hacen evidentes en otras configuraciones regionales del contexto brasileño, como ya se ha analizado anteriormente. Desde la perspectiva de las políticas sociales, el factor político administrativo se ha colocado como un desafío constante para las áreas metropolitanas brasileñas. Se trata de (re) pensar los modelos de gestión sobre los servicios más complejos y regionalizados de protección social en las áreas de salud y de asistencia social, por ejemplo. Vale recordar que mientras 20% de la población brasileña reside en más de 4 mil municipios con menos de 20 mil habitantes, otro 20% reside en 15 metrópolis, con más de 1 millón de habitantes, de acuerdo con el último censo demográfico. Así, pensar las políticas sociales para las áreas metropolitanas exige una mirada más específica sobre sus dinámicas de vida, lo que puede exigir también instrumentos específicos de gestión pública. Por ejemplo, en la política de asistencia social, ¿cuál sería el significado real de la presencia del CRAS – Centro de Referencia de la Asistencia Social – en el contexto de la metrópolis, dada su propia dinámica socioterritorial? Aunque diseñado desde la perspectiva de la protección social básica, su función puede fácilmente ser extrapolada a la metrópolis para dar atención a las situaciones sociales que se configuran como de protección social especial, y exigen un diseño espacial, profesional y técnico diferenciado. 33 De acuerdo con la Política Nacional de Asistencia Social – PNAS/2004, El Centro de Referencia de la Asistencia Social – CRAS es una unidad pública estatal de base territorial, localizado en áreas de vulnerabilidad social, que abarca un total de hasta 1.000 familias/año. Ejecuta servicios de protección social básica, organiza y coordina la red de servicios socioasistenciales locales de la política de asistencia social”. En contrapunto, “la protección especial de mediana complejidad involucra también al Centro de Referencia Especializado de la Asistencia Social, con el objetivo de dar orientación y establecer la convivencia sociofamiliar y comunitaria. Esto difiere de la protección básica, pues se trata de una atención dada a las situaciones de violación de derechos. (PNAS, 2004:33,36) Debido a sus dinámicas propias de metrópolis, en ciudades como São Paulo, con más de 10 millones de habitantes, o Belo Horizonte, con más de 2 millones de habitantes, los CRAS se deparan cotidianamente en los diferentes territorios intraurbanos no sólo con situaciones sociales más complejas o de violación de derechos, sino también con grados de acceso a la ciudad más complejos, donde se depende de otros medios de transporte más allá del “ir a pie”, o de una red de solidaridad que se establece más allá del vecindario. O sea, en esos contextos, CRAS y CREAS terminan fundiéndose, lo cual dificulta distinguir hasta dónde llega la atención de la protección básica o de la protección social especial. Al tomar como contrapunto a la metrópolis, en otra realidad brasileña como lo es la región amazónica, con sus peculiaridades físicas, ambientales, económicas, políticas y culturales, la necesidad de adecuar las políticas sociales es cada vez más evidente y urgente. En el campo de la asistencia social, se puede citar el municipio de Coari – en el corazón del Amazonas – donde los CRAS funcionan en barcos que llegan a estar lejos de la sede municipal por más de veinte días del mes, recorriendo las comunidades ribereñas. Al tratar justamente sobre la nueva geografía amazónica, Bertha Becker defiende que: es por el territorio que la acción política se hace efectiva, la cual incide retroactivamente sobre el mismo. El reconocimiento del territorio puede ser una salida para establecer las diferentes prioridades políticas”. (BECKER, 2007: 35) 34 De esa forma, la perspectiva territorial de las políticas sociales no se reduce a una simple sustitución o trasposición de una división político-administrativa del territorio, por una localización estratégica de los espacios físicos públicos que más se acercan a abordar el tratamiento de los territorios como si fueran “territorios de sangre caliente”. Algunas situaciones aquí territorializadas evidencian una conjunción de factores, en los contextos de disputas, como caras de la degradación del territorio. Los indicadores de violencia – expresión cruel de los territorios en disputa – no pueden ser vistos aisladamente. A su vez, los indicadores socioeconómicos por sí mismos no pueden ser atributos de situaciones de violencia. Como ya decía Milton Santos: El territorio tiene que ser entendido como el territorio usado, no el territorio en sí. El territorio usado es el suelo más la identidad. La identidad es el sentimiento de pertenecer a aquello que nos pertenece. El territorio es el fundamento del trabajo; el lugar de la residencia, de los intercambios materiales y espirituales y del ejercicio de la vida. (SANTOS, 2007:14) El Estado es un sujeto fundamental en la constitución del territorio. Conforme ha sido analizado anteriormente, en una ciudad como São Paulo, por ejemplo las disputas territoriales están estructurando el territorio brasileño a escala regional e intraurbana. La consecuencia de este proceso es la profundización de la exclusión social y de la vulnerabilidad social de la población. En este contexto, entra en pauta la exigencia de la presencia del Estado como agente mediador y regulador, según los intereses públicos y colectivos. Se trata de buscar una nueva definición del papel del Estado en la construcción e implantación de una agenda pos-neoliberal en que, desde una perspectiva territorial, las políticas públicas necesitan articular provisión y regulación estatal y no-estatal. 35 notas 1 HOLANDA, Sérgio Buarque. Raízes do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1995. P. 98. 2Idem. P. 98. 3Idem. P. 99. 4Idem. P. 99. 5Idem. P. 100. 6Idem. P. 101. 7Idem. P. 101. 8Inicialmente, parte de este texto fue elaborado por encomienda de la Gerencia de Protección Social de la Secretaría Municipal Adjunta de Asistencia Social del Ayuntamiento de Belo Horizonte, para el Seminario sobre territorialización previsto para el 2008. 9El trabajo fue divulgado por la prensa el día 30/01/2008 y el acceso al documento se encuentra disponible en internet, directamente en el sitio de la Ritla: www.ritla.net 10La investigación coordinada por la Profa.Dra. Aldaíza Sposati (NEPSAS – Núcleo de Seguridad y Asistencia Social de la PUC/SP y CEDEST – Centro de las Desigualdades Socioterritoriales) fue presentada en ocasión de la VI Conferencia Nacional de Asistencia Social en diciembre del 2007, analizando respuestas de gestores de un total de 3.207 municipios (58% del universo de 5.564 municipios brasileños). referencias bibliográficas andrade, Ilza y clementino, Maria do Livramento. “Descentralização e impasses da governança metropolitana”. En: ribeiro, Luiz Cesar y santos junior, Orlando. As metrópoles e a questão social brasileira. Rio de Janeiro: Editora Revan y Observatório das Metrópoles, 2007, pp. 239-258. becker, Berta. “A Amazônia e a política ambiental brasileira”. En: binsztok, Jacob (coord.). Território, territórios – ensaios sobre o ordenamento territorial. 3ª ed. Rio de Janeiro: Lamparina, 2007, pp.22-42. fortheringham, a.s., brunsdon, c., charlton, m. Geographically Weighted Regression: the analysis of spatially varying relationships. West Sussex: John Wiley and Sons Ltd., 2002. 36 holanda, Sérgio Buarque. Raízes do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1995. palier, Bruno. Gouverner la sécurité sociale. Paris: puf, 2005. Milton. En: binsztok, Jacob (coord.). Território, territórios – ensaios sobre o ordenamento territorial. 3 ed. Rio de Janeiro: Lamparina, 2007. pp.13-21. sposati, Aldaíza (coord). Indicadores da Gestão Municipal da Política de Assistência Social no Brasil 2005/2006 – Fotografia da Assistência Social no Brasil na perspectiva do suas. Brasília: cnas/puc-sp, 2007. telles, Vera y cabanes, Robert (org.). Nas tramas da cidade: trajetórias urbanas e seus territórios. São Paulo: ird/Humanitas, 2006. território e sociedade – entrevista com Milton Santos. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2000. santos, 37 38 El Derecho a la Ciudad como respuesta estratégica a la exclusión social y a la segregación espacial nelson saule júnior * breve panorama de las desigualdades sociales y espaciales en ciudades de américa latina y el caribe En América Latina y el Caribe existe un alto grado de desigualdad social, no sólo en lo que se refiere a la distribución de renta, sino también en los aspectos relacionados a educación, salud, vivienda, servicios públicos, trabajo, tratamiento policial y participación política.11 Históricamente, ningún factor aislado contribuyó tanto a esta desigualdad, como la distribución desigual de las tierras.12 La mayor parte de los países latinoamericanos aún poseen altos índices de concentración de tierras, siendo éste un factor clave en la marginalización de segmentos vulnerables de la población, tales como los pueblos indígenas, los afrodescendientes y las mujeres.13 En el año 2001, se estimaba que el número de personas viviendo en la pobreza era de 180 millones, lo que representa el 36 % de la población de América Latina. De este total, 78 millones viven en condiciones de extrema pobreza, sin medios de cubrir la dieta de alimentación básica diaria (HÁBITAT, 2001:7). Con relación a la pobreza urbana, los datos demuestran que, a finales de los años 90, seis de cada diez personas pobres en América Latina vivían en áreas urbanas.14 *Abogado, Doctor y Máster en Derecho del Estado (derecho urbanístico) por la PUC-SP, Coordinador del Equipo Derecho a la Ciudad del Instituto Pólis, Presidente del Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico – IBDU, Profesor de Derecho Urbanístico del Curso de Posgraduación y Derechos Humanos en la Universidad Católica de São Paulo, y Supervisor Judicial del Escritório Modelo de Assistência Jurídica “Dom Paulo Evaristo Arns”, de la PUC-SP. 39 América Latina y el Caribe tienen los índices más elevados de urbanización del mundo: en el año 2000, el 79 % de la población vivía en ciudades, y se prevé que para el 2030, el 83 % estará viviendo en áreas urbanas.15 En la región, América del Sur tiene el porcentaje más elevado de población urbana: 92 %. En América Central, esa población es de 71 %, y en el Caribe de 65 %. Este crecimiento elevado de la población urbana surge como resultado de un proceso de explosión demográfica y de éxodo rural, producto, que a su vez es producto de la falta de una política consistente de reforma agraria. En general, las leyes y políticas públicas creadas para restringir el crecimiento de las ciudades poseían un contenido excluyente y discriminatorio, lo que contribuyó a generar más pobreza, marginación y degradación ambiental.16 Por otro lado, el Informe sobre la Situación de la Población Mundial 2007 – Desencadenando el Potencial del Crecimiento Urbano, hace una importante observación en cuanto al crecimiento de la población urbana mundial. Según el Informe, los pobres representarán un gran segmento del crecimiento urbano futuro; la mayor parte del crecimiento urbano actual es resultado de un crecimiento vegetativo, y no de la migración. Ignorar esa realidad básica tornará imposible planificar el crecimiento de las ciudades, o utilizar la dinámica urbana para ayudar a reducir la pobreza. El crecimiento urbano amplió, inclusive, la demanda habitacional, y en cuanto a los servicios esenciales, su carencia se agravó: al menos 25 millones de viviendas no poseen agua potable y un tercio del parque habitacional urbano no dispone de sistema de alcantarillado. (Clichevsky, 2000:12) Según datos expuestos por la ECLAD, el déficit habitacional en la región alcanza la marca de 17 millones de viviendas, y el déficit total se eleva a 21 millones; esto en caso de que también se consideren las casas en estado precario. En América Latina, apenas 60 % de las familias poseen viviendas adecuadas, mientras que 22 % vive en casas que requieren mejoras, y 18 % necesita nuevas casas.17 La tasa promedio de desempleados en América Latina llegó al 8,5 % en 1999, la más alta de los últimos 15 años. Inclusive entre aquellos que poseen empleos, una proporción considerable trabaja en empleos informales – 30 % en Chile, 35 % en Argentina, 39 % en Colombia, y entre 60% y 75 % en Guatemala, El Salvador, Honduras, Costa Rica, Nicaragua y Perú. Los mercados formales exhiben características que impiden el acceso de la gran mayoría de la población urbana (Clichevsky, 2002). En la mayoría de las ciudades de América Latina, la tierra fue incorporada por medio de la demarcación de lotes espacia- 40 dos entre sí, manteniendo los espacios vacíos desocupados para la especulación inmobiliaria.18 Esta es una de las razones por la cual una amplia gama de grandes espacios vacíos a menudo se encuentra en las áreas metropolitanas. Además, cuando las autoridades públicas construyen carreteras y proveen transporte público e infraestructura de servicios públicos para atender los barrios pobres en las periferias de las ciudades, al pasar cerca de estos espacios desocupados, esta inversión pública aumenta los valores de los mismos, en beneficio exclusivo del especulador. La urbanización en América Latina se basó en inversiones masivas en infraestructura para ejecutar reformas estéticas e higienistas. Como resultado, las poblaciones más pobres fueron obligadas a vivir en áreas periféricas. Los gobiernos de América Latina concentraron sus inversiones en una infraestructura capaz de atraer industrias: carreteras y sistemas de transporte se tornaron elementos centrales para sostener el crecimiento económico y el creciente flujo de mercancías y personas. Los trabajadores pasaron a vivir en los suburbios, pues no podían pagar los costos de los lotes o alquileres en las áreas más céntricas de las ciudades. El Estado no realizó ninguna forma de infraestructura en estas áreas suburbanas, lo que reforzó aún más la formación de asentamientos informales, clandestinos y precarios. (Souza, 2003) La falta de vivienda adecuada para los pobres está relacionada con los patrones de urbanización y métodos de desarrollo de las ciudades, cuyo crecimiento desordenado se intensificó a partir de la segunda mitad del siglo XX, como resultado del creciente proceso de industrialización que atrajo a más y más personas de las áreas rurales. Otros factores sociales y económicos también contribuyeron a la expansión de los asentamientos informales,19 entre ellos: los altos niveles de desempleo y los salarios bajos pagados a los trabajadores emigrantes; ajustes macroeconómicos impuestos por las instituciones financieras internacionales que dieron lugar a políticas gubernamentales de austeridad que restringen el papel del Estado en la planificación y aplicación de políticas públicas;20 y reglamentos urbanos válidos para algunas áreas, no para todas (o sea, las áreas informales), que de ese modo contribuyen a crear diferencias en los precios. El resultado fue un paisaje dividido entre una ciudad formal, con sus edificios y construcciones de acuerdo con las normas aprobadas, y una ciudad informal, la de las casas de los pobres, privada del derecho igualitario al uso de los bienes, oportunidades y servicios de la ciudad. Por su parte, la ilegalidad urbana es un subproducto de la regulación tradicional y de la violencia infringida a los derechos a la tierra y a la vivienda. 41 Algunas características son comunes a todos los asentamientos informales: la ausencia de los servicios básicos (abastecimiento de agua y saneamiento); ocupaciones y casas construidas en lugares inseguros y/o insalubres; falta de seguridad en la tenencia; parcelaciones menores que las permitidas por la legislación; exclusión social por estar situados en las periferias de las ciudades; y pobreza extrema.21 Los estudios indican que la vivienda informal en América Latina aumentó significativamente en los últimos años llegando al punto en que, en la actualidad, el crecimiento demográfico de los asentamientos informales es casi el doble del crecimiento poblacional de la respectiva ciudad. Por otro lado, no existen estadísticas nacionales o regionales sobre el número de habitantes en los asentamientos informales. (CEPAL et al 2001:17) Uno de los mayores desafíos globales del nuevo milenio es el crecimiento de la pobreza urbana entre las mujeres. Se estima que el 25 % de todos los hogares son administrados por mujeres y están ubicados en áreas urbanas – especialmente en América Latina. A nivel mundial, los hogares típicamente dirigidos por mujeres representan una proporción alta de los hogares en asentamientos informales, y también se encuentran entre los más pobres.22 breve cuadro de la desigualdad social y territorial en las ciudades brasileñas El alto grado de urbanización de la sociedad brasileña ocurrido en un corto período de tiempo se basó en procesos que produjeron espacios urbanos, ciudades con elevado grado de desigualdad social entre sus habitantes. Tales procesos contribuyeron a agudizar los problemas, segregaciones y conflictos existentes en las metrópolis y polos regionales del país. El proceso de urbanización repercutió negativamente en las condiciones económicas y sociales de los habitantes de las ciudades, que supera el 80 % del total de la población brasileña. En las últimas décadas, la ausencia de políticas públicas eficaces en las áreas de planificación y gestión territorial, vivienda, saneamiento ambiental, movilidad y transporte urbano, trajo como resultado el agravamiento de las condiciones socioambientales de las ciudades. De acuerdo con los datos oficiales (IBGE, PNAD) el déficit habitacional23 es de 7.9 millones de viviendas, del cual el 96,3 % está concentrado en la población con entrada de hasta 5 salarios mínimos.24 El déficit habitacional total en la región Sur es de 11 %, 42 en la región Centro-Oeste de 6,8 %, en la región Sudeste de 36,7 % y en la región Nordeste de 34,7 %. En las nueve regiones metropolitanas que son también capitales de Estado, el déficit habitacional cuantitativo es de 2.285.462 domicilios. Con relación a los domicilios de favelas, el número es de 1.469.831. El cuadro de desigualdad social y territorial se expresa también en el número elevado de personas que ocupan viviendas inadecuadas, las cuales supuestamente se encuentran en terrenos irregulares: son más de 12 millones de unidades correspondientes a casi 30 % del total de domicilios del país. Ese total de domicilios inadecuados, como las favelas, constituye parte de la deuda socioterritorial heredada del período de urbanización acelerada, que tuvo lugar en las décadas anteriores. Se trata de domicilios implantados en locales destituidos de derechos sociales básicos, como salud, educación y asistencia social. Del total de viviendas inadecuadas, casi 2 millones están ubicados en favelas; de éstos, 4,5 % están en la región Sur, 12 % en la región Centro-Oeste, 14,4 % en la región Norte, 19,8 % en la región Nordeste y 60,2 % están concentrados en la región Sudeste. En el sector de saneamiento ambiental, en el 2000 el abastecimiento de agua cubría prácticamente al 80 % de la población brasileña. Aún existe, a su vez, un enorme déficit en el alcantarillado sanitario que en ese mismo año atendía a cerca del 50 % de la población nacional. Esa falta de servicios y alcantarillados se torna más grave cuando se considera que apenas el 4% de los residuos domésticos recibe algún tipo de tratamiento, y el resto es lanzado in natura en el entorno, contaminando principalmente los cuerpos de agua superficiales y subterráneos. Del déficit de saneamiento ambiental, 52 % está concentrado en los municipios con más de 1 millón de habitantes y regiones metropolitanas, 12 % está concentrado en los municipios que tienen de 200 a 1 millón de habitantes, 15 % en los que tienen entre 50 y 200 mil habitantes, y el 21% restante está concentrado en los municipios con hasta 50 mil habitantes. En el sector de movilidad urbana y transporte, la prioridad en el transporte individual por encima del transporte colectivo es uno de los principales factores que perjudican el funcionamiento de las ciudades y deterioran la calidad de vida de sus habitantes. Los accidentes de tránsito son la causa principal de muertes provocadas por factores externos. El uso de combustibles fósiles en los vehículos automotores ocasiona la emisión de toneladas de contaminantes que van al aire, principalmente gas de efecto invernadero. 43 La desigualdad social y territorial en el país también fue generada por la herencia, desde la colonización, de la concentración de tierras en grandes latifundios en el campo, asentada en modelos de desarrollo económico que gradualmente fueron excluyendo a un contingente elevado de la población urbana del mercado formal del trabajo, así como de los beneficios de las riquezas económicas y culturales generadas en las ciudades. El crecimiento de la población de las ciudades en territorios segregados, como las favelas, en algunas regiones también se encuentra asociado al aumento de la violencia urbana, de la cual los jóvenes son las principales víctimas. la valoración del derecho a la ciudad en américa latina y el caribe para la construcción de ciudades justas , humanas , democráticas y sostenibles el proceso de internacionalización del derecho a la ciudad El nuevo milenio apunta hacia un crecimiento mundial de la población que vive en las ciudades, si se considera que la mitad de la población mundial vive en aglomerados urbanos. De acuerdo con las estadísticas de las Naciones Unidas, el grado de urbanización ya sobrepasó el umbral del 50 %. En el 2005, la población que vivía en ciudades era ya de 3,2 billones de personas, y otros 3,2 billones vivían en áreas rurales. Se estima que para el 2050, la tasa de urbanización en el mundo llegará al 65 %, del cual el 50 % vivirá en la pobreza. Las ciudades serán responsables por todo el crecimiento poblacional futuro; el 95 % del mismo tendrá lugar en las áreas urbanas de los países periféricos, cuya población se duplicará en casi 4 billones. La mitad de esta explosión está prevista para las comunidades informales. En el 2015 la población viviendo en favelas será de 1,36 billones de personas, y de 2 billones en el 2030 o 2040, con un número de pobres y miserables mayor que la población restante en las áreas rurales.25 En el nuevo milenio, gobernar las ciudades democráticamente, como territorios de gran riqueza y diversidad económica, ambiental, política y cultural, de manera que los derechos de los habitantes sean respetados, será un desafío para la humanidad. En la búsqueda por crear las condiciones necesarias para vivir en armonía, paz y felicidad, nuestras vivencias en las ciudades han combatido los modelos de sociedad con elevados patrones de concentración de riqueza y de poder, disfrutados por un reducido número de personas y conglomerados económicos. También hemos enfrentado 44 los procesos acelerados de urbanización, que contribuyen a la depredación del medio ambiente y a la privatización del espacio público, generando empobrecimiento, exclusión, y segregación social y espacial. Como espacio social, la ciudad que ofrezca a sus habitantes condiciones y oportunidades equitativas para vivir con dignidad, independientemente de las características sociales, culturales, étnicas, de género y edad, afortunadamente continúa siendo el objetivo de muchos individuos, partidos políticos, gestores públicos, gobiernos locales y nacionales comprometidos en alcanzar una vida mejor de felicidad, paz, armonía y solidaridad entre las personas. En América Latina y el Caribe, los gobiernos nacionales y locales, organizaciones civiles y comunidades han desarrollado muchas experiencias y prácticas para modificar los modos de gobernar, planificar y desarrollar las ciudades, de manera que sus habitantes se beneficien y disfruten de la riqueza, tanto en el aspecto económico, como también en la producción del conocimiento y la cultura, que pueden traducirse como iniciativas de desarrollo del Derecho a la Ciudad. Ante los compromisos asumidos en las anteriores asambleas de la MINURVI26 y en los foros iberoamericanos para promover la equidad social y espacial en las ciudades latinas y caribeñas, es necesario que exista un fuerte compromiso con la valoración del Derecho a la Ciudad como paradigma de las políticas nacionales de desarrollo urbano. Un paso a seguir para que haya ciudades justas, humanas, saludables y democráticas, es el del reconocimiento institucional del Derecho a la Ciudad como paradigma en el campo de gobierno de las ciudades, de modo que las formas de gestión y las políticas públicas obtengan, como resultados de impacto, la eliminación de las desigualdades sociales, las prácticas de discriminación en todas las formas de segregación de individuos, grupos sociales y comunidades, debido al tipo de vivienda y de la localización de los asentamientos en que viven. A partir de esta perspectiva, la marcha por el Derecho a la Ciudad parte de las reflexiones teóricas formuladas por Henri Lefèbvre en Francia en la década del 60 del siglo XX, hasta llegar a la construcción de agendas políticas de reforma urbana en países de América Latina en los años 80, como ocurrió, por ejemplo, en algunos segmentos de la sociedad civil de Brasil y Colombia. La marcha continúa en los años 90, con los diálogos sostenidos entre activistas de derechos humanos, ambientalistas, organizaciones no gubernamentales, movimientos 45 populares urbanos, autoridades locales y nacionales, y organismos internacionales, en el marco de las conferencias globales de las Naciones Unidas, como la del Medio Ambiente en 1992, en la ciudad de Rio de Janeiro, y la de los Asentamientos Humanos – Hábitat II, en el año 1996, en la ciudad de Estambul. En la Agenda 21 y en la Agenda Hábitat, estas conferencias introducen componentes sobre el Derecho a la Ciudad, al tratar sobre las condiciones de vida que deben ser alcanzadas en los asentamientos humanos. Al inicio de este siglo, el proceso mantiene su continuidad en debates y diálogos promovidos por las redes y foros globales que tratan los temas urbanos, en especial el Fórum Social Mundial y el Fórum Urbano Mundial. Al entrar en el nuevo milenio, estos dos foros mundiales se volvieron escenarios privilegiados para los debates, diálogos e intercambios de experiencias sobre el Derecho a la Ciudad. En el Fórum Social Mundial se destaca el proceso que dio lugar a la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, la cual tuvo como referencia la Carta Europea de los Derechos Humanos en la Ciudad, la cual fue elaborada por el Fórum de Autoridades Locales, en Saint Dennis, en mayo del 2000. El proceso de elaboración de la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, puesto en práctica en el Fórum Social Mundial, tiene el objetivo de diseminar la concepción del Derecho a la Ciudad como un nuevo derecho humano, basado en una plataforma de reforma urbana que debe ser implantada por los países, con vistas a modificar la realidad urbana mundial mediante la construcción de ciudades justas, humanas, democráticas y sostenibles. También tiene como objetivo que el Derecho a la Ciudad sea institucionalmente reconocido como un nuevo derecho humano, ante los organismos de las Naciones Unidas (como la Agencia Hábitat, PNUD, Comisión de Derechos Humanos), y en organismos regionales (como la Organización de Estados Americanos). Esta acción se propone influir en las formas de aplicar las políticas globales, regionales y nacionales urbanas, de modo que sean democráticas y que reviertan el cuadro de desigualdad social en las ciudades. de los componentes de la carta mundial del derecho a la ciudad de la comprensión del derecho a la ciudad La Carta Mundial del Derecho a la Ciudad contiene inicialmente la comprensión del Derecho a la Ciudad; define lo que es entendido como ciudad y ciudadanos de la ciudad. Enseguida, establece los principios del Derecho a la Ciudad. La Carta contiene tópicos 46 que tratan de los derechos relacionados a la gestión de la ciudad, de los derechos civiles y políticos de la ciudad, y de los derechos económicos, sociales y culturales.27 En la parte final de la Carta, se establecen las medidas de implantación y supervisión del Derecho a la Ciudad y los compromisos para su implantación por parte de las redes y organizaciones sociales, gobiernos nacionales y locales, y organismos internacionales. La concepción del Derecho a la Ciudad presente en la Carta, es el reconocimiento de un derecho emergente de las personas que viven en las ciudades. Tomando en consideración la evolución de los derechos humanos referentes a los llamados derechos históricos de tercera y cuarta generación, como el derecho al medio ambiente y el derecho al patrimonio cultural de la humanidad, la Carta introduce una concepción de derechos humanos colectivos y difusos, que se refiere al Derecho a la Ciudad y no a los derechos individuales. Se destaca claramente una concepción diferenciada de la visión tradicional de los derechos humanos individuales, presentes, por ejemplo, en la Carta Europea de los Derechos Humanos en las ciudades, en la cual se reafirman derechos que deben ser garantizados a los habitantes de la ciudad. La Carta Mundial del Derecho a la Ciudad presenta la noción de ciudades justas sin discriminación, como un derecho colectivo. El Artículo 1º contempla el valor de la igualdad, al referirse a la discriminación de género, edad, raza, condiciones de salud, renta, nacionalidad, etnia, condición migratoria, orientación política, religiosa o sexual, así como al valor de preservar la memoria y la identidad cultural. Esto significa que la existencia en las ciudades de prácticas y acciones discriminatorias que generen racismo y prejuicio, constituyen una violación al Derecho a la Ciudad para todos sus habitantes, y no solamente para las víctimas directamente afectadas por la práctica de racismo, por ejemplo. La Carta define el Derecho a la Ciudad como el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social. A partir de la comprensión de la ciudad como espacio colectivo culturalmente rico y diversificado que pertenece a todos sus habitantes, el Derecho a la Ciudad es comprendido como un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos que, basado en sus usos y costumbres, les confiere legitimidad de acción y organización, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminación y a un patrón de vida adecuado. Al afirmar que el Derecho a la Ciudad es interdependiente a todos los derechos humanos internacionalmente reconocidos, integralmente concebidos, la Carta adopta los 47 principios fundamentales de los derechos humanos internacionales y, por tanto, incluye que el Derecho a la Ciudad interactúa con todos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales que ya se encuentran regulados en los tratados internacionales; y prevé las medidas que deben ser tomadas por las autoridades nacionales para la promoción del Derecho a la Ciudad. De acuerdo con la Carta, las ciudades, en co-responsabilidad con las autoridades nacionales, deben adoptar todas las medidas necesarias, hasta el máximo de recursos de que dispongan, para alcanzar progresivamente, por todos los medios apropiados y con la adopción de medidas legislativas y normativas, la plena efectividad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. Así, mediante el ajuste de su marco legislativo a los tratados internacionales, las ciudades deben dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter para que los derechos civiles y políticos previstos en esa Carta se hagan efectivos. La Carta demarca el territorio de las ciudades y su entorno rural como espacio en el cual el derecho debe ser ejercido y respetado, buscando con ello asegurar la distribución y el disfrute equitativo, universal, justo, democrático y sostenible de los recursos, riquezas, servicios, bienes y oportunidades que brindan las ciudades. La Carta contiene dos componentes para la demarcación de determinado espacio como ciudad. Por su carácter físico, la ciudad es toda metrópolis, urbe, villa o poblado que esté organizado institucionalmente como unidad local de gobierno de carácter municipal o metropolitano. Incluye tanto el espacio urbano como el entorno rural o semirural que forma parte de su territorio. Como espacio político, la Carta concibe la ciudad como el conjunto de instituciones y actores que intervienen en su gestión, como las autoridades gubernamentales, legislativas y jurídicas, las instancias de participación social institucionalizadas, los movimientos y organizaciones sociales, y la comunidad en general. También, la Carta presenta una definición de ciudadanos para que las personas reconozcan su Derecho a la Ciudad. Son considerados como ciudadanos(as) todas las personas que habitan las ciudades, de forma permanente o transitoria. de los principios del derecho a la ciudad en la carta mundial La Carta establece los siguientes principios del Derecho a la Ciudad: 1. Gestión democrática de la ciudad 2. Función social de la ciudad 48 3. Función social de la propiedad 4. Ejercicio pleno de la ciudadanía 5. Igualdad, no discriminación 6. Protección especial de grupos y personas vulnerables 7. Compromiso social del sector privado 8. Impulso a la economía solidaria y a políticas impositivas y progresivas Al adoptar como principio del Derecho a la Ciudad el principio de la gestión democrática de la ciudad, la Carta refuerza la comprensión de este derecho como un derecho colectivo y difuso de los habitantes de la ciudad, debido al criterio de que las ciudades son un espacio de realización de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, asegurando la dignidad y el bienestar colectivo de todas las personas, en condiciones de igualdad, equidad y justicia, así como el pleno respeto a la producción social del hábitat. A través del principio de gestión democrática de la ciudad, todas las personas tienen derecho de encontrar en las ciudades las condiciones necesarias para su realización política, económica, cultural, social y ecológica, asumiendo el deber de solidaridad. De acuerdo con la Carta, el respeto a este principio del Derecho a la Ciudad significa que todas las personas que viven en la ciudad tienen derecho a participar, a través de formas directas y representativas, en la elaboración, definición, implantación y fiscalización de las políticas públicas y del presupuesto municipal de las ciudades, para fortalecer la transparencia, eficacia y autonomía de las administraciones públicas locales, así como de las organizaciones populares. La falta de mecanismos y organismos que aseguren la participación de los habitantes en la gestión de la ciudad implica una clara violación del Derecho a la Ciudad. Como principio del Derecho a la Ciudad, la Carta contempla la función social de la ciudad, que tiene como indicador la distribución justa de la riqueza y de la cultura entre sus habitantes. De acuerdo con la Carta, la ciudad ejerce una función social cuando garantiza a todos sus habitantes el usufructo pleno de los recursos que la misma ofrece. Como forma de ejercer su función social, la ciudad debe realizar proyectos e inversiones en beneficio de la comunidad urbana en su conjunto, dentro de criterios de equidad distributiva, complementariedad económica, respeto a la cultura y sustentabilidad ecológica para garantizar el bienestar de todos los habitantes, en armonía con la naturaleza, para hoy y para las futuras generaciones. Por tanto, los espacios y bienes públicos y privados de la ciudad y de los(as) ciudadanos(as) deben ser utilizados priorizando el interés social, cultural y ambiental. 49 Sobre el principio de la función social de la propiedad, la Carta reconoce que todos los(as) ciudadanos(as) tienen derecho a participar de la propiedad del territorio urbano dentro de parámetros democráticos, de justicia social y de condiciones ambientales sostenibles. La Carta deja claro el papel que tienen las políticas urbanas de promover el uso socialmente justo y ambientalmente equilibrado del espacio y del suelo urbano, en condiciones seguras y con equidad entre los géneros. Para que se tenga en cuenta este principio del Derecho a la Ciudad, la Carta señala, como medida que debe ser ejecutada en las ciudades, la aplicación de una legislación que contenga mecanismos y sanciones destinados a garantizar el pleno aprovechamiento del suelo urbano, y de inmuebles públicos y privados no edificados, no utilizados, subutilizados o no ocupados. Como medio de reconocer la función social de la propiedad, en la formulación e implantación de las políticas urbanas debe prevalecer el interés social y cultural colectivo, por sobre el derecho individual de propiedad y los intereses especulativos. Como formas de que las ciudades inhiban la especulación inmobiliaria, la Carta establece la adopción de normas urbanas para una justa distribución de los daños y beneficios generados por el proceso de urbanización, así como la adecuación de todos los instrumentos de política económica, tributaria y financiera, así como de los gastos públicos, a los objetivos del desarrollo urbano equitativo y sostenible. Las rentas extraordinarias (plusvalías) generadas por la inversión pública – actualmente capturadas por empresas inmobiliarias y por particulares – deben ser administradas en favor de programas sociales que garanticen a los sectores en condiciones precarias y en situación de riesgo, el derecho a la vivienda y a una vida digna. Con relación al principio de la igualdad y no discriminación, el Derecho a la Ciudad debe ser garantizado a todas las personas que vivan en las ciudades de forma permanente o transitoria, sin ninguna discriminación. La Carta destaca los compromisos que deben ser asumidos por las ciudades para el cumplimiento de este principio, tales como la implantación de políticas públicas que garanticen la igualdad de oportunidades para las mujeres en las ciudades, expresadas en la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), y en las conferencias de Medio Ambiente (1992), Beijing (1995) y Hábitat II (1996), entre otras. Para ello, en los presupuestos gubernamentales se deben establecer los recursos necesarios para la puesta en práctica de estas políticas, y para el funcionamiento de 50 mecanismos e indicadores cualitativos y cuantitativos que permitan monitorear su cumplimento en el tiempo. Sobre el principio del Derecho a la Ciudad a la protección especial a grupos y personas en situación de pobreza, en riesgo ambiental (amenazados por desastres naturales), víctimas de violencia, con incapacidades, emigrantes forzados, refugiados y todo grupo que, según la realidad de cada ciudad, esté en situación de desventaja en relación a los demás habitantes, los ancianos, las mujeres, en especial los jefes de familia, y los niños serán objeto de atención prioritaria. La Carta afirma que estos grupos y personas en situación de vulnerabilidad en las ciudades tienen derecho a medidas especiales de protección e integración, de distribución de recursos, de acceso a los servicios esenciales y de no discriminación. De acuerdo con la Carta, mediante políticas de afirmación positiva de los grupos vulnerables, las ciudades deben suprimir los obstáculos de orden político, económico, social y cultural que limiten la libertad, la equidad y la igualdad de los ciudadanos(as), y que impidan el pleno desarrollo de la persona humana y su efectiva participación política, económica, cultural y social. de los elementos del derecho a la ciudad Los siguientes elementos son considerados como derechos relativos a la gestión de la ciudad: desarrollo urbano equitativo y sostenible, participación en el presupuesto de la ciudad, transparencia en la gestión de la ciudad, y derecho a la información pública. Según la Carta, las ciudades deben comprometerse a regular y controlar el desarrollo urbano, mediante políticas territoriales que prioricen la producción de viviendas de interés social y el cumplimiento de la función social de la propiedad pública y privada, observando que los intereses sociales, culturales y ambientales colectivos prevalezcan sobre los individuales. Por tanto, las ciudades son obligadas a adoptar medidas de desarrollo urbano, en especial la rehabilitación de las habitaciones degradadas y marginales, promoviendo una ciudad integrada y equitativa. Sobre el derecho de participación en el presupuesto de la ciudad, las ciudades signatarias deben comprometerse a garantizar un sistema de participación directa, equitativa y deliberativa, en la definición de las políticas y presupuestos municipales, en canales institucionales, abiertos a todos(as) los(as) ciudadanos(as) de las organizaciones comunitarias, así como de los consejos y comisiones sectoriales y territoriales. 51 Sobre la transparencia en la gestión, de acuerdo con el principio de la transparencia las ciudades se comprometen a organizar la estructura administrativa de modo tal, que garantice la efectiva responsabilidad de sus gobernantes frente a los(as) ciudadanos(as), así como la responsabilidad de la administración municipal ante los órganos de gobierno, complementando la gestión democrática. Con relación a los derechos civiles y políticos, están previstos el derecho a la participación política, a la justicia y seguridad pública, y a la convivencia pacífica solidaria y multicultural. Sobre el derecho a la participación política, las ciudades deben garantizar el derecho a elecciones libres y democráticas de los representantes locales, la realización de plebiscitos e iniciativas legislativas populares, así como el acceso equitativo a los debates y audiencias públicas sobre temas relacionados al Derecho a la Ciudad. Sobre el derecho a la justicia, las ciudades están obligadas a garantizar el acceso al servicio de justicia, mediante el establecimiento de políticas especiales a favor de los grupos más empobrecidos de la población, así como el fortalecimiento de los sistemas de defensa pública gratuita. Sobre el derecho a la seguridad pública y la convivencia pacífica solidaria y multicultural, las ciudades se comprometen a crear condiciones para la convivencia pacífica, el desarrollo colectivo y el ejercicio de la solidaridad; para tanto, garantizarán el pleno usufructo de la ciudad, respetando la diversidad y preservando la memoria e identidad cultural de todos los ciudadanos, sin discriminación. La Carta trata de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de las ciudades, que son los siguientes: acceso a los servicios públicos domiciliares y urbanos, transporte público y movilidad urbana, vivienda, educación, trabajo, cultura y recreación, salud y medio ambiente. estrategias para la implantación de la carta mundial del derecho a la ciudad La Carta establece medidas para la implantación del Derecho a la Ciudad, tales como: utilizar al máximo los recursos disponibles para cumplir las obligaciones jurídicas establecidas en esta carta; proporcionar capacitación y educación en derechos humanos a todos los agentes públicos relacionados con la implantación del Derecho a la Ciudad; establecer mecanismos de evaluación y monitoreo de las políticas de desarrollo urbano e inclusión social. 52 La Carta establece las situaciones que configuran lesión al Derecho a la Ciudad, referentes a acciones y omisiones, que tengan como resultado el impedimento, rechazo, dificultad e imposibilidad de realizar los derechos establecidos en la Carta, como: participación política colectiva de habitantes y mujeres y grupos sociales en la gestión de la ciudad; cumplimiento de las decisiones y prioridades definidas en los procesos participativos que integran la gestión de la ciudad; conservación de las identidades culturales; formas de convivencia pacífica; producción de habitación social. Por último, son establecidos los compromisos para la implantación de la Carta. Para las redes y organizaciones sociales, se establece la construcción de plataformas de exigencia del Derecho a la Ciudad, para documentar y diseminar experiencias nacionales y locales dirigidas a la construcción de este derecho. Los gobiernos nacionales y locales deben tener el compromiso de elaborar y promover marcos institucionales que consagren el Derecho a la Ciudad, así como de construir plataformas asociativas con amplia participación de la sociedad civil, para promover el desarrollo sostenible en las ciudades. Los organismos internacionales deben emprender todos los esfuerzos para sensibilizar, estimular y apoyar a los gobiernos para que asuman los compromisos de la Carta, así como monitorear y promover la aplicación de los pactos de derechos humanos, y otros instrumentos internacionales que contribuyan a la construcción del Derecho a la Ciudad. declaraciones y cartas sobre el derecho a la ciudad en la agenda internacional En la agenda internacional urbana, diversos eventos mundiales tuvieron la iniciativa de constituir declaraciones y cartas sobre la temática del Derecho a la Ciudad, con el propósito de articular instrumentos de base jurídica y política que permitan inaugurar una dimensión local de los derechos económicos, sociales, culturales y políticos en el ámbito mundial, y que tengan a la ciudad como local de derechos, espacio de garantía, afirmación y realización de los derechos humanos. Estos documentos traducen un ideario que confiere valor y sentido político al patrimonio cultural y organizativo, acumulado tanto en el ámbito local, como en las ciudades. A partir de la articulación de estas iniciativas, los rumbos para el reconocimiento internacional del Derecho a la Ciudad como un derecho humano, estarán cada vez más próximos. 53 En esta agenda internacional cabe destacar los siguientes documentos: – Carta Mundial del Derecho a la Ciudad – V Fórum Social Mundial, Porto Alegre, 2005. – Declaración de la Coalición Europea de las Ciudades contra el Racismo, IV Conferencia Europea de las Ciudades por Derechos Humanos, Nüremberg, 10 de diciembre del 2004. – Declaración Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, París, 5 de mayo del 2004 – oriunda de la creación de la Organización Mundial Unificada de Gobiernos Locales. – Declaración de Santa Cruz de La Sierra, abril del 2004 – Primer Congreso Latinoamericano de Ciudades y Gobiernos Locales – Iniciativa de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales. – Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos de la Ciudad – Carta de Saint Denis ,18 de mayo del 2000. – Carta Europea del Derecho de la Mujer a la Ciudad, Comisión Europea, 1995. – Declaración Mundial sobre Autonomía Local – Consejo de la UIAL, Toronto, junio de 1993. – Agenda 21 de la Cultura – IV Fórum de Autoridades Locales para la Inclusión Social de Porto Alegre en el Fórum Universal de las Culturas, Barcelona, 7 y 8 de mayo del 2004. – Agenda Municipal Latinoamericana – Federación Latinoamericana de Ciudades y Municipios – FLACMA, 2001. – Declaración de Bogotá sobre la ciudad desde la perspectiva de los derechos humanos – Seminario Latinoamericano sobre el Derecho a la Ciudad y Derechos Humanos, Bogotá, mayo del 2006. Vale también destacar dos iniciativas puestas en práctica para difundir las experiencias y acciones dirigidas a promover el Derecho a la Ciudad. La primera es del Observatorio Internacional de los Derechos a la Ciudad, concebido por el Programa de Cooperación ABONG – Coordinación SUD, organizaciones de la sociedad civil de Francia y Brasil. El Observatorio Internacional del Derecho a la Ciudad – OIDC, fue concebido entre todas las organizaciones que participaron de las actividades del programa, a través de un proceso colectivo y democrático. El OIDC tiene como misión promover la observación y el registro de las prácticas sociales de implantación o de reivindicación del Derecho a la Ciudad por medio de movimientos populares, organizaciones, fórums y redes, tales como: el acceso a la vivienda, 54 la regulación de las ocupaciones urbanas de grupos sociales, la gestión democrática de la ciudad, la protección de los derechos culturales, entre otros.28 Con relación al Fórum Urbano Mundial organizado por las Naciones Unidas, cabe destacar la iniciativa de la UNESCO y de la Agencia Habitar de las Naciones Unidas, que desarrolla una investigación internacional sobre política urbana y el Derecho a la Ciudad, promoviendo seminarios, diálogos y grupos de discusión sobre experiencias de implantación de políticas dirigidas a la promoción del Derecho a la Ciudad, cuyas conclusiones serán presentadas en el IV Fórum Urbano Mundial en la ciudad de Beijing, en el año 2008.29 Ante los diversos desafíos que los países de América Latina y el Caribe vienen enfrentando para construir ciudades justas, humanas, democráticas y sostenibles, uno de los próximos pasos es desarrollar acciones para reconocer y promover el Derecho a la Ciudad, en tanto soporte de las políticas de desarrollo urbano como una respuesta para combatir la desigualdad social y la segregación espacial presente en las ciudades latinas y caribeñas. la valoración del derecho a la ciudad como respuesta estratégica a la desigualdad social y territorial en las ciudades brasileñas el proceso político de construcción del derecho a la ciudad en brasil El deseo de introducir el Derecho a la Ciudad como un derecho fundamental inherente a todas las personas que viven en las ciudades fue revelado como aspiración popular en el proceso de la Asamblea Nacional Constituyente, que elaboró la Constitución Brasileña de 1988, con la presentación de la enmienda popular de reforma urbana. Esta iniciativa, tomada por un agrupamiento de entidades de la sociedad civil y movimientos populares, tenía como objetivo revertir las desigualdades sociales con base en una nueva ética social, que traía como dimensión importante la politización de la cuestión urbana, comprendida como elemento fundamental para el proceso de democratización de la sociedad brasileña. Esa nueva ética social politiza la discusión sobre la ciudad y formula un discurso y una plataforma política de los movimientos sociales urbanos, en que el acceso a la ciudad debe ser un derecho de todos sus habitantes y no estar restringido apenas a algunos, o a los más ricos. La bandera de la reforma urbana inaugura en el país un proyecto que rei- 55 vindica una nueva ciudad y propone la pérdida de los privilegios de acceso a los espacios de las ciudades. La propuesta de enmienda popular tenía como objetivo: incluir en el texto constitucional un conjunto de principios, reglas e instrumentos, destinados al reconocimiento y a la institucionalización de derechos para las personas que viven en las ciudades; atribuir al poder público, en especial al municipal, la facultad de aplicar instrumentos urbanísticos y judicials dirigidos a regular la propiedad urbana para que tenga una función social, así como promover políticas públicas puestas en práctica para hacer efectivos estos derechos.30 La enmienda popular de reforma urbana introdujo la noción del Derecho a la Ciudad en el proceso político de democratización del Estado brasileño, a través de las siguientes propuestas: Todo ciudadano tiene derecho a condiciones de vida urbana digna y justicia social, obligándose el Estado a asegurar: I – acceso a vivienda, transporte público, saneamiento, energía eléctrica, iluminación pública, comunicaciones, educación, salud, recreación y seguridad, así como la preservación del patrimonio ambiental y cultural. II – gestión democrática de la ciudad. El derecho a condiciones de vida urbana digna condiciona el ejercicio del derecho de propiedad al interés social en el uso de los inmuebles urbanos y lo subordina al principio del estado de necesidad. A partir de esta noción, con la cual fue siendo construido, el Derecho a la Ciudad tiene como elementos el derecho inherente a las personas que viven en las ciudades a: tener condiciones dignas de vida; ejercer plenamente la ciudadanía y los derechos humanos (civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales); participar de la gestión de la ciudad; vivir en un medio ambiente ecológicamente equilibrado y sostenible. El Derecho a la Ciudad retrata la defensa de la construcción de una ética urbana fundamentada en la justicia social y la ciudadanía, al afirmar la preservación de los derechos humanos y precisar los preceptos, instrumentos y procedimientos para viabilizar las transformaciones necesarias para que la ciudad pueda ejercer su función social. El Derecho a la Ciudad surge como respuesta al cuadro de desigualdad social, considerando la dualidad que se vive en una misma ciudad: la ciudad de los ricos y la ciudad de los 56 pobres; la ciudad legal y la ciudad ilegal; así como la exclusión de la mayor parte de los habitantes de la ciudad determinada por la lógica de la segregación espacial, por la ciudad mercancía; por la mercantilización del suelo urbano y de la valorización inmobiliaria; por la apropiación privada de las inversiones públicas en vivienda, en transportes públicos, en equipamientos urbanos y en servicios públicos en general. La propuesta de la enmienda popular de reforma urbana tuvo como resultado político la introducción del capítulo de la política urbana en la Constitución brasileña de 1988. A través de este capítulo se reconocieron y valorizaron los principios de las funciones sociales de la ciudad y de la propiedad urbana como indicadores de las políticas de desarrollo urbano en las ciudades, se fortaleció el papel de los municipios como el principal ente federativo para promover estas políticas, teniendo como principal instrumento el plan director. También se reconoció el derecho a la vivienda de la población de baja renta en asentamientos informales, que tengan comprobadamente la tenencia de áreas urbanas de hasta 250 metros cuadrados en el período mínimo de cinco años. Con base en estos preceptos de la Constitución brasileña, el Derecho a la Ciudad va siendo concebido como el derecho colectivo por la gestión democrática y participativa de las ciudades, por el cumplimiento de la función social de la ciudad, por la garantía de la justicia social y de condiciones dignas a todos los habitantes de las ciudades, por la subordinación de la propiedad a la función social, y por las sanciones a los propietarios en los casos de no cumplimiento de la función social. Sobre la cuestión de la tierra, también es importante destacar la conquista de las poblaciones negras en la Constitución brasileña, con el reconocimiento a las comunidades de remanentes de Quilombos del derecho a sus tierras tradicionales, lo cual garantizó el derecho a la protección de su cultura. Con el objetivo de proteger la integridad física y cultural de estas comunidades y, al mismo tiempo, reconocer la importancia de los Quilombos en la formación de la sociedad brasileña, el Estado brasileño decretó reglas específicas. Desde el proceso de elaboración de la Constitución brasileña, la noción política y cultural del Derecho a la Ciudad como fuerza motriz de la reforma urbana pasó a ser un marco de referencia, tanto para las luchas sociales urbanas de comunidades, organizaciones y movimientos populares que tienen sus territorios e identidades histórico-culturales reconocidos y protegidos, el derecho de participar de la gestión de las ciudades, así como también para que autoridades y gestores locales, parlamentarios, y partidos políticos puedan participar de la experiencia de conformar las legislaciones urbanas, las políticas y 57 programas de desarrollo urbano, además de los planes dirigidos a combatir la desigualdad social y territorial en las ciudades brasileñas. La valoración del Derecho a la Ciudad en el campo político e institucional va ocurriendo gradualmente, a partir de los años 90, debido a las luchas sociales de movimientos populares y fórums de defensa del Derecho a la Ciudad y reforma urbana, y a las experiencias de gobiernos municipales, como el Presupuesto Participativo, que constituyen instrumentos y organismos de participación y gestión democrática. La valoración del Derecho a la Ciudad como paradigma para la promoción de las políticas urbanas dirigidas a promover la inclusión social y territorial, comenzó a demandar que las ciudades atiendan sus funciones sociales mediante la aplicación de un conjunto de acciones y medidas, entre las cuales: – Constituir procesos y espacios públicos de gestión democrática y participativa de las ciudades, de modo que los intereses, conflictos y disputas en los diversos segmentos de la sociedad por el uso y ocupación del territorio de las ciudades sean enfrentados a través de procesos públicos de mediación, concilio, que posibiliten pactos sociales y territoriales en las ciudades; – Combatir las prácticas de discriminación social y racial, de prejuicio y violencia, en especial contra grupos sociales y comunidades que viven en asentamientos informales precarios, como las favelas; – Utilizar los espacios y bienes públicos y privados de la ciudad y de sus habitantes, respondiendo al interés socioambiental y cultural de la ciudad; – Preservar el patrimonio histórico y cultural para asegurar la identidad y la memoria de los diferentes grupos formadores de las comunidades locales; – Ampliar la oferta de vivienda adecuada, equipos y servicios urbanos para todos los habitantes de las ciudades; – Transformar los asentamientos informales, como las favelas, en barrios con un nivel de vida adecuado, a través de acciones de urbanización y regulación de terrenos con la participación de las comunidades; – Adoptar, para los grupos y las personas en situación de vulnerabilidad, medidas especiales de protección e integración, de distribución de recursos, de acceso a los servicios esenciales y de no discriminación; – Establecer instrumentos inductores de política urbana en el sector privado, participar y apoyar acciones y programas habitacionales de interés social, de protec- 58 ción del medio ambiente, de preservación del patrimonio histórico y cultural, de ampliación de espacios culturales y de recreación y, principalmente, de generación de trabajo y renta. Una iniciativa política relevante tomada por organizaciones y movimientos populares urbanos para el fortalecimiento del Derecho a la Ciudad como componente estratégico de la plataforma de la reforma urbana para las ciudades brasileñas, fue el proyecto de ley de iniciativa popular para la constitución del Fondo Nacional de Vivienda Popular. El objetivo del proyecto de ley de iniciativa popular fue garantizar una herramienta institucional que viabilice los recursos públicos necesarios para la implantación de una política habitacional destinada al segmento de la población excluida de la producción formal de vivienda. El proyecto de ley de iniciativa popular del Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social fue presentado en el parlamento el día 19/11/1991, por organizaciones y movimientos populares urbanos afiliados al Fórum Nacional de Reforma Urbana; entre ellas: la CONAM – Confederação Nacional das Associações de Moradores (Confederación Nacional de las Asociaciones de Vecinos), la CMP – Central de Movimentos Populares (Central de Movimientos Populares), la UNMP – União Nacional por Moradia Popular (Unión Nacional por Vivienda Popular) y el MNLM – Movimento Nacional de Luta por Moradia (Movimiento Nacional de Lucha por Vivienda). El proyecto de ley de iniciativa popular recaudó más de un millón de firmas. En la apertura de la I Conferencia Nacional de las Ciudades, en octubre del 2003, el entonces Presidente Lula resaltó la necesidad de la aprobación del PLC, yendo al encuentro de las ansias de los movimientos populares. En este sentido, reforzó la necesidad de aprobar un instrumento decisivo para aplicación de una Política Habitacional para la población de baja renta, hasta ese momento inexistente. En el año 2005, después de 13 años de muchas discusiones y movilizaciones sociales en el Congreso brasileño, el proyecto de ley de iniciativa popular fue aprobado. Más que crear el fondo público para la vivienda de interés social, instituyó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. A partir de esa ley, el país pasa a tener un Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, pieza clave para la implantación de una política nacional de vivienda eficaz, con el objetivo de proporcionar un sistema de vivienda a la población de baja renta y combatir la exclusión territorial, cuestiones capitales para la promoción del Derecho a la Ciudad. 59 el reconocimiento institucional y judicial del derecho a la ciudad en el estatuto de la ciudad En la valoración del Derecho a la Ciudad en el campo institucional un resultado destacado fue la aprobación, en el 2001, de la ley nacional de desarrollo urbano, denominada Estatuto de la Ciudad. Fueron 12 años de luchas sociales para la aprobación del Estatuto de la Ciudad en el Congreso Brasileño, en particular en la Cámara de los Diputados. Hubo embates difíciles con partidos conservadores, con intereses de grupos económicos que actúan en el mercado inmobiliario y en la construcción civil, así como con los tradicionales tecnócratas del planeamiento y de la gestión urbana. Fueron muchas las resistencias y los obstáculos para la existencia de una ley nacional enfocada en fortalecer políticamente a los municipios y la sociedad civil en la distribución del territorio urbano, a exigir el uso social de la propiedad, y a planificar la ciudad con control social y participación popular. Con el Estatuto de la Ciudad tiene lugar un profundo impacto en el Derecho a la Ciudad, que deja de ser un derecho reconocido solamente en el campo de la política y pasa a ser un derecho reconocido en el campo judicial. Con el Estatuto de la Ciudad, el Derecho a la Ciudad se transforma en un nuevo derecho fundamental en el Derecho brasileño, pasando a integrar la categoría de los derechos colectivos y difusos. El Estatuto de la Ciudad acoge la voluntad popular expresada desde la Asamblea Nacional Constituyente, de que el Derecho a la Ciudad sea incorporado al orden judicial brasileño como un derecho inherente a todos los habitantes de la ciudad a tener una vida urbana digna. En el orden judicial brasileño, el Estatuto de la Ciudad abrigó el Derecho a la Ciudad con la noción política y cultural construida durante más de una década por gestores públicos, parlamentarios, urbanistas, juristas, líderes sociales, religiosos, profesionales de organizaciones no-gubernamentales, instituciones que trabajan con políticas públicas. El Derecho a la Ciudad adoptado por el Derecho brasileño se coloca al mismo nivel de los demás derechos de defensa de los intereses colectivos y difusos, como por ejemplo, el derecho del consumidor, del medio ambiente, del patrimonio histórico y cultural, del niño y del adolescente, de la economía popular. En cuanto al reconocimiento judicial de la protección legal del Derecho a la Ciudad en el orden judicial interno de un país, esta experiencia brasileña es innovadora. La forma tradicional de buscar la protección de los derechos de los habitantes de las ciudades en los sistemas legales trae siempre la concepción de la protección de un derecho individual, de ma- 60 nera que proteja los derechos de la persona humana en la ciudad. En el derecho brasileño, la concepción del Derecho a la Ciudad avanza, al ser instituido con objetivos y elementos propios, configurándose como un nuevo derecho humano y, en el lenguaje técnico judicial, en un derecho fundamental. la definición jurídica del derecho a la ciudad El Estatuto de la Ciudad define el Derecho a Ciudades sostenibles, como el derecho a la tierra urbana, a la vivienda, al saneamiento ambiental, a la infraestructura urbana, al transporte y a los servicios públicos, al trabajo y a la recreación, para las presentes y futuras generaciones; y a la gestión democrática, por medio de la participación de la población y de asociaciones representativas de los varios segmentos de la comunidad, en la formulación, ejecución y seguimiento de planes, programas y proyectos de desarrollo urbano. Esta definición jurídica del Derecho a la Ciudad contiene una característica semejante a la del derecho al medio ambiente, al establecer que sus componentes, como el derecho a la vivienda, deben ser garantizados a las generaciones presentes y futuras. Esta definición retrata que el Derecho a la Ciudad es un derecho colectivo o difuso de los habitantes de la ciudad. Por ejemplo, en el caso de que en una ciudad haya una comunidad tradicional que esté amenazada de perder su memoria o identidad, cualquier habitante de esta ciudad podrá demandar la protección de los derechos de esta comunidad, con base en el Derecho a la Ciudad definido en el Estatuto de la Ciudad. Debido a esta definición jurídica, son sujetos que tienen protección jurídica con base en el Derecho a la Ciudad; por ejemplo: – los grupos de habitantes y las comunidades que hayan formado la identidad y memoria histórica y cultural de la ciudad; – los grupos sociales y comunidades que viven en asentamientos urbanos informales consolidados, que pueden demandar del Poder Público acciones y proyectos de urbanización y regulación de terrenos de interés social. Con relación al componente gestión democrática de la ciudad, el ejercicio del Derecho a la Ciudad significa el ejercicio de los derechos políticos y de la ciudadanía colectiva de los habitantes de las ciudades. El Derecho a la Ciudad será respetado de forma plena, cuando los grupos sociales marginados y excluidos tengan acceso a la vida política y económica de la ciudad. Para ser ejercido, este derecho presupone la capacitación política de estos grupos sociales. 61 En la esfera administrativa y jurídica, la gestión democrática de la ciudad como componente del Derecho a la Ciudad reconoce la legitimidad de acción de los grupos sociales vulnerables – y sus formas de organización –, que viven en barrios populares, lotes, conjuntos habitacionales y asentamientos informales e irregulares. El cumplimiento al Derecho a la Ciudad se hace extensivo al desarrollo de procesos democráticos de planificación urbana, que como piezas fundamentales cuenta con: el plan plurianual, la ley de directrices presupuestarias, el presupuesto municipal y el plan director, en los municipios en que sea obligatorio. Así, la comunidad y el Estado actúan conjuntamente en la gestión y fiscalización de la cosa pública. La gestión democrática presupone la organización de la sociedad civil para intervenir en el proceso político en nombre de las demandas sociales por medio del ejercicio de la ciudadanía. De ese modo, los instrumentos de la democracia participativa precisan ser utilizados como forma de garantía del Derecho a las Ciudades sostenibles. el derecho a la ciudad y las funciones sociales de la ciudad El Derecho a la Ciudad es el paradigma para la observancia de las funciones sociales de la ciudad, que serán respetadas cuando las políticas públicas estén en función de garantizar a las personas que viven en las ciudades, el acceso a la tierra urbana, a la vivienda, al saneamiento ambiental, a la infraestructura urbana, al transporte y a los servicios públicos, al trabajo y la recreación, para las presentes y futuras generaciones. Las funciones sociales de la ciudad, como principio constitucional dirigente de la política urbana, fueron introducidas en la Constitución Brasileña por el caput del artículo 182 como forma de garantizar el bienestar de sus habitantes; con esta vinculación de los objetivos, el interés es que las funciones sociales de la ciudad y sus habitantes sean plenamente desarrolladas, lo que comprende a cualquier persona o grupo social. Con eso, no existe el establecimiento de categorías entre los ciudadanos debido al factor económico, abarcando a todos los habitantes como ciudadanos, independientemente del origen social, condición económica, raza, color, sexo, o edad. Al ser de interés de todos los habitantes de la ciudad, el desarrollo de las funciones sociales de la misma se encuadra en la categoría de los intereses difusos, pues todos los habitantes son afectados por las actividades y funciones desempeñadas en las ciudades: propietarios, inquilinos, trabajadores, comerciantes y emigrantes tienen como contin- 62 gencia habitar y usar un mismo espacio territorial. A partir de ahí, la relación que se establece entre los sujetos es con la ciudad, que es un bien de vida difuso. Para asegurar el pleno desarrollo de las funciones sociales como un interés difuso de todos los habitantes de la ciudad, la legitimidad de acción en la esfera administrativa y judicial es conferida a cualquier habitante, grupo de moradores, grupos sociales vulnerables (como mujeres pobres jefes de familia de barrios de periferia), organizaciones populares, asociaciones comunitarias y organizaciones no-gubernamentales, para actuar no sólo en defensa del Derecho a la Ciudad de un determinado agrupamiento social, sino también en defensa de este derecho, debido al interés de todos los habitantes de la ciudad. El pleno desarrollo de las funciones sociales de la ciudad debe ser entendido como un interés difuso de sus habitantes por proteger y promover el Derecho a la Ciudad. Como sujetos de derecho, los habitantes de la ciudad podrán, mediante las esferas del Poder Público y del Poder Judicial, exigir el cumplimiento del Derecho a la Ciudad, en las situaciones en que el desempeño de actividades y funciones ejercidas en las ciudades de lugar a conflictos de intereses urbanos de intenso litigio y complejidad – tales como la instalación de una penitenciaria, ampliación y apertura de carreteras y avenidas, determinar las áreas para instalaciones sanitarias soterradas y centrales de tratamiento de desperdicios en barrios residenciales, áreas ocupadas para fines de vivienda por poblaciones pobres y marginadas en áreas consideradas de preservación ambiental (áreas de manantiales y mangles), como también de implantación de condominios habitacionales de alto patrón, horizontales y verticales – sin atender a la legislación de parcelación del suelo urbano. Para solucionar pacíficamente estos conflictos, el principio de las funciones sociales de la ciudad debe ser aplicado de forma conjunta con los demás principios dirigidos a la solución de litigios y controversias, como el principio de la paz, de la igualdad y de la razonabilidad. Por tanto, el principio de las funciones sociales de la ciudad debe ser aplicado para solucionar conflictos urbanos de alto litigio y complejidad que se refieren al Derecho a la Ciudad, como ocurre en los casos de ocupaciones para fines de vivienda, por la población de baja renta, en áreas consideradas de preservación ambiental, como manantiales y mangles. 63 perspectivas del derecho a la ciudad El reconocimiento institucional y judicial del Derecho a la Ciudad como precepto que debe indicar la política urbana a la luz del desarrollo sostenible señala la construcción de una nueva ética urbana, en que los valores de la paz, la justicia social, la solidaridad, la ciudadanía, los derechos humanos predominen en el desempeño de las actividades y funciones de la ciudad, de modo que éstas sean destinadas a la construcción de una ciudad más justa y humana. El respeto al Derecho a la Ciudad es el principal indicador para verificar la fase en que las ciudades brasileñas están desarrollando sus funciones sociales. Cuanto mayor sea el grado de igualdad, de justicia social, de paz, de democracia, de armonía con el medio ambiente, de solidaridad entre los habitantes de las ciudades, mayor será el grado de protección e implantación del Derecho a la Ciudad. iniciativas y desafíos para implantar el derecho a la ciudad como respuesta a la exclusión social y a la segregación espacial en las ciudades brasileñas Los mecanismos de gestión democrática de la Política Nacional de Desarrollo Urbano en el proceso de construcción de un Sistema Nacional de Desarrollo Urbano Democrático fueron seguidos, desde el inicio del gobierno de Luis Inácio Lula da Silva. Con el objetivo de revertir el cuadro de desigualdad social y territorial en las ciudades brasileñas, se dieron algunos pasos importantes, como la propia creación en el año 2003, del Ministerio de las Ciudades, órgano responsable por la centralización institucional de las políticas de desarrollo urbano, habitación, saneamiento ambiental, movilidad y transporte urbano. La creación de este ministerio también era una de las reivindicaciones históricas tanto del Movimiento como del Fórum Nacional de la Reforma Urbana. Para asegurar la participación pública, el control social y los procesos democráticos de formulación e implantación de las acciones, programas y proyectos de las políticas nacionales urbanas, se realizaron las Conferencias Nacionales de las Ciudades, y se institucionalizó el Consejo de las Ciudades. Todas estas medidas fueron estratégicas para la promoción del Derecho a la Ciudad. 64 el papel de las conferencias de las ciudades El inicio del proceso de democratización de la gestión de las políticas nacionales urbanas ocurrió en el año 2003, con la 1ª Conferencia Nacional de las Ciudades. En esta Conferencia participaron 2 mil quinientos delegados, de los 27 estados de la Federación. Los trabajos se desarrollaron a partir del lema Ciudad para Todos y del tema Construyendo una política democrática e integrada para las ciudades. De los aproximadamente 5.560 municipios existentes en Brasil, 3.457 participaron de conferencias preparatorias, y de éstos 1.430 realizaron conferencias municipales en las que participaron 2.027 municipios, a través de 150 encuentros regionales. Además, se celebraron 26 conferencias estaduales, y una en el Distrito Federal. Todo este proceso movilizó a más de 350 mil personas. En esta 1ª Conferencia fueron electos los primeros consejeros del Consejo de las Ciudades, que cuenta con consejeros representantes del Poder Público federal, estadual y municipal, de sindicatos empresariales y de trabajadores, movimientos populares urbanos, organizaciones no-gubernamentales, asociaciones profesionales, instituciones académicas y de pesquisa. La 1ª Conferencia Nacional de las Ciudades estableció los principios y directrices para la Política Nacional de Desarrollo Urbano: – promoción del Derecho a la Ciudad; – aplicación de los principios del cumplimiento de las funciones sociales de la ciudad y de la propiedad para la integración de las políticas urbanas; – combate a la discriminación de grupos sociales y étnico-raciales; – inclusión social y reducción de las desigualdades; – combate a la segregación socioespacial; – acceso universal a la vivienda digna, saneamiento básico, transporte público y accesibilidad; – sustentabilidad financiera y socioambiental de la política urbana; – gestión descentralizada y democrática, acceso a la información, participación social en la formulación, decisión, implantación y evaluación de la política nacional de desarrollo urbano. En el año 2005 se realizó la 2ª Conferencia Nacional de las Ciudades, con el objetivo de definir acciones estratégicas para las políticas nacionales y regionales de desarrollo urbano. Los temas tratados en esta Conferencia fueron: la participación y control social; la cuestión federativa; el desarrollo urbano regional y metropolitano; y el finan- 65 ciamiento del desarrollo urbano. En esta Conferencia se emitieron las directrices para la creación del Sistema Nacional de Desarrollo Urbano, a ser estructurado en todos los componentes de la Federación, a través de instancias de representación del poder público y la sociedad civil, descentralizadas, permanentes, con el objetivo de articular las políticas y acciones de las áreas sectoriales del desarrollo urbano. Este año, en el período del 25 al 29 de noviembre del 2007, se realizará la 3ª Conferencia Nacional de las Ciudades, con el lema: “Desarrollo urbano con participación popular y justicia social”, y el tema: “Avanzando en la gestión democrática de las ciudades”. La preocupación central de la 3ª Conferencia es continuar con la construcción de la política nacional de desarrollo urbano para el país, sin dejar de abordar temas centrales relacionados a lo cotidiano de la gestión del poder público en las tres esferas de gobierno. En esta 3ª Conferencia, el debate sobre el tema procura promover la reflexión acerca de cómo las políticas e inversiones en los tres niveles de gobierno en el área de la política urbana están contribuyendo a revertir la lógica de la desigualdad y de la exclusión territorial, así como para revertir la lógica de fragmentación y desarticulación de las intervenciones sectoriales e intergubernamentales. Tal discusión destaca, sobre todo, la importancia de la integración de las políticas sectoriales y de las acciones gubernamentales en el área de desarrollo urbano, para hacer frente a los problemas que presentan las ciudades brasileñas. Al atraer la discusión hacia la óptica de las realidades en ámbito local, la propuesta también vislumbra la reflexión sobre la capacidad de gestión de los gobiernos; o sea, un debate sobre la capacidad de planificar el desarrollo de las ciudades y sus intervenciones de manera integrada y con participación social. Este enfoque de la participación social será profundizado por medio del debate de la construcción del Sistema Nacional de Desarrollo Urbano, entendido como el principal mecanismo para viabilizar la gestión democrática de la política nacional de desarrollo urbano. sobre el papel y actuación del consejo de las ciudades El Consejo de las Ciudades está compuesto por 87 miembros titulares y 87 suplentes. De este total, 50 miembros son electos por segmentos de la sociedad civil, y los otros 37 por gestores y administradores públicos. El Consejo también tiene 9 observadores, representantes de los gobiernos estaduales que posean Consejos Estaduales de la Ciudad. El Consejo de las Ciudades es un órgano colegiado de naturaleza deliberativa y consultiva, integrante de la estructura del Ministerio de las Ciudades, cuya finalidad es 66 proponer las directrices para la formulación e implantación de la política nacional de desarrollo urbano;31 en especial la política de gestión del suelo urbano, de vivienda, de saneamiento ambiental, de movilidad y transporte urbano, así como emitir orientaciones y recomendaciones sobre la aplicación del Estatuto de la Ciudad. El Consejo de las Ciudades como esfera pública democrática ha enfrentado cada vez más desafíos para la construcción de una política nacional de desarrollo urbano. Una actuación del Consejo de las Ciudades que cabe destacar es la de la Campaña Nacional de los Planes Directores Participativos. El Estado brasileño contiene 5.56432 municipios. Con base en la obligación legal prevista en la Constitución brasileña y en el Estatuto de la Ciudad, de los municipios con más de 20 mil habitantes o situados en regiones metropolitanas o aglomeraciones urbanas, el número de municipios que tiene la obligación de elaborar o rever sus planes directores es de 1.682. El plazo legal para que estos municipios instituyan sus planes directores terminó en octubre del 2006. Según el Estatuto de la Ciudad, en los municipios, el proceso de elaboración de los planes directores debe ser participativo, de manera que se cumpla con la gestión democrática de la ciudad, que es uno de los componentes del Derecho a la Ciudad. En el año 2004, el Consejo de las Ciudades creó la Campaña Nacional “Plan Director Participativo: Ciudad de Todos”,33 cuyo objetivo es implantar los Planes Directores a la luz del Estatuto de la Ciudad, para garantizar la construcción de ciudades sin exclusión territorial y segregación socioespacial. La Campaña tiene como principios: el Derecho a la Ciudad, la inclusión territorial y la gestión democrática de la ciudad. Como directrices de la Campaña se destacan: la dimensión curativa en las ciudades a través de la regulación de tierras y urbanización de los asentamientos informales, y la dimensión preventiva en las ciudades a través de las acciones que viabilicen el acceso de las poblaciones de baja renta a la tierra urbanizada. Entre los diversos actores políticos y sociales, el plan director es visto como el instrumento de la política urbana que debe promover el pacto socioterritorial de las ciudades. Para el desarrollo de la Campaña se organizaron núcleos estaduales en veinticinco estados de la Federación brasileña, con la participación de entidades de diversos segmentos de la sociedad. La Campaña promovió apoyo financiero a 550 municipios para que instituyeran sus planes directores; formó 3 mil multiplicadores; capacitó y sensibilizó a 21.300 personas, de aproximadamente 1.349 municipios de todos los Estados de la Federación brasileña; organizó la Red Electrónica del Plan Director con más de 22 miembros, 67 el Banco de Experiencias de Planes Directores Participativos, el sitio electrónico: www. cidades/gov.br/planodiretorparticipativo; editó materiales técnicos y de formación.34 Los resultados de esta Campaña Plan Director Participativo pueden ser considerados como positivos, tomando en consideración que 93% de los municipios tomaron la iniciativa para cumplir con la obligatoriedad de instituir este instrumento de política urbana. Uno de los desafíos derivados de esta Campaña es identificar y evaluar si los municipios respetaron las directrices y adoptaron los instrumentos del Estatuto de la Ciudad dirigidos a combatir la situación de desigualdad social y territorial. Otro desafío derivado de la Campaña es dar apoyo a los municipios para la implantación de los planes directores participativos. Otra actuación del Consejo de las Ciudades que cabe destacar es su integración y articulación con el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. El Consejo de las Ciudades es uno de los organismos que integra el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social (Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS), junto con el Ministerio de las Ciudades, órgano central del SNHIS; el Consejo Gestor del FNHIS, y los consejos en el ámbito de los Estados, Distrito Federal y Municipios, con atribuciones específicas relativas a las cuestiones urbanas y de vivienda. Una vez que el Consejo de las Ciudades haya oído las directrices, prioridades, estrategias e instrumentos para la implantación de la Política Nacional de Vivienda de Interés Social y los Programas de Vivienda de Interés Social, cabe al Ministerio de las Ciudades establecer el Plan Nacional de Vivienda de Interés Social, de acuerdo con las directrices de desarrollo urbano, en articulación con los planes de vivienda estaduales, regionales y municipales. El Consejo Gestor del Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social es un órgano de carácter deliberativo y estará compuesto de forma paritaria por órganos y entidades del Poder Ejecutivo y representantes de la sociedad civil, que obligatoriamente deben ser miembros del Consejo de las Ciudades. El Consejo Gestor del Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social está compuesto por doce entidades de la sociedad civil integrantes del Consejo de las Ciudades, distribuidas de la siguiente forma: cuatro representantes del área de los movimientos populares; tres representantes de entidades del área empresarial; tres representantes de entidades del área de trabajadores; un representante de entidad del área profesional, académica o de pesquisa; y un representante de organización no gubernamental. 68 Considerando lo antes dispuesto, el Consejo Gestor del Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social está facultado para establecer directrices y criterios de alocación de los recursos del FNHIS, aplicar la Política y el Plan Nacional de Vivienda establecidos por el Ministerio de las Ciudades, y las directrices del Consejo de las Ciudades. Desde la constitución del Consejo Gestor del Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social, el Consejo de las Ciudades ha emitido resoluciones que definen directrices para la ubicación de los recursos de este Fondo. El Consejo de las Ciudades ha desempeñado un importante papel de articulación política de desarrollo urbano con la política de vivienda, como espacio institucional responsable para refrendar las decisiones tomadas en el Consejo Gestor del Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social. la fase del reconocimiento del derecho a la ciudad de la población de los asentamientos informales ( ciudades informales ) la implantación del sistema nacional de vivienda de interés social Para enfrentar el déficit habitacional, las acciones de la política habitacional coordinadas por la Secretaría Nacional de Vivienda vinculada al Ministerio de las Ciudades, se concentran en la producción de nuevas viviendas para la población de baja renta, y en la urbanización y regulación de terrenos de los asentamientos informales, como las favelas, que carecen de servicios e infraestructura. Para el desarrollo de estas acciones, existe un conjunto de programas habitacionales y fondos públicos y privados, que posibilitan el financiamiento y la entrega de recursos a los estados y municipios, así como a personas físicas, asociaciones civiles y empresas. Además de eso, se garantiza subsidio a la población de baja renta, o sea, hasta cinco salarios mínimos. Existen varios fondos públicos y privados que pueden destinar recursos para programas habitacionales, en especial el Fondo de Garantía del Trabajador – FGTS (fondo privado) y el Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social (fondo público). Como fruto del proyecto de ley de iniciativa popular para la creación de un Fondo Nacional de Vivienda Popular, la aprobación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social (Ley Federal n° 11.124/2005) constituyó un paso estratégico para la implantación del Derecho a la Ciudad en las poblaciones que en las ciudades brasileñas viven en condiciones precarias de vivienda. Este sistema está compuesto por un Fondo Nacional 69 de Vivienda de Interés Social, y la aplicación de sus recursos es definida por un consejo gestor, formado por representantes del Consejo de las Ciudades. El Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social tiene como objetivos: viabilizar el acceso a la tierra urbanizada y a la vivienda digna y sostenible para la población de menos renta; implantar políticas y programas de inversiones y subsidios, promoviendo y viabilizando el acceso a la vivienda para la población de baja renta. Son considerados como agentes promotores: los órganos competentes de la Unión, estados, municipios y Distrito Federal, fundaciones, asociaciones comunitarias, cooperativas habitacionales y entidades privadas que desempeñen actividades en el área habitacional. El principio de la descentralización nortea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. Para que los estados y municipios puedan integrar el Sistema, es necesario cumplir algunos requisitos, tales como: constituir consejos gestores de la política habitacional con representación de segmentos de la sociedad, que pueden ser los consejos de las ciudades o de desarrollo urbano; constituir Fondos Públicos de Vivienda de Interés Social; instituir e implantar planes de vivienda que, en el caso de los municipios, deben ser compatibles con los planes directores participativos. el programa papel pasado El cuadro de los asentamientos informales en las ciudades brasileñas es sumamente complejo como lo muestran los diferentes tipos de situaciones presentes: favelas, lotes populares irregulares o ilegales, conjuntos habitacionales irregulares, ciudadelas, ocupaciones colectivas de tierras o inmuebles y edificios en áreas céntricas no utilizados o abandonados. Tomando como marco de referencia el Derecho a la Ciudad para enfrentar este cuadro de los asentamientos informales fue constituido en el Gobierno Brasileño, en el 2003, el Programa Papel Pasado, vinculado al Ministerio de las Ciudades, coordinado por la Secretaría Nacional de Programas Urbanos – SNPU. El objetivo de este programa es apoyar estados, municipios, DF, entidades de la administración pública indirecta, asociaciones civiles sin fines lucrativos y defensorías públicas en la promoción de la regularización de terrenos de asentamientos precarios. La regularización de terrenos de interés social de los asentamientos informales urbanos tiene como finalidad proveer el Derecho a la Ciudad de forma colectiva a los habitantes de estos asentamientos además de proveer el derecho humano individual a la vivienda 70 de estos, garantizando la seguridad de la tenencia como uno de los componentes del derecho a la vivienda que debe ser asegurada a todos, con igualdad y sin discriminación. El Programa Papel Pasado contiene las siguientes líneas de actuación: destinar recursos del Gobierno Federal para acciones de regularización de terrenos, articulación mediante órganos y entidades del Gobierno Federal con vistas a regular terrenos en tierras e inmuebles bajo el dominio de la Unión, eliminar obstáculos judiciales, legales y procesuales e intermediar conflictos de terrenos urbanos, acciones de difusión y capacitación de los agentes públicos, privados y promotores sociales de regularización de terrenos. La implantación del Programa Papel Pasado desde el año 2003 hasta el primer semestre de este año permitió un conjunto de acciones de regulación de terrenos de interés social en 300 municipios. En estos municipios existen 2.231 asentamientos informales con procesos de regulación de terrenos en curso cuyo objetivo es beneficiar a un total de 1.374.410 familias. De ese total, 317.469 títulos ya fueron concedidos, de los que 97.902 fueron registrados en notaría. Una iniciativa importante es la puesta en marcha en el Congreso Brasileño es la revisión de la legislación del parcelación del suelo con el objetivo de establecer normas especiales sobre la regularización de terrenos de interés social con vistas a constituir procedimientos e instrumentos específicos de regularización de terrenos como, por ejemplo, demarcación urbanística y legitimación de tenencia. Una realidad presente en las ciudades brasileñas que resulta una violación al Derecho a la Ciudad y que comienza a ser enfrentada como un componente de la política urbana son los conflictos sobre terrenos urbanos. Debido a la necesidad de constituir una política nacional para abordar los conflictos de terrenos urbanos, en 2006 el Consejo de las Ciudades instituyó un Grupo de Trabajo sobre Conflictos de Terrenos Urbanos35, con los siguientes objetivos: a) subsidiar la construcción de una Política Nacional de Prevención y Mediación de Conflictos Urbanos; b) fortalecer las acciones de prevención por medio de los programas de regularización de terrenos y vivienda de interés social; c) concebir una metodología de mediación, mapeo e identificación de tipologías de los casos de conflictos de terrenos urbanos. Este Grupo de Trabajo elaboró una Propuesta de Política Nacional de Prevención y Mediación de Conflictos Urbanos que va a ser objeto de discusión y análisis en la 3ª Conferencia Nacional de las Ciudades, a ser realizada en noviembre del 2008. En la propuesta formulada, esta política está encaminada a la protección del Estado brasileño del Derecho a la Ciudad y el derecho a la vivienda en situaciones de conflictos de terrenos urbanos36. 71 balance y desafíos Se han dado pasos importantes para el reconocimiento del Derecho a la Ciudad de los habitantes de los asentamientos informales urbanos a través de la política nacional de regularización de terrenos. Tomando en cuenta que en favelas de ciudades brasileñas existen 1.96 millones de domicilios, es un desafío articular esta política nacional con las políticas urbanas de los municipios que contemplen acciones e instrumentos que posibiliten el acceso de la población de baja renta a una vivienda adecuada en áreas urbanas conteniendo los componentes del Derecho a la Ciudad sostenible, establecidos en el Estatuto de la Ciudad, infraestructura, servicios públicos, espacios de recreación y cultura, y actividades económicas. La perspectiva no es solamente transformar los asentamientos informales urbanos actuales en áreas urbanas dotadas de todos los componentes de una vivienda y una vida urbana adecuada a través de acciones conjuntas de urbanización y regularización de terrenos, y que estas políticas urbanas puedan evitar el crecimiento y la proliferación de asentamientos informales precarios en las ciudades. acciones e instrumentos de la política nacional de saneamiento ambiental La política nacional de saneamiento ambiental es una estrategia fundamental para revertir el déficit de saneamiento básico en las ciudades brasileñas, señalado anteriormente, en especial en las ciudades de la región norte y en las regiones metropolitanas. La aprobación de la legislación federal (Ley Federal n° 11.445/07) instituye las directrices, los instrumentos de esta política y el marco regulatorio del saneamiento básico definiendo las responsabilidades del Poder Público y de las empresas prestadoras de servicios (públicas y privadas), los mecanismos de control social y los instrumentos de planeamiento, en especial los Planes de Saneamiento Básico. Los municipios deben instituir los planes de saneamiento básico dialogando con los planes directores municipales participativos. Como instrumentos de esta política, cabe destacar los siguientes problemas de saneamiento ambiental: programa de acción social en saneamiento (PASS/BID), programa urbanización, regularización e integración de asentamientos precarios – PAT PROSANEAR Programa de Acción Social en Saneamiento (PASS/BID): tiene como objetivo universalizar los servicios de abastecimiento de agua y de alcantarillado en las áreas urbanas de mayor concentración de pobreza, mejorando el cuadro de salud de la población y las condiciones ambientales en las localidades beneficiadas. Este programa apoya a los municipios de pequeño y mediano porte con mayores déficits de cobertura de esos servicios. 72 Programa Urbanización, Regularización e Integración de Asentamientos Precarios – PAT PROSANEAR: dedicado a apoyar a los estados, Distrito Federal y municipios para que promuevan una mejoría en las condiciones de habitabilidad de asentamientos humanos precarios, a través de acciones de urbanización y regularización de terrenos de estos asentamientos. necesidad de articulación e integración de las políticas sectoriales de desarrollo urbano – programa de aceleración del crecimento – pac La materialización del Derecho a la Ciudad en las ciudades brasileñas comprende políticas y acciones para transformar los asentamientos urbanos precarios e informales (favelas, palafitos), en núcleos, villas, barrios con nivel de vida y de vivienda adecuados. Con el objetivo de atender uno de los componentes del Derecho a la Ciudad de las actuales y futuras generaciones que es la vivienda adecuada, una medida política tomada por el Gobierno brasileño este año en el campo de la política de desarrollo urbano para la inclusión social y territorial de la población urbana de los asentamientos informales (favelas y palafitos) fue la creación del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC. Los proyectos del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC tienen como directrices generales: proyectos con fuerte potencial para generar retribución económica social, sinergia entre los proyectos, recuperación de la infraestructura existente, y la conclusión de los proyectos en marcha. El PAC está dedicado a apoyar proyectos de infraestructura logística (transporte por carretera, por ríos, ferroviario, portuario, y aeroportuario); de infraestructura energética (generación y transmisión de energía eléctrica, petróleo, gas natural y energías renovables); y de infraestructura social y urbana (saneamiento, vivienda, transporte público, recursos hídricos). Para el período del 2007 al 2010 estaban previstos para proyectos de infraestructura logística 58,3 billones de reales, para los proyectos de infraestructura energética 274,8 billones de reales, y para infraestructura social y urbana 127,2 billones de reales. Con relación a la infraestructura social y urbana las inversiones son destinadas de forma articulada para que los estados y municipios acometan acciones con relación al abastecimiento de agua y al alcantarillado sanitario, a la urbanización y regulación de terrenos de favelas. Para el año 2007 están previstas inversiones de 43.6 billones de reales. Las inversiones serían destinadas a los 27 Estados federativos y a 394 municipios. Fueron 73 definidas las 11 Regiones Metropolitanas, las capitales y las ciudades con más de 150 mil habitantes como las áreas prioritarias para recibir estas inversiones. Las inversiones previstas en el PAC para vivienda y saneamiento, en especial para la urbanización y regularización de terrenos de los asentamientos informales como las favelas es, sin duda, una respuesta y un paso innovador de gran impacto destinado a revertir el cuadro de desigualdad social y territorial, de manera que se haga efectivo el Derecho a la Ciudad de los habitantes de estos asentamientos en las ciudades brasileñas. Por otro lado los demás proyectos financiados por el PAC en las áreas de logística y energía podrán crear impactos en las ciudades, provocando cambios en las formas y valores económicos del uso y ocupación del suelo urbano, y en la dinámica poblacional con el crecimiento de la población en ciudades con grandes proyectos de infraestructura. En este sentido, es estratégica la articulación de inversiones del PAC para proveer servicios e infraestructura urbana en las ciudades que recibirán inversiones en infraestructura de logística y energía. Para enfrentar los desafíos de asegurar que los impactos en las ciudades, producto de los proyectos de infraestructura que serán desarrollados con las inversiones del PAC, sean para revertir el cuadro de desigualdad social y territorial, promover y respetar el Derecho a las Ciudades sostenibles, algunos pasos y medidas son fundamentales para la articulación e integración de las políticas nacionales, regionales y sectoriales urbanas, así como para el fortalecimiento y consolidación de los procesos, instrumentos y organismos de gestión democrática y control social. desafíos y pasos para promover el derecho a la ciudad como respuesta estratégica a la exclusión social y segregación espacial en brasil Un paso fundamental es constituir un Sistema Nacional de Desarrollo Urbano que concretice la articulación, integración y cooperación entre los entes federados con control social, a través de las Conferencias de las Ciudades, Consejos Gestores de las Políticas Urbanas (compuestos por representantes del Poder Público y de los diversos segmentos de la sociedad que actúan en las cuestiones urbanas), y Fondos Públicos de Desarrollo Urbano que den apoyo financiero a los programas de inversiones en las ciudades. 74 La Política Nacional de Desarrollo Urbano debe estar articulada con las políticas públicas de desarrollo económico, ambiental y promoción social tomando en cuenta la diversidad de los grupos sociales que viven en las ciudades, tales como: mujeres jefes de núcleo familiar, personas con deficiencia y movilidad reducida, ancianos, comunidades tradicionales, como las comunidades urbanas de difícil acceso, de pescadores y costeras, y las poblaciones indígenas que viven en ciudades en la región amazónica. Ampliar y fortalecer el control social en las ciudades sobre los recursos del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC, destinados a inversiones en infraestructura urbana, vivienda y saneamiento ambiental, con la implantación y consolidación de los espacios institucionales de gestión democrática de las ciudades a través de los municipios que son los Consejos Gestores de las Políticas Urbanas y las Conferencias de las Ciudades. En este sentido podemos concluir que los pasos esenciales para promover el Derecho a la Ciudad, como respuesta estratégica a la exclusión social y segregación espacial en Brasil son los siguientes: 1. Constituir un Sistema Nacional de Desarrollo Urbano, con vistas a la articulación, integración y cooperación entre los entes federados con control social, a través de las Conferencias de las Ciudades, Consejos Gestores de las Políticas Urbanas, compuesto por representantes del Poder Público y de los diversos segmentos de la sociedad que participan en las cuestiones urbanas, así como Fondos Públicos de Desarrollo Urbano que den apoyo financiero a los programas de inversiones en las ciudades. 2. Elaborar y ejecutar los planes nacionales y regionales de distribución del territorio, que contemplen la realidad, la diversidad socioambiental y cultural y las desigualdades regionales del país, la concentración de la población urbana en regiones metropolitanas, como instrumentos estratégicos de planeamiento de la Política Nacional de Desarrollo Urbano dedicados a revertir la exclusión social y territorial. 3. Desarrollar la Política Nacional de Desarrollo Urbano de forma articulada con las políticas públicas de desarrollo económico, ambiental y promoción social, tomando en consideración la diversidad de los grupos sociales que viven en las ciudades, tales como: mujeres jefes de núcleo familiar, personas con deficiencia y movilidad reducida, ancianos, comunidades tradicionales, como las comunidades urbanas de difícil acceso, de pescadores, de la costa, y las poblaciones indígenas que viven en ciudades de la región amazónica. 75 4. Elaborar e implantar de forma articulada los planes nacionales de vivienda y de saneamiento ambiental que deben dirigir el destino de los recursos federales, en especial del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC para infraestructura urbana, vivienda y saneamiento ambiental, considerando la diversidad socioambiental y cultural, así como las desigualdades regionales y la concentración de la población urbana en regiones metropolitanas. 5. Destinar los recursos del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC para infraestructura urbana, vivienda y saneamiento ambiental para atender a las inversiones urbanas definidas como prioritarias por los municipios, a través de sus planes directores participativos, y de los planes municipales de vivienda y de saneamiento ambiental. Para esta acción los municipios deben elaborar e implantar sus planes municipales de vivienda y de saneamiento ambiental de forma democrática y participativa, y deberán contemplar las determinaciones de sus planes directores participativos relacionados a estas políticas. 6. Aprobar en el Congreso Brasileño la nueva ley sobre la parcelación del suelo urbano (Ley de responsabilidad territorial) con medidas e instrumentos que posibiliten el acceso de tierra urbanizada a la población de baja renta, simplifiquen los procedimientos y eliminen los obstáculos judicials, administrativos y de registro para la regularización de terrenos de interés social en los asentamientos informales. 7. Ampliar y fortalecer el control social en las ciudades sobre los recursos del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC, destinados a inversiones en infraestructura urbana, vivienda y saneamiento ambiental, con la implantación y consolidación, por parte de los municipios, de los espacios institucionales de gestión democrática de las ciudades, que son los Consejos Gestores de las Políticas Urbanas y las Conferencias de las Ciudades. 8. Destinar recursos del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC, para que con base en el nuevo orden legal urbano preconizado en el Estatuto de la Ciudad para que los municipios implanten planes directores participativos que contengan medidas e instrumentos eficaces para revertir el cuadro de exclusión social y territorial, como la identificación y definición de usos que atiendan a las necesidades de la población urbana para las propiedades urbanas que no cumplen su función social de inversiones prioritarias; en el área de movilidad urbana, para el uso del transporte público colectivo; demarcar los asentamientos infor- 76 9. 10. 11. 12. 13. males para fines de urbanización y regularización de terrenos de interés social, así como la definición de áreas urbanas ya dotadas de infraestructura y servicios, consideradas subutilizadas o con potencial de uso para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social; a través del instrumento de las zonas especiales de interés social. Que la Unión y Estados participen de forma integrada en la definición de inversiones, proyectos de infraestructura urbana y programas de desarrollo económico, en la implantación de la política de desarrollo urbano en las regiones metropolitanas. Que el Estado brasileño adopte, como acción estratégica en la política de vivienda, el envío de recursos para el desarrollo de proyectos de desarrollo económico de generación de trabajo y renta para la población beneficiaria de las acciones y programas de vivienda de interés social, tanto en las acciones y programas de urbanización y regularización de terrenos de interés social de los asentamientos informales precarios, como en las acciones y programas de producción de vivienda de interés social. Aplicar la nueva legislación federal (Ley n° 11.481 del 31 de mayo del 2007) sobre regulación de las tierras de la Unión para que los inmuebles y terrenos públicos sean utilizados en proyectos de vivienda de interés social, en especial los inmuebles de la extinta Red Ferroviaria Federal (estimada en 52 mil inmuebles), y del Instituto Nacional de Seguridad Social, que podrán ser desarrollados por asociaciones comunitarias y cooperativas habitacionales, y para la regularización de terrenos de interés social en los asentamientos informales situados en terrenos e inmuebles públicos federales. Establecer e implantar una Política Nacional de Prevención y Mediación de los Conflictos de Terrenos Urbanos destinada a definir una metodología de mediación, mapeo e identificación de tipologías de casos de conflictos de tierras urbanas, con vistas a la protección del Derecho a la Ciudad y de la vivienda de los habitantes de la ciudad, afectadas por los conflictos. Priorizar, en la implantación de la reciente ley nacional sobre la política nacional de saneamiento ambiental (Ley n° 11.445/07), inversiones del Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC para acciones integradas entre los estados y los municipios en las regiones metropolitanas, mediante la constitución de consorcios públicos para la prestación de los servicios de saneamiento básico. 77 14. Aprobar, en el área de la movilidad y transporte urbano, la ley que constituye un marco regulatorio nacional para este sector, que define parámetros para baratear las cifras, y para la calidad de los transportes colectivos, así como establecer una política de subsidios para el servicio de transporte público. 15. Ampliar inversiones y recursos en el área de planeamiento y gestión de las ciudades en el proceso de construcción del Sistema Nacional de Desarrollo Urbano, para apoyar la capacidad de planeamiento y gestión de los municipios a través de los programas nacionales existentes de ayuda técnica y desarrollo institucional; ampliar las acciones y programas de capacitación sobre políticas urbanas para segmentos sociales; apoyar proyectos de pesquisas de evaluación de estas políticas en el ámbito nacional, regional, local y sectorial, para que los desafíos en la gestión de las ciudades sean democráticos y participativos; que las políticas urbanas tengan como resultado la inclusión social y territorial, concretizando el derecho de sus habitantes a la ciudad. 16. Ampliar las formas de diálogo, intercambio de experiencias con los países de América Latina y el Caribe sobre las acciones que se están desarrollando en el campo de las políticas urbanas a nivel nacional y local, destinadas a revertir el cuadro de desigualdad social y territorial en las ciudades latinas y caribeñas, a través de Foros Regionales Urbanos, semejante al Foro Urbano Mundial organizado por las Naciones Unidas. 78 notas 1Este panorama contó con la colaboración de Leticia Marques Osório, que coordinó la investigación Direito à Terra e Gênero na América Latina, para el Sector de Tierra y Tenencia del Programa de las Naciones Unidas para Asentamientos Humanos – UN Hábitat. Esta investigación contó con la colaboración de Marina Comandulli, Eugenia Zamora, Felicia Ramirez, Carla Morales, y tuvo la Supervisión de Marjolein Benschop. 12Por ejemplo, en los países de América Latina como Colombia y Costa Rica, donde la concentración de tierra era alta, el “boom” del café en el siglo XIX agravó las desigualdades, mientras que en países con concentraciones menores como Guatemala y El Salvador, este mismo “boom” contribuyó al surgimiento del pequeño productor/ propietario. (BANCO MUNDIAL, 2003) 13Se estima que existan 150 millones de personas de ascendencia africana en la región, residiendo principalmente en Brasil (50%), Colombia (20%), Venezuela (10%) y en la región del Caribe (16%). (BELLO et al, 2002) 14Eclad (2000:21). 15Fuente: Estado de la Población Mundial 2007. Fondo de Población de las Naciones Unidas. (UNFPA) 16Benasaya, G. et al. (1992:276). 17UN-HÁBITAT (2001:197). 18Según Ward, P. (1998) el mercado de la tierra está segmentado y no separado, aunque puede ser considerado segmentado en términos de acceso, maneras de desarrollo y adquisición, costo y posibilidad de compra. 19 En algunos países, el proceso de modernización rural comenzó en los años 40, pero los resultados sólo pueden ser observados a partir de los años 70, cuando la población urbana sobrepasó cuantitativamente a la población rural. 20 Los proyectos públicos de vivienda para población de baja renta fueron mal construidos, económicamente inaccesibles, y mal provistos de servicios e infraestructura pública. Además, se construyeron en áreas periféricas de las mayores ciudades, lejos de los empleos. Cuando finalmente la infraestructura pública se extendió hasta estos nuevos suburbios, este proceso aumentó el valor de las tierras vacías alrededor de los nuevos asentamientos, beneficiando a los especuladores inmobiliarios, aunque penalizando a la población del vecindario y a los contribuyentes que, a fin de cuentas, pagaron por las obras. 21Según Milton Santos, en América Latina la separación espacial entre ricos y pobres es espontánea (y no voluntaria como en África), y es resultado de la interacción de una serie de factores que tienden a unificar a los ricos en una parte de la ciudad, y a los pobres en otra. SANTOS, Milton. Ensayos sobre la urbanización latinoamericana. São Paulo: Hucitec, 1982, p. 46. No obstante, aunque la separación ocurra de manera espontánea, los gobiernos de América Latina frecuentemente promueven la retirada de los asentamientos irregulares hacia las periferias distantes de las ciudades. 79 22UN-HÁBITAT (2001:28). 23Déficit Habitacional de Brasil es un estudio realizado por la Fundación João Pinheiro, con datos de la Investigación Nacional por Muestra de Domicilios (PNAD) del 2005, desarrollado por el IBGE. 24El salario mínimo es de U$ 246. 25Material especial “Planeta Favela”, Carta Capital na Escola, edição junho-julho 2006, p. 37. 26Y la entidad de coordinación y cooperación intergubernamental de los países de América Latina y el Caribe, en el área de desarrollo sostenible de los asentamientos humanos. 27La última versión de la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad está disponible en la página del Observatorio Internacional del Derecho a la Ciudad www.oidc.org.br. 28Como instrumento de comunicación se organizó el sitio electrónico del OIDC: www.oidc.org.br, con el objetivo de diseminar y poner a disposición iniciativas, experiencias, estudios e investigaciones sobre temas relacionados al Derecho a la Ciudad. 29Para mayores informaciones: Unesco Programme Specialist, Social Sciences Research and Policy. Brigtte Colin email: [email protected].; UN Hábitat Director of UN Hábitat Liailson Office wit EU and Belgium.Paul Tailor. Shipra Narang email:shipra.narang@unhábitat.org. 30La propuesta popular de enmienda al proyecto de Constitución, enmienda sobre reforma urbana, subscrita por 131 mil electores, fue presentada por la Articulación Nacional del Suelo Urbano – ANSUR, Movimiento de Defensa del Favelado – MDF, Federación Nacional de los Arquitectos – FNA, Federación Nacional de los Ingenieros – FNE, Coordinación Nacional de los Mutualistas y el Instituto de los Arquitectos de Brasil – IAB. Fuente: Anais da Constituinte (Anales de la Constituyente), Senado Federal, 1988. 31Ver Medida Provisional n° 2220/2001 y Decreto n° 5.790 del 25 de mayo de 2006. 32Incluyendo el Distrito Federal y el Distrito Estadual de Fernando de Noronha. 33Resolución 15 del CONCIDADES, del 03 de septiembre de 2004. 34Durante la Campaña se distribuyeron treinta mil ejemplares de la “Guía Plan Director Participativo” y doce mil Kits de las Ciudades. 35Resolución Administrativa n° 01 del Consejo de las Ciudades aprobada el día 30 de agosto de 2006. 36En la propuesta, los conflictos de terrenos urbanos son comprendidos como la disputa colectiva por la tenencia o propiedad del inmueble urbano, involucrando a las familias de baja renta que demanden la protección del Estado como garantía del derecho a la vivienda en la ciudad. 80 referencias bibliográficas Jacques Távora. A função social da cidade e da propriedade privada urbana como propriedade de funções. Direito à Moradia e Segurança da posse no Estatuto da Cidade, diretrizes, instrumentos e processos de gestão. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2004. alfonsin, Betânia de Moraes; fernandes, Edésio. A lei e a ilegalidade na produção do espaço urbano. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. da silva, Ricardo Siloto y da silva, Éder Roberto. Artigo: Origens e matrizes discursivas da Reforma Urbana no Brasil. da silva, Éder Roberto. O Movimento Nacional pela Reforma Urbana e o Processo de Democratização do Planejamento Urbano no Brasil. Disertación de Maestría, Universidad de São Carlos, Febrero de 2003. erazo, Ximena; fernadez, Alfredo; jarquera,Alejandra. La Comuna y el Derecho a la Ciudade en la Era de la Globalización. Ciudad y Derechos, América Latina, Santiago, Chile, 2005. fernandes, Edésio (Organizador). Direito Urbanístico e Política Urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. lefèbre, Henry. O Direito à Cidad. São Paulo: Editora Moraes, 1991. rolnik, Raquel. A cidade e a lei. 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Por su parte, políticas del suelo dirigidas a apoyar programas de promoción habitacional raramente escaparon del binomio desaprobación/localización periférica, muchas veces a través de operaciones de conversión del suelo rural en urbano. En la experiencia brasileña, desde los ajustes financieros formulados en los años 1960 en el ámbito del Sistema Financiero de la Habitación (SFH), el componente “suelo” – condicionante de la localización de los proyectos inmobiliarios, de su inserción en la ciudad y del acceso a equipamientos y servicios – fue relegado a los municipios y agentes promotores de los conjuntos habitacionales. Durante los diez años en que el Banco Nacional de la Vivienda (Banco Nacional de Habitação – BNH) implantó una política de tierras (1976-1986), ésta fue focalizada en la adquisición de terrenos, a través de financiamientos específicos para la formación de bancos de tierras por parte de los agentes del SFH y compras directas por el BNH, sin llegar a impactar de forma significativa la localización e inserción de los conjuntos en *Arquiteta y urbanista, especialista en planejamento y gestión de la terra urbana; professora de la FAU-USP y Relatora Internacional Derecho a la Moradia de ONU. **Arquitecto urbanista y Doctor en estructuras urbanas (Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la ciudad de São Paulo). Coordina el grupo de planeamiento del instituto Pólis en la cuidad y es professor en la Escuela de la Cidade y en la Universidad São Judas Tadeu. 85 las ciudades. Aunque al comienzo de los años 80, cuando fue creado el Departamento de Tierras del BNH, el stock haya abarcado casi el 50 % del total de tierras consumidas por los proyectos habitacionales de interés social, en algunas coyunturas la mayor parte de la producción tuvo lugar en terrenos comprados en el ámbito del propio financiamiento. Una evaluación cualitativa de la inserción urbana de los terrenos realizada en por el propio BNH en 1985 reveló que menos del 10 % de los terrenos adquiridos para la construcción de conjuntos habitacionales estaban situados dentro de la malla urbana o inmediatamente contiguos a ella, dotados de acceso y transporte, y por lo menos abastecidos de agua y energía eléctrica (SERPA, 1998:99). Por otro lado, el control de costos de producción por parte de los agentes financieros, aliado a las limitaciones de los techos de financiamiento en los programas habitacionales de baja renta, y a las políticas integralmente dirigidas a la adquisición de la propiedad individual, transformaron el precio de los terrenos en el principal elemento de plusvalía para los promotores inmobiliarios del Sistema. Eso se reflejó también en el aumento de precios de terrenos en función del aumento de la demando provocada por la política oficial. En la formulación del modelo de financiamiento del desarrollo urbano del Gobierno Federal que creó el BNH en 1964, el locus de definiciones del ordenamiento territorial urbano deberían ser los planes directores municipales. En el modelo propuesto, el BNH estaría vinculado al Servicio Federal de Vivienda y Urbanismo (SERFHAU), encargado de definir el marco regulatorio y financiar la elaboración de los planes directores municipales con los recursos del propio banco, a través de un Fondo de Financiamiento a la Planificación. Esta propuesta recuperaba los planteamientos del Seminario Nacional de Vivienda y Reforma Urbana, realizado en 1963 en el contexto de los debates de las grandes reformas sociales nacionales: agraria, de la salud, de la educación, de la cultura, entre otras. Por su parte, el contexto político nacional cambiará radicalmente entre la realización del seminario en 1963 y 1964, cuando, por medio de un golpe, una junta militar asumió el poder. (MARICATO, 2001) El modelo propuesto – la promoción de un sistema de planificación local que daría soporte a las intervenciones en el campo de las inversiones urbanas – se oponía frontalmente a todo el sistema de planificación y ejecución presupuestaria montado en el país, basado en la concentración de recursos en las manos del Gobierno Federal, después de la reforma tributaria de 1966/67 (MONTEMOR, 2006), limitando las posibilidades de avance en la capacidad de gestión y financiamiento de los gobiernos locales. Es en este momento también que el BNH asume la gestión de los recursos del FGTS, tornándose 86 el mayor banco de segunda línea del país, encargado de recaudar recursos financieros para enseguida transferirlos a agentes privados intermediarios, transformándose así en el locus de la política habitacional y de desarrollo urbano. A inicios de los años 70, en el núcleo del proceso de elaboración del II Plan Nacional de Desarrollo (PND), se dedicó un capítulo del Plan fue a la Política de Desarrollo Urbano. En aquel momento, según uno de los planificadores involucrados en la tarea, era evidente el conflicto entre dos concepciones: (...) una buscando lidiar con el espacio brasileño como una totalidad manifiesta en el territorio, y otra con una visión segmentada de lo urbano, entendida como la sumatoria de la vivienda, del transporte, del saneamiento básico, de la gestión administrativa, de las finanzas. Visión que propiciaba de inmediato una acción sobre la política urbana de los distintos grupos de interés en cada uno de estos sectores. Esta visión sectorialista fue la vencedora, y la globalista, por tanto geográfica, fue derrotada. (SOUZA, 1999) En 1974, el SERFHAU fue extinto y la actividad de planificación en el área de desarrollo urbano del Gobierno Federal se identifica íntimamente con la planificación sectorial, a través del Plan Nacional de Vivienda Popular (Plano Nacional de Habitação Popular – PLANHAP) y el Plan Nacional de Saneamiento (PLANASA)37, que se convierten en el marco de referencia de actuación del BNH, con metas cuantitativas de producción en el área de vivienda y saneamiento. La combinación perversa de una gestión local frágil, de la enorme concentración de recursos en un banco, cuya actuación siguió una visión sectorialista, y cuya implantación estaba bajo la responsabilidad de los agentes intermediarios, transformó la mayor parte de los Planes de Desarrollo Urbano en documentos accesorios de justificación de inversiones sectoriales, paralelos y externos a la propia gestión local, definidos y negociados en esferas y circuitos que poco o nada tenían que ver con ésta. A eso se sumó el poder económico y político de los propietarios de inmuebles urbanos, y de los actores cuya actividad económica estaba directamente ligada al mercado inmobiliario, tanto de su producción como de su financiamiento y administración de los activos: emprendedores inmobiliarios, contratistas de obras públicas y concesionarios de servicios, en diálogo permanente con los ejecutivos y legislativos municipales, ejerciendo 87 presión e influencia sobre éstos. La combinación de tales condiciones trajo como resultado la ausencia de políticas redistributivas de la tierra, o sea, la casi imposibilidad de acceso a la tierra bien localizada para vivienda popular. Con la crisis económica, la bancarrota del BNH y la caída de las inversiones en el sector, ese cuadro sufrió un impacto en los años 80. En las décadas de 80 y 90 las inversiones fueron extremadamente limitadas, debido al endeudamiento público y al ajuste estructural que limitaba el gesto. Tampoco se formuló una estrategia territorial para el país, restringiendo el debate sobre el territorio al tema de las desigualdades regionales y a grandes proyectos de infraestructura y logística. Si a nivel nacional la propuesta de un ordenamiento territorial como soporte a un proyecto de desarrollo para el país no conquistó espacio en las estrategias de crecimiento económico, a escala de los municipios el inmediatismo y pragmatismo de la gestión significó el predominio de prácticas encaminadas a la obtención de resultados inmediatos, que diesen respuesta a presiones y demandas. De esta forma, la gestión municipal acabó por reproducir los modelos de la cultura urbanística heredada del período autoritario, un modelo que no considera las necesidades de la mayoría de los moradores, que segrega y crea una diferencia entre habitantes “incluidos” en la urbanidad formal y habitantes excluidos de ella, con inequívocos impactos socio ambientales para la ciudad como un todo. Se trata de un modelo basado en la expansión horizontal y no en el crecimiento como ampliación permanente de las fronteras, en la subutilización tanto de las infraestructuras urbanas como de la urbanidad ya instalada, y en la movilidad centrada en la lógica del automóvil particular. En el epicentro de este modelo – y en su interfaz con la cuestión habitacional – está la cuestión del suelo urbano. nuevos instrumentos de regulación del suelo urbano: la trayectoria de la reforma urbana En la década de 1980 es posible localizar un momento de madurez de un discurso innovador en torno de la política urbana, que ocurrió en el núcleo del proceso de redemocratización del país, el cual se conoció como Movimiento Nacional por la Reforma Urbana. Este movimiento fue articulado en torno a los nacientes movimientos sociales de lucha por vivienda, parte de los nuevos actores políticos que surgían en el país en aquel momento, presionando por reformas en varias áreas del Estado. En los años siguientes los nuevos movimientos sociales fueron actores fundamentales en el proceso de redemo- 88 cratización brasileña, y constituyeron un factor fundamental para la creación de un tono político para negociar y aprobar una serie de cambios institucionales posteriores. Sectores técnicos de varias áreas, como abogados, arquitectos y urbanistas, ingenieros, además de técnicos de ayuntamientos y segmentos de la Universidad, se encontraban articulados a los nuevos movimientos sociales. La articulación de esos actores potencializó la discusión de nuevos temas, como la politización del debate sobre la legalidad urbanística y la necesidad de apertura de la gestión urbana para nuevos actores sociales bajo un marco participativo, configurando un discurso para la reforma urbana que, a nivel local, se proponía intervenir en la formulación de nuevas políticas públicas de inclusión. (ROLNIK, 1997) La crítica al status quo de la planificación urbana y de la regulación urbanística venía siendo hecha también en el seno de las gestiones municipales comprometidas con la revisión de los paradigmas de construcción de la política urbana, inicialmente de manera tímida y, a partir de mediados de la década de 1980, cada vez más articulada. Se trataba, por tanto, de una doble trinchera en la disputa: por un lado, en la esfera nacional, el Movimiento por la Reforma Urbana luchó por la creación de un nuevo marco regulatorio para la política urbana, conforme está relatado adelante. (ROLNIK y CYMBALISTA, 2000; RIBEIRO y SANTOS Jr, 1997; BONDUKI, 1996) En el ámbito local, los grupos que empuñaron la bandera de la Reforma Urbana propusieron instrumentos que superasen la idea de la legislación como objeto puramente técnico, explotando sus múltiples alianzas con las desigualdades de la sociedad y elaborando instrumentos urbanísticos que pusieran el peso del Estado y de la regulación a favor – y no en contra, como de costumbre – de la democratización del espacio de la ciudad. El tema de la política de la tierra fue particularmente importante en este debate. Desde la enmienda popular por la reforma urbana, la cuestión del acceso al suelo urbano de las poblaciones de menor renta ya venía siendo formulada en dos vertientes: el reconocimiento de los derechos de tenencia y de integración a la ciudad de aquellos que constituirían las favelas y ocupaciones, y el combate a la retención especulativa de terrenos. A nivel local, experiencias como el Programa de Regulación de las Zonas Especiales de Interés Social (PREZEIS) en Recife, el Profavela en Belo Horizonte, las Áreas Especiales de Interés Social (AEIS) en Diadema, todos iniciados en la década de 1980 o inicio de la década de 1990, se encuentran entre las primeras aplicaciones prácticas de ese nuevo abordaje.38 89 Las potencialidades de ese nuevo arreglo de fuerzas políticas se evidenciaron en la inmensa movilización social previa a la Constitución de 1988, que logró insertar en el texto constitucional un sesgo marcado por los derechos humanos y la ciudadanía. Específicamente en el área de la política urbana, la movilización dio lugar a una propuesta de reformulación de la legislación, a través de la Enmienda Popular de la Reforma Urbana, encaminada al Congreso Constituyente en 1988 por el Movimiento Nacional por la Reforma Urbana, que a su vez dio como resultado el capítulo de Política Urbana de la Constitución (artículos 182 y 183). En el mismo estaban contenidas propuestas que buscaban viabilizar nuevos instrumentos urbanísticos de control del uso y ocupación del suelo, para que se pudiese, entre otros objetivos, posibilitar el acceso a la tierra, democratizando el suelo urbano. Después de la aprobación de la Constitución de 1988, la lucha por la renovación de los instrumentos de regulación urbanística, de la política urbana y de la planificación territorial continuó ocurriendo en los ámbitos local y nacional. Varios sectores – reunidos principalmente en torno al Fórum Nacional de la Reforma Urbana – permanecieron en la lucha por la conclusión del proceso, que era la regulación del capítulo de política urbana en la Constitución. En la esfera federal, ya en 1990, surge el Proyecto de Ley nº 5.788/90, que aprovechaba parcialmente las formulaciones del inicio de la trayectoria de la Reforma Urbana en la década de 1960. El Proyecto de Ley fue tramitado en el Congreso por más de una década, siendo discutido intensamente y alterado, con posterioridad dando lugar al Estatuto de la Ciudad, al cual nos referiremos enseguida.39 En los años siguientes a la Constitución, fue la esfera municipal la que presentó mayores avances en la problematización de la oferta de tierras para vivienda. El mismo año en que se aprobó la Constitución, se realizaron elecciones municipales, en las que fueron electos una serie de alcaldes comprometidos con la implantación de los principios de la Constitución respecto a la política urbana, incorporando a la administración local, a técnicos vinculados a la lucha por la reforma urbana. En 1990, los técnicos de gestiones municipales que buscaban la democratización de la política urbana realizaron dos encuentros, en Angra-RJ y en Santos-SP, donde se discutió la cuestión de la oferta de tierras para los más pobres en las áreas más centrales e infraestructura para las ciudades; se pensó en instrumentos que regulasen el mercado, sin que el poder público municipal precisase recurrir a las costosas y demoradas desapropiaciones.40 Tales encuentros amparaban el proceso de construcción de planes directores, iniciados por varios municipios, 90 cuyo objetivo era explotar las posibilidades abiertas por la Constitución de 1988, y garantizar los usos sociales de la ciudad y de la propiedad. Teniendo como punto de partida las ZEIS de Recife, en aquellos momentos de debate colectivo se concibió un nuevo instrumento urbanístico alternativo a la desapropiación y a la promoción pública de vivienda, destinado a garantizar – mediante reglas de división en zonas – el uso de tierras desocupadas para la promoción de vivienda de interés social. Ese instrumento fue incorporado a algunas propuestas de planes directores de aquel período. Es el caso del proyecto de ley del Plan Director de São Paulo – enviado a la Cámara en 1992 pero que no llegó a ser votado en plenario – el cual contenía dos categorías de ZEIS: las ZEIS de áreas ocupadas – favelas y lotes clandestinos destinados a la regulación y reurbanización; y las ZEIS de áreas desocupadas, situadas en locales centrales y provistos de infraestructura, que sólo podrían ser utilizadas para vivienda de interés social, constituyendo así una garantía de provisión habitacional en regiones centrales para los más pobres. Las nuevas concepciones de Plan Director fueron debatidas en una serie de encuentros y seminarios en varios municipios, inmediatamente después de la promulgación de la Constitución, ocasiones en que fue diseminada la idea de las ZEIS de áreas desocupadas como un instrumento de intervención del mercado de tierras alternativo, a la desapropiación o compra de tierras por el poder público.41 En ese sentido, posiblemente la experiencia más interesante en la década de 1990 fue la de Diadema, en la región metropolitana de São Paulo, en que una correlación de fuerzas progresista permitió la implantación de una política habitacional articulada a una política de la tierra, basada en el instrumento de las Áreas Especiales de Interés Social (AEIS), que reservaron una parcela significativa de las tierras desocupadas del municipio para la edificación de Viviendas de Interés Social. Los primeros años del siglo XXI marcaron un nuevo momento para el movimiento de construcción progresivo de una institucionalidad para la política urbana en el país. En el 2001, el Proyecto de Ley de Desarrollo Urbano que desde 1990 era tramitado en el Congreso, finalmente fue aprobado, dando lugar a la Ley n° 10.257, del 10 de julio del 2001, conocida como Estatuto de la Ciudad, la cual instituye las directrices e instrumentos de cumplimiento de la función social de la ciudad y de la propiedad urbana, del derecho a la ciudad y de la gestión democrática de las ciudades. (ROLNIK, 2002:21-22) Tanto en el campo jurídico como en el planeamiento urbano, la producción técnica en torno al Estatuto fue efervescente.42 91 Por medio de la Constitución y, principalmente, del Estatuto de la Ciudad, se redefinió la función del Plan Director municipal, que pasó a ser obligatorio para las ciudades con más de 20.000 habitantes, y aquellas integrantes de regiones metropolitanas y aglomerados urbanos. Antes utilizado mayormente como instrumento de definición de las inversiones sectoriales necesarias o deseables para los municipios, el Plan Director se transformó en la pieza básica de la política urbana del municipio, responsable por la definición de criterios para el cumplimiento de la función social de la propiedad. En la práctica, el Plan Director tuvo la misión de establecer los contenidos para la definición de los derechos de propiedad en el municipio, y las sanciones por su no cumplimiento. En el 2003, en el ámbito del gobierno Lula, fue creado el Ministerio de las Ciudades, antigua demanda de la articulación por la reforma urbana, con la expectativa de retomar la agenda de una política urbana nacional, que integrara en un mismo órgano los sectores de vivienda, saneamiento ambiental y transportes. La opción del primer grupo dirigente del Ministerio fue formular esta política de forma federativa y participativa, movilizando para esta finalidad a los tres niveles de gobierno y a los distintos segmentos de la sociedad civil.43 En el mismo año, se realizó la I Conferencia Nacional de las Ciudades, que tuvo como resultado la elección de la primera composición del Consejo Nacional de las Ciudades. La primera Conferencia, que contó con más de 2.500 delegados electos a partir de conferencias en más de 3.000 municipios de todos los estados, aprobó, entre los principios que deberían orientar la construcción de la política urbana, la promoción del Derecho a la Ciudad, la integración de las políticas urbanas y su implantación de manera que se combatan las desigualdades sociales y territoriales.44 La evaluación del impacto de la acción del Ministerio de las Ciudades en las políticas de desarrollo urbano del país en el período 2003 al 2006, es un trabajo que todavía necesita ser realizado. Aquí, la propuesta es avanzar en la sistematización de informaciones sobre una de las vertientes de acción del Ministerio en ese período: la Campaña nacional por los planes directores participativos, específicamente en la vertiente que pretende aliar la política habitacional, el tema del suelo urbano y la política de desarrollo urbano. el ministerio de las ciudades y la campaña nacional del pdp Aunque en la Constitución Federal estuviera presente un modelo de planeamiento territorial que tendría como punto de partida un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, y su desdoblamiento en planos regionales, estos no fueron elaborados y la 92 cuestión del ordenamiento territorial acabó siendo tratada con un sesgo municipalista, a través de los planes directores participativos, definidos como obligatorios para todas las ciudades con más de 20.000 habitantes y para los municipios integrantes de regiones metropolitanas. El marco regulatorio principal para la implantación de la campaña ya se encontraba disponible, pues el Estatuto de la Ciudad definía que municipios con población por encima de 20.000 habitantes, y aquellos integrantes de regiones metropolitanas, deberían construir sus planes directores hasta octubre del 2006. A esto se sumaron algunas regulaciones complementarias emitidas por el Consejo Nacional de las Ciudades, esfera fundamental de apoyo a la construcción de la campaña. En septiembre del 2004, el Consejo Nacional de las Ciudades aprobó una resolución en vías de realizar una Campaña Nacional por el Plan Director Participativo (PDP), destinada a sensibilizar, apoyar y capacitar a equipos técnicos de los ayuntamientos y a los sectores de la sociedad civil, para viabilizar la construcción de 1683 planes directores participativos, en los municipios brasileños que tenían la obligación de hacerlo hasta octubre del 2006. La estrategia adoptada entonces por el Ministro fue, por un lado, apoyar financieramente a los municipios para la elaboración de sus PDPs y, por otro, con la ayuda de instrumentos de difusión y capacitación, diseminar una nueva concepción del Plan Director y su proceso de elaboración, encaminada a la construcción de pactos socio-territoriales entre los diferentes intereses presentes en la ciudad, en torno a la definición de la función social de las diferentes áreas del municipio, urbanas o rurales, privadas o públicas. Para poder construir un material de referencia para los PDPs, la Cámara de los Diputados, a través de la Comisión de Desarrollo Urbano, realizó un seminario nacional para promover el debate y profundizar en temas polémicos durante el proceso de planeamiento, por medio de trabajos en grupo con representantes de las áreas técnica, académica, gestores municipales, movimientos populares y entidades profesionales. El resultado fue procesado y sistematizado en la publicación “Plan Director Participativo: Guía de Elaboración para Municipios y Ciudadanos”, que junto con vídeos, cartillas, carteles y folletos, constituyó el “Kit del Plan Director Participativo”, el cual sirvió como material de apoyo a los técnicos municipales y demás segmentos sociales en la conducción de sus procesos de elaboración de PDPs. La Campaña fue estructurada a través de una Coordinación Nacional compuesta por instituciones integrantes del Con- 93 sejo Nacional de las Ciudades, y por Núcleos Estudiantiles, constituidos por representaciones de entidades profesionales nacionales como, por ejemplo, el Consejo Regional de Ingeniería, Arquitectura y Agronomía (CREA), la Federación Nacional de Ingenieros, la Federación Nacional de Arquitectos, las cuatro federaciones de movimientos sociales de lucha por la vivienda y asociaciones de barrio (UNLM, MNLM, CMP y CONAM), secretarías u órganos estaduales, universidades, representantes locales de la Caixa Econômica Federal (CEF), entre otros, con gran variedad de composición en cada Estado. El Gobierno Federal destinó recursos financieros provenientes de varios ministerios para el apoyo directo a cerca de 550 municipios, aproximadamente el 30% del total de los municipios “obligatorios”. Se sumaron recursos provenientes de gobiernos estaduales, particularmente en los estados de Paraná, Goiás, Bahia, Mato Grosso, Espírito Santo y Pernambuco. Además de esto, se invirtieron recursos en las actividades de capacitación y sensibilización en todas las regiones del país. Esas actividades utilizaron el “Kit del Plan Director Participativo” como material didáctico, además de realizar más de 250 talleres presenciales, que llegaron a más de 15.000 personas en 1600 municipios. En convenio con el Consejo Nacional de Pesquisa (CNPq) el programa también ofreció becas para equipos de universidades para proyectos de ayuda técnica a los municipios; formó y divulgó un registro de profesionales de cada región del país con experiencia en la capacitación o en la elaboración de PDPs y en la implantación del Estatuto de la Ciudad; creó la Red del Plan Director en Internet, que llegó a más de 20 mil direcciones electrónicas de todo el país – espacio de información, reflexión y crítica que se convirtió en un canal de discusión e intercambio de experiencias; en el mes de marzo del 2006, inauguró el Banco de Experiencias de PDPs en el sitio del Ministerio de las Ciudades, que tenía como objetivo registrar las soluciones, acciones y estrategias utilizadas en cada etapa de elaboración de los PDPs. De esta forma – aún cuando el apoyo a los PDPs no fuera un asunto de prioridad para el Gobierno Federal – fue posible apoyar de manera directa o indirecta el universo de los municipios “obligatorios”, principalmente diseminando y fomentando la renovación conceptual y metodológica de los PDPs, a partir del Estatuto de la Ciudad. Tres ejes estructuraron el contenido de la Campaña Nacional del PDP: inclusión territorial (asegurar a los pobres el acceso a la tierra urbanizada y bien localizada, garantizando también la tenencia de la vivienda en áreas irregulares ocupadas por la población de baja renta); justicia social (distribución más justa de los costos y beneficios del desarrollo urbano); y gestión democrática (participación efectiva de la población en la política urbana). 94 El tema del suelo urbano, y particularmente de la inserción territorial de los pobres en la ciudad, estuvo presente en toda la estrategia de sensibilización y capacitación adoptada por la Campaña, que por primera vez asumió tales contornos a nivel federal. A nivel municipal, además del apoyo del discurso del Gobierno Federal, algunas oportunidades estaban dadas para que eso se alcanzara por medio de los PDPs: la inclusión de los segmentos vulnerables en los procesos de discusión sobre los análisis y propuestas; la elección de la regulación de la tierra y de la oferta de tierras urbanas con infraestructura para los más pobres, como ejes de los PDPs; la regulación por medio del Estatuto de la Ciudad, de instrumentos de democratización del acceso a la tierra, como las Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS), la parcelación, utilización y edificación forzosa, el IPTU progresivo en el tiempo. La adhesión y participación de los movimientos organizados de lucha por vivienda y de los segmentos relacionados a la reforma urbana en las diferentes etapas de los procesos de elaboración de los PDPs fue bastante intensa. A nivel federal, los movimientos de vivienda integraron la coordinación de la campaña por el PDP, y estuvieron al frente de la construcción de las resoluciones que orientaban los municipios en cuanto al plazo final para la elaboración de los PDPs,45 lo cuales definieron criterios para la participación en el Plan46 y su contenido mínimo.47 El material oficial de apoyo a la Campaña por el PDP, distribuido nacionalmente, resaltaba la necesidad de integración entre la política urbana y habitacional.48 El material de apoyo a las decenas de talleres de capacitación que el Ministerio de las Ciudades realizó en todo el país colocaba la cuestión habitacional en primer plano, como desafío a ser enfrentado por los PDPs. Del punto de vista de las articulaciones de la sociedad civil, la Campaña constituyó uno de los frentes de trabajo de los movimientos de vivienda en todo el país, con el claro propósito de viabilizar tierras bien localizadas para la vivienda popular. Los actores sociales de la lucha por vivienda también estuvieron presentes en la mayor parte de los Núcleos Estatales, y en muchos núcleos gestores de los planes, en los municipios donde existen movimientos de vivienda organizados. En Fortaleza-Ce, los movimientos de vivienda, articulados en un amplio frente, fueron capaces de, en lo Judicial, obstruir el encaminamiento de un Plan Director realizado sin participación popular y sin un contenido redistributivo, y forzar al Ayuntamiento a comenzar de cero un nuevo Plan, más alineado con el contenido de la reforma urbana, que tuviera respuestas para la articulación entre la política urbana y habitacional (LOUREIRO, 2006). En São 95 Paulo, los movimientos de lucha por vivienda fueron un componente fundamental del llamado “Frente Popular por el Plan Director”, que luchaba por la democratización del acceso a la tierra durante la tramitación del Plan Director en la Cámara de los Concejales (BONDUKI, 2007). En momentos de consolidación participativa de propuestas de planes directores, los movimientos de lucha por vivienda fueron un componente fundamental, como ocurrió en el 2003 en el Congreso de la Ciudad de Santo André, que contó con una destacada participación de movimientos populares, lo cual permitió introducir, como veremos adelante, contenidos relevantes para la política habitacional. (SOUZA, 2007) En Mariana-MG, después de participar del proceso de construcción del Plan Director, representantes de todos los Barrios populares de la ciudad realizaron una marcha solemne para entregar el proyecto de ley del Plan al presidente de la Cámara Municipal, como forma de expresar simbólicamente su apoyo a aquella versión del Plan, contra eventuales enmiendas abusivas. En efecto, el Plan fue aprobado en la Cámara sin cambio alguno. (CYMBALISTA y CARDOSO, 2008) Entre las apuestas en los PDPs, sobresale el instrumento de las Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS) de áreas desocupadas, perímetros demarcados en zonas de la ciudad que deben ser ocupados prioritariamente para la vivienda de baja renta.49 El Plan Director de Diadema dio continuidad a una articulación ya antigua entre las políticas urbana y habitacional, que se inició en la primera mitad de la década de 1990, constituyendo la más antigua experiencia de ZEIS de áreas desocupadas en el país (denominadas AEIS en el municipio), y una de las pocas que fue sistematizada y evaluada. Los estudios revelan que el instrumento, articulado a una política habitacional eficiente y progresista, logró bajar los precios de la tierra en un primer momento y viabilizar un significativo número de unidades habitacionales, logrando un impacto positivo sobre las áreas de protección a los manantiales que, menos presionadas por la demanda de los más pobres, permanecieron razonablemente preservadas después de la implantación de las AEIS (HEREDA et allii, 1997; TSUKUMO, 2002). La propia instancia de gestión democrática del instrumento de política urbana de las AEIS no era un consejo de desarrollo urbano, sino un consejo de vivienda del FUMAPIS, compuesto de forma paritaria por 50 % de representantes de los movimientos de lucha por vivienda y 50 % de representantes del gobierno (Cymbalista, 2000). Por otro lado, los estudios también revelan las dificultades relacionadas a la implantación del documento: en algunos años, la escasez de áreas y la experiencia de los actores del mercado inmobiliario hicieron que los precios subiesen nuevamente; 96 una serie de emprendimientos en AEIS presenta baja calidad urbanística, diferenciándose poco de los barrios a su alrededor (TSUKUMO, 2002). En el caso de Diadema, el Ayuntamiento utilizó el proceso de construcción del nuevo Plan Director de la ciudad, del 2001 al 2002, para discutir la cuestión del agotamiento de tierras libres, en parte derivado del propio éxito en la implantación de las AEIS sobre terrenos desocupados, y buscar nuevas alternativas para la vivienda de interés social – lo que apenas fue parcialmente logrado, ya que la articulación regional de la política habitacional no fue alcanzada, pues el carácter esencialmente municipal de la actual generación de los PDPs no facilitó una acción regional en el ABC paulista. En otros municipios como Santo André-SP donde las ZEIS de áreas desocupadas ya habían sido propuestas, el Plan Director reiteró el instrumento, insertándolo como un todo en una lógica más amplia de la política urbana de la ciudad. Pero el movimiento más recurrente ocurrió en muchos municipios sin tradición de implantación de ZEIS de áreas desocupadas, en los cuales el Plan Director fue el marco de entrada de ese instrumento en la regulación urbanística municipal. En São Paulo, los movimientos de lucha por vivienda, articulados en el Frente Popular por el Plan Director, fueron los responsables por el mapeo de millares de metros cuadrados de terrenos no edificados e inmuebles desocupados, que fueron delimitados como ZEIS en el Plan Director (aunque la utilización e implantación de esas ZEIS sea aún una cuestión en abierto).50 El Plan Director de Santo André (Ley 8.696 del 17 de Diciembre del 2004) también reguló ZEIS sobre áreas no edificadas, además de definir criterios para la aplicación de los instrumentos de cumplimiento de la función social de la propiedad previstos en el art. 182 de la Constitución (edificación compulsoria, IPTU progresivo en el tiempo, desapropiación-sanción con pagamento en títulos de la deuda pública municipal). A partir del 2006, el Ayuntamiento viene notificando a propietarios de terrenos considerados subutilizados por el Plan Director – incluyendo terrenos considerados como ZEIS – siendo uno de los municipios pioneros en ese sentido. Esta experiencia debe ser observada de cerca, pues el éxito en la notificación de los propietarios y en la aplicación de esos instrumentos, es vital para la implantación del Estatuto de la Ciudad. (DENALDI y BRUNO, 2007) En Araraquara-SP, el proceso de elaboración del Plan Director partió de la lógica de integración entre las políticas urbana y habitacional, y el objetivo del Plan era garantizar tierras desocupadas para la vivienda de interés social, de forma que cubra la demanda 97 actual y la de los 10 años siguientes a la implantación del Plan, iniciado en 2001. La demanda habitacional para el período fue calculada agregando datos de las familias que viven en condiciones inadecuadas de habitabilidad (favelas y ocupaciones irregulares), las familias que componían la demanda habitacional que constaba en el sistema de registro habitacional del municipio, y una proyección de la demanda habitacional para los 10 años siguientes. El estimado de la necesidad llegó a cerca de 2.700.000 m² de áreas a ser reservadas para la habitación de baja renta en la ciudad, lo cual quedó garantizado con la propuesta de terrenos desocupados en metraje semejante, como una de las categorías de ZEIS propuestas por el Plan (MOURA, 2006). La misma metodología y proceso de elaboración y demarcación ocurrió en Vinhedo, municipio de la Región Metropolitana de Campinas. La diversidad de situaciones urbanísticas en Brasil no siempre señala la necesidad de implantación de perímetros específicos para la vivienda de interés social. En Aparecida de Goiânia (así como en muchos municipios en la región centro-oeste) el problema de la ciudad no era la escasez, sino el exceso de lotes desocupados, producidos por prácticas permisivas de parcelación del suelo, llegando al 68 % de los lotes de la ciudad, o 158 mil lotes desocupados para una población de 336 mil habitantes. La mayor parte de los lotes se encontraba en manos de propietarios privados, y la calidad urbanística y la infraestructura de muchos lotes era de mala calidad. En ese municipio, el Plan Director aprobado en diciembre del 2001 tenía como objetivo aumentar la capacidad del poder público de administrar ese stock de lotes desocupados, y direccionar su oferta hacia la política habitacional del municipio. El Plan Director definió una división en zonas específica, que diferenciaba la ciudad entre las áreas que deberían ser utilizadas más intensivamente, y aquéllas donde la ocupación debería ser desestimulada, y articuló estrategias específicas de tributación de la tierra para cada una de las zonas: descuentos para los locales que no deberían ser adensados, y el IPTU Progresivo para las zonas de ocupación intensiva. Además, el Plan Director instituyó un Banco de Lotes, stock de lotes desocupados de dominio público, a ser utilizado en la política habitacional del municipio. Los propietarios pueden contribuir con el banco de lotes de varias formas, entre ellas cediendo lotes como pagamento de deudas con el Ayuntamiento, o como contrapartida a la adquisición onerosa del derecho de construir. (SANTANA, 2006) Aunque sean varios los ejemplos de los cambios promovidos por los PDPs en la política de la tierra municipal, es necesario ir más allá de los casos específicos, e iniciar análisis más generalizados sobre el impacto del proceso como un todo. El hecho de tratarse de un 98 proceso muy reciente impide que se hagan evaluaciones más definitivas sobre el impacto de los nuevos PDPs. Por otro lado, ya es posible identificar algunos movimientos analíticos que deben ser acompañados en los próximos años. Este texto inicia un recorrido en ese sentido, tratando de mostrar de qué formas la cuestión habitacional viene apareciendo en los PDPs, contribuyendo así a construir una agenda de acompañamiento de esos procesos en el futuro. A continuación analizamos, desde el punto de vista cuantitativo, como base de datos, una investigación que fue realizada por el Ministerio de las Ciudades en convenio con el Consejo Federal de Ingeniería, Arquitectura y Agronomía (CONFEA). las cuestiones de la tierra y de la vivienda en los pdp s : una visión panorámica Entre noviembre del 2006 y febrero del 2007, el Ministerio de las Ciudades estableció un convenio con el CONFEA para realizar una investigación en el período, junto con los municipios que estaban obligados a tener sus PDPs aprobados hasta octubre del 2006, para trazar un cuadro cuantitativo de los procesos y contenidos de los planes directores participativos. La recopilación de datos logró registrar los procesos realizados en 1.553 municipios, correspondiente al 92,39% de los 1.683 municipios “obligatorios”, según muestra la Tabla I. Tabla l brasil: distribución de los municipios obligados a elaborar sus planes directores hasta octubre del Estado/Región 2006 Total de municipios Nº de municipios obligados Porcentaje Acre 22 5 22,70% Amazonas 62 28 45,20% Amapá 16 3 18,80% Pará 143 85 59,40% Rondônia 52 17 32,70% Roraima 15 1 6,70% Tocantins 139 10 7,20% Total – Norte 449 149 33,20% 99 Alagoas 102 44 43,10% Bahia 417 164 39,30% Ceará 184 88 47,80% Maranhão 217 76 35,00% Paraíba 223 30 13,50% Pernambuco 185 97 52,40% Piauí 223 29 13,00% Rio Grande do Norte 167 23 13,80% Sergipe 75 20 26,70% Total – Nordeste 1793 571 31,80% Distrito Federal 1 1 100,00% Goiás 246 58 23,60% Mato Grosso do Sul 78 21 26,90% Mato Grosso 141 21 14,90% Total – Centro-Oeste 466 101 21,70% Espírito Santo 78 32 41,00% Minas Gerais 853 185 21,70% Rio de Janeiro 92 59 64,10% São Paulo 645 250 38,80% Total – Sudeste 1668 526 31,50% Paraná 399 102 25,60% Rio Grande do Sul 496 121 24,40% Santa Catarina 293 113 38,60% Total – Sur 1188 336 28,30% Total – Brasil 5.564 1.683 30,20% Fuente: IBGE y Ministerio de las Ciudades, 2006. 100 La Tabla II muestra que, hasta febrero del 2007, el 44,62% de los municipios investigados ya habían aprobado sus planes directores participativos en las Cámaras Municipales.51 Si sumamos estos Planes ya sancionados como ley, a los municipios que en el momento de la investigación estaban desarrollando sus PDPs, y aquellos que ya los habían enviado a las Cámaras Municipales, vemos que el proceso fue realmente puesto en efecto en un 86,93% de los 1.553 municipios investigados. Tabla ll brasil: porcentaje de planes directores aprobados (elaborados y revistos) y en desarrollo (elaboración y revisión) – 2007 % municipios * investigados (a) % municipios con PD aprobado después ** de 1996 (b) % municipios con PD aprobado después de 1996 *** y en desarrollo (b) Acre 80,00 75,00 100,00 Amapá 100,00 66,67 100,00 Amazonas 96,43 44,44 70,37 Pará 81,18 78,26 91,30 Rondônia 100,00 47,06 94,12 Roraima 100,00 0,00 0,00 Tocantins 90,00 33,33 77,78 Total – Norte 87,25 63,08 86,15 Alagoas 97,73 48,84 81,40 Bahia 99,39 36,20 70,55 Ceará 100,00 45,45 72,73 Maranhão 96,05 56,16 83,56 Paraíba 100,00 63,33 93,33 Pernambuco 98,96 33,68 93,68 Piauí 58,62 23,53 70,59 Estados y Macro-regiones 101 Rio Grande do Norte 82,61 31,58 84,21 100,00 30,00 80,00 Total – Nordeste 96,14 41,61 79,56 Distrito Federal 100,00 100,00 100,00 Goiás 105,36 28,81 86,44 Mato Grosso 100,00 47,62 90,48 Mato Grosso do Sul 76,19 75,00 93,75 Total – Centro-Oeste 97,98 41,24 88,66 Espírito Santo 100,00 40,63 96,88 Minas Gerais 81,62 55,63 92,05 Rio de Janeiro 96,67 70,69 91,38 São Paulo 82,87 25,48 94,23 Total – Sudeste 85,04 42,54 93,32 Paraná 100,00 49,50 93,07 Rio Grande do Sul 105,31 62,18 94,12 Santa Catarina 90,08 25,69 83,49 Total – Sur 98,21 46,20 90,27 Total – Brasil 92,39 44,62 86,93 Sergipe Fuente: Ministerio de las Ciudades y CONFEA, 2007. (a) Porcentaje sobre el total de municipios brasileños obligados por el Estatuto de la Ciudad (Ley Federal nº 10.257/2001), a aprobar sus planes directores hasta el mes de octubre del 2006. (b) Porcentaje sobre el total de 1.553 municipios investigados entre los 1.681 municipios brasileños obligados, por el Estatuto de la Ciudad (Ley Federal nº 10.257/2001), a tener sus planes directores aprobados hasta el mes de octubre del 2006. * De los 1.681 municipios obligatorios, el Estatuto de la Ciudad (Ley Federal nº 10.257/2001) investigó 1.553, los cuales tendrán sus planes directores aprobados hasta el mes de octubre del 2006. La investigación fue realizada en el ámbito del convenio entre el CONFEA y el Ministerio de las Ciudades. ** Incluye planes directores elaborados y revistos. *** Incluye planes directores elaborados y revistos. 102 Las regiones Norte y Sur presentaron porcentajes mayores que la tasa nacional de municipios con PDPs ya aprobados en las Cámaras Municipales: 63,08% y 46,20%, respectivamente. Considerando además los municipios cuyos Planes estaban en desarrollo o en proceso de aprobación, en las macro-regiones Centro-Oeste, Sudeste y Sur se observan porcentajes que superan la tasa nacional: 88,66%, 93,32% y 90,27%, respectivamente. Una de las cuestiones de la investigación se refería a los estudios específicos realizados por los municipios para subsidiar la elaboración del Plan. La Tabla III muestra que el 46,30% de los municipios pesquisados elaboraron tales estudios. En el Nordeste y Sur, cuyos municipios presentan grandes déficits de viviendas, ese porcentaje quedó por debajo de la tasa nacional: 37,39% y 35,69%, respectivamente. Mientras tanto, en algunos estados de la región Norte, como Acre, Pará y Roraima, estos porcentajes superaron el 60%. Lo mismo ocurre con los estados de la región Centro-Oeste, donde la realización del 67% de los Planes incluyó la elaboración de estudios previos sobre la cuestión de la vivienda. Sobresalen además Rio de Janeiro (58%) y São Paulo (70%), este último con uno de los porcentajes más altos del país. Considerando la diseminación generalizada de los problemas de terrenos y de vivienda relacionados con los lotes clandestinos e irregulares existentes, posiblemente en casi todos los municipios investigados, el porcentaje general de estudios sobre estos temas específicos es bajo: solamente el 36,15% de los municipios investigados elaboró estudios sobre lotes clandestinos y el 41,19% realizó estudios sobre lotes irregulares. En el Nordeste esos porcentajes quedaron por debajo del 30%: 25% y 28,21%, respectivamente. En el Norte, donde la irregularidad de terrenos en los espacios urbanos se encuentra generalizada, esos porcentajes alcanzan el 41,96% y el 43,75%, respectivamente. A excepción del Distrito Federal y de Roraima, donde solamente la capital, Boa Vista, estaba obligada a aprobar su PDP, ningún estado registró más de 70% de municipios que hayan realizado estudios sobre lotes clandestinos e irregulares. 103 Tabea lll brasil: porcentaje de planes directores que elaboraron estudios específicos relacionados con la cuestión habitacional Estados y Macro-regiones – 2007 % de PD según los tipos de estudios específicos realizados (c) Estudio habitacional Estudio sobre lotes clandestinos Estudios sobre lotes irregulares Estudio sobre mercado inmobiliario Estudio sobre ocupaciones irreg. de baja renta Acre 50,00 25,00 25,00 0,00 0,00 Amapá 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Amazonas 47,37 47,37 47,37 31,58 47,37 Pará 66,67 50,79 52,38 23,81 52,38 Rondônia 12,50 18,75 25,00 6,25 18,75 Roraima 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Tocantins 14,29 14,29 14,29 14,29 14,29 Total – Norte 50,89 41,96 43,75 21,43 41,96 Alagoas 77,14 51,43 62,86 14,29 51,43 Bahia 25,22 9,57 6,09 0,87 2,61 Ceará 17,19 6,25 6,25 7,81 12,50 Maranhão 32,79 22,95 29,51 22,95 34,43 Paraíba 60,71 46,43 53,57 50,00 67,86 Pernambuco 39,33 32,58 37,08 22,47 34,83 Piauí 83,33 50,00 66,67 33,33 83,33 Rio Grande do Norte 43,75 50,00 56,25 56,25 68,75 Sergipe 43,75 37,50 43,75 43,75 43,75 Total – Nordeste 37,39 25,00 28,21 18,12 29,36 Distrito Federal 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Goiás 64,71 49,02 58,82 35,29 54,90 Mato Grosso 68,42 57,89 63,16 47,37 52,63 Mato Grosso do Sul 73,33 40,00 60,00 46,67 53,33 104 Total – Centro-Oeste 67,44 50,00 60,47 40,70 54,65 Espírito Santo 38,71 41,94 45,16 29,03 35,48 Minas Gerais 42,45 36,69 38,85 23,02 31,65 Rio de Janeiro 58,49 58,49 64,15 49,06 60,38 São Paulo 70,92 51,02 60,71 43,37 57,65 Total – Sudeste 57,52 46,54 52,74 36,28 47,73 Paraná 39,36 26,60 38,30 28,72 32,98 Rio Grande do Sul 38,39 36,61 40,18 22,32 35,71 Santa Catarina 28,57 30,77 32,97 16,48 26,37 Total – Sur 35,69 31,65 37,37 22,56 31,99 Total – Brasil 46,30 36,15 41,19 26,44 38,30 Fuente: Ministerio de las Ciudades y CONFEA, 2007. (c) Porcentaje sobre el total de municipios con planes directores aprobados (elaborados y revistos) o en desarrollo (elaboración y revisión). Con relación a los porcentajes de municipios que elaboraron estudios sobre ocupaciones irregulares de la población de baja renta, también encontramos valores relativamente bajos, tomando en cuenta la centralidad y generalización de esa problemática en el universo urbano brasileño. En total, solamente el 38,30% de los municipios realizó estudios sobre esas ocupaciones, que deberían ser temas de destaque en los planes directores participativos. Sobresalen aquí porcentajes más altos en Amazonas y Pará (alrededor del 50%), en la región Centro-Oeste (alrededor del 53%) y Rio de Janeiro y São Paulo (respectivamente el 60% y el 58%). Según los materiales de formación y sensibilización producidos por el Ministerio de las Ciudades, los ejes estructuradores son elementos que orientan los principales objetivos de la política urbana municipal. Los PDPs que adoptaron la oferta de tierras para nuevas casas como eje estructurador del Plan, representan el 16,44% del total, sobresaliendo la región Norte, que estructuró el 25% de sus PDPs alrededor de ese tema. Aquellos que se detuvieron en la acción sobre vacíos urbanos corresponden al 20,15%, con destaque para el Centro-Oeste, donde 44,19% de los PDPs trataron de enfrentar esta cuestión común a varias ciudades de esa región, que se posiciona como un 105 frente de expansión urbana y de crecimiento poblacional del país. En el Sur y Sudeste, el 21,5% y el 21,24% de los PDPs se basaron en esa acción sobre vacíos urbanos. Los PDPs que se estructuraron a partir de cuestiones relacionadas con la regulación de terrenos fueron 27,19% del total. En el Norte, donde la irregularidad genera conflictos por la tenencia y propiedad de la tierra urbana, 54,46% de los PDPs se estructuraron a partir de propuestas y estrategias para la regulación de terrenos. El Centro-Oeste, donde ese porcentaje llega al 36,05%, aparece inmediatamente después. En algunos estados tuvimos más del 50% de los PDPs estructurados en torno al eje de la regulación de terrenos. Estos son: Amapá, Pará, Rondônia, Roraima, Piauí, Mato Grosso y Rio de Janeiro. Tabla lV brasil: porcentaje de pdps que abordan cuestiones estructurales – 2007 relacionadas al acceso a la tierra para la vivienda Estados y Macro-regiones % de PD según cuestiones estructurales abordadas (c) Oferta de tierras para nuevas viviendas Acción sobre vacíos urbanos Regulación de terrenos Acre 25,00 25,00 50,00 Amapá 0,00 0,00 100,00 Amazonas 15,79 10,53 47,37 Pará 31,75 23,81 52,38 Rondônia 18,75 18,75 81,25 Roraima 0,00 0,00 100,00 Tocantins 14,29 0,00 0,00 Total – Norte 25,00 18,75 54,46 Alagoas 28,57 2,86 11,43 Bahia 33,91 13,91 30,43 Ceará 4,69 4,69 12,50 Maranhão 0,00 27,87 13,11 Paraíba 10,71 7,14 25,00 Pernambuco 19,10 13,48 10,11 106 Piauí 25,00 16,67 58,33 Rio Grande do Norte 0,00 18,75 37,50 Sergipe 12,50 25,00 31,25 Total – Nordeste 17,66 13,76 20,41 Distrito Federal 0,00 0,00 100,00 Goiás 9,80 39,22 29,41 Mato Grosso 21,05 36,84 63,16 Mato Grosso do Sul 26,67 73,33 20,00 Total – Centro-Oeste 15,12 44,19 36,05 Espírito Santo 22,58 25,81 45,16 Minas Gerais 12,23 16,55 20,14 Rio de Janeiro 24,53 92,45 60,38 São Paulo 6,12 4,59 7,65 Total – Sudeste 11,69 21,24 21,24 Paraná 20,21 21,28 23,40 Rio Grande do Sul 14,29 26,79 47,32 Santa Catarina 21,98 15,38 24,18 Total – Sur 18,52 21,55 32,66 Total – Brasil 16,44 20,15 27,19 Fuente: Ministerio de las Ciudades y CONFEA, 2007. (c) Porcentaje sobre el total de municipios con planes directores aprobados (elaborados y revistos) o en desarrollo (elaboración y revisión). A partir de esos porcentajes se nota la existencia de un gran universo de PDPs que trabajaron las cuestiones de vivienda desde la perspectiva de los terrenos, del acceso al suelo urbano. Por el momento, la caracterización, análisis y cuestionamiento de ese universo se encuentra en el campo cuantitativo. Los estudios cualitativos sobre el mismo todavía constituyen un campo ampliamente abierto. A continuación se confeccionará un cuadro preliminar sobre algunos PDPs aprobados y recientemente implantados. En ese cuadro se observan innovaciones interesantes que se insertan en ese esfuerzo nacional de implantación de los principios y directrices del Estatuto de la Ciudad. 107 Confirmando la información proveniente de estudios de casos, el análisis global revela que el instrumento de las ZEIS fue bastante diseminado. La Tabla IV muestra que el 70,19% del total de municipios incluyó ese instrumento en los PDPs. En el Centro-Oeste ese porcentaje fue de 76,74%, en el Norte de 75% y en el Sur de 70,37%. En la región Sudeste – en que no constan los datos referidos al Estado de São Paulo – el 68,16% de los municipios incluyó los ZEIS en los PDPs, muy cerca de la tasa nordestina, que fue de 68,58%. Es cierto que el modo de inclusión de las ZEIS en los PDPs necesita ser mejor analizado: éstas pueden haber sido reguladas detalladamente y demarcadas cuidadosamente en el territorio, o entonces, pueden haber sido apenas mencionadas entre los instrumentos de política urbana para posterior regulación por medio de una ley específica. Su implantación puede significar una mejoría en las condiciones de vivienda, al atender a las necesidades de tierras urbanas para proveer viviendas de interés social, pero apenas un análisis más detallado y un seguimiento a lo largo del tiempo pueden responder a estas cuestiones. Por la investigación realizada es imposible saber si las áreas demarcadas se encuentran ocupadas u ociosas, si se sitúan en locales con buena infraestructura, o periféricos y descalificados. Tabla V brasil: porcentaje de planes directores y leyes específicas que tratan de zonas especiales de interés social (zeis) – 2007 % de CP con ZEIS (c) Estados y Macro-regiones En el Plan Director En ley específica En el Plan Director y en ley específica No se ajusta a la realidad del municipio Acre 50,00 25,00 0,00 0,00 Amapá 100,00 0,00 0,00 0,00 Amazonas 78,95 5,26 21,05 0,00 Pará 71,43 11,11 7,94 0,00 Rondônia 87,50 6,25 6,25 0,00 Roraima 0,00 0,00 100,00 0,00 Tocantins 71,43 0,00 0,00 0,00 Total – Norte 75,00 8,93 9,82 0,00 108 Alagoas 77,14 0,00 0,00 2,86 Bahia 81,74 0,87 9,57 3,48 Ceará 32,81 1,56 6,25 0,00 Maranhão 49,18 8,20 22,95 0,00 Paraíba 75,00 3,57 3,57 0,00 Pernambuco 76,40 0,00 10,11 1,12 Piauí 58,33 8,33 0,00 0,00 100,00 0,00 0,00 0,00 Sergipe 93,75 0,00 6,25 0,00 Total – Nordeste 68,58 2,06 9,17 1,38 Distrito Federal 100,00 0,00 0,00 0,00 Goiás 76,47 1,96 3,92 1,96 Mato Grosso 89,47 5,26 0,00 0,00 Mato Grosso do Sul 60,00 6,67 6,67 0,00 Total – Centro-Oeste 76,74 3,49 3,49 1,16 Espírito Santo 83,87 3,23 3,23 0,00 Minas Gerais 64,75 9,35 11,51 0,00 Rio de Janeiro 67,92 5,66 15,09 0,00 Nd Nd nd Nd Total – Sudeste 68,16* 7,62* 11,21* 0,00* Paraná 63,83 11,70 3,19 0,00 Rio Grande do Sul 53,57 4,46 8,93 2,68 Santa Catarina 97,80 3,30 5,49 2,20 Total – Sur 70,37 6,40 6,06 1,68 Total – Brasil 70,19* 5,03* 8,41* 1,04* Rio Grande do Norte São Paulo Fuente: Ministerio de las Ciudades y CONFEA, 2007. (c) Porcentaje sobre el total de municipios con planes directores aprobados (elaborados y revistos) o en desarrollo (elaboración y revisión). * El cálculo de ese porcentaje no incluye los municipios del Estado de São Paulo con planes directores participativos aprobados (elaborados y revistos) o en desarrollo (elaboración y revisión). 109 Vale observar también que apenas 0,89% de los municipios con planes directores dijeron que las ZEIS no se ajustan a sus realidades locales. Los instrumentos de regulación de tierras y de ampliación del acceso a la tierra urbana pueden ser considerados como necesidades comunes a prácticamente todos los municipios investigados. La utilización, edificación y parcelación forzosas, combinadas con el IPTU progresivo en el tiempo, y con la desapropiación con pagamentos en títulos de la deuda pública son instrumentos previstos en el Artículo 182 de la Constitución Federal y regulados en el Estatuto de la Ciudad, cuya aplicación debe estar prevista, obligatoriamente, en la ley del PDP. Se trata de penalidades aplicables a los propietarios que retienen especulativamente la tierra y los inmuebles urbanos, tratando de inducir el cumplimiento de la función social de la propiedad urbana. El principal objetivo de esos instrumentos no es penalizar a tales propietarios o aumentar la recaudación municipal con el cobro del IPTU progresivo en el tiempo, sino alcanzar formas mejores de aprovechamiento del suelo urbano y de los varios tipos de inversiones públicas y privadas realizadas en determinadas áreas de las ciudades. A pesar de que el Inciso I del Artículo 42 del Estatuto de la Ciudad incluye la utilización, parcelación y edificación forzosas en el contenido mínimo de los PDPs, la aplicación de esos instrumentos, acompañados por el IPTU progresivo en el tiempo y la expropiación para fines de reforma urbana, no se diseminó en la totalidad de los municipios pesquisados. Poco más de la mitad de los PDPs incluye esos instrumentos en sus contenidos. En términos regionales, se destaca el Sur y el Centro Oeste, que registraron tasas porcentuales del 65,32% y el 60,47%, respectivamente. La institución de esos instrumentos por medio de ley específica ocurrió en 11,01% de los municipios con PDPs aprobados y en desarrollo. El porcentaje de aquellos que optaron por incluir esos instrumentos, tanto en ley específica como en el PDP, corresponde al 7,33%. Entre esos municipios, solamente el 1.33% dijo que la parcelación y edificación forzosas y el IPTU progresivo en el tiempo no se ajustan a la realidad local. Del mismo modo como ocurrió en los datos sobre las ZEIS, el Sudeste tiene en el Estado de São Paulo una laguna provocada por la falta de datos que hasta el momento de la redacción de este artículo no fueron tabulados. Para evitar distorsiones, los porcentajes calculados para esa región y para el total nacional no tomaron en consideración los PDPs de São Paulo. Vale observar que, en varios estados, más del 65% de los PDPs incluyeron instrumentos de combate a la retención especulativa de la tierra e inmueble urbano: Alagoas, Bahia, Piauí, Rio Grande do Norte, Sergipe, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, 110 Rio Grande do Sul y Santa Catarina. Merecen ser destacados Rio Grande do Norte, Mato Grosso y Rio Grande do Sul, pues tuvieron más del 70% de los PDPs investigados con ese instrumento de manejo del suelo urbano. Es necesario verificar el modo como esos instrumentos fueron formulados en los contenidos del PDPs. Al igual que las ZEIS, pueden haber sido solamente mencionados, entre otros instrumentos, con pocas reglas y criterios para la autoaplicación, o basados en definiciones territoriales de aplicación acompañadas por normas básicas de aplicación y criterios claros para identificar los inmuebles sujetos a las penalidades previstas. Dependiendo de la correlación de fuerzas políticas en el proceso de elaboración de los PDPs, se puede tener mayor o menor autoaplicabilidad de esos instrumentos. Tabla Vl brasil: porcentaje de pdps y leyes específicas que tratan de la parcelación y edificación forzosas e impuesto predial y territorial urbano (iptu) progresivo en el tiempo – 2007 % de PD con parcelación y edificación forzosas e IPTU progresivo en el tiempo (c) Estados y Macro-regiones En el Plan Director En ley específica En el Plan Director y en ley específica No se ajusta a la realidad del municipio Acre 25,00 25,00 0,00 0,00 Amapá 100,00 0,00 0,00 0,00 Amazonas 52,63 5,26 21,05 0,00 Pará 60,32 7,94 12,70 0,00 Rondônia 50,00 12,50 18,75 6,25 Roraima 100,00 0,00 0,00 0,00 Tocantins 42,86 0,00 0,00 0,00 Total – Norte 57,14 8,04 13,39 0,89 Alagoas 65,71 2,86 0,00 5,71 Bahia 65,22 4,35 6,09 0,00 Ceará 17,19 7,81 3,13 0,00 Maranhão 32,79 8,20 14,75 1,64 Paraíba 35,71 3,57 7,14 7,14 111 Pernambuco 51,69 4,49 7,87 2,25 Piauí 66,67 8,33 0,00 8,33 Rio Grande do Norte 87,50 0,00 0,00 0,00 Sergipe 68,75 6,25 12,50 0,00 Total – Nordeste 50,00 5,28 6,65 1,83 Distrito Federal 100,00 0,00 0,00 0,00 Goiás 52,94 7,84 11,76 1,96 Mato Grosso 73,68 0,00 15,79 0,00 Mato Grosso do Sul 66,67 6,67 13,33 0,00 Total – Centro-Oeste 60,47 5,81 12,79 1,16 Espírito Santo 64,52 12,90 3,23 3,23 Minas Gerais 35,97 33,09 10,79 0,00 Rio de Janeiro 33,96 24,53 11,32 5,66 nd Nd nd nd 39,46* 28,25* 9,87* 1,79* Paraná 52,13 12,77 6,38 0,00 Rio Grande do Sul 75,89 6,25 4,46 1,79 Santa Catarina 65,93 8,79 12,09 2,20 Total – Sur 65,32 9,09 7,41 1,35 Total – Brasil 53,38* 11,01* 8,58* 1,56* São Paulo Total – Sudeste Fuente: Ministerio de las Ciudades y CONFEA, 2007. (c) Porcentaje sobre el total de municipios con planes directores aprobados (elaborados y revistos) o en desarrollo (elaboración y revisión). * El cálculo de ese porcentaje no tiene en cuenta los municipios del Estado de São Paulo con planes directores participativos aprobados (elaborados y revistos) o en desarrollo (elaboración y revisión). La combinación de las ZEIS demarcadas en terrenos ociosos, con esos instrumentos de inducción del cumplimiento de la función social de la propiedad urbana, refuerza la presión sobre el propietario del inmueble para destinar esas áreas a proveer viviendas de interés social. Esa combinación puede reducir el precio de la tierra urbana, disminuyendo los costos de producción de vivienda. Tal resultado, generado por la regulación 112 intensa de la propiedad privada, eleva el grado de conflictos entre el interés público y el particular. Tales conflictos representan las dimensiones de los desafíos de revertir la lógica de provisión de viviendas de interés social dentro de la ciudad en locales adecuados, equipados y con infraestructura, no segregados en las periferias distantes, repletas de locales con riesgos ambientales y vulnerabilidad social. No obstante, la pesquisa no recolectó datos sobre la combinación de diferentes instrumentos. consideraciones finales Desde las diferentes fases del período de participación del BNH y del Sistema Financiero de la Vivienda, las alternativas de vivienda promovidas o financiadas por el sector público fueron mayormente producidas en los bordes o fuera de las ciudades, en situaciones muy cercanas a la producción del sector informal. Además de distantes y precarios, la apertura de estos frentes de expansión urbana sobre el suelo rural ha sido uno de los grandes indicadores de los mercados de tierra en las ciudades, encareciéndola, a medida en que es en el proceso de transformación de lo rural en urbano, donde reside uno de los procesos más agudos de valorización inmobiliaria (SMOLKA, 2003: 122). A lo largo de esta historia, ha sido limitada la capacidad de los municipios de establecer planeamiento y gestión de su territorio, en función de su baja capacidad política para imponer límites a la ocupación urbana y captar la valorización inmobiliaria derivada de las inversiones públicas. La Constitución brasileña y el Estatuto de la Ciudad apostaron en la implantación de una política de la tierra que, basada en procesos de planeamiento participativos locales, pudiese ampliar el acceso a la tierra urbanizada y bien localizada para la vivienda, rompiendo con el modelo extensivo y excluyente de promoción de nuevas periferias. Los municipios, en su gran mayoría, elaboraron sus PDPs, y, en un gran número de esos planes, el tema de la vivienda y el suelo urbano e instrumentos de política de la tierra están presentes. Hay que señalar las limitaciones y fragilidades de estos procesos locales de planeamiento. En primer lugar, los PDPs fueron elaborados en su gran mayoría sin referencias o marcos de planeamiento regionales y, menos todavía, a nivel nacional. En el caso de las regiones metropolitanas o en la relación del planeamiento local con las cuencas hidrográficas que trascienden las fronteras municipales, esta cuestión es particularmente problemática. Esta es una limitación de la acción enfocada 113 exclusivamente en el municipio, producto de las contingencias del momento – el plazo del 2006 definido por el Estatuto de la Ciudad y la no viabilidad, por parte del Gobierno Federal, de respuestas a esos desafíos – que propiamente de una decisión en pro de una radical municipalización de la política territorial. En un gran número de municipios, la elaboración de los planes representó un proceso colectivo de reconocimiento del territorio, de sus límites y vulnerabilidades físico-ambientales, y de los intereses conflictivos que actúan sobre el mismo. Evidentemente, en muchos casos, los procesos participativos se redujeron a representaciones burocráticas “para cumplir la ley”, sin inversiones políticas por parte del gobierno o de la sociedad civil. De igual forma, será necesario verificar en cuáles casos los dispositivos y normas que aparecen en los PDPs reflejan procesos que, efectivamente, tienen como objetivo aliar la política urbana y de vivienda, e interferir en la oferta de tierras para los más pobres, y en cuáles casos los instrumentos constan de planes para cumplir las obligaciones de la Constitución, del Estatuto de la Ciudad y de las resoluciones del Consejo Nacional de las Ciudades. Particularmente, las ZEIS pueden abrir posibilidades para la regulación de tierras y la mejoría de las condiciones urbanísticas y habitacionales en favelas, lotes irregulares o clandestinos, y conjuntos habitacionales populares existentes en las ciudades del país. El combate a los vacíos urbanos e inmuebles ociosos, por medio de la utilización, edificación y parcelación forzosas, IPTU progresivo en el tiempo y desapropiación-sanción, también puede abrir posibilidades para aprovechar las glebas, lotes y edificios desocupados, para la producción de viviendas populares. La implantación de esos instrumentos de política de la tierra, que entrelazan la política habitacional a la política urbana, es un desafío tan grande o mayor que el de la elaboración de los planes directores participativos y su aprobación en las cámaras municipales. Para eso, los municipios enfrentarán una serie de obstáculos: la fragilidad y baja capacidad de gestión de las secretarías y órganos responsables; la resistencia a cambiar los procedimientos de trabajo; las presiones constantes de intereses privados relacionados al proceso de valorización de la tierra urbana sobre legislativos y ayuntamiento; a la cultura política del acuerdo negociado fuera de la esfera pública; la visión sectorialista de las políticas; y también, un fuerte obstáculo a ser superado: la acción del municipio en el territorio permanece dividida en componentes separados – vivienda, saneamiento, movilidad- que construyen sus procesos de planeamiento y gestión 114 de forma independiente y, en la mayor parte de los municipios, los planes directores participativos fueron construidos con esa misma lógica, de cierta forma como un plan “sectorial” de la secretaría de urbanismo o planeamiento del municipio, y no como un plan de articulación entre sectores. Tales dificultades se tornan más agradables cuando se consideran las perspectivas de uso de los recursos del Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social (Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social / FNHIS) ,52 que van a exigir la institución de Consejos y Planes Municipales y Estaduales de Vivienda, y las inversiones en vivienda y saneamiento previstos por el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) en varias ciudades del país. 53 Si la aplicación de esos recursos ocurriera sin una política de la tierra, mecanismos de control social e incremento en la capacidad de gestión territorial, podremos presenciar la repetición de escenarios ya vividos en nuestras ciudades, cuando la abundancia de crédito inmobiliario y fuentes de financiamiento del desarrollo urbano, combinada a la baja capacidad de control del uso y ocupación del suelo, produjo un modelo caracterizado por la segregación, exclusión socioterritorial y precariedad urbano ambiental. No obstante, todos esos límites y desafíos no significan que este texto deba ser concluido en un tono pesimista. Por el contrario: es exactamente porque ahora tenemos, por un lado, abundancia de créditos y subsidios para que estos puedan llegar a rentas más bajas y, por otro lado, procesos sociopolíticos que establecieron las bases para una gestión territorial, que hoy es posible referirse a política de acceso al suelo urbanizado para la mayoría de la población en muchas ciudades de Brasil. Si, y dónde, esas nuevas apuestas tendrán como resultado nuevas ciudades más inclusivas y equilibradas, es algo que debe ser observado de cerca en los próximos años. 115 notas 37La meta del PLANHAP era la extinción del llamado “déficit habitacional”, con la construcción de 2 millones de viviendas para familias con renta hasta de 3 salarios mínimos. 38Un balance de esas primeras experiencias se encuentra en MOURAD (2001) enfoca con mayor profundidad el caso de Diadema. Sobre la experiencia de Recife, ver MIRANDA (s/d) y ARAÚJO (1994). 39OSÓRIO (2002); DALLARI y FERRAZ (2002); ROLNIK (2002). 40Destacamos el Seminário Intermunicipal Plano Diretor e Gestão Democrática. Angra dos Reis, Agosto de 1990, el cual tuvo como resultado la “Carta de Angra”, documento que jalonó una serie de intervenciones. 41Ejemplos de esa serie de encuentros son: el Seminario Plan Director: instrumento propositivo o represivo, promovido por el IAB – Departamento de Rio Grande do Sul, Porto Alegre – RS (septiembre de 1989); el Seminario Reforma urbana y plan director, promovido por CECOPES y FASE, Vitória – ES (1990); Seminario Reforma Urbana y Plan Director: La lucha por la Ciudadanía, promovido por el Instituto Pólis, Instituto Cajamar, FSE y ANSUR (agosto-septiembre de 1990); Seminario estadual Movimiento Popular y Plan Director, promovido por la Federación de las Asociaciones de Vecinos de Rio de Janeiro – FAMERJ y el Consejo Municipal de Asociaciones de Vecinos de Angra dos Reis – RJ (octubre de 1990); Seminario Recife: el Plan Director en debate, promovido por el IAB, CREA, OAB, Consejo de Economía, Grupo de Apoyo a la Ciudadanía, Centro Josué de Castro, Recife – PE (marzo de 1991); Seminario Salvador y el Plan Director, promovido por el Centro de Planeamiento Municipal, Salvador – BA (abril de 1991); Simposio Plan Director, promovido por la Secretaría Municipal de Administración General y Planeamiento – SEMPLA, Instituto de Planeamiento Urbano de Natal – IPLANAT, Natal – RN (mayo de 1991). 42En ese sentido destacamos: DALLARI y FERRAZ (2002), OSÓRIO (2002), y RIBEIRO y CARDOSO (2003). 43El primero a ejercer el cargo de Ministro de las Ciudades fue Olívio Dutra, que había sido alcalde de Porto Alegre y en cuya gestión fue implantada la primera experiencia de presupuesto participativo municipal. El concepto de construcción y control social de las políticas urbanas entonces también fue aplicado a la construcción de la política nacional. 44Documento final de la I Conferencia Nacional de las Ciudades, Brasilia, noviembre del 2003. 45“Resolución nº 09 del Consejo Nacional de las Ciudades, del 8 de junio del 2006, que recomienda y orienta a los municipios a cerca de la obligatoriedad de aprobación de los planes directores en el plazo legal del 10 de octubre del 2006”. 46“Resolución nº 25 del Consejo Nacional de las Ciudades, del 18 de marzo del 2006: orientaciones sobre la forma de elaboración, implantación y ejecución de los planes directores municipales, y condiciones de la obligatoriedad de elaboración por los municipios”. 116 47“Resolución nº 34 del Consejo Nacional de las Ciudades, del 01 de julio del 2006: orientaciones y recomendaciones sobre el contenido mínimo del Plan Director. 48Tales contenidos se encuentran explicitados en los instrumentos del “Kit del Plan Director Participativo”, distribuido por el Ministerio de las Ciudades en todo Brasil. 49Otra variante del mismo instrumento son las ZEIS demarcadas sobre áreas ya ocupadas con favelas, lotes clandestinos o irregulares, que facilitan posteriores trabajos de urbanización y regulación, instrumento que será tratado a seguir. 50Los desafíos relacionados a la implantación de las ZEIS en las áreas centrales de São Paulo son abordados por TSUKUMO (2007). 51La investigación sólo consideró los planes aprobados después de 1996, ya que el Estatuto de la Ciudad definía diez años como período máximo de vigencia de los planes. 52Sobre FNHIS, referencias em el texto de Nelson Saule Jr. 53Sobre PAC, idem. bibliografía Adelmo. 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Dado que el papel del Estado en este asunto es primordialmente el de la regulación de terreno, lo cual significa una intervención menos visible a primera vista, el tema puede ser algo complejo: periferias urbanas y asentamientos informales que parecen ser simplemente abandonados por las autoridades públicas y que, de hecho, pudieran esconder una intensa (saludable o perversa) relación política con el Estado. Por otra parte, una importante urbanización de terrenos en las áreas más ricas cerca de la ciudad, que podríamos asumir como siendo financiadas privadamente, de hecho podrían ser fuertemente subsidiadas por el Ayuntamiento. En cuanto a los derechos de propiedad y tomando en cuenta el papel regulador del Estado, * Arquitecta y urbanista, maestra en Estructuras Urbanas en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo, es miembro del grupo de planeamiento del Instituto Pólis. Este capítulo fue escrito con la supervisión de Roberto Rocco. Este texto fue escrito en el contexto del proyecto de investigación Global city regions as changing sites of governance, coordinado por Klaus Segbers (Freie Universität Berlín), de 2003 a 2005. Fue basado en el artículo “Different territories, different policies: Property rights and real state in São Paulo”. En SEGBERS, Klaus y otros (eds.) Public Problems - Private Solucions? New Trends from Globalizing Cities in the South. Londres: Ashgate, 2005. pp. 127-142. 123 así como el comportamiento político de los diferentes actores sociales, este texto muestra que es imposible considerar exclusivamente la “solución privada” en el contexto de São Paulo, aún cuando la esfera pública parece estar enteramente ausente. La estructura legal del país, tanto como la ilegalidad urbana y su manejo por el Estado, la desigualdad social, el mercado de bienes raíces, la distribución de inversiones de infraestructura y las regulaciones locales, son algunos de los factores que determinan el contexto de los derechos de propiedad en las ciudades brasileñas. Estos factores interactúan de una manera específica en São Paulo, lo cual es el objeto de este trabajo. Desde finales del siglo XIX, las áreas residenciales más ricas, las áreas de negocios, compra y venta al por menor, se encontraban localizadas en el centro y suroeste de la ciudad, ocupando las áreas de mejor calidad. Las áreas norte, oeste y suroeste del centro de la ciudad, se encontraban en tierras bajas y márgenes susceptibles a sufrir inundaciones. Casi todo lo considerado indeseable fue relegado a una margen de la rivera este y suroeste: mataderos, fábricas contaminantes, asilos para los enfermos y leprosos, hospitales de cuarentena y plantas de distribución de gas. Entre el aburguesamiento oficial de la ciudad y las riveras abandonadas, se encontraba la construcción de viviendas para los trabajadores, residencias baratas para inmigrantes y ciudadelas: bloques de viviendas mugrientas y abarrotadas, en las cuales habitaban los trabajadores de las nuevas industrias, basadas en la acumulación de riquezas provenientes de las plantaciones de café en el interior de São Paulo. Esta división ha permanecido durante décadas: la parte suroeste de la ciudad aún concentra la mayor parte de la riqueza, en contraste con esta pobreza generalizada. En su gran mayoría, los promotores inmobiliarios han procurado desarrollar las partes más ricas de la cuidad, donde la tenencia de terreno y las regulaciones urbanas son más sólidas. El desarrollo ha incluido primeramente la construcción de edificios de viviendas y la comercialización de bienes raíces. Esto ha dado lugar a una ciudad que es primordialmente horizontal, con zonas de un intenso desarrollo vertical en el suroeste de la región. Los intereses de los promotores de bienes raíces no son los únicos factores a tomar en cuenta, cuando consideramos el intenso desarrollo vertical. La regulación urbana ha sido extremadamente conservadora con relación al mercado de bienes raíces, reforzando esta tendencia y limitando los derechos para la construcción vertical. En Brasil, los ayuntamientos son responsables por la construcción y regulación de la propiedad de bienes raíces. En São Paulo, las construcciones verticales – y los derechos de propiedad como un todo – son principalmente regulados por el zoneamiento de la cuidad, instrumento básico para la 124 regulación urbana. Decretado en 197254, el sistema de zonemaiento divide la ciudad en diferentes zonas, y establece el uso de categorías en proporción al índice de construcción por cada zona. Las leyes de zoneamiento todavía están en vigor, y han sido reformadas cientos de veces por sucesivas administraciones, a través de decretos y leyes suplementarias. El zoneamiento se encuentra íntimamente relacionado al precio del terreno, al tiempo que define cuáles son las regiones en las que se puede o no construir verticalmente. La Zona 3 (Z3), la Zona 4 (Z4), y la Zona 5 (Z5), que representan menos del 10 % del territorio de la cuidad, son aquellas donde el desarrollo vertical está permitido. Ellas tienden a atraer el interés del mercado, dando como resultado un incremento del valor de las tierras. Este “regalo” de las autoridades públicas a algunos pocos hacendados privilegiados, no necesariamente coincide con la geografía de la ciudad o con la capacidad del área para sustentar un alto crecimiento de construcciones. Esto está ligeramente vinculado a los intereses del mercado de bienes raíces. No sorprende que la vasta mayoría de Z3, Z4 y Z5, estén ubicadas en la región suroeste. Esta región también concentra una variedad de zoneamiento totalmente diferente, dentro del sistema de zoneamiento existente: la Zona 1 (Z1) cuenta con muchas restricciones y regulaciones para la construcción, lo cual significa, en términos espaciales, baja densidad residencial en barrios que son típicamente muy exclusivos. La Z1 restringe la densidad, prohíbe construcciones de dos plantas, establece el patrón de una familia por lote, y a la vez el tamaño mínimo para los lotes, fachadas y líneas de retiro. Esto lleva a la creación de vecindarios agradables para personas adineradas. Aunque el uso intensivo de la tierra está prohibido, en estas regiones los precios del terreno son altos, debido al valor que tiene vivir en áreas tan bien localizadas y bien abastecidas por la infraestructura urbana. (ROLNIK, 1997:187) El entrelazamiento de la altamente lucrativa Z3 y Z4 y la altamente restrictiva Z1 convierte la región suroeste en una zona altamente regulada. Usando el mapa de zoneamiento es posible ver que esta parte de la ciudad está cuidadosamente dividida en zonas y sub-zonas, reflejando el interés del mercado y de los vecinos acaudalados que luchan por proteger su calidad de vida. A menudo, los promotores de bienes raíces prevalecerán y otra modificación será añadida a cientos de enmiendas ya existentes en las leyes de zoneamiento. Mientras tanto, desde los años 80 otra tendencia restrictiva y separatista ha tenido lugar: las comunidades con un ingreso monetario elevado se expanden por los bordes de la cuidad 125 y dentro de las municipalidades vecinas. Estas comunidades han comenzado a cambiar la extensión de la cuidad, interfiriendo en la organización del tráfico, del abastecimiento de agua y aguas albañales, e incrementando la demanda de una infraestructura sofisticada en áreas distantes.55 El sistema de zoneamiento cubre la ciudad entera, pero tiene un impacto muy diferente fuera de los distritos ricos de la zona suroeste. En contraste con esta área sobreregulada, otras regiones tienen mucho menos detalladas las regulaciones de zoneamiento, mayormente en la Z2 – predominantemente residencial, con una proporción ocupacional de baja densidad. Estas áreas incluyen lo que ha sido más o menos “ignorado”, tanto por el mercado de bienes raíces, como por los vecinos acaudalados. Las zonas donde las industrias son permitidas – Zona 6 (Z6) y Zona 7 (Z7) – están más distantes de las riquezas del suroeste y más cerca de las áreas de baja renta de la ciudad. La lucha diaria de los residentes de esta región no es por el zoneamiento, por la limitación de la relación área-suelo, ni por los impuestos de ocupación, sino por una infraestructura urbana básica y por la regulación de la tenencia de tierra, ya que la mayoría de las regiones del noreste, este y sureste de la ciudad están irregularmente urbanizadas. En el 2002 hubo cerca de 3.100 asentamientos irregulares en la ciudad de São Paulo, alojando aproximadamente a 2,5 millones de personas. La infraestructura, las facilidades públicas y la regulación de viviendas no llegan hasta los vecindarios pobres, por ende: ellos dependen de una ardua negociación entre los ciudadanos y el Estado, involucrando una relación clientelista con el Ayuntamiento y los concejales de la ciudad. A menudo los ciudadanos son inducidos a votar por candidatos, a cambio de recibir las inversiones necesitadas. Desde el momento en que la mayor parte de las regiones pobres de la ciudad han sido urbanizadas ilegalmente, también ha sido más fácil para el Ayuntamiento evitar o postergar las inversiones en infraestructura, escondiéndose tras argumentos legales. Sin embargo la ilegalidad no ha obstruido por completo el comercio de bienes raíces: la ciudad tiene un poderoso mercado para la propiedad ilegal, a pesar de que la ilegalidad o la tenencia insegura usualmente significan precios más bajos del terreno. La infraestructura está estrechamente relacionada al valor del terreno. Las pocas áreas urbanizadas y servidas por la infraestructura adecuada, son altamente atractivas a los inversionistas y los precios suben (la única excepción es el centro histórico de la ciudad, el cual ha enfrentado un proceso de deterioro en los últimos 30 años y ahora está 126 sometiéndose a un proceso de ¨revitalización¨). Esas áreas sin o con poca infraestructura son más baratas, pero sus residentes están expuestos a una dinámica extremadamente perversa: después de luchar por la instalación de infraestructura, a menudo alcanzada a través de relaciones clientelistas con políticos o autoridades públicas, los precios de los bienes raíces a menudo se disparan, obligando a las personas a reubicarse todavía más lejos del centro de la ciudad. Cuando ocurre la valorización de las tierras, los residentes de propiedades alquiladas son, de hecho, prácticamente desalojados, a pesar de las leyes que protegen a los inquilinos. Sin embargo, los propietarios también pueden ser obligados a salir, aunque de una manera más sutil. En situaciones de desempleo prolongado, la única opción para una familia empobrecida es vender su propiedad y mendigar, o invadir terrenos públicos, o comprar tierras en la periferia (en cuotas y a menudo a negociantes de terrenos que no son legalmente dueños de la parcela). El desalojo también puede ocurrir durante un período de tiempo prolongado, afectando a diferentes generaciones. Las familias que se han mudado a áreas de la periferia que reciben inversiones públicas en infraestructura puede que no consigan mantener a todos los miembros de la familia unidos, cuando los precios suben debido a la valorización. A menos que la entrada monetaria de la familia aumente junto con la valorización del terreno en la región, puede que sus hijos no consigan comprar propiedades en la misma área. La valorización del terreno y el empobrecimiento pueden ser las razones principales por la que los vecindarios del centro de la ciudad están perdiendo población, mientras que al mismo tiempo la población en la periferia está aumentando mucho más rápido que la tasa de la ciudad. Los derechos de propiedad han jugado un papel clave en la construcción de una ciudad altamente desigual y segregada, donde la minoría tiene garantizado los derechos de propiedad y puede jugar el “juego de la propiedad” bajo reglas formales, y la mayoría tiene que jugar de acuerdo a las diferentes reglas, a menudo informales y/o ilegales. Detrás del descuido oficial, de las relaciones de legalismo y “clientelismo” con las autoridades públicas, es de responsabilidad del Estado el mantenimiento del status quo económico y social, y la continuación de relaciones políticas perversas. El panorama general arriba descrito no es precisamente historia pasada: se trata de las relaciones e interacciones de naturaleza distorsionada que lo reproducen y ayudan a definir toda la estructura de la ciudad, el mercado de bienes raíces y los derechos de pro- 127 piedad hasta el presente. Sobre esta base económica, social, legal, institucional y política, algunos nuevos elementos que entraron en juego en los 90 han influido en el mercado inmobiliario y los derechos de propiedad hasta cierto punto. Nos vamos a concentrar aquí en dos de estos elementos: los nuevos instrumentos de regulación urbana y la política municipal para asentamientos ilegales. En Brasil, el marco de los derechos de propiedad es altamente singular debido a su historia colonial basada en el trabajo esclavo; al patrimonio cultural; y al alto grado de informalidad e ilegalidad que ha dado como resultado varios niveles de tenencia de terrenos urbanos. Muchas de las desigualdades inherentes a la propiedad han sido originadas en la esclavitud como modo de acumulación del capital: a los esclavos e indios americanos – que una vez fueron mayoría en la población – no se les ha permitido tener propiedad privada, lo cual quiere decir que la propiedad de la tierra fue concentrada en manos de la élite blanca. Esto, sin mencionar el hecho que los esclavos en sí mismos eran considerados propiedad. Por otra parte, la propiedad privada de la tierra no fue claramente regulada hasta 1850, cuando las leyes de tenencia de terrenos no estaban legisladas, tornando las concesiones reales y las tierras robadas por los hacendados blancos en propiedades legales. En las ciudades, la iglesia católica tenía el poder de regular la mayor parte de las concesiones de tierra. Sin embargo, la ley de 1850 otorgó ese poder al Estado. La segunda mitad del siglo XIX fue un período de grandes cambios: las bases para medir la riqueza fueron desde el número de esclavos poseídos, hasta la cantidad de tierra poseída. Esto tuvo una clara explicación política. Solamente los propietarios influyentes eran capaces de votar y ser elegidos para concejales. Esto significó que la propiedad privada – y no cualquier otro tipo de actividad económica – fue la salida al asunto de definir quién pertenecía a la clase dirigente, estableciendo así un status quo basado en la propiedad privada. Cuando los esclavos fueron liberados, casi 40 años después de la regulación de la propiedad de la tierra, se encontraron a sí mismos completamente destituidos de sus derechos de propiedad; en consecuencia, tuvo inicio la migración masiva hacia los centros urbanos y el nacimiento de muchos asentamientos informales. 128 regulación urbana en los 90 : nuevos actores , nuevos instrumentos para el uso de la tierra , y la sobrevivencia de las viejas desigualdades El debate más intenso sobre la regulación del terreno urbano estuvo referido al sistema de zoneamiento, un instrumento cuestionado y criticado por muchos actores. De esta manera, fueron los inversionistas de bienes raíces quienes buscaron la manera de sobregirar las limitaciones de zoneamiento, y construir sobre la proporción de tierra permitida por la ley de zoneamiento existente. Por otra parte, las leyes de zoneamiento fueron cuestionadas por las organizaciones de la sociedad civil, incluyendo aquellos que demandan una urbanización decente. Ambos lados discutieron las leyes de zoneamiento que incondicionalmente ataron los derechos de propiedad a los derechos de construcción; de esta manera entraron en el debate de la separación de los derechos de propiedad, y el potencial de construcción en terreno urbano. operaciones interconectadas: vender excepciones al zoneamiento de la ciudad El primer instrumento que permitió la posibilidad de adquirir derechos extra de construir sobre el sistema existente de zoneamiento de la ciudad, fue la operação interligada, decretada en 1936 e implantada primeramente en 1988. El alcalde conservador Jânio Quadros (1985-1988) enfrentó una escasez de dinero, y el nuevo instrumento hizo posible la construcción de viviendas sociales sin gastar dinero público. De acuerdo con la Ley Municipal 10.209 de 1986, los dueños de terrenos urbanos ilegalmente ocupados por ciudadelas, pudieron exigir cambios en los parámetros de construcción establecidos por la Ley de Zoneamiento, con vistas a recuperar parte del valor que había sido perdido debido a la ocupación ilegal. Esto sucedió siempre que se construyó y se donó un cierto número de unidades de viviendas sociales al Ayuntamiento en otra parte de la ciudad. El instrumento fue supervisado por la Comisión de Zoneamiento, compuesta por representantes del Ayuntamiento y por los promotores inmobiliarios.56 La idea oficial fue reemplazar las ciudadelas por viviendas sociales apropiadas sin gastos públicos significativos; sin embargo, la ley se acomodó a los deseos del alcalde de embellecer las áreas centrales a través del desalojo de ciudadelas de los vecindarios elegantes. 129 Los propietarios y el mercado de bienes raíces pronto comprendieron los beneficios de la nueva ley, pero ponerla en práctica se hizo difícil, debido a las varias restricciones impuestas a la construcción en tierras ocupadas por ciudadelas. El alcalde Jânio Quadros solucionó este problema rápidamente. El Decreto n° 26913 del 16 de septiembre de 1988 permitió que cualquier promotor inmobiliario solicitara una operación interconectada. Teniendo el proyecto aprobado dentro del marco de las operaciones interconectadas, los urbanizadores tendrían que pagar una compensación monetaria al fondo municipal de vivienda social. El Ayuntamiento entonces usaría ese dinero del fondo para construir viviendas sociales e infraestructura. El Decreto también establecía que la compensación a pagar por los urbanizadores nunca sería menos del 50% de las ganancias deducidas de la operación interconectada.57 De 1988 a 1998, se llevaron a cabo 328 operaciones interconectadas. Muchas irregularidades fueron reveladas, y el instrumento en sí mismo fue considerado ilegal por los fiscales, quienes percibieron que el Ayuntamiento estaba negociando exoneración para la Ley de Zoneamiento existente, cuando dicha exoneración pudo ser legalmente garantizada por el consejo municipal. De 328 operaciones interconectadas, 11 fueron minuciosamente analizadas por la institución a cargo de regular el presupuesto de la cuidad, la cual descubrió que las compensaciones financieras pagadas por los urbanizadores fue subestimada en aproximadamente US$11,000,000.58 Por otro lado, una investigación realizada por los concejales de la ciudad reveló que las unidades de vivienda construidas por los urbanizadores fueron en su mayoría de baja calidad, menos de lo que había sido acordado, y con los plazos de entrega incumplidos. De los US$ 122,498,608.84 que el Ayuntamiento recibió como compensación de los urbanizadores, solamente alrededor de US$ 22,000,000 fueron gastados en viviendas sociales.59 Desde el punto de vista urbanístico, este instrumento urbano aumentó la enorme brecha ya existente entre ricos y pobres en la cuidad. Mientras la mayoría de las operaciones interconectadas fueron llevadas a cabo en áreas ricas del suroeste de la cuidad (algunas de ellas desalojaron a miles de personas de las ciudadelas), las viviendas sociales fueron mayormente construidas donde los precios de la tierra eran bajos – en la periferia distante. Los pobres fueron forzados a estar aún más lejos de los servicios de salud y educación, y forzados a pagar más por el transporte público (Wilderode, 1997:47-48). Esta larga lista de irregularidades culminó con la revocación del instrumento en 1988. 130 operaciones urbanas: nuevas leyes urbanas Aún cuando “las operaciones interconectadas” fueron atractivas para los promotores de bienes raíces individuales, los mismos se encontraban incapacitados de promover una amplia transformación estructural en la ciudad. Con el objetivo de llevar a cabo proyectos urbanos más ambiciosos, un nuevo proyecto fue concebido: operações urbanas (operaciones urbanas). Las “operaciones urbanas” funcionan de manera similar a las “operaciones interconectadas”, dando a los urbanizadores la posibilidad de adquirir en el Ayuntamiento derechos de construcción extraordinarios, para poder construir sobre el límite del suelo impuesto por las regulaciones de zoneamiento. Sin embargo, hay algunas diferencias importantes: en la operación urbana, un área para la intervención es esbozada y una cierta cantidad de derechos extraordinarios de construcción (expresada en metros cuadrados) queda disponible para los promotores de bienes raíces. Los fondos levantados con la venta de los derechos extraordinarios de construcción debían ser gastados en el mismo perímetro de la operación urbana, con vistas a financiar inversiones estructurales en el área. Por consiguiente, los fondos levantados en una operación urbana deben ser usados en un perímetro previamente definido; de ese modo, los promotores de bienes raíces están pagando por la infraestructura que ellos mismos usarán. Otra diferencia importante consiste en el hecho de que cada operación urbana propuesta debe ser regulada y definida por sus propias leyes municipales, las cuales tienen que ser aprobadas por la Cámara de Concejales. La ley establece la cantidad de derechos extraordinarios de construcción disponibles, las normas para su adquisición y un proyecto para la aplicación de los ingresos obtenidos con la operación. Una vez que los nuevos parámetros y reglas están hechos dentro de la ley, no pueden ser fácilmente disputados, proveyendo a los inversionistas de un terreno legalmente fuerte – por consiguiente, desde un punto de vista legal, es un instrumento mucho más fuerte que el de la “operación interconectada”. En 1991, este nuevo instrumento fue puesto a prueba en São Paulo. Se suponía que la “Operación Urbana Anhangabau” duraría por un período de cuatro años. Un perímetro en el centro de la ciudad fue circunscrito, y los derechos de construcción extraordinarios fueron ofrecidos a los promotores de bienes raíces. Los ingresos recibidos por la venta de los derechos de construcción estaban destinados a mejorar el espacio público en esa área. Sin embargo, el instrumento tuvo una limitación significativa: los promotores de bienes 131 raíces no estaban interesados en invertir en el centro de la ciudad. Al contrario, el centro tuvo un excedente de espacios de oficinas vacíos, cuya área en décadas pasadas sufrió pocas transformaciones. Durante los cuatro años de existencia de la “Operación Urbana Anhangabau”, solamente un actor adquirió derechos extraordinarios de construcción, y no para construir un nuevo edificio, sino para regularizar el edificio de la Bolsa de Valores de São Paulo, que había sido construido bajo las limitaciones de zoneamiento.60 En 1995, la Cámara de Concejales aprobó otras dos operaciones urbanas: “Operación Urbana Faria Lima”,61 y “Operación Urbana Água Branca”,62 cuyo objetivo era formar una región industrial cerca del centro de la ciudad. Esta región sería transformada en un área de urbanización y en nuevos edificios de oficinas, pero el interés por este mercado creció poco. La ¨Operación Urbana Faria Lima¨, por otra parte, está dentro de un área en el corazón de la ciudad, la más dinámica del mercado de bienes raíces y en este caso ha habido un interés significativo en la adquisición de derechos de construcción extraordinarios (esta operación todavía está en marcha). Al observar de cerca la región donde el proyecto de urbanización Faria Lima está ubicado, se revelan algunos de los más importantes aspectos de la historia reciente de la ciudad concerniente a propiedades, precios de la tierra e inversiones públicas de infraestructura. una nueva centralidad en el suroeste La histórica concentración de los proyectos de bienes raíces en las zonas central y suroeste de la ciudad tiene su propia lógica. Las inversiones de bienes raíces tienden a migrar y buscar nuevas áreas para la construcción; así, el desarrollo de algunas regiones a veces significa la decadencia de otras. Durante los 90 las avenidas Faria Lima y Luis Carlos Berrini, a lo largo del río Pinheiros en la región suroeste de la ciudad, se convirtieron en foco de los inversionistas de bienes raíces. Las compañías buscaron un área de centelleantes edificios “postmodernos”, lo cual indicaba “patrones internacionales” y “gestiones inteligentes”. Los precios subieron tanto, que las inversiones públicas comenzaron a mermar, incluyendo el túnel bajo el río Pinheiros, que conecta los elegantes barrios residenciales de Cidade Jardim y Morumbi a las nuevas urbanizaciones de bienes raíces. Posteriormente, una serie de túneles que conectaban estos barrios a las recién abiertas avenidas Juscelino Kubistcheck y Helio Pellegrino, fortaleció aún más el interés del mercado. 132 Estas obras cobraron mayor envergadura con la prolongación de la avenida Faria Lima, casi 30 años después de que el proyecto original hubiera sido suspendido. Este demandó una enorme cantidad de fondos públicos, con el objetivo de pagar por la expropiación de terrenos para dar curso a la expansión. Parte de los fondos fueron recobrados por el Ayuntamiento a través de la “Operación Urbana Faria Lima”, la cual incrementó el interés de los inversionistas privados en el área, en caso les fuera permitido construir más allá de los límites del zoneamiento existente a cambio de una compensación financiera, como ha sido explicado anteriormente. Tras lo que muchos han considerado “progreso”, se ocultaba una lógica perversa. La migración de industrias dinámicas y de habitantes más acaudalados hacia las zonas del oeste de la ciudad es significativa: puesto que la mayoría de los ciudadanos son pobres, parte de la élite de la ciudad ha tratado de asentarse en áreas segregadas, lejos de las contradicciones de la ciudad. (VILLAÇA, 1998) Los promotores de bienes raíces se beneficiaron aún más de esta tendencia, inclusive creando nuevos estilos y nuevas áreas de alta demanda (Ferreira, 2003). Ellos estuvieron especialmente interesados en desarrollar nuevas concentraciones para el uso residencial y comercial, a pesar de que los precios de la tierra alrededor de los más céntricos bancos localizados en la avenida Paulista ya eran bastante altos, especialmente cuando son comparados con aquellas áreas donde la urbanización estaba teniendo lugar. Desde mediados de los 80 hasta los 90, los precios del terreno en la avenida Luis Carlos Berrini aumentaron de 100 a 2000 US$ (FIX, 2001:29-31). La valorización tuvo lugar en gran medida debido a la alta demanda de tierras, estimulada por las inversiones públicas en infraestructura. Entre 1984 y 1999, más de 300 edificios comerciales fueron construidos a lo largo del río Pinheiros, llegando a casi 5 millones de metros cuadrados de áreas construidas, o alrededor del 10% de las propiedades comerciales construidas en la ciudad. (Wilderode, 2000:6) Algunas cifras de estas construcciones son elocuentes. El Brazilian World Trade Center (una de las 200 unidades de franquicia del WTC alrededor del mundo) está compuesto por torres de 26 plantas de oficinas, un hotel 5 estrellas con 300 apartamentos, y un centro comercial con 200 tiendas. El total de inversiones ascendió a 250 millones, e incluyó 175.000 metros cuadrados de área construida (FIX, 2001:19). El centro empresarial de las Naciones Unidas es el más grande de la región, compuesto por tres torres – la más alta alcanza 36 plantas y abarca unos 305,000 metros cuadrados de área construida. (Whitaker, 2003:42) 133 Del otro lado del río Pinheiros descansa uno de los barrios más exclusivos de la ciudad: Panamby, una construcción reciente en un terreno de aproximadamente 715.000 metros cuadrados, que cuando esté totalmente concluida, se espera sobrepase un billón de dólares en ganancias. La región tiene varios centros comerciales, hoteles internacionales, sedes de bancos globales, regionales, y sedes para grandes empresas multinacionales. Aún cuando las construcciones a lo largo del río Pinheiros han traído consigo un paisaje de ‘modernidad’ e internacionalización, esto no significa que el mercado de bienes raíces haya sido verdaderamente internacionalizado. La mayoría de los promotores inmobiliarios confiaron en la reserva nacional, a fin de llevar a cabo sus proyectos. Sobre todo, la globalización mantiene un concepto muy abstracto referente al mercado de bienes raíces, a pesar de la falsa fachada de brillante “aldea global”. Los inversionistas internacionales no están corriendo riesgos con el desarrollo de bienes raíces, lo cual coincide con un atributo típico de la globalización: el no compromiso de las inversiones con activos fijos permite una alta movilidad de las mismas para cruzar fronteras. Esto lo ilustra el hecho de que la mayor parte de las sedes de compañías internacionales son arrendadas actualmente al fondo de inversiones brasileñas. Una de las pocas excepciones parece haber sido la multinacional argentina Bunge, la cual invirtió fuertemente en la construcción de bienes raíces en Panamby. Sin embargo, abandonó sus ambiciones en el mercado de bienes raíces y vendió todas sus acciones a la constructora inmobiliaria brasileña Sol Invest, por aproximadamente 14.98 millones.63 Puesto que el capital internacional parece no tener mucho interés en invertir en la privatización de bienes raíces en el más nuevo centro de São Paulo, en los 90 un gran jugador entró en actividad en la región, financiando muchas de las construcciones más importantes: el Fondo Brasileño de Jubilación, una compañía que administra activos y recauda fondos a intervalos regulares de los trabajadores suscritos, tanto de compañías públicas como privadas, que administran los fondos a plazo fijo.64 Al final del plazo, compra anualidades a una agencia de seguros para distribuir regularmente a los suscritos el dinero de la jubilación hasta su fallecimiento. En Brasil, es el responsable por la seguridad social complementaria y por los fondos de jubilación. Los fondos de jubilación controlan billones de dólares, y durante los 90s jugaron un papel extremadamente importante en el financiamiento del mercado de bienes raíces en el país. 134 Tabla l evolución de las inversiones de bienes raíces del fondo de jubilación y totales del patrimonio activo (en us $ millones, al final de cada año) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 170 403 600 551 517 579 821 1243 1469 2157 3211 3749 4008 5728 6084 7670 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Bienes Raíces 1499 2270 2703 3470 4677 5213 7929 8785 Patrimonio Total 10484 14836 12120 17989 23026 32568 55081 59055 1996 1997 1998 1991 1991 1991 1991 1991 8879 8142 8237 3470 3470 3470 3470 3470 68982 78253 45631 Bienes Raíces Patrimonio Total Bienes Raíces Patrimonio Total Fuente: Wilderode, D. J. p.200, apud Abrapp, Consolidated Statistic Information, 2000. Se estima que los fondos de jubilación son responsables por el 80% de las inversiones en la construcción de edificios comerciales, y del 15 al 20 % de la construcción de centros comerciales durante los 90 (Wilderode, 2000: 202). De 1981 a 1988, en el Ayuntamiento de São Paulo los fondos de jubilación fueron responsables por el 57 % de la construcción de edificios comerciales. Sin embargo, las ganancias de los promotores de bienes raíces han sido endebles en comparación con la reserva del mercado de cambio (ver tabla I), inclusive ligeramente mejores que los bonos federales y los bonos de interés fijo ofrecidos por el mercado. Esto atrajo a los inversionistas (fondos de jubilación incluidos) incrementando su participación en el mercado financiero. Tal movimiento se acentuó después de la crisis financiera asiática de 1997, y de la crisis del cambio de moneda en Brasil en 1998. Recientemente los fondos de jubilación han disminuido sus inversiones en bienes raíces, porque las extraordinariamente altas tasas de interés establecidas por el Banco 135 Central de Brasil transformaron el mercado inmobiliario en una inversión sin atractivos, en comparación con las ganancias que pueden ser obtenidas en el mercado financiero. Los gráficos a continuación muestran el estado decreciente en los precios del alquiler y de la venta de viviendas después de la crisis brasileña del cambio de moneda de 1998, que siguió a la crisis financiera asiática de 1997. La alta tasa de intereses tenía como objetivo controlar la inflación y tranquilizar a los inversionistas extranjeros (siguiendo las recomendaciones del FMI), además de disminuir las inversiones como un todo, siendo el mercado inmobiliario particularmente afectado. política para los asentamientos ilegales: discutiendo la regulación del terreno Junto al hiperactivo mercado inmobiliario de la ciudad en la región suroeste, un modelo completamente diferente de urbanización tuvo lugar en las afueras de la cuidad y en las áreas olvidadas por el mercado formal. Cerca del 70 % de la cuidad fue construida sin contemplar las regulaciones urbanas. Con el objetivo de regular la tierra y el status de las construcciones, a menudo los residentes son forzados a entrar en la relación patrón-cliente. Desde los años 30, el Ayuntamiento ha aprobado varias leyes de “amnistía” que regulan la tenencia de viviendas y terrenos, lo cual es visto generalmente como un “favor” del Ayuntamiento al pueblo (ROLNIK, 1997:145). Cada vez que sale una amnistía, el Ayuntamiento promete que controlará el crecimiento de los asentamientos ilegales. Sin embargo, el Ayuntamiento contribuye al uso irregular de la tierra, al utilizarla como herramienta para establecer relaciones de “toma y dame” con la población. Después de sucesivas décadas de amnistías, cerca del 20 % del territorio del Ayuntamiento de São Paulo es ocupado por asentamientos irregulares. Los mismos se encuentran distribuidos en más de tres mil lotes con cerca de tres millones de habitantes, un tercio de los cuales vive en regiones consideradas áreas preservadas. Los lotes ilegales presentan un número de problemas legales y urbanos, que van desde la ocupación de barrancos inhabitables y terrenos vulnerables a inundaciones, hasta la parcelación irregular de terrenos, o el trazado irregular de las calles. Con el tiempo, los acuerdos van careciendo de cualquier forma de organización para la parcelación de la tierra y de los terrenos para facilidades públicas. (RESOLO, 2003) Otro 20% de la población habita en 2,000 ciudadelas aproximadamente, esparcidos por el territorio de la cuidad. Normalmente se trata de asentamientos muy densos, lo- 136 calizados en tierras altamente inadecuadas – terraplenes, diques, suelos contaminados, alrededor de torres de alto voltaje o dentro de terrenos públicos, los cuales fueron destinados para plazas, parques o facilidades públicas. Se estima que otros 600,000 residentes de la ciudad de São Paulo viven en tugurios, viviendas atestadas, principalmente ubicadas en las zonas centrales de la cuidad.65 Los habitantes de los tugurios subalquilan sus cuartos, y familias enteras viven en condiciones insalubres y son vulnerables al establecimiento de alquileres abusivos, producto de la carencia de leyes que los regulen. Las políticas sobre los asentamientos urbanos irregulares han sido determinadas por el Ayuntamiento (y no a los niveles estadual y federal). Desde finales de los 80s, el Ayuntamiento de São Paulo se ha dado a la tarea de buscar modos de lidiar con los asentamientos ilegales. Los compromisos políticos de los sucesivos alcaldes siempre han estado definidos por la actitud del Ayuntamiento hacia los asentamientos ilegales. Ha habido un cambio general en la opinión pública sobre la aceptación de asentamientos irregulares en los 90s, mano a mano con el crecimiento de la legitimidad de los oprimidos en su lucha por una urbanización justa y por el reconocimiento de los derechos de vivienda para todos en la Constitución de 1988. Las políticas de la administración de Jânio Quadros sobre los asentamientos ilegales han sido ya mencionadas: el desalojo de los habitantes de las favelas por parte de los más ricos de la cuidad, expuesto en el marco de las operações interligadas (operaciones interconectadas). Esta política reafirmó una larga tradición de desalojos de habitantes pobres de las áreas más ricas de la cuidad, convirtiendo a la rica región suroeste en una de las que posee menos ciudadelas. La política de la alcaldesa Luisa Erundina (1988-1992) hacia los asentamientos ilegales fue completamente diferente. Con un historial político de izquierda y con fuertes vínculos con los movimientos sociales locales, los términos de Erundina significaron un hiato en los desalojos injustificados. Su administración tenía como objetivo asegurar los derechos de vivienda para los residentes de los asentamientos irregulares, y diseñar políticas de urbanización con vistas a mejorar las comunidades informales. Entre 1989 y 1992, 22 ciudadelas fueron urbanizadas y otras 69 sometidas a mejoramientos. En 1992, al final de la administración de Erundina, 74 ciudadelas habían sido beneficiadas. (AMARAL, 2002:25) Como una manera de beneficiar a los habitantes de las ciudadelas, en el centro de la ciudad se diseñaron planes de acción específicos para estimular la urbanización 137 socialmente orientada. Esto también fue llevado a cabo a través de la adquisición de terrenos, la expropiación de edificios vacíos con el objetivo de crear nuevas unidades de viviendas, o a través del manejo autónomo de las ciudadelas por sus residentes. (Bonduki, 2000:79) Debido a obstáculos institucionales, el resultado fue de una baja entrada monetaria: en 1992, cuando finalizó el mandato de la alcaldesa, solamente dos proyectos habían sido completados y nueve edificios reformados. (Bonduki, 2000: 115) Donde los lotes irregulares resultaban atractivos, las políticas trataron de regularizar el terreno. Al final, “la ciudad clandestina” fue institucionalmente reconocida como tal, y un nuevo departamento fue creado para lidiar con su compleja naturaleza: RESOLO – Departamento de Regularização de Parcelamento do Solo (Departamento de Regulación y Parcelación del Suelo). Vale la pena mencionar que otra política desarrollada en los 90s se proponía lidiar con los asentamientos ilegales: el Programa Guarapiranga. En 1991, durante la administración de Erundina, el Ayuntamiento comenzó a diseñar el programa y solicitó un préstamo al Banco Mundial. El programa planeó mejorar la calidad del agua en la represa Guarapiranga, de donde la ciudad drenaba una gran parte de agua potable. Comúnmente, la reserva se encuentra rodeada de ciudadelas y lotes ilegales. En 1993, el Banco Mundial, el gobierno del Estado de São Paulo y el Ayuntamiento de São Paulo firmaron un contrato por US$ 262 millones para financiar un número de proyectos a realizar en el plazo de cinco años (más tarde pospuesto hasta el 2000). El préstamo de US$ 71 millones fue para mejorar los sistemas de agua y saneamiento, y otros US$ 113,9 millones fueron destinados al mejoramiento de los asentamientos precarios. Entre 1992 y el 2000, 43,000 casas fueron conectadas al sistema de alcantarillado, 105 ciudadelas fueron reformadas, y se construyeron 1,561 unidades de viviendas. (FRANÇA, 2000: 27-29) Las mejorías llevadas a cabo en los asentamientos informales no fueron vinculadas al programa de regulación de la tierra -lo cual es muy común en Brasil, debido a los enormes obstáculos legales existentes para regularizar la tierra en áreas de preservación. La administración de Paulo Maluf (1993-1996) tuvo una prioridad política completamente diferente a la de la administración de Erundina. Él priorizó enormes inversiones en el sistema de vías terrestres, principalmente en la rica región suroeste de la ciudad. Fue bajo el mandato de Maluf que la “Operación Urbana Faria Lima” fue aprobada (1995), no sin sufrir una fuerte oposición de las asociaciones de vecinos de las áreas que serían profundamente afectadas por el nuevo proyecto. 138 El proyecto de vivienda más importante de Maluf (llamado Cingapura, después de una experiencia similar en Singapur) estuvo enfocado en la remoción de ciudadelas y tugurios, y en la construcción de bloques de apartamentos de 5 y 6 plantas. Aunque la verticalización de ciudadelas no fue enteramente nueva en la ciudad – esta solución había sido instituida por Luiza Erundina (Bonduki, 2000:113) –, Cingapura tenía una propuesta muy particular para las viviendas sociales. El trabajo de construcción fue llevado a cabo por grandes compañías constructoras, las cuales tradicionalmente habían sido beneficiadas con grandes contratos públicos, especialmente bajo el gobierno militar (cuando a propósito Maluf fue designado gobernador del Estado de São Paulo). Esto dio resultado a unidades de vivienda mucho menores, aunque no más caras que las que habían sido construidas por administraciones anteriores. (Amaral, 2002: 31) La mayoría de las unidades de vivienda del proyecto Cingapura fueron construidas sobre lotes de tierras irregulares. Las construcciones fueron levantadas encima de ciudadelas destruidas, los cuales habían sido asentamientos ilegales. Se le había dado muy poca atención a la regulación de la propiedad de la tierra (la mayoría de los asentamientos pertenecían al Ayuntamiento, pero las herramientas legales para la transferencia de posesión fueron ignoradas). En general, no existía interés en integrar las nuevas construcciones y las partes viejas de las favelas, las cuales se mantienen en pie, ya que las construcciones del proyecto Cingapura restaron originalidad a los proyectos de urbanización para los asentamientos como un todo. Cingapura representó un cambio con relación a proyectos de viviendas sociales anteriores, donde – debido al costo – la construcción vertical fue una solución radical usada sólo cuando otras posibilidades fueron descartadas (Bonduki, 2000:113). El plan de acción del alcalde siguiente, Celso Pitta (1997-2000), estuvo alineado con el de Maluf (particularmente el proyecto Cingapura), pero también era la continuación del proyecto Guarapiranga. Sin embargo, él emprendió su propio programa de regulación de tierras: el Lote Legal (un juego de palabras significando ambas “legal [tierra] parcela” y “suave, [tierra] parcela”). En gestión del 2001 al 2004, la alcaldesa Marta Suplicy convirtió el programa Lote Legal en un programa de urbanización pública de máxima prioridad para la ciudad. Hasta el momento, esto ha significado la regulación de parcelas y tierras ilegales en 69 áreas del norte y este de São Paulo (más de 6,5 millones de metros cuadrados), beneficiando a más de 30,000 terrenos habitados por aproximadamente 50,000 familias. (RESOLO, 2003:34) 139 Como el programa incluye tanto la regulación urbana como la legal, ambos procesos son lentos y caros: las 69 áreas legalizadas cuentan hasta el momento con poco menos del 2 % de los lotes irregulares de la ciudad. Estos datos reflejan las limitaciones del programa de regulación del terreno que destina recursos principalmente para la ciudad. Como una respuesta – un problema que no afecta únicamente a São Paulo –, el recién creado Ministerio de las Ciudades ha implantado el Programa Nacional para el Apoyo Sostenible a la Regulación de la Tierra. El programa descarta tentativas anteriores de lidiar con la tenencia de la tierra, al ver en los títulos de propiedad una solución mágica a los problemas de la pobreza del Tercer Mundo, ya que supuestamente traería un increíble aumento de la riqueza, una vez “inmovilizada” dentro de la economía formal. (De Soto 1986, 2002) Contrario al modelo que simplemente repartía títulos de terrenos – que separados de otras mejorías, no parecen disminuir las condiciones deplorables de la gente –, el Programa Nacional Brasileño de Regulación de la Tierra incluye un acercamiento mucho más complejo. Según el coordinador del programa, el abogado y planificador urbano Edésio Fernandes: “las nuevas políticas de propiedad necesitan integrar cuatro factores principales: instrumentos legales que creen derechos efectivos, leyes y planificaciones urbanas socialmente orientadas; agencias político-institucionales y mecanismos para el manejo de la democracia urbana; y políticas macro socio- económicas inclusivas. La búsqueda de soluciones político-legales innovadoras incluye la incorporación de las cuestiones de género, olvidadas durante mucho tiempo, y un claro intento de minimizar los impactos de la política sobre el mercado de la tierra” (Fernández 2002). Este acercamiento a la regulación de la tierra es bastante complejo y todavía incierto, en la medida en que nuevos retos legales e institucionales tengan lugar. Otro importante grupo de presión está en activo, lejos de las parcelas ilegales de la periferia. Desde comienzos de los 90, los residentes de las aproximadamente 600,000 ciudadelas de la ciudad están agrupados en varias organizaciones en favor de la vivienda. Estas organizaciones reivindican viviendas y políticas para viviendas públicas dentro del perímetro central de la cuidad, un área con una infraestructura desarrollada, facilidades y buena transportación pública, y, lo más importante, cerca del trabajo. Este es el factor primordial para la búsqueda de la vivienda, ya que el costo del transporte debe ser proporcional a los ingresos individuales. En 1994, el Fórum dos Cortiços (Fórum de Ciudadelas) fue creado con el objetivo de estimular la organización de los ocupantes ilegales de edificios públicos y privados 140 desocupados en el centro de la ciudad. La toma de numerosos edificios forzó al Estado a crear una política específica para viviendas sociales en áreas centrales, y desde entonces los movimientos están negociando para regular la toma de edificios y la renovación de los ocupados, usando los fondos públicos. consideraciones finales Hemos analizado varios de los asuntos clave referentes al mercado de bienes raíces en la ciudad de São Paulo. Para los autores, la dinámica del mercado de bienes raíces en São Paulo está determinada principalmente por factores locales. Los inversionistas globales, cuando entran en actividad, operan mayormente de una manera periférica, que involucra bajo riesgo y baja actividad de inversión. Estas actividades (incorporación, administración de arrendamientos y ventas) pueden dar la impresión de una “imagen global”, pero la mayor parte del capital involucrado es brasileño. En ese sentido, no existe un cambio significativo en la propiedad privada extranjera. Si los actores locales (incluyendo al Estado) son responsables por la mayor parte del mercado de bienes raíces en São Paulo – ellos son indudablemente los únicos que están invirtiendo dinero –, pueden ser considerados responsables, al menos parcialmente, por los problemas concernientes a la tierra urbana: segregación, concentración de inversiones en infraestructura, disparidades entre las diferentes regiones de la cuidad, ilegalidad, y la subutilización de los bienes raíces. Todo esto es producto de las circunstancias y restricciones locales, inclusive si en ocasiones son condicionados por factores externos. En lo que respecta al derecho de propiedad en São Paulo, proyectos recientes apuntan hacia diferentes direcciones. Por una parte está la próspera urbanización de bienes raíces en la región suroeste de la ciudad, que es de gran valor y puede involucrar inversiones extranjeras, mientras que al mismo tiempo el Ayuntamiento intenta recuperar parte del aumento de los precios de la tierra y de los bienes raíces, a través de nuevas herramientas de administración urbana. Por otra parte, están las áreas en desventaja de la cuidad: ilegales y olvidadas por el mercado de bienes raíces. Ahí, el gobierno local está usando varios instrumentos, con el objetivo de regular la propiedad de la tierra e incrementar la construcción de viviendas sociales. Sin embargo, debido a los enormes cambios, los resultados son lentos. Los 90s vieron incrementar la brecha entre las dos ciudades: atados a la economía global, los habitantes ricos se encerraron en los condominios y centros comerciales de la cuidad, mientras que los pobres continuaron en las afueras. 141 notas 54 Ley Municipal Nº 7805 de 1972. 55 El total de la población de Santana de Parnaiba, el Ayuntamiento donde se encuentra Alphaville, fue de 57,299 en el 2000, de acuerdo con el Instituto de Geografía y Estadística (sin contar un total de población de 17, 000 000 en el área metropolitana de São Paulo). Alphaville tiene un número de residentes mucho menor que la propia municipalidad. 56 Ley Municipal Nº 10, 209, 9 de diciembre de 1986. 57 Decreto Municipal Nº 26, 913, 16 de septiembre de 1988. 58 Informe Final, Comisión especial de operaciones interconectadas parlamentarias CMSP, CPI interconectadas, Cámara municipal de São Paulo, 2002 (CD-Rom). 59 Informe final, Comisión especial de operaciones interconectadas parlamentarias CMSP, CPI interconectadas, Cámara municipal de São Paulo, 2002 (CD-ROM). 60 Estatuto de la Ciudad, Ley Nº 10, 257 del 10 de julio del 2001. Brasilia: Cámara de Diputados, Operaciones Públicas, 2001 p. 87. 61 Ley Municipal Nº 11, 723/ 95. 62 Ley Municipal Nº 11, 774/95. 63 Isto é Dinheiro, 23/10/2002. 64 En portugués: Fundos de Pensão o Entidades Fechadas de Previdência Privada (EFPPs): Entidades Cerradas de Fondos de Pensión. 65 Folha de S. Paulo, 04/06/2000. referencias y bibliografía amaral, A. A. 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Ley Municipal nº 7805, de 1972. 143 144 La historia del programa “Rehabilitación del Centro de São Paulo” financiado por el BID renato cymbalista , isadora tsukumo ,* natasha menegon ** y markus brose *** La historia de la financiación del BID para la rehabilitación del Centro de São Paulo está relacionada al surgimiento de un consenso acerca de la necesidad de intervención en la región central de la ciudad, fortalecida en la década del 1990 y vinculada a las ideas de “degradación” y “vaciamiento” de la región. La “degradación” o “deterioro” de la región central ha sido atribuida a las intervenciones físicas en la estructura de la región, principalmente de las calles, y al desplazamiento de los habitantes de la clase alta y media hacia el vector sudoeste de la ciudad, lo que habría generado la decadencia económica y funcional del Centro. (Villaça, 2001) De hecho, dichos procesos impactaron a la región, generando la devaluación de determinadas áreas (como la Avenida São João cerca del Minhocão, o el área del Parque D. * ** *** Investigadora en Instituto Pólis, en LABHAB/ FAU-US en el Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos. Investigadora en Instituto Pólis. Diretor executivo del CARE Brasil Este texto es fruto del proyecto: Controle Social de Políticas Públicas no Centro de São Paulo: o financiamento do BID à PMSP. Asociación: Pólis – Instituto de Estudios, Formación y Assessoria en Políticas Sociales y Care Brasil. Coordinación General: Markus Brose y Renato Cymbalista. Coordinación Ejecutiva: Isadora Tsukumo. Investigadores: Carolina Miranda (Informe I), Gustavo Neto (Informe II), José Ribeiro y Natasha Menegon (Informes III y IV). Colaboradores: Francisco Comarú, Helena Silva, Letícia Sigolo, Lisandra Guerra, Pedro Arantes, Rosa Falzoni y Maria Rita de Horigoshi (mapas). Colaboración Especial: Gabinete del Concejal Paulo Fiorilo – Asesores Cristiane Nascimento y Mário Seabra. Comisión Permanente de Finanzas y Presupuestos de la Cámara Municipal de São Paulo. El texto completo se encuentra em: http://www.polis.org.br. 145 Pedro II – cortadas por puentes) y el aumento de la vacancia inmobiliaria. No obstante, se cree que la región central ha sufrido desde la década del 1970 un proceso de popularización del área – tanto con relación a sus habitantes cuanto a sus trabajadores y consumidores. Esa popularización tiene que ver con otros procesos, además de los mencionados anteriormente: la priorización y confluencia de los sistemas de transporte público en el Centro, la atracción de personas de bajo ingreso que circulan y consumen en la región central; y el uso del Centro como espacio de supervivencia, generación de ingreso y trabajo para la población más pobre – en un período de crisis económica – con la presencia de los vendedores ambulantes, los sin techo y los colectores de material reciclable. Por lo tanto, la formación de la idea de “degradación”, motivadora de las propuestas de intervención, está relacionada a la popularización del área central a partir de la década del 1970. En los años 70, el área central ya se caracterizaba por un territorio popular, tanto como lugar de residencia como de consumo. Desde esa época existe también un discurso y algunas iniciativas dirigidas a su recuperación. (LABHAB, 2006:34) Otra idea que ha motivado la formulación de propuestas de intervención en la región central es la del “vaciamiento” – poblacional e inmobiliario. Los censos de 1980, 1990 y 2000 presentaron la tendencia de pérdida poblacional en la región central, marcadamente en la década de 1990. Paralelamente, se identificó el aumento de inmuebles vacíos y ociosos, lo que introdujo la cuestión de la necesidad del incremento del uso habitacional y un mejor aprovechamiento de la infraestructura existente. La incidencia de hogares vacíos es mayor en los distritos centrales que en el conjunto de la ciudad, donde la tasa de vacancia es del 11,8%. Los distritos de Brás (24%), República (22,7%), Pari (21%) y Liberdade (18%) son los que tienen tasas de vacancia más altas. (Silva, 2007) Dichos procesos y las interpretaciones acerca de ellos han producido diferentes abordajes a la problemática del Centro y, consecuentemente, incidido en la elaboración de propuestas y reivindicaciones distintas y conflictivas de intervención urbana – tanto por el poder público cuanto por la sociedad civil. Las propuestas van desde la defensa de la habitación social y de la permanencia de los usos populares y de los habitantes de bajos ingresos en el Centro, pasando por la mejora y embellecimiento de los espacios públicos, hasta la atracción de nuevas inversiones, buscando la valorización inmobiliaria y la producción de una nueva dinámica económica y social. El poder público ha actuado en el Centro, principalmente a partir de la década del 1990, formulando programas y ejecutando acciones de diversas naturalezas. En este pro- 146 ceso, fue pionera la gestión municipal de la intendente Luiza Erundina (1989-1992), durante la cual se hizo la reforma del Vale do Anhangabaú, el cambio de la sede de la Intendencia hacia el Parque D. Pedro II y acciones específicas para reformar los conventillos. El gobierno del Estado de São Paulo, a su vez, ha realizado diversas inversiones en grandes instalaciones culturales en edificios históricos, principalmente en la región de Luz: Sala São Paulo (1999); la reforma del Teatro São Pedro (2002); la reforma de la Pinacoteca do Estado (1998). Al mismo tiempo que el Centro entró en la agenda del poder público, empezó también a ser motivo de reivindicaciones por parte de la sociedad civil. En 1991, paralelamente a las acciones promovidas por la Intendencia, se fundó la Associação Viva o Centro (AVC). Conformada por propietarios, comerciantes y empresarios66 que defendían la revalorización del área para usos económicos de las clases medias y altas, mediante la exploración del potencial arquitectónico, urbanístico y simbólico de la región, la AVC tuvo como su mayor sponsor inicial al Bank Boston (hasta que éste fue vendido al banco Itaú, en 2006), en cuyas dependencias estaba la sede de la asociación. Históricamente, la AVC estuvo a favor del embellecimiento de los espacios públicos, de la instalación de grandes equipos culturales, la priorización del uso del Centro para el turismo cultural y de negocios, de la presencia policial ostensiva y del cuidado urbano, la intensificación de los usos administrativos, el aumento de la accesibilidad para los autos. Según informaciones del sitio de la AVC, la entidad tiene como objetivo “el desarrollo del Área Central de São Paulo, en sus aspectos urbanísticos, culturales, funcionales, sociales y económicos, de modo de transformarla en un gran, fuerte y eficiente Centro Metropolitano, que favorezca eficazmente el equilibrio económico y social de la Metrópoli, hacia el pleno acceso a la ciudadanía y el bienestar por toda la población” (Sitio en Internet de la Associação Viva o Centro, 2007). También durante las décadas de 1980 y 1990, surgieron y se fortalecieron los movimientos de vivienda en el área central. A partir de experiencias de cogestión para la producción de viviendas, de reformas e intervenciones en conventillos, se maduró la idea entre los movimientos de que el objeto de muchas en la ciudad no debería ser sólo la unidad habitacional, sino también una ubicación adecuada en la ciudad como un todo. En 1988, surgió la Unificación de las Luchas de Conventillos (ULC), organización que luchó de forma creciente por la estructuración de una política de vivienda para las áreas centrales de la ciudad. En 1997, a partir de una disidencia de la ULC, se fundó otro movimiento, 147 el Foro de los Conventillos. Al año siguiente, a partir de otra disidencia de la ULC, se creó el Movimiento de Viviendas del Centro (MMC, en portugués). En 2000, a partir del Foro de los Conventillos, nació el Movimiento de los Sin Techo del Centro (MSTC). Desde entonces, surgieron otros movimientos más pequeños que también luchan por el derecho a la vivienda digna en el Centro de São Paulo. A partir de 1997, esos movimientos empezaron a promover ocupaciones organizadas en edificios desocupados de propiedad pública y privada en el Centro, y dichas ocupaciones influyeron de forma decisiva en el diseño de programas de viviendas dirigidos a esa región de la ciudad.67 A fines de los años 1990, por iniciativa de entidades y personas vinculadas a universidades, movimientos populares de vivienda, organizaciones no gubernamentales, estudiantes y líderes populares, entre otros, se creó el Foro Centro Vivo (FCV) como un espacio de articulación y diálogo entre esos actores. Además de los grupos centrados en la vivienda, el FCV se conforma también de colectores de residuos sólidos, profesionales del sexo y vendedores ambulantes. El FCV defiende la inclusión socioeconómica y espacial en la región central: el derecho de la población de bajos ingresos de instalarse y permanecer en la región, con acceso a la vivienda, empleo, infraestructura y servicios públicos de buena calidad. El Foro ha actuado en el cuestionamiento de las políticas públicas en la región central, así como en la denuncia de la violación de los derechos humanos de la población vulnerable. Ese es el contexto del Centro de São Paulo, marco de las negociaciones y decisiones alrededor del proyecto parcialmente financiado por el BID. Son movimientos que señalan hacia sentidos diversos y el permanente tensión: por un lado, propuestas que buscan recuperar el Centro para un uso cultural y de clase media; por otro, actores cada vez más organizados hacia la implementación del uso popular, inclusivo y equitativo en el Centro de São Paulo, según se subrayó en la investigación realizada por el Laboratorio de Viviendas de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de São Paulo (LABHAB): Las propuestas de rehabilitación del área central parten de dos visiones divergentes acerca de lo que hoy ocurre en la región, con matices claros entre las dos: La primera enfatiza las condiciones de “degradación”, la desvalorización inmobiliaria, la presencia de actividades informales en el espacio público, la ausencia de habitantes y frecuentadores de clase media. Propone un Centro (entendido fundamentalmente como los distritos de Sé y República) bastante diferentes al actual, readquiriendo condiciones 148 de centralidad perdidas en las décadas pasadas y con alteración radical del estándar de las actividades y frecuentadores. La segunda visión reconoce a las malas condiciones ambientales y los problemas de infraestructura, pero enfatiza la vitalidad económica del área central (comercio popular y regional). Propone un centro rehabilitado, reforzando las funciones tradicionales, con mejoras de las condiciones ambientales y refuerzo de la función residencial, con especial atención a la vivienda social. (LABHAB, 2006:18) Identificar esas tensiones, que aparecen de forma dispersa y con diferentes intensidades en las propuestas para el Centro, es de gran importancia para la comprensión de los debates que involucran a la negociación, los diferentes diagnósticos y proyectos, así como a las acciones realizadas en el ámbito de la financiación del BID a la PMSP. consideraciones acerca de la formulación y / o el desarrollo de la financiación del bid a la pmsp del 2004 a 2007 , a partir de la recomposición histórica estructura de la propuesta, presupuesto por eje y naturaleza de las intervenciones: acción centro x procentro-2005 Conforme se apuntó en la recomposición histórica, el Programa financiado por el BID sufrió significativas alteraciones desde la propuesta firmada en 2004 (el programa “Acción Centro”) para la propuesta en ejecución a partir de 2005 (el programa “Procentro-2005”). Esos cambios se reflejaron en la distribución presupuestaria de los “Ejes” o “Componentes de intervención”, que agrupan los “proyectos según cada uno de los objetivos específicos del Programa”. (São Paulo (municipalidad). “Programa Ação Centro. Regulamento Operacional – Revisão 1/2004”, 2004) A seguir, en el gráfico I se comparan los presupuestos por Eje de intervención de las dos propuestas. Notamos que el Eje 1 (Reversión de la desvalorización inmobiliaria y recuperación de la función residencial), que contenía las acciones de de la vivienda de protección social, sufrió una pérdida significativa de recursos, siendo prácticamente eliminado. Ya el Eje 3 (Recuperación del Ambiente urbano), que concentra acciones de reforma de los espacios públicos, tuvo una previsión del presupuesto más amplia. Esos cambios en la disposición de los recursos demostraron que los objetivos generales del proyecto firmado en 149 2004 fueron alterados. El “Acción Centro” tenía como objetivo la valorización de la región central, y además suponía acciones que redujesen sus impactos para la población de bajos ingresos que vivía en esa área. En la propuesta de 2005 se mantuvo y se amplió el objetivo de valorización y fueron retiradas las acciones de protección de la población más pobre. Gráfico l “acción centro” (2002-2004) y “procentro – 2005” (2005-2008) presupuestos por ejes de acción (en us$) 180.000.000.00 160.000.000.00 140.000.000.00 120.000.000.00 100.000.000.00 80.000.000.00 60.000.000.00 40.000.000.00 20.000.000.00 0.00 ADMNIST. EJE 1 EJE 2 “ACCIón centro” (2002-2004) EJE 3 EJE 4 EJE 5 TOTAL* “procentro 2005” (2005-2008) Fuente: EMURB, jun 2004 y ago 2007. A partir de la clasificación de las acciones, el análisis de los dos programas en relación a su naturaleza (y no en cuanto al eje en que está formalmente inserida) afirma este hecho. Partiendo de la clasificación de las acciones en subgrupos propuesta por Daniela Motisuke en su análisis sobre: “Acción Centro”, notamos que la cantidad de recursos para la vivienda social pasó del 15% para sólo el 1% del total. Paralelamente, los recursos para las acciones de las mejoras del medio ambiente urbano se ampliaron del 46% para el 57% del total. 150 Gráfico ll ”acción centro” (2002-2004): cantidad de recursos por subgrupo de análisis (%) Administración/ gestioón 5% Trasposrte y circulación 19% Vivienda Social 1% Mejoria del ambiente urbano 56% Grupos Vulnerables 8% Fortalecimento Institucional 10% Articulación iniciativa privada 1% Fuente: MOTISUKE, 2008. Gráfico lll “procentro - 2005 ”(2005-2008): cantidad de recursos por subgrupo de análisis (%) Administración/ gestioón 5% Trasposrte y circulación 16% Mejoria del ambiente urbano 46% Vivienda Social 15% Grupos Vulnerables 9% Fortalecimento Institucional 7% Articulación iniciativa privada 2% Fuente: Elaboración propia, a partir del análisis propuesto por MOTISUKE (2008). 151 Aunque la estructura formal del Programa no fue alterada de la versión “Acción Centro” para la “Procentro-2005”, hubo cambios significativos en la naturaleza de las acciones y en la proporción de recursos por ejes y tipos de acción. Eso demuestra que las directrices de cada eje son genéricas, es decir, que no son claras respecto a los objetivos finales que se pretenden y abarcan acciones de diversas naturalezas, incluso contradictorias y ambiguas. Como señala Daniela Motisuke, los criterios para la definición de cada eje de intervención, reúnen tanto las acciones conflictivas como la distribución de las intervenciones con objetivos similares por diversos ejes: (...) observamos que las acciones e intervenciones que tenían objetivos similares – siguiendo el mismo modelo de intervención y gestión urbana – estaban ubicadas en componentes diferentes, o aún, que en un mismo componente se incluyeron subprogramas cuyos objetivos eran divergentes. (...) en el componente “Reversión de la Desvalorización Inmobiliaria y Recuperación de la Función Residencial” (...) se agregaron tanto los mecanismos que pretendían atraer inversiones privadas (...) y, por ende, generar la valorización inmobiliaria, cuanto a los programas de vivienda de interés social, cuya viabilidad dependería del control público de los montos de fondos e inmobiliarios. Aunque esas acciones se hayan alineado a la misma intención de revertir el vaciamiento del centro, estuvieron basadas en principios urbanísticos dispares, tenían como objetivos divergentes y, (...) representaron a diferentes modelos de desarrollo urbano. (Motisuke, 2008:35) Se considera que esa estructura permite modificaciones constantes de acciones a lo largo de la implementación del Programa y no elude posiciones técnicas e ideológicas sobre los objetivos y estrategias de la financiación para el desarrollo del Centro. Una vez más esto se vuelve claro, en la cuestión de las habitaciones sociales. Aunque el “Acción Centro” estime un 15% de los recursos para la vivienda social, ese no era formalmente un eje estratégico del Programa. Al no reforzar, mediante la oficialización de uno de los ejes, que uno de sus principales objetivos era mantener y promover la vivienda social en la región, la estructura del “Acción Centro” abrió margen para la exclusión de todas las acciones de esa naturaleza, a partir de los cambios de prioridad de la gestión local. En su diseño final, el proceso de formulación del Programa tiene relación con esas contradicciones y fragilidades. La definición de las acciones y de los componentes está relacionada con esas contradicciones y fragilidades en su diseño final. La definición de las acciones y de los componentes cuenta con la participación directa del BID y de sus consultores. 152 A través del equipo del proyecto, o su representante en el país, el banco colabora con el mutualista y enfatiza, durante la fase de preparación de Operación de Crédito, la identificación de los componentes y la preparación del Plan de Operaciones Iniciales. (BID, Guia do Mutuário: 12) En la práctica, el Banco apoya la elaboración del proyecto valiéndose de referencias de “buenas prácticas” y cuenta con la participación directa en la definición de las prioridades y del presupuesto destinado a cada componente. Los bancos actúan (...) ofreciendo un dossier de “buenas prácticas” y asesoría técnica (...). Uno de los propósitos es permitir la adopción de metodologías exitosas y tecnologías alternativas para reducir costos y potencializar resultados. Los equipos de los bancos que acompañan a los proyectos también se ponen en favor o en contra determinados aspectos, definen qué es “elegible” o no para obtener recursos (aún dentro de las contrapartidas locales), y cuál es la composición de valores para cada sector del proyecto. (Arantes, 2004:137) Como hemos observado, las posiciones del Banco y de los técnicos de la Intendencia no son siempre harmoniosas. Conforme se relató, en el caso de la financiación para el centro de São Paulo en la reconstitución histórica, la inserción de los proyectos de la vivienda social ha sido la razón del enfrentamiento político entre la Intendencia y el Banco. A pesar de esto, en São Paulo los técnicos de la Intendencia lograron mantener diversos proyectos, según Nádia Somekh: – (...) nosotros buscábamos garantizar. Entonces, casi el 20% fue a [área de] vivienda. No fue fácil garantizar, porque transporte e infraestructura también son importantes. Debería haber más inversiones en el área social, desde mi punto de vista, pero no fue posible. (Nádia Somekh, entrevista) Se cree que la garantía de las acciones de la agenda del poder local en el proyecto, como fue el caso de los proyectos de la vivienda social, sólo ha sido posible gracias al debate equilibrado entre los técnicos del BID y la Intendencia. En el caso de un municipio de menor tamaño, con equipos técnicos pocos capacitados, ese enfrentamiento podría tender hacia una mayor alineación a la agenda del Banco, lo que resultaría en una mayor influencia sobre el proyecto. 153 el retorno financiero del proyecto Según Arantes (2004), el BID define como financiables a los proyectos que comprobadamente tienen condiciones de obtener tasas de retorno y que garantizan o mantienen la ganancia de las empresas públicas o privadas (lo que muchas veces es exigido en el contrato). Tal directriz fue identificada en el período de la elaboración del proyecto y dio como resultado la financiación para el Centro de São Paulo tanto en los indicadores de resultado del Marco Lógico como en los productos de las consultorías contratadas en la fase de estudios. El mismo autor enumera los riesgos de ese tipo de orientación como el aumento de la exclusión. Sin embargo, algunos elementos nos permiten cuestionar si ese retorno financiero es realmente efectivo para la Intendencia o incluso para el propio BID. Uno de esos factores es la tardanza en la ejecución de las acciones, que retrasa el proceso y va en contra de esa lógica. Además, algunos de los proyectos involucrados no traerían aumentos evidentes de los ingresos. Ese parece ser el caso de: “Nueva Luz”, que está basado en exenciones fiscales (IPTU, ISS e ICMS) para atraer al sector privado, contradiciendo la meta del aumento de recaudación, prevista en los estudios contratados a mediano plazo. Esa postura es clara en el decreto del Gobierno de la provincia que abrió posibilidades de ventas de créditos de ICMS para los emprendedores que invirtiesen en el área del Proyecto. En la documentación identificada, el Banco nunca se posicionó claramente en relación a esas cuestiones. Se identificaron algunas discrepancias entre el discurso del BID que insiste en el retorno financiero del proyecto, y su práctica, ya que luego de la contratación del proyecto no parece monitorear sus resultados. Al parecer en el caso del préstamo del BID para el Centro de São Paulo, los elementos que han definido el perfil de las acciones han sido las elecciones y las prioridades de la gestión local, independientemente de las tasas de retorno. el fomento de las actividades económicas y el bid como legitimador de las intervenciones El análisis de las estrategias de política urbana para la renovación del Centro y sus relaciones con la dedicación por la financiación muestra que uno de los principales objetivos perseguidos por todas las gestiones (con menos intensidad en el proyecto “Reconstruir o Centro”) fue la reacción por parte del poder público de un ambiente 154 que favorezca a los negocios privados. Por otro lado, se identificó que para los gestores relacionados con el proyecto en sus diversas fases, ese ambiente favorable no transcurre simplemente de la ejecución de las acciones propuestas, sino de un efecto legitimador que la presencia del BID aportaría al proyecto. Una supuesta imagen de credibilidad del Banco ayudaría a construir una atmósfera positiva para la región central, atrayendo inversiones y creando una expectativa de valorización del Centro por parte de los actores privados. La utilización de la “marca BID” parece ser el factor más importante en la decisión por contraer y por proseguir con el préstamo. dificultades en la ejecución presupuestaria De forma general, se identifica una distancia considerable entre las políticas y las reglas de planificación del Banco y las del desarrollo de los proyectos en la práctica. Las diferentes fases de la política pública enfatizadas por el BID (elaboración, aprobación, ejecución y término/evaluación) se mezclan, se sobreponen y no son siempre cumplidas como supone su metodología. Se destaca la interferencia de los cambios de la gestión en el desarrollo del Programa, por inducir a un proceso discontinúo de planificación-paralización, evaluación y revisión de prioridades. El BID no sólo no aceptó los cambios, sino que también se sujetó a un largo período de indefinición referente a la continuidad o no de las acciones (2005-2006), considerando el proyecto “en ejecución” aun en la indefinición de la intendencia. A seguir, el Gráfico IV demuestran los aportes totales para el Programa de 2004 a 2007 y muestran que, de un total de R$ 105.3 millones, hubo un gasto mayor (54,6%) con respecto a la inversión del año 2004. Los aportes vuelven a crecer en 2006, luego de un año de cambios de la gestión, pero con un monto más bajo en relación a 2004. 155 Gráfico lV total general de los aportes del programa financiado por el bid de 140.000.000.00 2004 a 2007 (en r$) 120.000.000.00 100.000.000.00 80.000.000.00 60.000.000.00 40.000.000.00 20.000.000.00 0.00 2004* Aportado 2005 Liquido 2006 Pagado Anulado 2007 Total Aporte después de cancelación Fuente: Sistema NovoSEO/ SEHAB 2004/ Previsión de Utilización de Fondo Rotativo hasta Diciembre 2004 (BID; PMSP, jul 2004). * En ejercicio de 2004 fue considerado también el uso del fondo rotativo. En los otros años no tuvimos acceso a esos datos. (elaboración propia) Además de los problemas que surgieron de los cambios de la gestión, los resultados de las investigaciones mostraron las dificultades cotidianas de la operación de un programa financiado por el BID – que exige una serie de procedimientos administrativos que van más allá de las normas exigidas por la legislación brasilera (de la planificación de las acciones a la prestación de cuentas y aprobación por el órgano financiador). Dichos procedimientos conllevan al atraso de las acciones y, muchas veces, son inofensivos, ya que frecuentemente, las cuentas no son reconocidas por el Banco. En parte, eso explica el bajo aporte de los recursos del BID con relación al significativo aporte de las arcas de la Intendencia, que entran como contrapartida de la financiación. A seguir el Gráfico V ilustran esa cuestión: hasta el 2007 los recursos del Banco representaban sólo el 30% del 156 total de los aportes realizados. Esos datos nos permiten cuestionar las ventajas de una financiación del BID para los proyectos urbanos, pues apuntan una gran dificultad de aportar los recursos provenientes de la institución financiera, a pesar de que los intereses de la deuda ya estuviesen en ejecución. Gráfico V total de aportes después de la cancelación por fuente 120.000.000.00 de recurso de 2004 a 2007 (en r$) 100.000.000.00 80.000.000.00 60.000.000.00 40.000.000.00 20.000.000.00 0.00 2004* 2005 Tesouro 2006 BID 2007 Total GENERAL Fuente: Sistema NovoSEO/ SEHAB 2004/ Previsión de Utilización de Fondo Rotativo hasta Diciembre 2004 (BID; PMSP, jul 2004). * En ejercicio de 2004 fue considerado también el uso del fondo rotativo. En los otros años no tuvimos acceso a esos datos. (elaboración propia) Con relación a los gráficos y tablas, cabe resaltar que los recursos provenientes del BID en 2004 corresponden al accionamiento del Fondo Rotativo – US$ US$5 millones, equivalentes a R$15.45 millones en la época. Se sabe que parte de ese recurso – R$13.33 millones – fue aportada y liquidada para los emprendimientos que del “Alquiler Social” – Parque do Gato y Olarias – resultando en un saldo de cerca de R$ 2.1 millones disponibles en 2005. 157 condiciones de control social de la financiación del bid a la pmsp Como se presentó al inicio de esta publicación, se considera el control social de las políticas públicas una de entre las varias posibilidades de participación social, que puede ser ejercido de manera restringida o ampliada. El primer caso, como se dijo, implica la actividad de acompañamiento de la ejecución de las políticas y del presupuesto, con el objetivo de averiguar la legalidad de las acciones y, en caso de incumplimiento legal, la punición de los gestores responsables. En el segundo caso, además del acompañamiento de la ejecución de las acciones y el presupuesto, está incluida la participación social en la definición y el desarrollo de las políticas públicas, con el objetivo de garantizar los intereses colectivos. El concepto de control social adoptado fue el más amplio, ya que se consideró que éste es el resultado de la actuación autónoma y cualificada de las organizaciones de la sociedad civil, yendo más allá de la averiguación de la legalidad de las acciones del Ejecutivo y volviéndose hacia cuestiones más amplias. Es importante resaltar que el acceso a la información y la transparencia de la gestión pública son condiciones primordiales para el ejercicio del control social – sea éste restringido o ampliado. Por eso, en el caso de la financiación del BID a la PMSP, se analizaron las condiciones de control social teniendo en consideración el acceso a la información, las posibilidades de acompañamiento sistemático de la ejecución de acciones y la participación social en la definición y en el desarrollo de las mismas. Para tal análisis se buscó contraponer las condiciones prácticas de control encontradas a las garantías legales de la legislación brasileña, así como las determinaciones del contrato de financiación y de la política institucional del BID. Se partió del análisis de las condiciones de transparencia y del acceso a la información, planteando consideraciones acerca de la disponibilidad de documentos públicos, datos sobre el Programa y acceso a los gestores. Se hizo una breve evaluación sobre las garantías y sanciones previstas en la ley para la transparencia y el acceso a la información, tanto en relación a la administración municipal como a la política oficial del BID. A continuación, se evaluaron las condiciones de monitorización – acompañamiento sistemático y posibilidad de sanción en caso de irregularidades – del presupuesto y la ejecución de las acciones. Tal evaluación se efectuó desde el punto de vista de la sociedad civil organizada. Pero también se consideró importante trazar consideraciones sobre los 158 responsables legales para la monitorización de las políticas: Tribunal de Cuentas del Municipio y Cámara Municipal, recordando que, en ambos casos, las condiciones de monitorización dependen de la calidad de la información disponible y de la capacidad técnica de procesar tales informaciones. Finalmente se hizo un análisis de la participación social en la formulación y el desarrollo de la financiación del BID, verificando la estructura legal de gestión y enumerando los actores implicados. La investigación se desarrolló enfocándose en el grado de reparto del poder decisorio entre la sociedad civil y el poder público sobre la definición de las políticas públicas. Aquí se considera que el control social debe abarcar todas esas actividades, que son interdependientes. De esa forma, la disponibilidad de información interfiere en la posibilidad de monitorización, y ambas interfieren en las posibilidades de participación, en un proceso de retroalimentación. transparencia y acceso a la información la política de acceso a la información del bid En el documento denominado “Política de acceso a las informaciones”, de 2006, el BID expone principios y criterios para el acceso a datos administrativos del organismo y documentos sobre proyectos y préstamos. Según dicho documento, las informaciones deberían ser accesibles en todos los países miembros del Banco, siendo divulgadas de cara a aumentar la transparencia y mejorar la calidad del trabajo. Al mismo tiempo, el documento resalta que la determinación final en cuanto a las informaciones que serán liberadas al público recae en el BID. En su página sobre “Consulta y participación” en Internet, el BID resalta que: (…) las informaciones relacionadas a las actividades operacionales del Banco deben estar disponibles al público en ausencia de una razón necesaria para la confidencialidad. La política está basada en la premisa de que: – la eficacia de los proyectos apoyados por el Banco será fortalecida por el acceso público a la información y la consulta con las poblaciones afectadas; y – una amplia disponibilidad pública de informaciones sobre los proyectos del Banco aumentará el entendimiento y apoyo de la misión del Banco así como la transparencia y la responsabilidad (BID, Consulta e Participação, sitio en 159 Internet, subrayado nuestro). O sea, el Banco reconoce la importancia de la transparencia y la tiene como principio según su política oficial. Sin embargo, impone restricciones y excepciones para el cumplimiento de la misma: Algunas restricciones a la divulgación pública de informaciones del BID son necesarias para asegurar su funcionamiento eficaz y evitar daños relevantes a las actividades e intereses competitivos de sus clientes. (…) Informaciones que puedan afectar negativamente a las relaciones entre los países miembros del BID o entre los clientes del sector privado y el BID si se divulgan, y constan de cualquiera de los documentos identificados en esta Política no serán puestas a disposición del público. Además de eso, los siguientes documentos operaciones no deben ser puestos a disposición del público si el respectivo país miembros se opusiera a esa divulgación: estudios analíticos sectoriales y del país, información técnica factual relativa a documentos de proyectos, documentos de liberación de parcelas, evaluación del programa del país y cartas de política sectorial. (BID, Política de Acesso às Informações, 2006: 11, subrayado nuestro) En la práctica, se verificó que las informaciones sobre proyectos en desarrollo en el sitio del Banco en Internet son limitadas y presentadas de manera sucinta además de que en el caso de Procentro, está desactualizada. Además de eso, se constató que, en la práctica, la restricción de la disponibilidad de datos sobre proyectos y préstamos ocurre no sólo para preservar la relación con clientes el sector privado, tal como aparece en la política oficial. Documentos de financiación del BID al PMSP sólo son disponibles por el Banco con autorización de la Intendencia –institución cliente y de carácter público. Según los representantes del BID, Aderbal Curvello (especialista del BID responsable por el programa de “Rehabilitación del Centro de São Paulo” desde 2005) y Guilherme Almeida (consultar de la sociedad civil y seguridad ciudadana del BID/Brasil), la obligación de hacer disponibles los documentos oficiales de una financiación es siempre del órganos ejecutor ya que, al exponer los datos, el BID estaría poniendo en riesgo el contrato con su cliente. Los extractos a continuación fueron extraídos de las entrevistas con los representantes: 160 – Tienen que acceder a la documentación administrativa con la Intendencia. Son documentos públicos. Pero nosotros no los podemos pasar. (…) El progreso financiero del proyecto creo no es público. El Banco es de gobiernos. Pero, por regla general, quien pasa las informaciones sobre los proyectos son nuestros mutualistas. La gente financia, pero las informaciones son de ellos, quienes las producen. (…) entendemos que es poco ético divulgar una información que él no quiere que sea divulgada. (Aderbal Curvello, entrevista) – La obligación es de la Intendencia de São Paulo. En rigor el Banco no tiene proyectos que sean propios. Financia el proyecto, ayuda a elaborar proyectos y, a partir de un determinado momento, pasa a tener ejecutores. Como en el caso de Procentro. Ustedes están monitoreando Procentro. El Banco aquí es el financiador del Programa. Quien tiene que prestarte esas informaciones es su ejecutor. Si él no las presta, el Banco no tiene por qué cumplir con una obligación que es del ejecutor. Ustedes tienen que tomar las medidas correspondientes junto al ejecutor. El Banco va a dar las informaciones que contractualmente puede dar. No vamos a negarnos a prestar ninguna información. Pero en ese caso vosotros tenéis que ir al ejecutor. Y si él no presta las informaciones ustedes tienen que tomar las medidas correspondientes. Pero no porque él no cumpla con sus obligaciones, el Banco va a cumplir con una obligación que no es suya. Como organización internacional es fundamental que sigamos las reglas contractuales. Si a partir de un determinado momento, porque el ejecutor no cumplió una obligación lo hacemos nosotros, pasamos a no tener credibilidad para hacer ningún proyecto. Porque una cosa que da al Banco la credibilidad que tiene es la imparcialidad. Ustedes tienen que cobrar con rigor del ejecutor. (Guilherme Almeida, entrevista) Aún en el documento sobre la divulgación de información, fue encontrada la siguiente afirmación: (…) las informaciones relativas a un proyecto o programa apoyado por el BID solamente podrán ser puestas a disposición del público después de su conclusión y con el consentimiento del Mutualista o el Beneficiario. (BID, Ídem: 14) 161 Tal política limita las posibilidades de monitoreo y control social durante la ejecución de programas financiados por el Banco, haciendo que la sociedad permanezca desinformada sobre el desarrollo de proyectos y el progreso financiero de la operación de crédito. Para Fabrina Furtado, integrante de la ONG Rede Brasil, a pesar de que el Banco tome en serio la formulación y divulgación de políticas, la política de acceso a la información del BID sólo pasa del discurso: – No se puede decir que el BID no tenga políticas, ya que tiene más que otros bancos semejantes, pero no por eso son seguidas. (…) La historia de estos bancos es de falta de transparencia, de “tener que luchar” para conseguir información. El proceso de las financiaciones, lo que el Banco exigió de hecho para hacerlo, nunca aparece. La Rede Brasil consiguió el acceso a los “Documentos País”, a través el apoyo del Congreso Nacional. Este tipo de documento era inaccesible anteriormente. A pesar de ser teóricamente públicos, el BID siempre insistió en la argumentación de que su política de información permite omitir datos para no perjudicar su relación con el cliente y/o de que cabe al cliente informar respecto al proyecto. La presión necesaria para conseguir informaciones suele suceder a través del Congreso o del Ministerio Público. (Fabrina Furtado, entrevista) En Brasil, y, más específicamente en São Paulo, ante la dificultad de acceso a documentos junto al ejecutor – en este caso la PMSP –, otro camino sería la Secretaría Especial de Asuntos Internacionales, ligada al Ministerio de Planificación: – El Ministerio de Planificación también hace un acompañamiento más distante. Normalmente nosotros les enviamos las Ayuda Memoria de las misiones más importantes y proyectos. En las revisiones de cartera de crédito que se producen anualmente, se informa sobre cada proyecto que está en marcha. (Aderbal Curvello, entrevista) La Comisión de Financiaciones Externas (COFIEX) también tiene el papel de acompañar la ejecución, pero casi sólo en momentos de consultas específicas, como en el caso de la alteración de contrato requerida por la Intendencia en 2005: 162 – La COFIEX es una comisión de diversos órganos del gobierno federal. Ella se pone en acción cuando el mutualista lo pide. Opina cuando se presenta la carta consulta, antes de la firma del contrato, cuando va a hacer la alteración contractual. Es más, ellos ya fueron escuchados acerca de la alteración contractual de Procentro y dieron el OK. (Aderbal Curvello, entrevista) No obstante, esos órganos federales se encuentran aún más distantes del ciudadano común y no son accesibles cotidianamente. acceso a documentos oficiales El acceso a los documentos de financiación del BID a la PMSP no fue fácil. Los primeros intentos de acceso a datos oficiales se dieron a través de Internet – camino supuestamente más discreto para acceder y obtener documentos en formato digital. En la investigación en la red se pudo acceder a diversos documentos e informaciones oficiales, publicados en el sitio de la Intendencia y del BID. No obstante, esos documentos tienen poca profundidad y detalle para la evaluación del progreso de un Programa como el Procentro, en sus diversas versiones. Además de eso, las informaciones no cuentan con actualización sistemática y se encuentran dispersas en las páginas de los diversos órganos municipales que participan del Programa. En ese sentido, la existencia de un sitio oficial del Programa en Internet sería fundamental para el monitoreo de su andamiento. De la misma forma, materiales oficiales de divulgación – como libros y CD-ROMs – serían de extrema contribución para el acompañamiento del Programa. De la gestión Marta Suplicy se destaca la divulgación del CD-ROM “Ação Centro” con documentos oficiales del Programa – contrato, normas, etc. – así como informaciones sobre el progreso del mismo en 2004, datos de las políticas sectoriales y artículos sobre el Centro (que componen el libro impreso “Caminhos para o Centro” [Caminos hacia el Centro]). Dicho CD incluye una tabla en Excel con la lista de todas las acciones por eje, subcomponente y previsión de recursos. Sin embargo, ese es el único material oficial de divulgación del Programa, siendo todavía insuficiente para el acompañamiento de la ejecución más reciente. Otra fuente de investigación se dio en los órganos públicos, donde se obtuvieron los documentos producidos por la Intendencia y por el BID en el ámbito del Programa. La tentativa se dio en la biblioteca de la EMURB, pero tuvo restricción de consulta. En primer lugar, es necesario acordar una cita previa para la visita, con carta indicando el 163 tema a ser investigado. No es posible consultar por libre el acervo, la investigación está restringida al tema expuesto en la carta oficial. Además de eso, la realización de copias del material encontrado está restringida al 10% de cada documento, y debe ser hecha dentro de las dependencias de la EMURB, a elevado precio por página. En la segunda fase del proyecto (a partir de agosto del 2007) el equipo de ese proyecto utilizó la biblioteca de la Superintendencia de Vivienda Popular (HABI-PMSP), que presenta condiciones mucho mejores de investigación con relación a los otros medios intentados: está abierta al público de lunes a viernes, no tiene necesidad de acordar cita previa; tiene posibilidad de consulta del acervo y de consulta libre de los materiales; y es posible retirar el material para hacer copias fuera de las dependencias del órgano. Tales condiciones se consideran fundamentales para el funcionamiento de una biblioteca pública. Infelizmente, la biblioteca del HABI presentaba pocos documentos referentes al Programa. Dadas esas condiciones, se buscaron documentos que estuviesen en poder de gestores y ex-gestores públicos, investigadores y actores-clave entrevistados, para que éstos fuesen cedidos informalmente. Sólo cinco meses de trabajo más tarde (a mediados de agosto), tuvimos acceso a documentos oficiales de la gestión Serra/Kassab, entregados por el actual coordinador del Programa – Rubens Chammas. Se cedió una presentación en dispositivas, que contiene informaciones generales sobre las propuestas actuales para la financiación y una tabla en Excel con la revisión del Plan de Acción de 2004, con la cual es posible identificar todas las nuevas acciones por eje, así como el órgano ejecutor y el montante de recursos previsto. A pesar de que el BID exige del ejecutor la producción de documentación para el acompañamiento, control y prestación de cuentas, lo que en teoría mejoraría las condiciones de control social, no es posible acceder a tales documentos. A la mayoría de las Ayuda Memoria de la Misión se accedió de forma no oficial, por personas que tuvieron alguna implicación en la financiación, y en número insuficiente. Ya no hubo acceso a los Relatos de Progreso. Cabe recordar que el funcionamiento de instancias formales de participación social tiene relación directa con la condición de acceso a los datos oficiales. Por medio de esas instancias se deberían presentar y discutir los proyectos e, incluso aunque no hubiera poder deliberador, habría mayor facilidad de acceso a las decisiones y a las justificaciones técnicas y políticas para las mismas. En ese sentido, se recuerda que la instancia formal del Programa BID hasta 2004 era el Foro de Desarrollo del Centro, que fue extinto por la gestión 164 Serra/Kassab (2005-2008), no teniendo actualmente ninguna instancia de participación para la discusión de las políticas y acciones municipales en el área central de São Paulo. A partir de septiembre de 2007 se inició el requerimiento de documentos vía carta protocolaria, dirigida a los órganos de la PMSP. Todos los pedidos de documentos fueron reenviados internamente a la EMURB – responsable de la coordinación de la financiación. La respuesta del órgano a nuestras solicitudes fue la posibilidad de consulta de los documentos con la supervisión de un gestor, lo que no sucedió, debido a dificultades de la agenda del mismo. Además de eso, se informó que parte de los documentos solicitados se encontraban en elaboración, no siendo posible consultarlos. También se envió un pedido oficial de documentación sobre el balance financiero del préstamo al Tribunal de Cuentas del Municipio, pero no obtuvimos respuesta. A continuación se encuentra una lista general de documentos oficiales identificados durante la investigación y la forma de acceso (o la imposibilidad de acceso) de cada uno. De cuarenta y seis documentos identificados, se accedió sólo a veinticuatro, siendo dieciocho producidos en la gestión Marta Suplicy (2001-2004) y seis en la gestión Serra/ Kassab (2005-2008). Subraya, además, que sólo ocho de los documentos consultados estaban disponibles en el sitio del BID. Destaca que, durante la investigación, se tuvo acceso a documentos no divulgados – internos de la PMSP – de los cuales no es posible estar seguro acerca de la procedencia o el estado de finalización. Por eso, esos documentos no fueron incluidos en la lista a continuación, ya que una vez que no contienen informaciones confiables, no son eficientes para el control social de políticas públicas. acceso a los gestores públicos Los intentos de acceso a los funcionarios se dieron por medio de contacto telefónico, buscando en el sitio de la Intendencia, por secretaria u órgano, o por medio de indicaciones de conocidos. En la mayoría de los casos fue posible acordar entrevistas fácilmente, principalmente con ex-funcionarios de la gestión Marta Suplicy. No podemos ignorar que en eso contribuyó el hecho de que muchos de los técnicos fuesen personas conocidas de las instituciones Pólis/Care. Tras la realización de las primeras entrevistas, sin embargo, el contacto se volvió más difícil y pasó a ser requerido, en algunos casos, un documento por escrito solicitando la entrevista y explicitando previamente el contenido. Eso ocurrió en la tentativa de acceder 165 a funcionarios de la EMURB ligados a la actual gestión municipal (Serra/Kassab). Se cree que las dificultades de acceso a los actores implicados en el Programa se deben al hecho de que el tema de la financiación del BID ha sido bastante abordado por los medios y constantemente cuestionado por los movimientos populares y la comunidad académica. Pero esa dificultad disminuyó después del viaje del equipo a Brasília y la reunión con los miembros del BID, en julio de 2007. Ese contacto facilitó el acuerdo de entrevistas con los actuales gestores del proyecto en la PMSP. Se resalta que la dificultad de acceso a los gestores es incrementada por la ausencia de instancias y espacios formales de participación e intercambio de informaciones sobre las políticas en marcha en el Centro. Tales espacios tienen un importante papel de aproximar a la sociedad y a los gestores, volviendo el intercambio de informaciones más fácil. La falta de esas instancias hace que los investigadores dependan de la buena voluntad de los gestores y ex-gestores públicos para conceder entrevistas y proveer datos e informaciones. A partir de septiembre de 2007, se pasó a solicitar entrevistas por medio de carta protocolaria, carta con acuse de recibo y/o correo electrónico, siendo registradas los intentos de contacto. Creíamos que ese procedimiento sería interesante, ya que, en caso de que no consiguiésemos conversar con los actores, al menos tendríamos registrados los intentos y las justificaciones utilizados por los mismos para no conceder entrevistas – lo que sería publicado posteriormente en nuestros informes, pudiendo inducir a los gestores a una postura más transparente. Dicho efecto no ocurrió, pero adoptamos el registro como metodología de trabajo y seguimos documentando las tentativas frustradas de realizar entrevistas y conversaciones con los gestores y ex-gestores públicos implicados en la financiación del BID a la PMSP. A continuación, se presenta la lista de actores entrevistados y, seguidamente, el resultado de la documentación de las tentativas de contacto de los últimos meses. Se percibe la dificultad de contactar y obtener respuestas en el periodo de dos meses. 166 Tabla l entrevistas realizadas durante el proyecto (mar. a oct. de 2007) por el equipo pólis/care brasil Actores Período Entidad a la que pertenecía en la época que estuvo involucrada en la financiación del BID a la PMSP Entidad actual intentos fecha de la de contacto entrevista documentados Grabación en cinta casete Revisión de las citas por el entrevistado Helena Barreto Marta Sehab LABHAB FAUUSP no 29/3/07 sí no Heloísa Proença Serra/Kassab EMURB Oficina de arquitectura particular no 3/4/07 sí no Rose Carmona Serra/Kassab Live Downtown Subintendencia de Sé no 3/4/07 no no Rovena Negreiros Serra/Kassab EMURB EMURB no 2/4/07 sí no Sanderley Fiusa Pitta ProCentro Brazilinvest / Neonet no 5/4/07 sí no Sérgio Torrecillas Marta Regional/Subintendencia de Sé Secretaría Municipal de Transportes no de Campinas 29/3/07 sí no Nadia Somekh Marta EMURB Mackenzie no 16/8/07 sí sí Marco de Almeida Pitta/Marta/ Serra/Kassab Viva o Centro no sí Aderbal Curvello Serra/Kassab IDB no 2/7/07 sí no Guilherme Almeida Serra/Kassab IDB no 2/7/07 sí no Clara Ant Marta Regional de Sé Gobierno Federal no 2/7/07 sí no Ursula Peres Marta EMURB CSN no 5/7/07 sí no Fabrina Futado Rede Brasil no 3/7/07 sí no Silvana Zioni Pitta/Marta SPTrans Mackenzie no 17/7/07 sí no Viviane Delgado Pitta/Marta/ Serra/Kassab SAS SMADS no 18/7/07 sí no Renata Milanesi Marta/ Serra/Kassab COHAB COHAB no 1/8/07 no no Rosana de Freitas Marta Secretaría del Trabajo DIEESE no 31/7/07 no no Rubens Chamas Serra/Kassab EMURB no 1/8/07 yes no Elizabete França Serra/Kassab HABI yes 11/10/07 yes no Fuente: Elaboración propia. 167 Tabla ll intentos de solicitación de entrevistas por el equipo pólis/ care brasil en los meses de septiembre a diciembre de 2007 Actor por entrevistar Andrea Matarazzo Geraldo Biasoto Elizabete França Tracy Betts Órgano del que formaba parte (2007) SMSP FUNDAP SEHAB-HABI IDB Fecha y forma de envío 9/20/2008 (en manos) 9/21/2008 (correo/e-mail) 9/20/2008 (en manos) 9/25/2008 (e-mail) Protocolo nº 1898880 601460111 Fuente: Elaboración propia. acceso a datos de la ejecución presupuestaria La investigación del presupuesto municipal tuvo como objetivo monitorear los recursos destinados al programa “Acción Centro”, volviendo más clara y precisa la información sobre las acciones que estaban en ejecución, bajo responsabilidad de qué órgano, con qué recurso y de qué forma sucedieron las contrataciones de servicios, proyectos u obras. Los procedimientos realizados y la condición de acceso a los datos presupuestarios son importantes indicadores de la posibilidad de control social de las políticas públicas, en especial aquellas financiadas por órganos internacionales. Por eso, se consideró importante describir los procedimientos utilizados para el acceso a los datos presupuestarios, así como las condiciones de análisis de tales datos. Inicialmente procedimos por medio de investigación en Internet, buscando informaciones sobre el presupuesto y los desembolsos por el Programa y percibimos que las posibilidades de acceso al presupuesto público del municipio de São Paulo por el ciudadano común son grandes. Sin embargo, las informaciones disponibles en la Red son, o de difícil lectura, o incompletas para un análisis más detallado de una determinada acción del Ejecutivo. En el sitio de la Intendencia (www.prefeitura.sp.gov.br) los datos están disponibles por órgano (Secretarías) y acción (proyecto o actividad), en la forma de informes generales, en formato “PDF”. Es posible acceder a informes importantes, ya que, por fuerza de la legislación vigente, la Intendencia está obligada a disponer en su sitio de los informes cuatrimestrales con gastos de salud y educación (por determinación de 168 la Ley de Responsabilidad Fiscal), así como de los informes mensuales de ingresos y gastos (por determinación de la Ley Presupuestaria Anual). También están disponibles el balance presupuestario de los ejercicios anteriores; el boletín de los ingresos y el boletín de los gastos, y los informes de gestión fiscal, entre otros. Sin embargo, en ninguno de esos documentos es posible visualizar en detalle los aportes realizados – sólo sabemos cuánto se aportó, pero no para qué empresa/entidad ni el tipo de servicio realizado o de mercancía adquirida. En el caso de “Acción Centro”, sabemos que gran parte de los aportes eran realizados vía EMURB. En la página de la Empresa en Internet, no obstante, no podemos visualizar ninguna información relevante (para eso sería necesario contactar al responsable de finanzas en la EMURB y acordar un horario previo). La forma más eficaz de acceder a datos del presupuesto se da, por lo tanto, por medio de la Cámara Municipal, preferentemente a través del contacto con la asesoría de un parlamentario. Éste es el mejor camino, pero requiere una buena relación con la Comisión de Finanzas y con algunos concejales que permitan utilizar el sistema NovoSEO (Sistema de ejecución presupuestaria de la Intendencia de la Municipalidad de São Paulo). Las asesorías de los concejales, en teoría, deben colaborar con los habitantes del municipio que los llaman para solicitar informaciones sobre el presupuesto público, pero la relación es siempre personal y puede generar algunos trastornos. Y no todos los concejales consiguen disponer del “punto” (computador conectado a la red de la Empresa de Tecnología y Comunicación del Municipio de São Paulo – PRODAM), con el cual se puede acceder al NOVOseo), ya sea por falta de tiempo o por falta de un técnico capaz de manejar el sistema. Por lo tanto, es necesario que el investigador esté familiarizado con el funcionamiento de los programas específicos de manejo de datos presupuestarios, ya que, en algunos casos, el gabinete no dispone de un técnico que conozca o pueda acompañar la investigación. Y aunque el investigador domine el sistema, el tiempo disponible para el acceso es corto (de una a dos horas) e insuficiente para realizar todas las operaciones necesarias. Una vez accedido al NovoSEO y vencidas las trabas ya citadas, comienza otra serie de problemas. Para realizar cualquier análisis con los datos del sistema es necesario reorganizar los datos en programas adecuados (como el Excel), ya que el modo de visualización ofrecido por el NOVOseo no facilita la compilación de las informaciones. 169 Para armar un informe analítico es necesario conocer todas las acciones (proyectos y actividades) y generar los siguientes documentos: – Balance de acciones (del cual se extraen los números de aportes realizados en esas acciones); – Balance de aportes (utilizando todos los números de aportes que constaron en el informe anterior). Solamente con estos datos en las manos podremos armar un cuadro con las informaciones necesarias – número de contrato, fecha del aporte, nombre de la empresa, anulaciones eventuales, liquidación, pago, etc. Fue lo que se buscó hacer: recoger todos los extractos de acciones y de aportes y sistematizar los datos, con el fin de identificar las acciones concretizadas y el monto empleado. Las dificultades de acceso a las informaciones sobre el presupuesto del Programa financiado por el BID se mantuvieron en esa segunda etapa de trabajo. El intento de comunicación con los técnicos del TCM no funcionó debido a la paralización de las actividades del Tribunal en el mes de julio, perjudicando el establecimiento de contacto por vías oficiales. En la Cámara Municipal el contacto del equipo Pólis/ Care Brasil con la asesoría del concejal Paulo Fiorilo (PT) y la Comisión Permanente de Finanzas y Presupuesto nos permitió actualizar el cuadro de aportes hasta el mes de junio de 2007. La asesoría del concejal Paulo Fiorilo contactó con la sala de las comisiones solicitando una investigación sobre todas las informaciones referentes al programa “Acción Centro – BID” en los ejercicios de 2005 a junio de 2007, que pueden ser requeridas por cualquier comisión permanente. Pero no recibimos respuestas sobre esta tentativa hasta la finalización del presente trabajo. dificultades y puntos oscuros en el procesamiento de datos del presupuesto municipal Por medio de la investigación del Presupuesto Público en la Cámara se recogieron los aportes para el programa “Acción Centro – BID” para el período de 2004 a 2007. Solamente a partir del año 2004 se identificó la entrada de recursos en la rúbrica “2.1.2.3.99.01 – PROCENTRO – BID”. El valor de la entrada en aquel año fue de R$ 33.254.617. No obstante, sabemos que hubo también entrada de recursos provenientes del BID por medio del Fondo Rotativo de financiación, recurso éste que no es posible distinguir en el presupuesto de 2004 como parte de la operación de crédito. 170 A través del acceso al documento interno de la EMURB (formulario de pedido de reembolso), se identificó que el Fondo fue accionado en 2004, en un montante de 5% del valor de la financiación (o sea, US$5 millones) y que los recursos provenientes fueron utilizados en el programa “Alquiler social” para la construcción de los emprendimientos Parque do Gato y Olarias. En el análisis del presupuesto de 2004, se observó que había una acción identificada como – FMH – Rehabilitación del Centro (la acción 1262 con un aporte de R$ 16.754.543) y que corresponde al montante aportado para la construcción de los emprendimientos citados. Esta acción, a diferencia de las demás acciones descritas en 2004, no está discriminada como parte del Programa, mientras que todas las demás acciones son identificadas como programa “Acción Centro – BID” en su descripción. Tal hecho evidencia que hay lagunas en la identificación de la aplicación de recursos prevenientes del BID en acciones realizadas por la PMSP. Como no obtuvimos otros documentos internos que indican el accionamiento del Fondo Rotativo a partir de 2005, no sabemos si el accionamiento sucedió, si hay saldo en la cuenta del Fondo y si hubo aplicación de más recursos del mismo en acciones de la PMSP en el Centro. Otro problema encontrado fue el hecho de que en los presupuestos de 2004 y 2005 los valores constantes de las acciones no son iguales al valor total para el programa “Acción Centro – BID”. Eso probablemente ocurrió debido al permiso de incluir gastos ya realizados hasta un año antes de la firma del contrato de préstamo para gastos con recursos BID y hasta dieciocho meses con recursos del tesoro – contrapartida. No obstante, creer en esas diferencias no es tarea fácil, pues hace falta identificar acciones que entraron de forma retroactiva en la financiación y que no fueron asociadas al mismo en la previsión presupuestaria de 2004 y 2003. Eso porque cuando fue analizada la ejecución presupuestaria del municipio, los informes disponibles en Internet casi no presentaron la acción (proyecto o actividad) y a qué órgano esta acción estaba relacionada. La lectura de los datos también requiere conocimiento del vocabulario y de los conceptos utilizados en la ejecución presupuestaria. O sea, es necesario un investigador especializado en el tema. Para facilitar la comprensión de los demás investigadores, las etapas y conceptos fueron organizados en el cuadro de abajo. 171 etapas de la ejecución presupuestaria Reserva de Aporte Dotación Presupuestaria Licitación Aporte Ley nº 4.320/64 – la reserva de aporte es realizada para garantizar recurso presupuestario para una determinada acción. Por ejemplo: dependiendo de la fase de licitación el poder Ejecutivo ya tiene noción de cuánto precisará estimar de su presupuesto para garantizar aquel aporte, entonces se realiza una reserva (contable) para que la acción no quede sin recurso presupuestario cuando la licitación fuera concretada. Valores monetarios autorizados en la Ley del Presupuesto Anual (LOA) para atender gastos con proyectos o actividades. En la discriminación presupuestaria podemos comprender cómo funciona la estructura pública del ente (municipio, estado o unión). En ella están contenidas las clasificaciones: institucional (que define el órgano y unidad), funcional programática (que demuestra la distribución de los recursos por grandes áreas y sub áreas (en la clasificación funcional) y la estructura de prioridades de la gestión actualmente en el poder (los programas son definidos en el Plan Plurianual y tienen validez para el segundo año de mandato de una gestión y va hasta el primer año de mandato de la gestión siguiente). Ley nº 8.666/93. Existen varias formas de licitación, todas definidas en la ley. Las más conocidas son: Concurrencia pública – para valores por encima de R$ 800 mil para servicios y de R$ 1.5 millones para obras Toma de precios – con valores de R$ 80 mil a R$ 800 mil para servicios y de R$ 150 mil a R$ 1.5 millón para obras Convite – de R$ R$ 8 mil a R$80 mil para servicios y de R$ 15 mil a R$ 150 mil para obras. El aporte del gasto y el acto administrativo por medio del cual el poder público compromete el crédito presupuestario provisto con la realización del gasto pretendido, o sea, es la garantía de que determinado recurso será sólo usado para determinada acción. Anulación del aporte Anulación parcial o global del aporte, revertiéndose el valor para la dotación correspondiente. Liquidación Art. 62/63 Ley nº 4.320/64. Es en este momento cuando el poder Ejecutivo asume la responsabilidad por el servicio prestado o por la parcela de la obra realizada. La liquidación del aporte sólo acontece después de que un funcionario del poder Ejecutivo reciba la factura y dé prueba de que el servicio fue realizado de forma adecuada. Pago Fuente de recursos Operación de crédito Art. 64/65 Ley nº 4.320/64 – es la realización de la liquidación, el pago es realizado después de que el sector contable de la Intendencia haya procesado todas las notas fiscales y haya realizado su cronograma de pago. El pago puede ser efectuado a través de cheque o por depósito efectuado en la cuenta bancaria del proveedor. Clasificación presupuestaria que define desde dónde son vinculados los recursos. (Ei: en el municipio de São Paulo la fuente 00 indica que el recurso es de la fuente del Tesoro Municipal, o sea, el recurso viene directamente de la caja de la Intendencia – cuando la fuente es 01 – indica que el recurso es de fuente de Operaciones de Crédito). Recursos provenientes de compromisos asumidos con acreedores situados en el País (operaciones internas) o en el exterior (operaciones externas), implicando toda y cualquier obligación proveniente de financiaciones o préstamos, inclusive arrendamiento mercantil, la concesión de cualquier garantía, la emisión de obligaciones del gobierno o la asunción de obligaciones, con las características definidas en la ley, por entidades controladas por los estados, por el Distrito Federal y por los municipios que no ejerzan actividad productiva o no posean fuente propia de ingresos, con el objetivo de financiar sus emprendimientos. Fuente: Ley Federal no 4.320/64 y Ley Federal no 8.666/93 y sus alteraciones. En: “De olho no orçamento criança – Atuando para priorizar a criança e o adolescente no orçamento público”, Fundación Abrinq, Inesc, Unicef, oct/05. 172 El análisis presupuestario también es dificultado por la forma en que los informes del sistema NOVOseo presentan las informaciones. Se consiguieron informaciones significativas, pero la gran mayoría de los aportes no trae un histórico que permita identificar cuál es su verdadera índole, como es el ejemplo de los casos de las desapropiaciones. Las informaciones detalladas están en los contratos y es necesaria una investigación física del contrato para la identificación de los datos. Por eso, después de la extracción del aporte, no siempre fue encontrada de forma clara la discriminación de la acción. Por ejemplo, en el aporte número 26.254 de 2007 – “Complem. Desapr. sede GCM” – Desapropriaciones”. Al principio, no conseguimos identificar dónde serían exactamente esas desapropiaciones. Sólo a través de los resultados generales de la investigación y la observación de campo, concluimos que tales desapropiaciones están relacionadas con el proyecto Nueva Luz, e identificamos las cuadras específicas que fueron demolidas e indicadas como áreas para la construcción de la nueva sede de la GCM. La información disponible en el extracto de aporte no ofrece ningún detalle de la acción, sólo un número de proceso (proceso administrativo de la Intendencia) para consultar el progreso de la acción por Internet.68 No obstante, raramente hay descripción razonable del proceso que permita entender de qué se trata exactamente el aporte. O sea, los resultados de la investigación de los aportes no son claros y dificultan el acompañamiento de las acciones, no sólo en el caso de los recursos BID. La dificultad para encontrar la información desmotiva la tentativa de fiscalización y control de los recursos públicos por parte de la sociedad civil y evidencia la fragilidad de la transparencia de las acciones públicas. acceso a datos de licitaciones Se realizaron búsquedas en Internet, buscando informaciones sobre las licitaciones de las acciones previstas en el programa “Acción Centro”. En el sitio “e-negocios” (http:// e-negocioscidadesp.prefeitura.sp.gov.br/), desarrollado en colaboración con el Gobierno del Estado de São Paulo, por medio de la Prensa Oficial del Estado de SP (IMESP) que es responsable de la publicación de los actos de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, fue posible investigar las compras y licitaciones realizadas por la Intendencia de São Paulo desde el día 1 de diciembre de 2005, fecha en la que el sitio fue lanzado, no habiendo informaciones sobre las licitaciones realizadas anteriormente. Según la Intendencia, el sitio se destina a proveedores, posiblemente interesados en participar en procesos licitación, y a los municipios en general. Las licitaciones disponibles 173 en e-negocioscidadesp son recibidas a través de PUBnet (Sistema de Publicación en línea). La seguridad en la transmisión de datos se da a través de la certificación digital, que garantiza la integridad de las informaciones e identifica digitalmente a los usuarios del sistema. Los contactos entre municipio/proveedor y la Intendencia son asegurados por medio de criptografía asimétrica o de llave pública. Por medio de criterios de búsqueda, se encuentran informaciones sobre las licitaciones, así como los edictos y extractos de contratos de los negocios realizados por la Intendencia y publicados en el Diario Oficial de la Ciudad de São Paulo. Para consultar el sitio, el usuario necesita registrarse, bastando informar de su email (sin embargo, esto sólo fue posible tras muchas tentativas, ya que el sitio presentaba errores de funcionamiento repetidas veces). Para realizar la búsqueda, se deben cruzar los siguientes criterios de búsqueda: – Órgano licitador: se puede escoger el órgano en una lista; – Naturaleza: servicios comunes, obras, materiales y equipamientos, recursos humanos, servicios de ingeniería o inmuebles; – Modalidad de licitación: concurrencia, concurso, consulta pública, invitación, gasto, ilegibilidad, subasta, subasta electrónica, subasta presencial o toma de precios; – Localidad: municipios del Estado de São Paulo (esta opción es aparentemente innecesaria, ya que sólo es posible investigar en el Diario Oficial del Municipio de São Paulo); – Situación: por realizar, en curso, terminado; – Periodo: se debe insertar un rango de fechas. Los resultados presentados están registrados paso a paso, y es posible copiar desde los edictos de apertura, la homologación del resultado, eventuales impugnaciones hasta sus debidos cierres. No obstante, la intención de comprender cómo se lleva a cabo la utilización de los recursos públicos en el programa “Acción Centro” por medio del acompañamiento de las licitaciones en el sitio del e-gobierno no es simple y no fue plenamente satisfecha. Eso porque sólo es posible buscar las licitaciones del Programa informando al órgano licitador, o sea, es necesario que el usuario del sitio sepa previamente qué órgano subejecutor realizó la licitación. No es posible buscar por “Acción Centro”, por ejemplo, para disponer de un resultado agrupado de las licitaciones del Programa. Además de eso, la busca de licitaciones no hace referencia al presupuesto público municipal, lo que facilitaría la investigación cuando el usuario conoce el número de la dotación presupuestaria. Es posible deducir, a partir del número de la dotación presu- 174 puestario, el órgano licitador y la naturaleza del gasto, pero no el número del Programa como consta en el Plan Plurianual – como ejemplo el programa “Acción Centro”. Para ejemplificar la búsqueda realizada, describimos a continuación una de las situaciones: Buscando por “concurrencias” 69 ya cerradas, licitadas por la EMURB y aparecieron seis resultados de acuerdo con la consulta en agosto de 2007. De éstos, dos se referían a licitaciones de “Acción Centro”: – Selección y contratación de empresas pre-cualificadas de consultoría para el apoyo a la gestión y supervisión del programa Procentro; y – Ejecución de servicios y obras del Plan Integrado de Modernización y Restauro de la Biblioteca Mário de Andrade. La ejecución de servicios y obras para la Biblioteca Mário de Andrade forma parte del programa “Acción Centro”, sin embargo esta información no está presente en la descripción del objeto que aparece en el resultado de la investigación. Es necesario acceder al edicto de esta licitación, para verificar que se refiere al programa “Rehabilitación del Centro de São Paulo”, financiado por el BID. Ya que, en algunos casos, la verificación/ confirmación, de que una licitación forma parte del “Acción Centro” sólo es posible a través del número de la dotación, presente en el edicto de la licitación encontrada. En el caso de “Acción Centro”, sabemos que la EMURB es responsable de parte de los aportes, pero que la mayor parte depende de los demás subejecutores. Para encontrar la totalidad de las licitaciones, se deben cruzar los datos de cada uno de los 21 subejecutores por situación (son tres posibles) en cada modalidad de licitación (son nueve opciones presentes en el sitio e-negocios). Después de eso, es necesario identificar dentro de los resultados presentados, qué licitaciones forman o no parte de “Acción Centro”. Por lo tanto, es necesario que el investigador tenga algún conocimiento sobre “Acción Centro”, como cuáles son los subejecutores del Programa, para encontrar las licitaciones buscadas. Una vez con el resultado de las búsquedas, comienzan otra serie de problemas, pues como se dijo, hay veces en que es necesario saber el número de las dotaciones de las acciones previstas para identificar cuáles forman parte del Programa. En estas búsquedas, se percibe la posibilidad de acceso a las licitaciones del municipio de São Paulo por el ciudadano común. Sin embargo, encontrarlas no es una actividad fácil, debido al amplio universo de búsqueda y la necesidad de informaciones de conocimiento bastante específico, como el número de las dotaciones de las acciones. 175 monitoreo y sanción mecanismos de monitoreo del bid El BID presenta en su sitio en Internet diversos mecanismos de monitoreo de proyectos y los respectivos órganos internos responsables, como sistemas de auditoría, comités, etc. No se pudo averiguar si dichos mecanismos y órganos están en operación en la práctica y con qué calidad de actuación. De hecho, no tuvimos contacto con la mayoría de los mecanismos mencionados en el texto ni supimos de la presencia de alguno de esos órganos en el caso del programa “Rehabilitación del Centro de São Paulo”. Por eso, resumimos abajo lo que el Banco presenta como sus propios mecanismos de monitoreo, sin evaluar el funcionamiento de los mismos. El Banco resalta su “Sistema de Supervisión y Auditoría” de proyectos que, supuestamente, funciona en todas las fases de desarrollo y abarca la supervisión financiera, administrativa y fiscalización de impactos ambientales y sociales (BID, Supervisão e Auditoria, en el sitio de Internet, 2007). En la fase de preparación de los proyectos, esas actividades serían de responsabilidad de comités de gestión interna. Sin embargo, no fue posible averiguar cómo dichos comités operan. A medida que los proyectos avanzan en el ciclo del proyecto, se producen documentos “colocados a disposición del público por el Centro de Informaciones Públicas del Banco” (BID, Ídem). Como ya se mencionó, la disponibilidad de documentos es insuficiente y no se actualiza con frecuencia en el sitio del Banco. En las fases de preparación e implementación, el BID menciona el mecanismo de “salvaguardas ambientales y sociales” – determinaciones estipuladas en los documentos del proyecto, que intentan mitigar los impactos ambientales y sociales de operaciones financiadas por el Banco. Dichos salvaguardas son responsabilidad del Comité de Medio Ambiente e Impacto Social (CESI), que “analiza la viabilidad ambiental y sociocultural de las operaciones del Banco y garantiza la incorporación de medidas preventivas o correctivas adecuadas siempre que sea necesario” (Ídem). Según el Banco, el Comité examina las siguientes cuestiones: adecuación de las medidas ambientales y socioculturales de protección, mitigación y mejoría; andamiaje regulador y gestor de cuestiones ambientales y sociales; desarrollo de poblaciones indígenas, de afro-descendientes y grupos vulnerables, y asuntos comunitarios; reasentamiento involuntario; consulta y participación; cuestiones de género; seguridad y salud laboral. 176 No obstante, no fue posible identificar la actuación de este comité en el caso de la financiación en São Paulo. En la fase de implementación de los proyectos, el Banco menciona, como mecanismo de supervisión, a las Auditorías Externas. Responsabilidad de la Oficina de Desembolsos y Auditoría Externa del Banco, se trata de auditorías de los balances financieros, presentadas a las entidades ejecutoras durante todo el periodo de ejecución (hasta el total desembolso de los recursos). Según informaciones en el sitio del Banco, la exigencia de auditorías para determinado programa y/o entidad puede mantenerse por plazo indeterminado, incluso después de la conclusión del mismo. Tal exigencia queda a cargo del equipo del Banco. El objetivo de las auditorías es: (…) confirmar que los recursos han sido recibidos desde diversas fuentes (recursos del Banco, contrapartida local y otras financiaciones); que dichos recursos han sido aplicados correctamente, de acuerdo con la planilla de cuentas aprobada por el Banco para la ejecución del proyecto; que el órgano ejecutor del proyecto haya cumplido con las cláusulas financieras contractuales; y que todos los mecanismos necesarios de control interno hayan sido efectivamente empleados (Ibídem). También en la fase de implementación, el BID menciona un Comité de Adquisiciones, que tiene como función analizar permanentemente a las políticas de adquisiciones y decidir sobre problemas relacionados a las de mayor dimensión:70 “casos de excepción al sistema de licitaciones internacionales; desvíos de las normas de adquisición establecidas en contratos de préstamos; otorgamiento de contratos a proponentes cuyas propuestas no hayan sido evaluadas como las de menos precio; y todas las demás protestas elevadas por proponentes durante el proceso de adquisición” (Ibídem, 2007). Existe todavía el llamado Mecanismo de Investigación Independiente (MII), el único de los hasta ahora citados del cual se obtienen informaciones sobre el funcionamiento en la práctica, así como documentación acerca de los casos investigados a través del sitio del BID en Internet. Según el Banco, el Mecanismo de Investigación Independiente es un programa que investiga reclamaciones formalmente presentadas referentes a las operaciones del Banco. Fue establecido por la Dirección Ejecutiva para investigar denuncias de incumplimiento de normas de las políticas operacionales durante las fases de elaboración, análisis o implementación de las operaciones finan- 177 cieras. En la búsqueda en el sitio del BID, se averiguó que hubo cuatro casos de investigación: (1) “Proyecto Programa de Emergencia por Inundaciones” (Argentina, 2004) – cuya investigación fue negada en 2006; (2) Proyecto Hidroeléctrico Cana Brava (Brasil, 2003) – aprobada la investigación, pero no divulgado el informe final completo; (3) “Proyecto Hidroeléctrico Yacyretá” (Argentina/Paraguay) – sobre el cual hubo denuncias en 1997 (la primera que el Mecanismo recibió) y en 2003, ambas investigadas y, en el segundo momento, con publicación del informe final completo; (4) “Termoeléctrica del Golfo” (México, 2003) – aprobado el proceso de investigación, pero no publicado el informe final completo (BID, Mecanismo de Investigação Independente. Avisos e Informes, Sitio en Internet, 2007).71 Para que el Mecanismo sea instalado es necesaria una denuncia formal previa a la Administración del Banco que no haya aportado solución a los problemas planteados. En ese caso, se procede al pedido de investigación a la Coordinación del Mecanismo, que indica un consultor del Banco para juzgar el pedido. Una vez diferido el pedido, se instala una Comisión Independiente de Investigación, formada por profesionales indicados por el Banco. Fabrina Furtado relata un caso de utilización del mecanismo en el proyecto de la hidroeléctrica de Cana Brava (en el estado de Goiás), en el cual el BID realizó un préstamo a empresas privadas: – Estuvo el caso referente a la hidroeléctrica de Cana Brava. El Movimiento de los Afectados por Represa (MAB) hizo la denuncia en 2002 y el BID finalizó su informe en 2006. No obstante, el informe no fue divulgado por completo, por alegación del BID de que su política de información permite no divulgar informaciones que perjudiquen a la relación entre los países miembros del Banco o entre el Banco y sus clientes, incluyendo el sector privado. Ese informe apuntaba varios errores cometidos por la empresa que contrató el préstamo y por el propio BID. Pero con el pago del préstamo, el contratante dejó de ser cliente del BID y el Banco dijo que ya no podía tomar ninguna medida. (Fabrina Furtado, entrevista) Las dificultades de acceso a la información y la consecuente fragilidad del mecanismo relatada por Furtado tienen amparo en la política sobre el Mecanismo de Investigación Independiente presentada en el sitio del Banco. Igual que en relación a 178 la política de disponibilidad de información, el BID afirma que divulgará los resultados de las investigaciones, pero señala la posibilidad de situaciones de excepción que pueden impedir dicha acción: El informe de un panel relacionado con un pedido de investigación y la respuesta del BID serán puestos a disposición del público. Anexos al informe que contengan informaciones consideradas confidenciales de acuerdo con las políticas del BID no serán divulgados. (…) Si se elevaran cuestiones de confidencialidad con relación al documento, se elaborará un resumen del documento para divulgación pública. Si se resuelven las cuestiones de confidencialidad, será liberado todo el informe (BID, Supervisão e Auditoria, sitio en Internet, 2007). En el caso de Cana Brava, en un documento acerca de la investigación se encuentra la siguiente explicación sobre la imposibilidad de divulgación del informe final: (…) la Administración del BID examinó el Informe del Panel y la Respuesta de la Administración del Banco para identificar informaciones confidenciales y sensibles. El examen identificó varios fragmentos de texto que contenían informaciones consideradas confidenciales y sensibles que tendrían que ser suprimidas (…). El mutualista del Proyecto Cana Brava, la Compañía Energética Meridional, fue consultado acerca de la cuestión de las informaciones sensibles y confidenciales. La Administración del BID concluyó que las informaciones consideradas confidenciales y sensibles, o que pudieran ser perjudiciales a las relaciones con el Banco, eran tan extensas, que la divulgación de una versión con supresión del texto del Informe del Panel y de la Respuesta de la Administración del Banco no sería viable. Atendiendo la premisa del OP–102 que favorece la divulgación de información, la Administración del BID decidió publicar el presente Resumen de las conclusiones y recomendaciones presentadas en el Informe del Panel y en la Respuesta de la Administración (BID, Mecanismos de Investigação Independente: Projeto da Usina Hidrelétrica de Cana Brava. Resumo do Relatório do Painel e da Resposta da Administração do BID, 2006: 01, subrayado nuestro). Este fragmento demuestra la fragilidad del mecanismo y la incapacidad del Banco para actuar de forma transparente, una vez que no queda claro el tenor de las informa- 179 ciones “consideradas confidenciales y sensibles”, irónicamente “tan extensas” que imposibilitaban la divulgación del informe final del proceso. Con relación al combate de fraudes y corrupción, el Banco menciona la existencia de la “Oficina de Integridad Institucional” (OII), “unidad central responsable (…) [de] recibir e investigar alegaciones de fraude y corrupción o de comportamiento antiético que impliquen actividades financiadas por el Banco o funcionarios del Banco” (BID, SUPERVISÃO e AUDITORIA, 2007). La oficina informa de resultados de investigaciones realizadas a tres comités: Comité de Fiscalización contra el Fraude y Corrupción (cuestiones de fraude y corrupción interna e implicando proyectos), Comité de Ética (cuestiones de conducta ética personal), Comité de Revisión de Conducta (cuestiones de acoso y discriminación). También existe “(…) la Oficina del Defensor del Pueblo, el Comité de Conciliación y el Tribunal Administrativo [que] tratan de quejas y reivindicaciones presentadas por funcionarios” (BID, Supervisão e Auditoria, sitio en Internet, 2007). Para el caso de denuncias de fraude y corrupción de firmas, entidades o individuos que participen de licitaciones o de proyectos financiados por el Banco, existe un comité específico, el Comité de Sanciones, que impone y divulga sanciones al comprobarse las irregularidades. Finalmente, el BID cita mecanismos de evaluación de los proyectos financiados, que deben ser utilizados durante el desarrollo de los mismos y después de su conclusión. Hay informes anuales para cada país miembro, con la situación de los proyectos en ejecución e informaciones relativas a los desembolsos de cada operación. Al término de cada operación de préstamo al sector público, se hace examen de los resultados y evaluación de la operación, generando un Informe de Conclusiones del Proyecto (“Project Conclusion Report – PCR”). Estos informes “serán puestos a disposición del público tras haber sido aprobados por el respectivo Departamento Regional de Operaciones” (BID, Política de Acesso às Informações, 2006: 07). El órgano responsable de la evaluación final es la “Oficina de Evaluación y Supervisión” (Office of Evaluation and Oversight – OVE), subordinado directamente a la dirección. Además de evaluaciones de operaciones ya concluidas en determinado país (“Evaluación del Programa del País”), la Oficina también hace evaluaciones acerca de un sector o un tema (“Evaluaciones Estratégicas”), o sobre la implementación de políticas específicas o de instrumentos de préstamo (“Evaluaciones de Políticas e Instrumentos”). Según el BID, los informes producidos por el OVE son puestos a disposición del público después de concluidas las consideraciones de la Dirección. 180 mecanismos y disposiciones en el contrato entre bid y pmsp En el contrato de préstamos del BID a la PMSP se encontraron algunos dispositivos de monitoreo y control del desarrollo del Programa. No se averiguó la utilización de tales dispositivos para el caso en estudio, pero se consideró interesante enumerar lo que puede ser exigido de la Intendencia por el contrato de préstamo. En primer lugar, en la Cláusula 4.02, el BID exige que se haga mantenimiento de obras/proyectos financiados por él: El Mutualista se compromete a: (…) presentar al Banco, durante los cinco (5) años siguientes la conclusión de la primera obra del Programa, y dentro del primer trimestre de cada año, un informe sobre el estado de esas obras y equipamientos y el plan anual de mantenimiento (…). Si se comprueba, en base a las inspecciones hechas por el Banco o nuestros informes recibidos, que el mantenimiento efectuado se encuentra por debajo de los niveles acordados, el Mutualista deberá adoptar, o hacer que sean adoptadas las medidas necesarias para que las deficiencias sean corregidas (BID; PMSP. Contrato de Empréstimo Nº 1479/OC-BR, 2004). Todavía queda una parte interesante, en la cual el Banco exige que cualquier alteración en el Reglamento Operacional del Programa debe ser consentida por escrito (Cláusula 4.03): (…) las partes contratantes están de acuerdo en que será necesario el consentimiento por escrito del Banco para que se pueda introducir cualquier alteración en la Regulación Operacional del Programa, y en los Convenios con los Subejecutores (Ídem). Es sabido, sin embargo, que ese no es un mecanismo que garantice la continuidad de las acciones, dado que el Programa fue alterado sin modificaciones formales en la Regulación Operacional y en el Marco Lógico. En la Cláusula 4.06, el Banco exige Informes de Progreso y Evaluación: El Mutualista, por mediación del Órgano Ejecutor, presentará en el Banco, para su aprobación, lo siguiente: (i) El Informe de ejecución del Programa (…) a ser presentado el 15 de junio y 15 de diciembre de cada año a partir del año 2004, que deberá incluir, 181 entre otras, informaciones relativas a las acciones y actividades cumplidas, a los productos realizados y metas alcanzadas, así como a las principales limitaciones encontradas y soluciones propuestas para superarlas. Además de eso, se indicarán los recursos utilizados por Subcomponente, analizando los efectivamente aplicados en el Programa con relación a lo programado (…). (ii) [El 15 de diciembre de cada año y con inicio en 2004, el Informe de Evaluación del Programa, preparado por una institución externa independiente. Esta evaluación analizará, en particular, el impacto[del Programa de acuerdo con la metodología acordada con el Banco, basada en estudios de acompañamiento, los indicadores establecidos en el marco lógico del Programa previamente acordado con el Banco y otros instrumentos que se establezcan.]Para realizar esta evaluación, tres (3) meses contados a partir de la vigencia de este Contrato de Préstamo, el Mutualista, por mediación del Órgano Ejecutor, deberá presentar al Banco para su aprobación la línea de base a ser utilizada en la evaluación anual del Programa. Dentro del plazo máximo de tres (3) años contados a partir de la vigencia de este Contrato, o cuando el 50% de los recursos del Programa hayan sido comprometidos, lo que ocurra primero, las partes deberán realizar una evaluación intermediaria del Programa (Ibídem). Dichas exigencias han sido cumplidas, pero no facilitan el monitoreo del Programa por la sociedad civil, una vez que los documentos producidos no están disponibles al público. Finalizado el Programa, y producido el Informe de evaluación ex–post, exigido en la cláusula 4.07 del contrato se establece que: [El Mutualista, por mediación del Órgano Ejecutor, deberá presentar al Banco, para su aprobación, doce (12) meses después de la fecha del último desembolso de Financiación, un informe de evaluación ex post sobre los impactos del Programa (Ibídem).] Con relación al control y las auditorías financieras, el BID también exige informes periódicos (cláusulas 5.01 y 5.02 del contrato): (…) durante el periodo de ejecución del Programa, las demostraciones financieras del Órgano Ejecutor y del Programa serán presentadas anualmente, debidamente auditadas por una empresa de auditores independiente aceptada por el Bando. (…) Durante el periodo de ejecución del Programa, el Mutualista, por mediación del 182 Órgano Ejecutor, presentará también al Banco, dentro de los sesenta (60) días siguientes al término de cada semestre, un informe semestral sobre la auditoría operacional y financiera del Programa que incluirá un informe específico sobre el examen de las solicitudes de desembolsos presentadas al Banco (Ibídem). No se tuvo acceso a informaciones sobre tales informes y auditorías, de forma que se no se pude saber si fueron realizados, ni tampoco si los productos de esos trabajos pueden ser accedidos. la experiencia de monitoreo de la financiación del bid a la pmsp El monitoreo de políticas públicas locales implica, en primer lugar, el acceso a información de calidad. Seguidamente, implica la capacidad de acceder y procesar las informaciones sistemáticamente, así como la posibilidad de verificar irregularidades y promover sanciones. Vimos que hay determinaciones legales referentes a la transparencia y el acceso a la información de programas y políticas públicas, así como órganos responsables del monitoreo del Ejecutivo en Brasil. El presente proyecto no tuvo como objetivo central verificar cómo dichos órganos y determinaciones funcionan en la práctica, ni si actuaron en el caso específico de la financiación del BID a la PMSP. Lo que se buscó fue el monitoreo del Programa “Rehabilitación del Centro de São Paulo” por la sociedad civil, construyendo una metodología para ello y evaluando las condiciones encontradas. Partimos del supuesto de que sería más fácil de monitorear un Programa local con financiación del BID, dado que implica a la mayor intendencia del País y a un organismo internacional que, como vimos en los puntos anteriores, dispone de una política de acceso a la información y de varios mecanismos de monitoreo y sanción, que son impuestos a los mutualistas. Se percibe que los principios de la legislación brasileña de transparencia, acceso a la información y participación social, no se dan en la práctica en ese caso, así como que los varios mecanismos del BID, que supuestamente favorecerían el monitoreo en relación a las políticas locales no financiadas por el organismo, no se hicieron presentes en el caso estudiado. En la práctica, el monitoreo del programa “Rehabilitación del Centro de São Paulo” por un equipo técnico movilizado para ello por un año, con apoyo financiero e institucional, no fue fácil, ni tampoco exitoso. 183 El acceso a la información se presentó como el principal obstáculo al monitoreo: hubo gran dificultad de acceso a informes y documentos del Programa. Aunque el BID mencione la cuestión de la transparencia como un principio, su política supone situaciones de excepción para no dejar a los documentos del proyecto disponibles. Durante la investigación, se verificó que tales situaciones acaban volviéndose la regla y no la excepción, una vez que no fue posible acceder a ningún documento de control de la implementación del Programa – informes de misión, informes de progreso – mediante el contacto con el Banco. De este modo, se dependió de la “buena voluntad” de los gestores locales, a lo que contribuyó el hecho de no estar regulada aún la legislación de sanción a los gestores que no concedan informaciones y documentos a los ciudadanos. De la misma forma, en el contrato del BID con la PMSP, no hay sanciones a los gestores que no concedan informaciones y documentos y no promuevan la transparencia y la participación social en programas financiados por el Banco. participación social la política de participación social del bid La comprensión del concepto de participación del BID se fundamenta en el precepto de que participar no consiste en decidir, sino en tener la posibilidad de influenciar las decisiones que deberán ser tomadas por las instancias de autoridades establecidas en cada caso (BID. Estratégia para promover a participação cidadã nas atividades do Banco Inter-americano de Desenvolvimento. Washington, 2004). De acuerdo con un documento del Banco sobre las estrategias para promover la participación, existen cuatro ámbitos de su actividad en los cuales la participación de los ciudadanos puede ser incorporada de manera sistemática: la definición de las agendas, planes y políticas de desarrollo de los países; la formulación de estrategias sectoriales y la estrategia del país; la elaboración y ejecución de proyectos; y la evaluación de las actividades realizadas. El Banco creó recientemente Comités Asesores de la Sociedad Civil (CASC), de los cuales resalta: En los países miembros, la oficina local del Banco se consulta con los Comités Asesores de la Sociedad Civil (Comités Asesores de la Sociedad Civil, CASC). El BID frecuentemente organiza eventos con la participación de representantes de la sociedad civil, tanto a nivel local como regional (BID, Consulta e Participação, sitio en Internet). 184 También se creó el CASC en Brasil, del cual forma parte el Instituto Pólis, junto a otras entidades no gubernamentales. A pesar de tratarse de una iniciativa importante, sólo se reúne una vez por año. Las entidades asociadas tendrán que trabajar para que el CASC pase a tener un papel más significativo en las políticas y el control social de proyectos, actuando junto al Banco. En el ámbito de ese proyecto interesa resaltar las políticas de participación en la preparación y ejecución de proyectos y en la evaluación de las actividades realizadas. Aunque esté puesta como una estrategia, el Banco subraya que es más susceptible de crearse instancias de consulta y participación en proyectos de fuerte impacto ambiental y social. El proceso para la creación de una instancia participativa tanto en la preparación como en la ejecución del proyecto no es tan simple, como podemos observar en la explicación del Banco: En esta orden, en una etapa preliminar de la preparación de las operaciones (perfil I o documento conceptual de proyecto), y ya que no todos los proyectos pueden ser sometidos a un proceso de consulta, el Gerente del Departamento Regional de Operaciones respectivo, o el Gerente del Departamento del Sector Privado, si fuera el caso, y en comunicación con el gobierno correspondiente conforme lo establecido anteriormente en este documento, determinará si un proyecto específico deberá tener un plan de consulta o participación, sea en el proceso de elaboración o durante su ejecución. En estos casos, el Comité de Revisión Gerencial (CRG) y el Comité de Préstamo, en consulta con el Comité de Medio Ambiente e Impacto Social (CESI) cuando fuera necesario, están encargados de verificar el debido cumplimiento de ese plan, en el cual las Representaciones del Banco en los países tendrán un papel operacional relevante (BID. Estratégia para promover a participação cidadã nas atividades do Banco Inter-americano de Desenvolvimento. Washington, 2004). Es decir, para que un proyecto sea considerado pasible de tener un plan y proceso de consulta y participación, debe pasar por una serie de gerentes y comités, especialmente por el gobierno responsable. El Banco resalta que la responsabilidad primaria de canalizar la participación en los proyectos es de los gobiernos miembros e instancias ejecutoras, y el papel del Banco consiste en estimular y promover la adopción de esos procesos participativos incluyéndolos debidamente en el diseño de las operaciones (Ídem). 185 En el caso del programa “Rehabilitación del Centro de São Paulo”, se incluyó en el contrato una cláusula determinando la creación del Consejo Consultivo del Programa, pero no hay previsión de sanciones en caso de incumplimiento: CLÁUSULA 4.08. Consejo Ejecutivo Acción Centro. Dentro de los doce (12) meses contados a partir de la fecha de vigencia de este Contrato, el Mutualista, por mediación del Órgano Ejecutor, deberá presentar al Banco, conforme lo acordado previamente entre las partes, evidencia de la creación y funcionamiento en la EMURB del Consejo Ejecutivo Acción Centro (BID; PMSP. Contrato de Empréstimo Nº 1479/OC-BR, 02 de Junio de 2004). Sabemos que el Consejo fue creado conforme a esa estipulación. No obstante, con el cambio de gestión, en 2005, se extinguió y se sustituyó por un comité gestor, sin participación de la sociedad civil, hecho sobre el cual el Banco no interfirió. En entrevista concedida en julio de 2007, Aderbal Curvello demostró desconocer el cierre del Consejo y reafirmó la importancia de la participación social para el Banco: Eso para mí es una novedad. No lo sabía. Nos dirigiremos al mutualista para saber lo que está ocurriendo” (…). Deseamos y esperamos que ocurra de esa manera, con participación. Creemos que construir juntos y con transparencia es la mejor solución para cualquier problema. Ojala eso siga sucediendo en Procentro. Estamos en un periodo de ajustes, todavía no terminado. Y cuando haya concluido, entendemos que va a continuar ocurriendo la participación social y todo lo que está previsto en el Programa (Aderbal Curvello, entrevista). A pesar de eso, la ejecución de un programa sin participación no se configura como incumplimiento de contrato, ni como objetivo de sanciones por parte del Banco – como la suspensión de desembolsos o la paralización de los trabajos: Hay motivos contractuales para la suspensión del desembolso, y entre ellos no está ese. No hay ningún caso de suspender el desembolso o cancelar un préstamo por causa de fallas en el control social. Lo que nosotros hacemos es sentarnos y ver lo que está sucediendo, de manera que podemos volver a tener el control que estaba previsto en el 186 contrato. Para nosotros, el tema del control social es importante, igual que es importante el tema ambiental. Por eso discutimos tanto antes esas cuestiones. Pero no necesita estar como motivo de suspensión del contrato. (Aderbal Curvello, entrevista) Finalmente, en función de las nuevas propuestas del Banco sobre participación, se buscaron informaciones sobre los recientes avances de las políticas en práctica. De acuerdo con las estrategias de promoción de la participación, debería producirse un Informe Anual sobre la Participación Ciudadana en las actividades del Banco a cargo del Grupo Interdepartamental de Trabajo sobre Participación y Sociedad Civil (GIPSC). No obstante, no fue posible encontrar ese documento en las informaciones puestas a disposición por el Banco en Internet. participación social en la financiación del bid a la pmsp El análisis de la estructura institucional/legal de la gestión de la financiación fue realizada a partir de la búsqueda de los decretos editados por las cuatro gestiones municipales implicadas en el Programa. Esos decretos dieron las bases de gestión para la financiación, a partir de la creación del órgano y de la Comisión Procentro, en la gestión Maluf (1993-1996). Dicha comisión tenía como función monitorear a las actividades del órgano Procentro – vinculado a la Secretaría de Vivienda, con el objetivo de coordinar las políticas de rehabilitación del área central de São Paulo. A partir de ese órgano y de esa comisión se iniciaron las primeras negociaciones y estudios para la contratación de financiación del BID para el Centro. Evidentemente, dichas instancias sólo tenían como función la coordinación de la financiación, estando éste circunscrito a un conjunto de acciones más amplio implicando al Centro. Los cambios de gestión en la Intendencia llevaron a modificaciones en esa estructura y en la propia propuesta de financiación, como se menciona en la reconstrucción histórica de esa publicación, entre ellas los cambios y/o revocaciones de los decretos iniciales, elaborados en la gestión Maluf. El cuadro a continuación enfatiza dicho proceso y resalta las características de atribución, composición, órganos y entidades participantes, número de miembros del poder público y de la sociedad civil, y número total de miembros de las instancias de participación y gestión responsables de los programas para el Centro, determinadas por cada gestión municipal. A partir de las características y del funcionamiento de esas instancias, investigados y descritos en el histórico del Programa, se procuró identificar las característica de 187 la instancia en cada momento, atribuyendo indicadores de funcionamiento positivos y negativos, en el sentido de facilitar o dificultar la participación ciudadana, entendiendo que la participación puede presentar varios niveles con diferentes posibilidades de acceso a las informaciones, calidad de debate y capacidad de intervención y dirección de políticas y programas. Para llegar a esos indicadores se ponderaron las condiciones objetivas de participación proporcionadas legalmente por la instancia – como, por ejemplo, la posibilidad de mayoría de la sociedad civil en las votaciones – y cuestiones de funcionamiento identificadas en la búsqueda histórica y en las entrevistas con actores que participaron de esas instancias. Con relación a los aspectos positivos, se apuntaron las siguientes condiciones: la posibilidad de deliberación; la implicación de proceso de capacitación técnica y educación popular; el fomento del debate público; la provisión de informaciones sobre el Programa; la regularidad del funcionamiento de la instancia; la posibilidad de acceso a los gestores y la paridad de representación en la instancia. Entre los aspectos negativos, destacan: la restricción numérica de los representantes; la dificultad de acceso por parte del “ciudadano común” (constitución de foros privilegiados); la poca representatividad del tejido social del Centro; la representatividad no paritaria, la naturaleza sólo consultiva y el funcionamiento puntual de la instancia. También se destacaron observaciones acerca de las condiciones de deliberación y representación en las instancias, casadas en criterios citados por Arnstein (1969). El trabajo de la autora supone un significativo esfuerzo por conceptualizar las experiencias de participación en programas/políticas urbanas locales norteamericanas vividas por ella. A pesar de haber sido escrito hace casi cuatro décadas y relacionarse a un contexto social y económico bastante diferente del nuestro, consideramos que presenta cuestiones y situaciones recurrentemente identificadas en nuestras experiencias de participación más recientes. El análisis de los indicadores y de las observaciones evidencia diferentes situaciones proporcionadas por las instancias de participación y gestión, que clasificamos en “participación restringida” y “participación ampliada”. Consideramos que la participación restringida posibilita el acompañamiento de las políticas o programas, pero no la interferencia de la sociedad en el proceso decisorio. Ya la participación ampliada permite no sólo el acompañamiento, sino la interferencia en esas políticas, de forma representativa y cualificada, teniendo en cuenta los intereses públicos. 188 Los indicadores creados contribuyen a visualizar mejor y categorizar los procesos participativos que envolvieron la financiación del BID para el Centro de São Paulo, o la ausencia de los mismos. Evidentemente no agotan la cuestión y merecen algunas reservas, que explicitamos en el análisis final sobre participación y control social en el Programa. A pesar de eso, son indicadores significativos y creemos que pueden ser adaptados y utilizados para análisis semejantes de otras políticas públicas locales. Cabe recordar que este trabajo no tuvo como objetivo una evaluación más detallada de los procesos que abarcaron al funcionamiento de las instancias participativas. Dicha tarea se mostró bastante compleja, pues requeriría el rescate histórico minucioso de los procesos junto a los actores que participaron en esas instancias a lo largo de catorce años (de 1993 a 2007). De la misma forma, no se realizó una evaluación de las otras instancias o formas de participación formales existentes, como los diversos consejos municipales en el ámbito de los cuales pueden haber sido discutidas acciones de financiación del BID a la PMSP ya que fueron comprendidas sólo aquellas directamente relacionadas a la financiación a lo largo de las gestiones: – La Comisión Procentro, en las gestiones Maluf/Pitta (1993-2000); – La Comisión Procentro, la Coordinadora Ejecutiva Acción Centro, el Foro de Desarrollo del Centro, y el Grupo Técnico de la Agencia de Desarrollo del Centro, en la gestión Marta Suplicy (2001-2004); – La Comisión Ejecutiva Especial, el Comité Gestor (Gcentro), y la Comisión Ejecutiva, en la gestión Serra/Kassab (2005-2008). Ese análisis resultó en el Cuadro II – Participación social y Estructura institucional/ legal de la gestión en la financiación del BID a la PMSP, que se complementa con la descripción de los actores, hecha en el Cuadro II. 189 190 AVC, SEPEX y CASA. Todos los anteriores y además: Inst. Eng., IAB, SECOVI. Todos los anteriores y además: ANHEMBI, GCM, SMT, CMTC, AR Sé; Todos los anteriores y además: DEATUR, GEPAC; Modifica la Comisión Procentro Modifica la Comisión Procentro 34.526/1994 35.455/1995 13 repres. 11 repres. 6 repres. Poder Púb. 6 repres. 3 repres. 2 repres. Soc. Civil Composición 19 miemb. 14 miemb. 8 miemb. Total Consultiva, propositiva y deliberativa Consultiva, propositiva y deliberativa Consultiva, propositiva y deliberativa Incumbencia (1) Consultar lista de siglas en la página seguir. (2) Comisión ubicada en la SEHAB. (3) Según búsqueda sobre el funcionamiento de la Instancia en la práctica. AVC, SEPEX. SEHAB, SMC, SEMPLA, SAR, CET, EMURB ; Crea la Comissión Procentro (2) 33.390/1993 Soc. Civil Poder Público Atribución Participantes (1) Decreto / Atribución Gestión – Maluf/Pitta (1993-2000) Observaciones hay instancia deliberativa pero no hay participación de grupos excluidos. No hay posibilidad de mayoría en las votaciones; hay instancia deliberativa pero no hay participación de grupos excluidos. No hay posibilidad de mayoría en las votaciones; hay instancia deliberativa pero no hay participación de grupos excluidos. No hay posibilidad de mayoría en las votaciones; NEGATIVAS Limitada numéricamente; Poco accesible al “ciudadano común”, No hay paridad; No hay capacitación técnica y educación popular; Poco representativa del tejcido social del Centro. Poco accesible al “ciudadano común”, No hay paridad; No hay capacitación técnica y educación popular; Poco representativa del tejcido social del Centro. Poco accesible al “ciudadano común”, No hay paridad; No hay capacitación técnica y educación popular; Poco representativa del tejcido social del Centro. POSITIVAS Hubo deliberación; Provisión de informaciones acerca del Programa; Funcionamiento regular Hubo deliberación; Provisión de informaciones acerca del Programa; Funcionamiento regular Hubo deliberación; Provisión de informaciones acerca del Programa; Funcionamiento regular Indicadores de funcionamiento Participación limitada Participación limitada Participación limitada Clasificación de Instancia de participación (3) participación social y estructura institucional/legal de gestión en la financiación del bid a la pmsp Cuadro l 191 Atribución Crea la Coordinaduría de Programas de Rehabilitación del Área Central PROCENTRO; Instituye un Grupo Ejecutivo de Gestión y la Comisión PROCENTRO Decreto / Atribución 40.753/ 2001 (41.397/ 2001 e 41.961/ 2002) 18 repres. Comisión PROCENTRO: Anteriores, más: OAB, SASP, SINDUSCON, Ass. Com. SP, UMM, Gaspar Garcia, Proj. Travessia, União de Mulheres. Grupo Ejecutivo de Gestión: no hay representantes de la sociedad civil Comisión PROCENTRO: Anteriores, más: SIS, SAS, SMMA, SIURB, SF, SJ, SEMAB, SEME, EMURB, COHAB, CONDEPHAAT, CEF Grupo Ejecutivo de Gestión: 01 Coordinador (Gabinete de la SEHAB); Empleados públicos de otros órganos municipales, conforme solicitud del coordinador. Número Ilimitado Poder Púb. Soc. Civil Participantes Poder Público Gestión – Marta Suplicy (2001-2004) no hay 13 repres. Soc. Civil Composición Número Ilimitado 31 miemb. Total Ejecución y Divulgación. Consultiva, propositiva y deliberativa (en parte) Incumbencia El Grupo tiene como funciones la coordinación y la ejecución de la política – se configura como un órgano interno de la gestión de la PMSP. No hay paridad; No hay capacitación técnica y educación popular Limitada numéricamente; Poco accesible al “ciudadano común”, No hay paridad; No hay capacitación técnica y educación popular; Poco representativa del tejcido social del Centro. – No hay participación Participación limitada hay posibilidad de participación en instancias deliberativas, pero no hay posibilidad de mayoría en las votaciones; los técnicos hacen la verdadera planificación, mientras que a los ciudadanos les queda la función periférica de control y, al final, la aprobación del plan. Fomento al debate público; Suministro de informaciones acerca del Programa; Acceso a los gestores; Funcionamiento regular; representativa del tejido social del Centro Clasificación de Instancia de participación NEGATIVAS POSITIVAS Observaciones Indicadores de funcionamiento 192 44.089/ 2003 Instituye el Foro de Des, Social y Económico, la Coordinación Ejecutiva Acción Centro (junto a EMURB ) y el Grupo Técnico de la Agencia de Desarrollo del Centro Decreto / Atribución Atribución Grupo Técnico de la Agencia de Desarrollo del Centro: ubicado en la Dirección de Desarrollo de la EMURB. Número Ilimitado Número Ilimitado 12 repres. Soc. Civil Composición Grupo Técnico de la Agencia de Desarrollo del Centro: No no hay determinado no hay representantes de la sociedad civil Foro de Desarrollo: Compuesto por los 31 representantes de la antigua Comisión PROCENTRO, representantes de la Comisión Ejecutiva de la OU Centro, miembros de los Consejos del Programa de incentivos selectivos, del Consejo de presupuesto participativo de Sé, del Consejo Habitacional y del Consejo de Política Urbana. Coordinaduría Ejecutiva: 2 representantes de cada: AVC, Fórum Centro Vivo, UMM, 6 repres. União de Mulheres, SEPEX y Consorcio SP Minha Cidade. Coordinaduría Ejecutiva :1 representante de la EMURB, 1 de la Sub Sé y 4 representantes de secretarías municipales relacionadas al programa; Poder Púb. Soc. Civil Participantes Poder Público Gestión – Marta Suplicy (2001-2004) no hay POSITIVAS NEGATIVAS Consultivo y propositivo/ Ejecución y Divulgación. Suministros de informaciones acerca del Programa Limitada numéricamente; Poco accesible al “ciudadano común”, No hay paridad; No hay capacitación técnica y educación popular; Poco representativa del tejcido social del Centro. Paridad; representativa del tejido social del Centro; Acceso a los gestores; Suministro Hubo sólo de informaciones acerca del Programa; Consultiva Fomento al debate público; Participación en procesos de capacitación técnica y educación popular Paridad; representativa del tejido social del Centro; Acceso a los gestores; Suministro Consultiva, de informaciones Hubo sólo propositiva y acerca del Programa; Consultiva de monitoreo Fomento al debate público; Participación en procesos de capacitación técnica y educación popular Incumbencia Número Consultiva y total de participantes propositiva ilimitado. 18 miemb. Total Indicadores de funcionamiento Clasificación de Instancia de participación El Grupo tiene como funciones la coordinación y la ejecución de la política – se configura como un órgano interno de la gestión de la PMSP. Formación de foros que no tienen función ni poder legitimado; Instancias utilizadas para provar la participación oopular con programas/políticas que no fueron construidos con participación; Presentación de programas/políticas de forma superficial, en reuniones. There is no participation; Restricted participation Ocurre la realización de foros, comités y consejos, pero los deberes y derechos de los diferentes elementos de esas instancias no están claros; Los ciudadanos participan exaustivamente, pero no Restricted logran interferir en los participation rumbos de las políticas; Los técnicos realizan la verdadera planificación, mientras que a los ciudadanos les queda la función periférica de control y, al final, la aprobación del plan. Observaciones 193 Comité Gestor: no hay representantes de la sociedad civil Comisión Ejecutiva: no hay representantes de la sociedad civil Comité Gestor (Gcentro): – Subintendente de Sé, Secretario de SEHAB, Secretario de SEMPLA, Secretario de Cultura, Secretario de la SIURB y Presidente de la EMURB. Comisión Ejecutiva (port. SEMPLA n15/ 2006): la Comisión será compuesta por el Grupo Técnico de Trabajo Nueva Luz: Secretario Ejecutivo, 2 rep. EMURB, 2 rep. SEMPLA, 1 rep. de Sub-Sé, SEHAB, SIURB, SF, SME y COHAB Instituye un Comité Gestor para el PROCENTRO y designa sus funciones Decreta que la Comisión Ejecutiva del Comité Gestor será ejercida por la SEMPLA. 45.832/ 2005 46.303/ 2005 46.780/ 2005 Fuente: Elaboración propia. Comisión Ejecutiva Especial: no hay representantes de la sociedad civil Soc. Civil Comisión Ejecutiva Especial: Subintendente de Sé, Secretario de SEHAB, Secretario de SEMPLA y Presidente de la EMURB. Poder Público Participantes Anula la creación de la Secretaría Ejecutiva y del Foro de Desarrollo y del GT – Agencia. Instituye una Comisión Ejecutiva Especial para aprobar proyectos de concesión de incentivos fiscales. Señala que la Comisión es provisoria hasta la instalación de Comisión Ejecutiva definitiva. Decreto / Atribución Atribución Gestión – Serra/Kassab (2005-actual) Soc. Civil 11 no repres. hay 6 no repres. hay 4 no repres. hay Poder Púb. 11 miemb. 6 miemb. 4 miemb. Total Composición Propositiva y Deliberativa Propositiva y Deliberativa Deliberativa – – – Observaciones Clasificación de Instancia de participación Limitada numéricamente; Poco accesible al “ciudadano común”, No hay paridad; No hay capacitación técnica y educación popular; Poco representativa del tejcido social del Centro. Limitada numéricamente; Poco accesible al “ciudadano común”, No hay paridad; No hay capacitación técnica y educación popular; Poco representativa del tejcido social del Centro. No hay participación El Grupo de Trabajo tiene como función la formulación del Proyecto Nueva Luz y de No hay proyectos relacionados al participación PROCENTRO. Se configura como órgano interno de gestión de la PMSP. Las atribuciones del Comité abarcan la supervisión, acompañamiento y deliberaciones acerca de las acciones, proyectos y estudios del PROCENTRO. El Comité se configura como órgano interno de gestión de la PMSP. A pesar de que no haya expirado el plazo del mandato de la Comisión establecida en 2003, el Limitada decreto anuncia su fin, numéricamente; sin instaurar una nueva Poco accesible al Comisión para las funciones “ciudadano común”, antes ejercidas por ésta. No hay No hay paridad; No hay Según ese decreto, la función participación capacitación técnica de la Comisión es sólo de y educación popular; aprobación de exención Poco representativa del fiscal de la ley de fachadas. tejcido social del Centro. – La Comisión tiene por función la ejecución de la política, configurándose como un órgano interno de gestión de la PMSP. Incumbencia POSITIVAS NEGATIVAS Indicadores de funcionamiento lista de siglas anhembi – Turismo e Eventos da Cidade de São Paulo S/A [Turismo y Eventos de la Ciudad de São Paulo] ar. sé – Administração Regional da Sé [Administración Regional de Sé] ass. com. sp – Associação Comercial de São Paulo [Asociación Comercial de São Paulo] avc – Associação Viva o Centro [Asociación Viva o centro] casa – Centro de Apoio Social e Atendimento do Município de São Paulo [Centro de Apoyo Social y Atención de la Municipalidad de São Paulo] cef – Caixa Econômica Federal [Banco Federal] cet- Companhia de Engenharia de Tráfego [Compañía de Ingeniería de Tráfico] cmtc – Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos [Compañía Metropolitana de Transportes Colectivos] cohab – Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo [Compañía Metropolitana Habitacional de São Paulo] condephaat – Conselho de Defesa do Patromônio Histórico, Arquitetônico, Arqueológico e Turístico do Estado de São Paulo [Consejo de Defensa del Patrimonio Histórico, Arquitectónico, Arqueológico y Turístico del Estado de São Paulo] deatur – Secretaria Especializada de Atendimento ao Turista [Secretaria Especializada de Atención al Turista] emurb – Empresa Municipal de Urbanização [Empresa Municipal de Urbanización] fcv – Fórum Centro Vivo [Foro Centro vivo] Gaspar Garcia – Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos [Centro Gaspar Garcia de Derechos Humanos] gcm – Guarda Civil Municipal [Guardia Civil Municipal] gepac – Grupo de Habitação e Embelezamento da Cidade [Grupo de Vivienda y Embellecimiento de la Ciudad] iab – Instituto dos Arquitetos do Brasil [Instituto de los Arquitectos de Brasil] ie – Instituto de Engenharia de São Paulo [Instituto de Ingeniería de São Paulo] oab – Ordem dos Advogados do Brasil [Orden de los Abogados de Brasil] ou centro – Operação Urbana Centro [Operación Urbana Centro] proj. travessia – Fundação Projeto Travessia [Fundación Proyecto Travesía] sar - Secretaria das Administrações Regionais [Secretaría de las Administraciones Regionales] 194 sas – Secretaria Municipal de Assistência Social [Secretaría Municipal de Asistencia Social] – Sindicato dos Arquitetos do Estado de SP [Sindicato de los Arquitectos del Estado de sp] secovi – Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis Residenciais e Comerciais de São Paulo [Sindicato de las Empresas de Compra, Venta, Alquiler y Administración de Inmuebles Residenciales y Comerciales de São Paulo] sehab – Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano [Secretaria de la Vivienda y Desarrollo Urbano] semab – Secretaria Municipal de Abastecimento [Secretaría Municipal de Abastecimiento] seme – Secretaria Municipal de Esportes, Lazer e Recreação [Secretaría Municipal de Deportes, Ocio y Recreación] sempla – Secretaria Municipal de Planejamento [Secretaría Municipal de Planificación] sepex – Sindicato das Empresas de Publicidade Exterior do Estado de SP [Sindicato de las Empresas de Publicidad Exterior del Estado de SP] sf – Secretaria de Finanças e Desenvolvimento Econômico [Secretaría de Finanzas y Desarrollo Económico] sinduscon – Sindicato da Indústria da Construção Civil do Estado de SP [Sindicato de la Industria de la Construcción Civil del Estado de SP] sis- Secretaria de Implementação das Subprefeituras [Secretaría de Implementación de las Subintendencias] siurb – Secretaria de Infra-estrutura Urbana [Secretaría de Infraestructura Urbana] sj – Secretaria de Negócios Jurídicos [Secretaría de Negocios Jurídicos] smc – Secretaria Municipal de Cultura sme – Secretaria Municipal de Educação [Secretaría Municipal de Educación] smma – Secretaria Municipal de Meio Ambiente [Secretaría Municipal de Medioambiente] smt – Secretaria Municipal de Transportes sub sé – Subprefeitura Sé [Subintendencia Sé] umm – União dos Movimentos de Moradia [Unión de los Movimientos por la Vivienda] união de mulheres – Associação União das Mulheres [Asociación Unión de las Mujeres] sasp 195 Cuadro ll actores con participación en instancias vinculadas a la financiación del bid a la pmsp Objetivos* Participación en instancias en las gestiones Sociedad civil sin fines 1984 de lucro Unir a los sectores empresariales y trabajar en la denfesa de la libre iniciativa; Representar y expresar la opinión legítima e independiente de los empresarios de São Paulo, buscando mejores caminos para el desarrollo. Maluf/Pitta (1993-2000); Marta (2001-2004); AVC Asociación Viva o Centro ONG Desarrollar los aspectos urbanísticos, culturales, funcionales, sociales y económicos del área central; Buscar el equilibrio económico y social de la metrópoli, para un pleno acceso a la ciudadanía y al bienestar de toda la población. Maluf/Pitta (1993-2000); Marta (2001-2004); CASA ** Centro de Apoyo Social y Atención de la Municipalidad de São Paulo (extinto) Sociedad civil sin fines 2000 de lucro Promover acciones de asistencia social para niños y adolescentes Maluf/Pitta (1993-2000) SP Minha Cidade Consorcio SP Minha Cidade [Mi Ciudad] (extinto) ONG Articular empresas y organizaciones civiles para la rehabilitación del Centro. Marta (2001-2004) FCV Foro Centro Vivo Sociedad civil 2000 organizada Articular a todas las personas que luchan por el derecho de permanecer en el Centro y transformarlo en un lugar mejor y más democrático, oponiéndose, así, al proceso de renovación urbana y exclusión urbana. Marta (2001-2004) Gaspar Garcia Centro Gaspar Garcia de Derechos Humanos ONG 1988 Favorecer la integración e inclusión social de moradores de favelas, viviendas precarias, personas que viven en la calle y colectores de materiales reciclables. Marta (2001-2004) IAB Insituto de los Arquitectos de Brasil Sociedad civil sin fines de lucro 1921 Congregar a los arquitectos para la defensa de la profesión, promoviendo el desarrollo de los profesionales arquitectos y de la arquitectura en todos sus campos de actuación. Maluf/Pitta (1993-2000); Marta (2001-2004); OAB Orden de los Abogados de Brasil Entidad de clase 1930 Proj. Travessia Fundación Proyecto Travesía Sociedad civil sin fines de 1995 lucro Sigla Nombre Categoría Ass. Com. SP Asociación Comercial de São Paulo 196 Fundación 1991 2003 Defender la Constitución, el orden jurídico del Estado democrático de derecho, los derechos humanos, la justicia social, y pugnar por la buena aplicación de las leyes, por la rápida administración de la justicia y por el perfeccionamiento de la cultura y de las instituciones jurídicas; Promover la representación, la defensa, la seleción y la disciplina de los abogados en Brasil. Maluf/Pitta (1993-2000) Garantizar los derechos de los niños y adolescentes Marta que estén en situación de risgo personal y/o social. (2001-2004) 1971 Representar al conjunto de los profesionales arquitectos en actuación en el Estado de São Paulo asociados o no a la entidad. Desarrolla susactividades en los siguientes campos: Remuneración de profesionales; Asistencia Jurídica; capacitación y complementación de la formación profesional; participación en las Políticas Públicas de Vivienda y Desarrollo Urbano y en el Foro Nacional de Reforma Urbana. Marta (2001-2004) 1946 Desarrollar, representar, promover y defender la actividad inmobiliaria en sus segmentos, dentro de patrones reconocidamente éticos y comprometidos con el deseo de la colectividad. Maluf/Pitta (1993-2000); Marta (2001-2004); 1989 Organización del sector de Medios Exteriores en tanto categoría profesional, de modo de garantizar a empresarios y trabajadores del Estado de São Paulo, un interlocutor ante Órganos Gubernamentales y la Sociedad Maluf/Pitta (1993-2000); Marta (2001-2004); 1934 Estudio, información, coordinación, protección y representación jurídica de la categoría económica de la Industria de la Construcción Civil, en el Estado de São Paulo, con el objetivo de colaborar con los poderes públicos y con las demás asociaciones hacia la solidaridad social, de estar subordinado a los intereses nacionales y de desarrollo de la capacidad productiva del sector. Maluf/Pitta (1993-2000); Marta (2001-2004); Movimiento 1987 La construcción de movimientos populares de base, con democracia interna, organización horizontal y autonomía, en defensa del derecho a la vivienda y a la ciudad, de políticas públicas con participación popular y de la autogestión como herramienta de construcción de la ciudadanía. Marta (2001-2004) ONG Promover la participación de las mujeres en defensa de sus derechos, buscando justicia e igualdad sociales y la consolidación de la democracia; Capacitar profesionales del área de la salud, seguridad pública y educación para promover el acceso de las mujeres a la justicia y a los derechos Marta humanos; Ofrecer orientación a las mujeres en (2001-2004) situación de violencia; Ofrecer talleres y grupos de experiencia; Promover acciones en asociación con ONGS y órganos gubernamentales para garantizar el apoyo y ampliación de los servicios, formatación de redes y formulación de políticas públicas de combate a la violencia. SASP Sindicato de los Arquitectos del Estado de SP SECOVI Sind. de las Empresas de Compra, Venta, Alquiler y Administración de Sindicato Inmuebles Residenciales y Comerciales de SP SEPEX Sindicato de las Empresas de Publicidad Sindicato Exterior del Estado de SP SINDUSCON UMM União de Mulheres Sindicato Sindicato de la Industria de la Construcción Civil Sindicato del Estado de SP Unión de los Movimientos Habitacionales Asociación Unión de las Mujeres 1981 Fuente: Elaboración propia. * Según material institucional de la entidad ** Órgano del gobierno municipal creado por el ex intendente Paulo Maluf en 1993 y transformado irregularmente en Asociación de la Sociedad Civil en 2000. Cerrado ese mismo año por irregularidad de la operación 197 Los resultados de las elaboraciones de estos cuadros son interesantes, dado que demuestran que las condiciones de participación en las diferentes legislaturas o gestiones son semejantes, a pesar de las notorias diferencias entre las instancias participativas establecidas por las mismas y a pesar de que los actores participantes hayan sido bastantes diversos de una gestión para otra. Tanto en las gestiones Maluf/Pitta (1993-2000) como en la gestión Marta Suplicy (2001-2004) las instancias proporcionaron una restricta participación. En el primer caso, a pesar de la posibilidad de deliberación, la escasa representación de la sociedad civil y, especialmente la ausencia de representantes de los grupos excluidos, demuestra un acceso restricto, poco representativo y no partidario del tejido social del Centro. En la gestión de Marta Suplicy (2001-2004), hubo una significativa mejora en la paridad y en la representación de los actores del área central. Sin embargo, hubo posibilidad de deliberación y una mayor representación de los grupos excluidos anteriormente del proceso que no había paridad, y por lo tanto era imposible que se obtenga la mayoría en las votaciones por parte de la sociedad civil. Solamente en 2003 hubo una modificación en la Coordinación ejecutiva y fue constituido un grupo de forma partidaria. Aunque hubiese un mayor peso de la sociedad civil, no hubo deliberación, sino que hubo sólo consulta. Esos formatos de participación no posibilitaron que la sociedad interviniera y guiara los rumbos de la política en cuestión, es decir, se trataba de instancias de una participación restricta. Resaltamos que en los espacios formales y no formales pudieron haber ocurridos otros procesos de participación de la sociedad civil, o haber sido pulverizados por otros espacios de interferencia en la planificación y en la implementación de las políticas en las secretarias municipales a las cuales no pudimos tener acceso. En 2005, con el inicio de la gestión Serra/Kassab (2005-2008), hubo una inflexión en la posibilidad de participación en la construcción y el acompañamiento del Programa. Por lo menos, las instancias existentes posibilitaban el acceso a las informaciones del Programa, a los gestores, a las propuestas y al curso del mismo. Todas fueron extintas, dando lugar a instancias limitadas a la coordinación del proyecto, con pocos representantes del poder público y ninguna posibilidad de participación de la sociedad civil. Eso significa que, desde el 2005, no hay ninguna posibilidad formal de participación de la sociedad civil en el programa de “Rehabilitación del Centro de São Paulo”. 198 control social En los ítems anteriores se analizaron las condiciones de control social del programa teniendo en cuenta, de forma separada, el acceso a la información, a las posibilidades de acompañamiento sistemático de la ejecución de las acciones y a la participación social en la definición y en el desarrollo de las mismas. En este ítem se evaluarán las posibilidades de control social analizando conjuntamente las cuestiones ya evaluadas y organizándolas por etapas de desarrollo del Programa y por la gestión municipal. Los indicadores de control social en el formato de preguntas y respuestas fueron elaborados con base en los estadios de los programas financiados por el BID determinados por el Banco, (muchas veces citados en sus documentos institucionales, aunque luego no siempre ocurran en la práctica) que generalmente coinciden con las etapas de una política pública local. En cada una de esas etapas se elaboran documentos, aunque no siempre públicos, lo que dificulta el acompañamiento del proceso. En el caso del procedimiento de adquisición de la financiación junto al BID son necesarias etapas, que describimos brevemente a continuación: – Preparación/planificación: En esa etapa se define el objetivo del proyecto, son establecidos sus componentes, costos y demandas, y estudios del impacto ambiental y de la ingeniería mediante consultorías. En esas etapas, el Banco ofrece soporte y realiza diversas misiones de apoyo y acompañamiento. – Aprobación: El Banco realiza las últimas exigencias para que se cierren los acuerdos. Es producido el marco lógico del proyecto que contiene las acciones, sus indicadores de acompañamiento y de resultados. En el caso de Brasil, es necesaria la aprobación previa del Senado para la firma del contrato. – Ejecución: El proyecto comienza a ser implementado. El prestatario es responsable por la ejecución y el Banco supervisiona los procedimientos y el préstamo de las cuentas. Se realizan dos misiones anuales para acompañar la marcha del proyecto, donde se analizan los indicadores de cada acción. – Término y evaluación: Esto ocurre sólo cuando el préstamo fue realizado totalmente. Es elaborado un documento de término evaluación del proyecto. Esa etapa es relativamente reciente en el Banco, y debe ser utilizada para perfeccionar nuevos contratos. 199 En este estudio, lo que se observó sobre el préstamo para el Centro de São Paulo es que, a pesar de que esas etapas teóricamente sigan una línea cronológica – cuando una etapa comienza y otra es oficialmente finalizada – en la práctica, eso no sucede. Eso se observa claramente después de la firma del contrato, el prestatario decide modificar las acciones previstas. Para alterar las propuestas son necesarios estudios y análisis que son característicos de la fase de planificación. De esta forma, un proyecto en ejecución que modifica las acciones, rehace los procedimientos de diagnósticos, los estudios de impactos y de propuestas. Principalmente, eso sucede con los cambios de gestión o la necesidad de revisión presupuestaria y de prioridades. El marco de referencia formulado para este proyecto interpreta el Programa de acuerdo con su ciclo de gerencia, o sea, de acuerdo con las etapas de las oportunidades de control social, señalando si estas oportunidades se llevaron a cabo en la práctica. Para el caso de São Paulo fueron elaboradas cuestiones que explicitan esas posibilidades de control social, en cada nivel de la política pública, generando tres grupos de análisis: (A) Planificación; (B) Ejecución y (C) Evaluación. El grupo Planificación fue divido en tres subgrupos: A1) Estructura institucional – para formulación/reformulación de la propuesta: Este ítem busca relacionar las instancias creadas tanto para administrar como para acompañar las políticas públicas. En el caso de São Paulo, las instancias de discusión y proposición seleccionadas para el análisis fueron creadas para discutir las políticas para el Centro de São Paulo, antes de que la financiación entrar en vigor. Fue en el ámbito de esas instancias en los cuales los estudios y las propuestas para la adquisición de la financiación de las intervenciones del área central fueron realizados. Se buscó, también en ese ítem evaluar si hubo divulgación acerca de los primeros contactos con el Banco y la marcha de las negociaciones, así como para acompañar como para monitorear el proceso de formulación de las políticas públicas. A2) Diagnóstico: El diagnostico consiste en una fase de preparación para la formulación de propuestas, donde son realizados estudios y análisis relacionando problemas y potencialidades sobre el tema en cuestión. El mismo es realizado siempre que surja una discusión sobre nuevos estudios y propuestas. A3) Formulación / reformulación de la propuesta: El proceso de formulación de la propuesta normalmente es antecedido por el del diagnóstico. El control social en esta etapa está relacionado a la posibilidad de acceso a la 200 información, viabilidad de discusión y proposición y al poder de decisión e influencia en el diseño de la propuesta final. El segundo grupo de análisis (grupo B) busca relacionar las posibilidades de control social en el período de Ejecución del Programa. En esta etapa ya está finalizado el objetivo de la propuesta y el acompañamiento consiste en verificar la marcha del Programa, su reembolso, y las prioridades de su implementación. El último grupo (C) busca verificar como se da la Evaluación del Programa, tanto en el ámbito de control del Banco financiador como la de la propia Intendencia. Cabe recordar que, junto al monitoreo, ésta es una etapa que entrecruzaría todas las otras, desde el inicio de la ejecución, y que debe ser realizada por medio de la mediación de los indicadores contenidos en el Marco Lógico del Programa. Sabemos que ese monitoreo ha sido realizado anualmente, por la consultoría de FIPE. Sin embargo, no tuvimos acceso a los informes. indicadores de control social para la financiación del bid a la pmsp a) planificación a1) estructura institucional – para formulación/reformulación de la propuesta Cuestiones/ indicadores 1. ¿Existía una instancia de la coordinación del proceso? Maluf/Pitta (1993/2000) (inicio de las negociaciones) Sí, el Procentro. Marta (2001/2004) (consolidación de la propuesta y firma del contrato) Serra/Kassab (2005/2008) (paralización y revisión de las acciones) Sí, la Coordinación de Programas del Área Central. Sí, el GCentro. No. No se aplica. 2. ¿Hubo una instancia participativa de acompañamiento del proceso? Sí, la Comisión Procentro – compuesta por el poder público y la sociedad civil. Sí. En un primer momento la Comisión Procentro (hasta el 2003) y, posteriormente, el Foro de Desarrollo de la coordinación Ejecutiva del Programa Acción Centro 3. ¿Como fue divulgada la intención de la intendencia en contraer un préstamo? Sin información. No se encontró ningún tipo de divulgación oficial. No hubo divulgación específica en la relación a retomar las negociaciones. 4. ¿Hubo una discusión pública en torno de los costos del proyecto? ¿La adquisición del préstamo fue cuestionada (cuestión financiera/ costo del préstamo)? No. En ningún momento hubo No se cuestionó sobre la discusión pública acerca de los pertinencia de dar continuidad o costos de la financiación. no a la adquisición del préstamo. No se aplica. 201 a2) diagnóstico Maluf/Pitta (1993/2000) (inicio de las negociaciones) Marta (2001/2004) (consolidación de la propuesta y firma del contrato) 5. ¿Se realizaron diagnósticos/lecturas para fundamentar la propuesta? Sí. Sí. 6. ¿Que órganos del poder público fueron implicados en el diagnóstico? SEHAB, SMC, SEMPLA, SAR, CET, EMURB, Anhembi, GCM, SMT, CMTC, AR. Sé, DEATUR e GEPAC. SIS, SEHAB, SEMPLA, SMC, SAS, SMT, SMMA, SURB, SF, SJ, SEMAB, SEME, EMURB, COHAB, CET, ANHEMBI, CONDEPHAAT e CEF. 7. ¿Se contrataron consultores para la realización del diagnóstico? ¿Cuáles? SOM (Skidmore, Owings & Merril) FIPE e PROMOM Engenharia. Sarah Feldman, FIPE e CEBRAP. 8. ¿Se contrataron consultores externos para la realización del diagnóstico? ¿Cuáles? SOM. Sin información. 9. ¿El diagnóstico fue consolidado en un documento? Sí. Carta Consulta 1998. Sí. En la revisión de la Carta Consulta, en la publicación “Reconstruir o Centro” y en el documento “Loan Proposal”. 10. ¿El documento fue publicado/ puesto a disposición? ¿En qué medios? No. Sí. En la publicación institucional y en el sitio del BID en Internet (Loan Proposal) 11. ¿Ese documento fue puesto a disposición para debate público, criticas e intervenciones? No. No. Hubo una presentación pública de: “Reconstruir o Centro”, pero el documento ya estaba finalizado. Cuestiones/ indicadores a3) formulación/ reformulación de la propuesta Maluf/Pitta (1993/2000) (inicio de las negociaciones) Marta (2001/2004) (consolidación de la propuesta y firma del contrato) Serra/Kassab (2005/2008) (paralización y revisión de las acciones) 12. ¿Hubo un debate público a partir del diagnóstico, para basar la formulación de la propuesta? No. No. No. 13. Si se realizaron debates, ¿estos resultaron en alteraciones de la propuesta? No. No. No. 14. ¿Se realizaron consultas o reuniones con segmentos técnicos o empresariales? Sin información. Sin información. Sin información. 15. ¿Se elaboró un documento con ejes preliminares de actuación/ propuesta preliminares para el debate público? No. No. No. Cuestiones/ indicadores 202 16. ¿Se realizó un proceso público de deliberación final en torno a la propuesta (congreso/conferencia/ foro)? No. No. No. 17. ¿La propuesta final ha sido organizada en un documento? Sí. Carta Consulta. Sí. Carta Consulta, “Reconstruir o Centro” e “Loan Proposal”. Sin información. 18. ¿Dicho documento fue publicado? ¿En qué medios? No. Sí. En la publicación de “Reconstruir o Centro” y, para el caso de “Acción Centro”, en CD- ROM y en el sitio del BID. No. 19. ¿Existió divulgación de las informaciones o participación en las etapas de envío y aprobación de la propuesta final junto al COFIEX/ BID/Senado? No. No. No. 20. ¿Hubo participación en la elaboración de los indicadores para el proyecto? No. No. No. b) ejecución del programa Cuestiones / Indicadores Marta (2001/2004) (consolidación de la propuesta y firma del contrato) Serra/Kassab (2005/2008) (paralización y revisión de las acciones) 21. ¿El contrato firmado fue llevado al público? Sí, al final de la gestión, en CD-ROM. (Acción Centro. São Paulo, EMURB, 2004) No se aplica. 22. ¿Hubo divulgación por parte de la intendencia? Sí, al final de la gestión, en CD-ROM. Informaciones en el sitio de la Intendencia, pero no vinculadas al Programa (Ej. Praça da República). 23. ¿Hubo divulgación del cronograma de las acciones? No. No. 24. ¿Fue elaborada una instancia participativa de acompañamiento de ejecución del proyecto? Sí. La Coordinación Ejecutiva y el Foro de Desarrollo. No. Fue extinguida. 25. ¿La ejecución del Programa fue acompañada en espacios participativos existentes (consejos, presupuesto participativo)? ¿Existió la posibilidad de interferencia en las acciones a partir de esas instancias? Fue acompañada de forma heterogénea en los consejos municipales. No existía la posibilidad de cambiar las acciones. Las propuestas ya estaban finalizadas y las decisiones de coordinación pasaban en el ámbito de la Comisión Ejecutiva y de la Secretaría de Gobierno. No. 203 26. ¿Existe la posibilidad de acompañamiento de las licitaciones referentes al proyecto? Había posibilidades de acompañar a través del diario oficial. Sin embargo, es necesario realizar una investigación a los medios. Había posibilidades de acompañarlo a través del Diario Oficial. Sin embargo, es necesario realizar una investigación diaria a los medios. 27. ¿Existe la posibilidad de control del reembolso público? Sí. A través de la Cámara Municipal. Sin embargo, tal acceso es limitado y depende de acceso a los gabinetes de senadores y de trabajo de especialistas que sistematicen los datos disponibles en el sistema Novoseo. Sí. A través de la Cámara Municipal. Sin embargo, tal acceso es limitado depende del acceso a los gabinete de senadores y del trabajo de especialistas que sistematicen los datos disponibles en el sistema Novoseo. 28. ¿Hubo fiscalización y monitoreo de la Cámara de los Senadores y del Tribunal de Cuentas de la municipalidad en el proyecto? Sin información. Hubo requerimiento del balance financiero del proyecto. (El Ejecutivo alega que lo entregó a la Cámara y el Legislativo alega que no lo recibió). 29. ¿Cómo esas instituciones hacen público el resultado del monitoreo? En el Tribunal de Cuentas hay posibilidad de acceso a los procesos, pero es necesario saber el número. En el tribunal de Cuentas hay posibilidad de acceso a los procesos, pero es necesario saber el número, 30. El Programa tiene informes semestrales de acompañamiento. ¿De qué forma están disponibles? Los informes no están disponibles sistemáticamente ni en el BID ni por la PMSP. Según el Banco, tales informes deben estar disponibles por el órgano ejecutor, que es la EMURB. Sin embargo, no tuvimos acceso a ninguno de esos documentos. Los informes no están disponibles sistemáticamente ni por el BID ni por el PMSP. Según el Banco, tales informes deben estar disponibles por el órgano ejecutor, que es la EMURB. Sin embargo, no tuvimos acceso a ninguno de esos documentos. 31. Las misiones del BID son registradas en “ayudas memorias”. ¿Están disponibles? De la misma forma que los informes trimestrales. Las Ayuda Memoria no están disponibles sistemáticamente ni por el BID, ni por la PMSP. Tuvimos acceso a algunos de esos documentos informalmente, a través de los gestores públicos. De la misma forma que los informes trimestrales, las Ayuda Memoria no están disponibles sistemáticamente ni por el BID, ni por la PMSP. Tuvimos acceso a algunos de esos documentos informalmente, a través de gestores públicos. 32. ¿Existe un espacio para denuncias de proyectos en ejecución en disconformidad con la propuesta/ presupuesto original? Las posibilidades serían a través de denuncia al MP, la cámara municipal y al TCM. El BID dispone del mecanismo de investigación Independiente, pero fue poco accionado. Las posibilidades serían a través de la denuncia al MP, a la Cámara municipal y al TCM. El BID dispone del mecanismo de investigación Independiente, pero fue históricamente poco accionado. 33. Cuando el BID identifica y recibe una denuncia, ¿cuál es el procedimiento? La denuncia debe ser hecha a la administración del Banco. Si no hay solución, se puede recurrir al coordinador del Mecanismo de Investigación Independiente que irá realizar una investigación, si la denuncia sea considerada procedente por un consultor nombrado por el Banco. La denuncia tiene que ser hecha a la administración del Banco. Si no hay solución, se puede recurrir al coordinador del Mecanismo de Investigación Independiente que realizará una investigación, en el caso de que la denuncia sea considerada procedente por un consultor nombrado por el Banco. 204 c) evaluación Cuestiones / Indicadores Respuestas 34. ¿El BID tiene mecanismos de evaluación parcial y final? El principal mecanismo de evaluación del BID es el monitoreo a través de los indicadores definidos en el Marco Lógico. 35. ¿Hay una evaluación en relación a cada acción finalizada? ¿Quién es el órgano responsable? Sólo la evaluación financiera El órgano responsable es la EMURB. La aprobación final es hecha por el BID. 36. ¿Esa evaluación está disponible? ¿Es posible debatirla? No. 37. ¿Esas evaluaciones son utilizadas para el ajuste del Programa durante su ejecución? En el caso de la financiación del BID a la PMSP no hubo ninguna interferencia de la evaluación en el ajuste del Programa. 38. ¿Cómo se hace la mediación de los indicadores (órgano responsable o entidad contratada)? Fue contrata la FIPE para elaborar los indicadores y monitorear anualmente. 39. ¿Ese monitoreo a través de indicadores está disponible al público? No. Los resultados de la mediación de contenidos en los informes de la FIPE para la PMSP, no están disponibles al público. En la elaboración de este instrumental, fue privilegiada la evaluación cualitativa del control social, identificando concomitantemente las posibilidades de acceso a la información, monitoreo, participación e interferencia en la marcha del programa financiado por el BID, desde su fase de preparación. La sistematización propuesta permitió la organización de las informaciones investigadas en la reconstitución histórica y confirmó la fragilidad del control social a lo largo de todo el proceso de formulación e implementación del Programa. Se comprobó un proceso no linear, en etapas que no ocurrieron de manera estanque. En este proceso, hubo una pequeña variante en las condiciones de control de las diferentes gestiones municipales y etapas, sobre la que el BID no interfirió mucho. La mayor parte de las preguntas formuladas, pensadas a partir de la idealización de las situaciones y los mecanismos que favorecían el control social, tuvieron respuestas negativas para el acceso a la información, monitoreo y la participación social, o no pudieron ser respondidas por falta de información nuestra al respecto – lo que también es un índice de fragilidad de control social para el caso estudiado. 205 recomendaciones para la ampliación del control social de políticas públicas locales De los principales resultados y las lecciones aprendidas con el test de los mecanismos de participación en el Programa dedicado al Centro de São Paulo, emerge una sensación de desilusión. El hecho de que después de treinta años de inicio del proceso de democratización del País, constituye una decepción que al ciudadano común no le es posible obtener datos básicos para el acompañamiento y monitoreo de una política pública en el ámbito de la más grande, más rica y más profesionalizada intendencia de Brasil. Al mismo tiempo, la investigación fue un estímulo para la repetición en número y calidad de los proyectos de aprendizaje de este tipo.72 El equipo compuesto por representantes del Instituto Pólis y care Brasil se propuso testar y utilizar algunos de los principales canales legítimos y éticamente aceptados para la participación activa en una política pública: – Recolección y evaluación sistemática de las noticias; – Contacto directo con los servidores públicos; – Contacto directo con los gestores públicos; – Contacto directo con líderes políticos; – Contacto directo con el consejo gestor sectorial; – Recolección y sistematización de los documentos oficiales; – Acceso a las cuentas públicas por el e-gobierno; – Contacto directo con el principal financista del Programa; – Contacto directo con el Legislativo y el Tribunal de Cuentas de la Municipalidad; – Realización de reuniones de trabajo y eventos especiales, tanto técnicas como abiertas al público; – Articulación con otras organizaciones de la sociedad civil; – Contratación de una consultora especializada. Aún utilizando todos estos canales, en mayor o menor grado, no se pudo obtener un cuadro completo y detallado de un programa especial de tres años de duración, geográficamente delimitado, que posee objetivos bien claros y definidos. Las tres dimensiones de la transparencia y de la responsabilidad del Estado fueron testadas, y ninguna de ellas obtuvo una respuesta satisfactoria, ya sea por parte de la intendencia de São Paulo, o por parte de la oficina del BID en Brasília: 206 a. responsabilidad acerca del presupuesto público; b. responsabilidad acerca de los procesos decisivos; y c. responsabilidad acerca de los resultados e impactos generados. Lo que parecía un detalle técnico, la ejecución del Programa, no a través de un órgano de la administración derecha, sino por medio de una empresa pública (la EMURB) volvió prácticamente imposible el acceso a los datos presupuestarios conforme lo previsto no sólo en la Constitución Nacional Federal, sino también en la Ley de Responsabilidad Fiscal y en el Estatuto de las Ciudades. Esta falta de transparencia no se resume a los datos presupuestarios, sino también en el acceso a los gestores públicos. En reuniones y seminarios organizados por este proyecto73, la EMURB envió como representantes en el debate a los integrantes de la empresa tercerizada para la gestión del Programa, limitando así la posibilidad del diálogo directo. Fue una decepción verificar que en términos técnicos, como la aplicación de herramientas de gerencia de proyectos, el Programa para Rehabilitación del Centro de São Paulo financiado por el BID deja mucho que desear: no solo se encuentra con fuerte atraso en la implementación, lo que debería generar acciones correctivas y modificaciones gerenciales urgentes que no fueron constatadas; gran parte de este atraso es debido a las recurrentes paralizaciones del Programa por sus propios gestores, o sea, se insiere dentro de las cuestiones de gobernabilidad del poder público. Esos resultados también son contrarios a las buenas prácticas de la gestión de proyectos. De la misma forma, contesta al mito divulgado por el BID de que varios años dedicados a los diagnósticos previos, estudios ex–ante, líneas de base y cálculos econométricos realizados antes del inicio del Programa contribuyeron para mejorar su eficacia y ampliar su impacto. Al fin de cuentas, este Programa es gestionado como toda y cualquier otra política pública de la intendencia: está sujeto a las conveniencias político-partidarias de la administración de permanencia, a la discontinuidad usual en períodos electorales, gestionada con la ausencia de controles externos y sin la evaluación del impacto disponible al contribuyente. Además, uno de los principales baches que se han constatado en el sistema gerencial del Programa fue la ausencia de una estrategia clara de análisis del costo/beneficio. Para este estudio, ninguno de los gestores entrevistados supo precisar: – cuánto cuesta esta política pública, computando todos los gastos involucrados; – las razones de viabilidad financiero-económica por la cual sería adecuado contratar un préstamo de deuda externa para financiar este Programa; 207 – cuáles son impactos positivos que el Programa traerá para el Tesoro Municipal y que posibilitarán a la Intendencia pagar esta deuda en el plazo previsto en el contrato hasta 2034. Como resalta Lisandra Guerra, consultora especializada del proyecto: Como muchos de los agentes idealizadores, promotores, ejecutores y fiscalizadores de los programas de recuperación urbana en general (tales como urbanistas, arquitectos, políticos, sociólogos, periodistas, entre otros) están recibidos y actúan en áreas del conocimiento poco relacionados a la administración financiera, se tiene de desvincular el análisis de un programa de recuperación urbana su naturaleza de operación financiera y, al mismo tiempo, minimizar la preocupación respecto a la eficiencia financiera de la aplicación del recurso, se crean mitos alrededor de la conveniencia de una financiación internacional. (Guerra, 2007) Con base en los datos disponibles sobre el Procentro, fue posible proyectar los servicios de la deuda usando como base el contrato que prevé seis años de carencia (contados a partir del 2003) y 25 años de amortización (de 2010 al 2034). Utilizando la proyección hecha por la intendencia de que la revitalización del Centro de São Paulo traerá un aumento del ingreso del ISS y del IPTU de US$ 13,4 millones al año74, los números muestran que el Procentro sólo comenzará a dar beneficios para el Tesoro Municipal treinta años luego de la firma del contrato. Solamente en 2004 el saldo pasa a ser levemente positivo, y el saldo acumulado solo deja el panorama negativo en 2034. Hasta ese entonces, la intendencia tendrá que sacar recursos de otras fuentes para pagar las cuotas de la deuda. En esa cuestión, el análisis crítico acerca del Procentro confirma las evaluaciones realizadas anteriormente por el IPEA75, referente al alto costo final de las políticas públicas financiadas con préstamo externo y frágil control acerca de su viabilidad económica-financiera76 recomendaciones Describiremos algunas recomendaciones para las mejoras de las condiciones de control social de una política pública municipal, mostrando las particularidades y las posibilidades inherentes a una financiación externa. 1) Recomendación al lector y a todos los interesados – ¡Acceder a la información es un derecho! Reproduzca proyectos de este tipo, como un espacio de test y de aprendi- 208 zaje en su municipalidad y divulgue el resultado buscando la calidad del debate sobre el control social de las políticas públicas. A fin de cuentas, ¡lo importante es estar presente, tanto en las reuniones del Presupuesto Participativo o del Plano Director, como estar presente – con espíritu crítico en las reuniones de los préstamos de cuentas! 2) Recomendaciones a la Intendencia Practicar una política de transparencia electrónica activa – la intendencia debe actuar proactivamente para que las informaciones integradas sobre sus políticas públicas, estén disponibles dando preferencia al uso de Internet porque facilita el acceso, pero disponiendo también archivos en formato PDF conteniendo datos e informaciones de calidad para el lector especializado. Calificar la acción del e-gobierno – los datos que son presentados al Tribunal de Cuentas de la Municipalidad que contienen las planillas necesitan pasar por dos tipos de calificación antes de estar accesibles al contribuyente por Internet: de un lado el georeferenciamiento para que el ciudadano pueda identificar la inversión y los gastos efectuados en el territorio de su interés (por barrio o por distrito) por otro lado, el agrupamiento en políticas públicas específicas, en el caso de estudio, aquí estudiado, dentro de las políticas de revitalización del Centro, el programa dentro de las políticas de revitalización del Centro, “Procentro”. Permitir bibliotecas sectoriales de acceso público – documentos de planificación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas deben estar disponibles en los archivos de las bibliotecas de los respectivos órganos, y accesibles a los contribuyentes trabas o impedimentos burocráticos artificiales que en la práctica impiden el ejercicio de la ciudadanía. Democratizar la gestión del “Procentro” – debe ser recreado el consejo gestor del Programa, como un espacio de diálogo y de acuerdo de las acciones de la intendencia en el centro de la ciudad, y en especial, como coordinador del esfuerzo de evaluación de los resultados e impactos al final de este Programa. 3) Recomendaciones a las organizaciones interesadas en la praxis del control social. Acompañar a los actores sociales – las políticas públicas no se dan al vacío, ellas constituyen el resultado de un equilibrio obtenido entre los diferentes actores sociales directamente involucrados en la planificación, en la implementación, en la financia- 209 ción y en la evaluación de la política. Así, identificar y acompañar las motivaciones y el discurso de estos actores a lo largo del tiempo es tan relevante como acompañar la ejecución presupuestaria. Actuar con un abordaje de procesos – las políticas públicas constituyen un proceso de construcción permanente. Desde su inicio y durante toda su implementación ofrecen oportunidades y variadas limitaciones a la participación, no se trata de un sistema cerrado y linear. Así, identificar las variaciones en el grado de la participación a lo largo del tiempo constituye un ejercicio analítico enriquecedor. Crear conocimiento especializado propio – además de las discusiones ideológicas, las organizaciones comunitarias o ONGs deben empezar a capacitar a los miembros para entender: (i) el ciclo del presupuesto público, (ii) el ciclo de la gerencia de proyectos (iii) los mecanismos de contabilidad pública. De esta manera, es posible estar en condiciones de accionar los operadores de la Justicia, en espacial al ministerio Público, como al ejercicio del derecho de acceso anual de las cuentas de la intendencia. 4) Recomendaciones a la Cámara Municipal y al Tribunal de Cuentas de la Municipalidad Ampliar información sobre la legalidad de los reintegros – la Cámara Municipal de São Paulo profesionalizó e especializó el análisis de cuentas de la intendencia por medio de la creación del Tribunal de Cuentas de la municipalidad, que debería informar activamente a la opinión pública, instituir mecanismos regulares de interacción y comunicación con la sociedad civil, y calificar las informaciones que fornece a los gabinetes de los senadores sobre la ejecución de las políticas públicas específicas. Evaluar la relación costo/beneficio – la Cámara Municipal debería garantizar por medio de una legislación específica, que contratos de financiación externa contraídos por la intendencia pasan por un análisis de relación costo/beneficio de su viabilidad económica-financiera, realizada por una auditoría externa en conjunto con la COFIEX, cuyos resultados fuesen proyectados en los futuros Planos Plurianuales de la Municipalidad. Divulgar la evaluación del impacto – el análisis del desempeño del Ejecutivo debería ultrapasar el actual foco en la legalización de los gastos, e incluir también evaluaciones acerca de los resultados e impactos obtenidos por las políticas públicas seleccionadas por medio del sorteo anual, ya sea directamente por los técnicos del Tribunal de Cuentas de la municipalidad o por la universidades públicas acordadas. 210 Realizar el testeo de nuevas herramientas – desde el momento en que la sociedad civil viene introduciendo y testeando hace décadas herramientas de ampliación de la participación popular y de control social, la Cámara Municipal y el Tribunal de Cuentas del Municipio podrían innovar en el test de instrumentos de evaluación con las organizaciones civiles en el tema de la evaluación del desempeño de las políticas públicas. 5) Recomendaciones al BID Implantar los mecanismos de sanción en los contratos – los contratos de financiación firmados por el Banco deben contener una cláusula que especifique las sanciones a sus empleados y representantes que se ocultan al contribuyente y la opinión pública, los documentos básicos de una financiación (línea de base, estrategia del proyecto, informes de consultoras, informes anuales de ejecución; evaluaciones internas). Promover la marcha rápida en la ejecución – el atraso de casi dos años en un proyecto con plazo de ejecución de seis años constituye un grave desvío con relación a las buenas prácticas de la gestión de los proyectos, en especial considerando que se trata de un préstamo que contribuye para la deuda externa y en el cobro de tasas y multas. Así, en el sitio del Banco debería haber una página dedicada a la transparencia de la financiación acoplada al cronograma de ejecución, que permita el chequeo rápido y el fácil ritmo de la marcha de los reintegros y de los costos involucrados en el proyecto, como el ente regulador de Brasil en la dirección del Banco debería recibir informes especiales sobre los riesgos financieros al país por proyectos con tal atraso de ejecución. Revisar el uso del Marco Lógico – el Marco Lógico ha sido utilizado de forma efectiva como herramienta de planificación y comunicación en la gestión del Programa en cuestión. De este modo, si el Marco Lógico constituye solo un formulario en la burocracia interna, debería ser abolido ya que dificulta y encarece la gestión del Programa. Sin embargo, si ese instrumento constituye efectivamente una herramienta de gestión, debe ser ampliamente divulgado a los actores involucrados y actualizado conforme la marcha del Programa, en especial en relación a los indicadores que sirven de base para la evaluación como a los resultados e impactos. Calificar el diálogo con la sociedad civil – el Comité de Asesores de la Sociedad Civil (CASC) del BID a servido más como una instancia política y consultiva en la estructura del Banco en Brasília, aunque no se permitió un debate técnico acerca de los préstamos problemáticos como el análisis en este proyecto y debería ser calificado en su 211 capacidad de análisis, bien como fortalecido en su capacidad de general recomendaciones a las operaciones del Banco. Fortalecer el rol del gobernador del Banco en Brasil – el gabinete del gobernador de Brasil en la dirección del Banco constituye una instancia de comunicación de doble mano: de un lado representa los intereses del gobierno brasilero, en especial del Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión, al mismo tiempo en que integra la estructura de la organización del Banco, y debería abrir espacio para consultas bianuales con actores de la sociedad civil sobre las operaciones financiadas por el Banco del País. Presentaremos algunas recomendaciones para mejorar las condiciones de control social de una política pública local, dejando en evidencias las particularidades y posibilidades inherentes a un Programa financiado por el BID. Para eso será adoptada la estructura de análisis en el restante trabajo, pensando en recomendaciones que aborden los tres ejes trabajados: transparencia y acceso de la información, monitoreo y sanción; y participación social. consideraciones finales Llegamos a la conclusión que el trabajo de monitoreo de políticas públicas requiere la actuación en dos frentes, que permiten identificar las correlaciones de fuerzas envueltas en la construcción de un programa público: la recomposición del histórico de la política pública y la evaluación de las condiciones de control social durante las etapas de elaboración, implementación y evaluación de la política. El trabajo desarrollado para el caso de la financiación del BID a la PMSP demostró, a través del instrumental elaborado, que las posibilidades de control social han sido frágiles – cuando no inexistente- en prácticamente todas las etapas del proceso, marcadas por las rupturas y retomadas provenientes de los cambios de la gestión municipal. En ese sentido, la reconstitución histórica se volvió bastante relevante, por develar los caminos efectivos por los cuales el Programa ha sido planificado y ejecutado. La situación en que se encontraba el Programa en el inicio de 2007 dificultó el ejercicio de control social conforme ha sido planificado – un acompañamiento preciso y detallado de todas sus etapas, de su práctica de ejecución y de los impactos generados por el mismo. El acceso a la información es pre-requisito básico para el ejercicio del control 212 social, sin embargo, los datos adquiridos fueron escasos y accesibles de forma poco institucional. La información obtenida tuvo que ser procesada, lo que requirió de técnicos especializados, tiempo y recursos – dificultando el monitoreo por parte de la sociedad. Además, la ausencia de instancias de participación en las cuales se pudiera discutir el progreso del Programa dificultó más el acceso a los datos y a los gestores. Todos estos factores dificultaron su monitoreo. A pesar de las dificultades, los resultados de nuestro intento de monitoreo nos permiten arribar a las siguientes conclusiones acerca del Programa: – Hubo largos atrasos y discontinuidad del Programa, lo que contribuye mucho para la situación actual de baja ejecución de acciones e inversiones; – Hay diferentes interpretaciones referentes a los objetivos y estrategias por parte de los gestores involucrados en el proceso, inclusive entre los técnicos del BID. Eso también contribuye para la constante fase de revisión de las acciones; – Tales cuestiones demostraron que el Programa se caracteriza por conflictos continuados por el acceso a los recursos. Ello abre oportunidades de participación temporaria por ciertos actores mientras las cierra para otros, en alternancia. Además de eso, el Programa no sigue un ritmo lógico, racional y objetivo de ejecución, sus costos no son transparentes y hay dudas con relación a las ventajas financieras de la operación de crédito. Esas constataciones se evidenciaron a partir de la recomposición histórica de la financiación. Frente a este cuadro, se fortaleció en el proyecto el frente de trabajo de construcción de instrumentos de evaluación de las condiciones de control social en las políticas públicas locales, destacando tres puntos ya citados: el acceso a la información, las posibilidades de monitoreo y la sanción y la participación social en la definición e implementación de las política públicas. Por lo tanto, dividimos el análisis en dos bloques: (a) el aparato legal, institucional e contractual, unido con el discurso acerca de las posibilidades del control social; (b) como se dio la tentativa de control, evidenciando las dificultades y facilidades de ese proceso. Se observó que hay una gran discrepancia entre las leyes y los hechos, siendo extremadamente frágil la posibilidad real de control social. Los resultados de nuestra experiencia confirman los del análisis del proceso histórico de la financiación del BID a la PMSP: a lo largo de todo el proceso hubo poca transparencia, poco moni- 213 toreo y frágiles proceso de participación social. Por lo tanto, nuestra experiencia es congruente con el proceso como un todo, que estuvo marcado por pésimas condiciones de control social. Por último, resaltamos que nuestra hipótesis inicial, de que sería más fácil monitorear un Programa financiado por el BID, no se confirmó, evidenciando la necesidad de que el poder público local, el Banco y la sociedad civil trabajasen para mejorar las condiciones de control social de las políticas públicas. Con el objetivo de contribuir para ello, realizamos una serie de recomendaciones al final de nuestro trabajo. 214 notas 66Entre otros asociados vinculados al sector patronal y empresarial, podemos mencionar las instituciones de bastante relevancia en la economía de la ciudad, del estado y del País, tales como: Federación Brasileña de Bancos (FEBRABAN), Federación de las Industrias del Estado de São Paulo (FIESP), Federación de Hoteles, Restaurantes, Bares y Similares del Estado de São Paulo, Federación del Comercio del Estado de São Paulo (FECOMÉRCIO), Federación Interestadual de las Instituciones de Crédito, Financiación e Inversión (FENACREFI). En este sentido, participan también la Asociación Nacional de las Corretoras de Valores, Cambio y Mercancías (ANCOR), Asociación Nacional de las Instituciones de Crédito, Financiación e Inversión (ACREFI). Hay varios órganos del Gobierno del Estado de São Paulo asociados a la AVC, tales como: Cuerpo de Bomberos del Estado de São Paulo, Empresa Metropolitana de Planificación de la Gran São Paulo (EMPLASA), Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos de São Paulo (EMTU), Escuela Estadual de São Paulo, Policía Civil del Estado de São Paulo (DEATUR), Policía Militar del Estado de São Paulo (7º BPM-M) Secretaría de Estado de la Educación, Secretaría de Estado de la Justicia y Defensa de la Ciudadanía, Secretaría de Estado de Transportes Metropolitanos y Tribunal de Justicia de São Paulo. 67Un listado de los edificios ocupados puede ser encontrado en “Observatório do uso do solo e da gestão fundiária do Centro de São Paulo” (informe de investigación). São Paulo: LABHAB/LILP, 2006, p. 271. 68SÃO PAULO (Municipalidad). Sitio de la Intendencia Municipal de São Paulo. Disponible en: http:// portal.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/gestaopublica/processos/0009. Acceso en: 15 jul 2007. 69La modalidad de licitación de tipo “concurrencia” es necesaria para la contratación de las acciones más caras, con montos por encima de R$ 1.5 millón, en los casos de obras e ingeniería y por encima de R$ 800 mil para servicios, de acuerdo con la Ley Federal nº 8.666/93 y sus alteraciones. 70En el contrato de préstamo del BID a la PMSP, Cláusula 4.01, se definieron las siguientes condiciones para la realización de licitaciones: “cuando el monto estimado de los bienes y servicios correlatos es igual o superior a un monto equivalente a US$350.000 (trecientos y cincuenta mil dólares), o cuando el valor de las obras es igual o superior a un monto equivalente a US$5.000.000 (cinco millones de dólares) y siempre que el Órgano Ejecutor o la entidad encargada de efectuar las licitaciones pertenezcan al sector público, se aplicará la licitación pública internacional como método de adquisición de bienes o contratación de obras y servicios correlatos, de acuerdo con lo dispuesto en el Anexo B [del contrato]” (BID / PMSP. Contrato de Empréstimo No 1479/OC-BR, 02 de Junio de 2004). 71BID. Mecanismo Independiente de Investigación. Avisos e Informes. Disponible en: http://www. iadb.org/aboutus/iii/independent_invest/notices.cfm?language=spanish. Acceso en: 20 mar 2007 y BID. 72. Para experiencias relacionadas, ver, por ejemplo, BARROS, F. (Org.) (2001) Banco Mundial, participação, transparência e responsabilização: a experiência brasileira com o Painel de Inspeção. Brasília: Rede Brasil. 215 73. Reunión técnica realizada en 14/12/07, y seminario realizado en 17.03.08, fechas para las cuales la EMURB había previamente confirmado su participación. 74. Para una introducción a los potenciales y limites de concretización de este tipo de meta, véase el estudio del Banco Mundial “Impact Evaluation Report: Building Institutions and Financing Local Development, Lessons from Brazil and the Philippines” Report Nº 18727 de 1998. 75. Ver del mismo autor, Ricardo Soares, los trabajos: “Avaliação do financiamento do Banco Mundial ao Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural no Nordeste” Brasília: IPEA – Revista Planejamento e Políticas Públicas Nº 15 pp. 131-161, Jun 1997 y también “Dívida pública externa: empréstimos do BIRD ao Brasil” Brasília: IPEA - Revista Planejamento e Políticas Públicas Nº 21 pp. 103-150, Jun. 2000; disponibles en el sitio: www.ipea.gov.br. 76. Un programa correlativo, anterior al Procentro, que presenta un problema similar en la relación costo/beneficio es el programa “Cingapura”, que recibió la financiación del BID durante la gestión Maluf, y hasta hoy se encuentra con serios problemas de regularización de fondos y amplios costos adicionales no previstos originariamente en el contrato de préstamo. referencias bibliográficas arantes, p. f. O ajuste urbano: as políticas do Banco Mundial e do bid para as cidades latinoamericanas. Tesis de maestría. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. São Paulo, 2004. arnstein, Sherry r. A Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Planning Association, Vol. 35, No. 4, July 1969, p. 216-224. Disponible en: http://lithgow-schmidt. dk/sherry-arnstein/ladder-of-citizen-participation.html. Acceso en: oct 2007. associação viva o centro. bid libera recursos para Ação Centro. Revista Urbs. São Paulo, ano viii, n. 35, ago./sept. 2004. associação viva o centro. Poder público no centro. Revista Urbs. São Paulo, ano vii, n. 32, oct./nov. 2003, p. 42. balcão, n.; teixeira, a. c. (Orgs.). Controle social do orçamento público. Revista Pólis n. 44. Instituto Pólis: São Paulo, 2003. laboratório de habitação e assentamentos humanos fauusp; lincoln institute of land policy. Avaliação dos instrumentos instituídos ou implementados nos últimos 15 anos na área central de São Paulo. En: Observatório do uso do solo e da gestão fundiária no Centro de São Paulo. 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Contrato de Empréstimo No 1479/oc-br, 02 de Junio de 2004. bid. 217 instituto pólis coordinación executiva: Anna Luiza Salles Souto, Elisabeth Grimberg, Silvio Caccia Bava (coordenador general). equipo técnico: Adriano Borges, Agnaldo dos Santos, Altair Moreira, Ana Claudia Teixeira, Anna Luiza Salles Souto, Cecilia Bissoli, Christiane Costa, Cristiane Gomes, Daniela Greeb, Elisabeth Grimberg, Éllade Imparato, Gerson Brandão, Hamilton Faria, Inácio da Silva, Isadora Tsukumo, Jane Casella, Jorge Kayano, José Augusto Ribeiro, Juliana Sicoli, Kazuo Nakano, Lizandra Serafim, Luís Eduardo Tavares, Maíra Mano, Margareth Uemura, Maria do Carmo Albuquerque, Mariana Romão, Marilda Donatelli, Natasha Menegon, Nelson Saule Júnior, Nina Best, Osmar Leite, Othon Silveira, Paula Santoro, Paulo Romeiro, Patrícia Cobra, Pedro Pontual, Renato Cymbalista, Silvio Caccia Bava, Tania Masselli, Veridiana Negrini, Veronika Paulics,Vilma Barban,Viviane Nebó. equipo administrativo: Benedita Aparecida de Oliveira, Cristina Rodrigues, Diego da Silva, Fabiana da Silva, Gisele Balestra, João Carlos Ignácio, Lucas de Figueiredo, Messias Pinto, Rosângela da Silva, Silvana Cupaiolo, Tânia Pesso, Tereza Teixeira. estagiários: Bruna Attina, Carolina Caffé, Cláudia Nogueira, Isabel Ginters, Natasha Zanardi, Stacy Torres, Vanessa Koetz. colaboradores: Adriana Fernandes, Beatriz Vieira, Cláudio Lorenzetti, Daniel Kondo, Dinalva Roldan, Fernanda de Almeida, Gabriela Lotta, Hugo Bellini, José Carlos Vaz, Patrícia Gaturamo, Pedro Garcia Consejo Diretor y Fiscal diretora presidente: Teresa Belda diretora vice-presidente: Marta Gil asesores: Ana Claudia Teixeira, Anna Luiza Salles Souto, Francisco de Oliveira, Hamilton Faria, Heloísa Nogueira, Jane Casella, José Carlos Vaz, Ladislau Dowbor, Marco Antonio de Almeida, Elisabeth Grimberg, Teresa Belda, Marta Gil, Nelson Saule Jr., Osmar Leite, Paulo Itacarambi, Peter Spink, Renata Villas-Boas, Silvio Caccia Bava, Vera Telles, Veronika Paulics. Este livro foi composto nas fontes Dante e The Sans e impresso em Dezembro de 2008 pela Maxprint sobre Pólen Soft 70g/m².