Doutrina
Aspectos Jurídicos da Plataforma Continental Brasileira
ELISSON PEREIRA DA COSTA
Mestrando em Direito pela Universidade Católica de Santos, Especialista em Direito
pela FGV, Professor de Direito Administrativo do Complexo Jurídico Damásio de
Jesus e da Graduação e Pós-Graduação da Faculdade de Direito Damásio de Jesus,
Advogado Concursado da Petrobras Transporte S/A.
RESUMO: O presente texto tem como objetivo apresentar um estudo acerca da
plataforma continental brasileira e suas implicações tanto no âmbito das
normas internas quanto no plano da normatização internacional. Como se
trata de um assunto multidisciplinar, tomaremos como base o Texto
Constitucional e a legislação ordinária sobre o tema, bem como as
disposições da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar.
PALAVRAS-CHAVE: Plataforma continental; bem público; Direito do Mar.
ABSTRACT: This paper aims to present a study on the Brazilian continental shelf
and its implications both at the internal rules in terms of international norms.
As this is a matter multidisciplinary we will build on the Constitution and
ordinary legislation on the subject, and the provisions of the UN Convention
on the Law of the Sea.
KEYWORDS: Continental shelf; public well; Law of the Sea.
SUMÁRIO: Considerações iniciais; 1 O conceito jurídico da plataforma
continental; 2 Fixação dos limites da plataforma continental brasileira;
Considerações finais; Referências.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Assunto pouco explorado pela doutrina administrativista é
aquele acerca da plataforma continental brasileira, por isso
assumimos o desafio de traçar algumas considerações sobre a
questão da definição legal da plataforma continental, bem como o
procedimento para fixação de seus limites, uma vez que há um
interesse público latente acerca dessa temática como veremos
adiante.
O estudo de um assunto como o aqui proposto passa
necessariamente pela disciplina constitucional. Antes, porém,
destaca-se que o Decreto nº 28.840, de 8 de novembro de 1950,
declarava integrada ao território nacional a plataforma submarina, na
parte correspondente a esse território, definindo-a como aquela que
borda os continentes e ilhas e se prolonga sob o alto mar, como
verdadeiro território submerso, constituindo, com as terras a que é
adjacente, uma só unidade geográfica 1.
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Joeirando os dispositivos das Constituições brasileiras,
verifica-se que o tema relativo à plataforma continental foi tratado pela
primeira vez na Constituição de 1967, a qual, em seu art. 4º, inciso III,
incluía entre os bens da União a plataforma submarina 2.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, no
Capítulo II do Título III, que disciplina sobre a organização do Estado,
na norma contida em seu art. 20, incisos I e V, inclui, entre os bens da
União, e outros, os que atualmente lhe pertencerem, além dos
recursos naturais da plataforma continental 3.
Percebe-se que o Texto Constitucional não inclui a plataforma
como bem da União, mas sim os seus recursos naturais. Entretanto,
como mencionado acima, a Constituição de 1967 fez menção
expressa à plataforma submarina como bem da União. Dessa
maneira, como a Constituição Federal de 1988 é clara ao estabelecer
que são bens da União os que atualmente lhe pertencerem, dúvidas
não há quanto a sua titularidade. Claro está que a plataforma é um
bem público federal.
As disposições infraconstitucionais acerca da plataforma
continental encontram-se delineadas na Lei nº 8.617/1993 e no
Decreto nº 9.8145/1989, além da Convenção das Nações Unidas
sobre o Direito do Mar concluída em Montego Bay, Jamaica, em 10 de
dezembro de 1982, as quais serão estudados a seguir.
1 O CONCEITO JURÍDICO DA PLATAFORMA CONTINENTAL
Os estudiosos do Direito Administrativo tratam da plataforma
continental no capítulo referente aos bens públicos, limitando-se
apenas a apresentar a sua definição legal. É no mesmo sentido a
doutrina do Direito Ambiental.
José dos Santos Carvalho Filho classifica os bens públicos
quanto à titularidade em federais, estaduais, distritais e municipais,
incluindo a plataforma continental como um bem público federal 4.
Para o entendimento adequado da temática aqui debatida, é de
extrema importância a compreensão dos conceitos de mar territorial,
zona contígua, zona econômica exclusiva e, por fim, plataforma
continental.
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A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar
(CNUDM), em seu art. 2º, determina que a soberania do Estado
costeiro estende-se além do seu território e das suas águas interiores
e, no caso de Estado arquipélago, das suas águas arquipelágicas, a
uma zona de mar adjacente designada pelo nome de mar territorial.
O mar territorial brasileiro, segundo o art. 1º da Lei nº
8.617/1993, compreende uma faixa de doze milhas marítimas de
largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e
insular, tal como indicada nas cartas náuticas de grande escala,
reconhecidas oficialmente. O Brasil exerce soberania sobre o mar
territorial e esta se estende ao espaço aéreo sobrejacente, bem como
ao seu leito e subsolo.
Zona contígua pode ser definida como a faixa que se estende
das doze às vinte e quatro milhas marítimas, contadas a partir das
linhas de base que servem para medir a largura do mar territorial. Nela
o Brasil poderá tomar medidas de fiscalização necessárias para evitar
as infrações às leis e aos regulamentos aduaneiros, fiscais, de
imigração ou sanitários, no seu território, ou no seu mar territorial;
reprimir as infrações às leis e aos regulamentos, no seu território ou
no seu mar territorial 5.
A zona econômica exclusiva situa-se além do mar territorial e a
este adjacente, é sujeita ao regime jurídico específico e compreende
uma faixa que se estende das doze às duzentas milhas marítimas,
contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura
do mar territorial.
Na zona econômica exclusiva, o Brasil tem direitos de
soberania para fins de exploração e aproveitamento, conservação e
gestão dos recursos naturais, vivos ou não vivos, das águas
sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e seu subsolo, e no que
se refere a outras atividades com vistas à exploração e ao
aproveitamento da zona para fins econômicos.
O Brasil, no exercício de sua jurisdição, tem o direito exclusivo
de regulamentar a investigação científica marinha, a proteção e
preservação do meio marítimo, bem como a construir, operar e usar
de todos os tipos de ilhas artificiais, instalações e estruturas. A
investigação científica marinha na zona econômica exclusiva só
poderá ser conduzida por outros Estados com o consentimento prévio
do Governo brasileiro nos termos da legislação em vigor que regula a
matéria 6.
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No tocante à plataforma continental do Brasil, os arts. 11 a 14
da Lei nº 8.617/1993 estabelecem que esta compreende o leito e o
subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar
territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu
território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até
uma distância de duzentas milhas marítimas das linhas de base, a
partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que
o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância.
Para efeitos de exploração de recursos naturais, o Brasil exerce
direitos de soberania sobre a plataforma continental, a regulação da
investigação científica marinha, proteção e preservação do meio
marinho, bem como a construção, operação e o uso de todos os tipos
de ilhas artificiais, instalações e estruturas e direito exclusivo do País
no exercício de sua soberania.
A investigação científica marinha, na plataforma continental, só
poderá ser conduzida por outros Estados com o consentimento prévio
do Governo brasileiro, que tem o direito exclusivo de autorizar e
regulamentar as perfurações na plataforma continental, quaisquer que
sejam os seus fins.
Destaca-se também o reconhecimento a todos os Estados do
direito de colocar cabos e dutos na plataforma continental, cujo
traçado da linha para a colocação de tais cabos e dutos dependerá do
consentimento do Governo brasileiro.
Para melhor visualização do assunto, tem-se o diagrama
abaixo, lembrando que uma milha náutica equivale a 1852km:
Passemos agora a abordar a questão da fixação do limite
exterior da plataforma continental.
2 FIXAÇÃO DOS LIMITES DA PLATAFORMA CONTINENTAL
BRASILEIRA
O art. 76 da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do
Mar (CNUDM) estabelece que os países que possuem uma margem
continental que se estenda além das 200 milhas marítimas das linhas
de base poderão apresentar à Comissão de Limites da Plataforma
Continental (CLPC) as informações sobre os limites exteriores da
Plataforma Continental (PC) que ultrapassem as 200 milhas
marítimas, respaldadas nos critérios estabelecidos pela CNUDM e em
aspectos técnicos e científicos.
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Em 15 de setembro de 1989, por meio do Decreto nº 98.145, foi
aprovado o plano de levantamento da plataforma continental
brasileira, definindo as diretrizes para a delimitação do bordo exterior
da referida plataforma.
Como visto anteriormente, a plataforma continental de um
Estado costeiro é definida, na Parte VI da Convenção, como sendo o
leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu
mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural do seu
território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até
uma distância de 200 milhas marítimas das linhas de base a partir das
quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo
exterior da margem continental não atinja essa distância.
Nessa mesma Parte VI, no art. 76, é dito na Convenção que o
Estado costeiro deve estabelecer o bordo exterior da margem
continental, quando essa margem se estender além das 200 milhas
marítimas, de acordo com os seguintes critérios alternativos: uma
linha traçada com referência aos pontos fixos mais exteriores em cada
um dos quais a espessura das rochas sedimentares seja pelo menos
1% da distância mais curta entre esse ponto e o pé do talude
continental; ou uma linha traçada com referência a pontos fixos
situados a não mais de 60 milhas marítimas do pé do talude
continental.
Além disso, também são estabelecidos critérios restritivos
alternativos, determinando limites além dos quais não se poderá
estender a plataforma continental. São eles: 350 milhas marítimas das
linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial,
ou 100 milhas marítimas da isóbata de 2.500 metros 7.
As Diretrizes Gerais da Política Nacional para os Recursos do
Mar (PNRM), baixadas pelo Presidente da República em 12 de maio
de 1980, estabelecem a fixação de medidas essenciais à promoção
da integração do mar territorial e plataforma continental ao espaço
brasileiro e à exploração racional dos oceanos, aí compreendidos os
recursos vivos, minerais e energéticos da coluna d'água, solo e
subsolo, que apresentem interesse para o desenvolvimento
econômico e social do País e para a segurança nacional.
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Foi nesse diapasão que o Governo brasileiro considerou
necessária a elaboração de um plano de levantamento da plataforma
continental brasileira, com o propósito de estabelecer as diretrizes
reguladoras das ações a serem empreendidas, visando à
determinação do limite exterior de nossa plataforma continental, além
das 200 milhas marítimas.
Pelo Decreto nº 98.145/1989, tal missão é incumbida à
Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), que
compete assessorar o Presidente da República na consecução da
Política Nacional para os Recursos do Mar. A ela, por conseguinte,
também caberão as atividades de planejamento, coordenação e
controle das tarefas relacionadas ao levantamento da plataforma
continental brasileira.
Em razão dos diversos e multifacetados aspectos que
envolvem a matéria, todos os Ministérios representados na CIRM
terão, nos seus respectivos setores de atuação, níveis de participação
bem definidos, em especial os Ministérios da Marinha, das Relações
Exteriores, da Educação, das Minas e Energia e a Secretaria Especial
de Ciência e Tecnologia.
Para a execução do Levantamento da Plataforma Continental
(Leplac), a CIRM contou com uma subcomissão, um comitê-executivo,
bem como um grupo de trabalho composto por representantes da
Diretoria de Hidrovia e Navegação (DHN), Departamento Nacional de
Produção Mineral (DNPM), Petrobras, Programa de Geologia e
Geofísica Marinha (PGGM) e comunidade científica responsável pela
execução do Leplac.
A proposta de limite exterior da plataforma continental brasileira
foi encaminhada à Comissão de Limites da Plataforma Continental
(CLPC) da ONU, em 2004, por intermédio do Ministério das Relações
Exteriores, e representa um acréscimo de 960.000Km2 de leito
marinho ao espaço brasileiro, além dos 3.500.000Km2 referentes à
Zona Econômica Exclusiva (ZEE), o que totaliza uma área de
4.460.000Km2 (52% do território nacional).
Em março de 2007, o Brasil recebeu as recomendações
relativas ao estabelecimento do limite exterior da plataforma
continental. São contestadas quatro regiões: Cone do Amazonas,
Cadeia Norte Brasileira, Cadeia Vitória-Trindade e Margem Sul,
perfazendo um total aproximado de 200.000km2 de área.
Após a análise das recomendações, foi aprovado pelo Plenário
da CIRM, e formalizado por meio de resolução, que as
recomendações formuladas pela CLPC não atendiam ao pleito
brasileiro e que seria elaborada uma nova proposta a ser submetida à
CLPC o que fora feito em julho de 2008 e que atualmente encontra-se
em elaboração.
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A CIRM, em 26 de agosto de 2010, reconhecendo os
compromissos assumidos pelo Brasil ao ratificar a Convenção das
Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), resolveu aprovar a
Resolução nº 3.
Por este instrumento, a CIRM acolheu a proposta da
subcomissão para o Leplac na sua 57ª Sessão Ordinária, realizada
em 20 de agosto de 2010, no sentido de que, independentemente de
o limite exterior da Plataforma Continental além das 200 milhas
náuticas não ter sido definitivamente estabelecido, o Brasil tem direito
de avaliar previamente os pedidos de autorização para realização de
pesquisa na plataforma continental brasileira, além das 200 milhas
náuticas, tendo como base a proposta de limite exterior encaminhada
à Comissão de Limites da Plataforma Continental (CLPC) em 2004 8.
Consigne-se que a mencionada resolução determinou ser dado
conhecimento de seu teor à Marinha do Brasil, bem como à Agência
Nacional de Petróleo, Gás e Biocombustíveis (ANP), isto porque
compete ao Ministério da Marinha autorizar e acompanhar o
desenvolvimento de atividades de pesquisas e investigações
científicas realizadas na plataforma continental e em águas sob
jurisdição brasileira, conforme disposto na norma contida no art. 2º do
Decreto nº 96.000/1988, bem como é de atribuição da ANP a
administração dos direitos de exploração de petróleo e gás natural, de
acordo com o previsto no art. 21 da Lei nº 9.478/1997.
Na verdade, o Governo brasileiro não acatou totalmente as
deliberações da CPLC e de maneira unilateral fixou o limite exterior de
sua plataforma continental.
Mas qual o interesse do Estado brasileiro na adoção de tal
medida?
A necessidade de fixação dos limites da plataforma continental
apresenta, entre outros, fundamentos estratégicos para o País, tanto
no aspecto militar, como no econômico, ambiental e científico. O
fundamento estratégico e militar está no sentido de que é importante
para o País marcar sua posição no cenário internacional, mormente
no Atlântico Sul.
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É esse o sentido do Decreto nº 98.145/1989, ao mencionar que
ainda que o levantamento da plataforma continental implique
consideráveis compromissos de ordem financeira a serem assumidos
pelo País, tal empreendimento reveste-se de particular importância
para a política exterior do Brasil em relação ao Atlântico Sul. Além dos
benefícios intrínsecos advindos dos conhecimentos adquiridos com o
levantamento da plataforma continental, esse exercício marcará uma
presença brasileira em área de atividade pioneira no Atlântico Sul e
contribuirá para despertar a consciência, em outros países ribeirinhos,
da necessidade e conveniência de também definirem os limites
exteriores de suas margens continentais. A experiência poderá ser
eventualmente compartilhada com países da região dispostos a
buscar nossa cooperação nesse campo. Assim, estará sendo
cumprido um objetivo essencial da política exterior do Brasil em
relação ao Atlântico Sul, voltada que é a fomentar o desenvolvimento
das potencialidades dos países da região por meio de um esforço
cooperativo entre eles, sem a ingerência de potências estranhas à
área 9.
O interesse público e nacional é evidente em um caso como o
aqui tratado, até porque envolve questões de soberania da Nação. A
própria Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar
(CNUDM), em seu art. 77, determina que o Estado costeiro exerce
direitos de soberania sobre a plataforma continental para efeitos de
exploração e aproveitamento dos seus recursos naturais.
Sob o prisma econômico, a existência de recursos naturais na
plataforma continental brasileira está intrinsecamente ligada ao
desenvolvimento do País.
Estudos já demonstraram a existência de nódulos polimetálicos
na plataforma continental brasileira, ou seja, metais com extremo valor
econômico como manganês, níquel, cobre e cobalto, sem falar das
eventuais jazidas de petróleo e gás natural além das 200 milhas. Daí a
razão da ciência da ANP prevista no item b da Resolução nº 3 ora em
comento.
No tocante à vertente científica, o Comandante da Marinha
coordena a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar
(CIRM), com representantes de 15 Ministérios e instituições,
responsáveis por uma série de programas e ações relacionados ao
uso racional das águas jurisdicionais brasileiras, na plataforma
continental brasileira, sendo um deles o Programa de Avaliação da
Potencialidade Mineral da Plataforma Continental brasileira, cujo
objetivo é o levantamento geológico-geofísico, análise e avaliação dos
depósitos minerais da plataforma continental brasileira, resguardando
assim as riquezas do mar para gerações futuras 10.
Não podemos olvidar que a exploração dos recursos naturais
da plataforma continental brasileira deve ser feita com observância do
que dispõe a parte XII da Convenção das Nações Unidas sobre o
Direito do Mar (CNUDM), ou seja, obrigação de proteger e observar o
meio ambiente marinho.
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A diretriz da CNUDM é no sentido de que os Estados devem
tomar, individual ou conjuntamente, como apropriado, todas as
medidas compatíveis para prevenir, reduzir e controlar a poluição do
meio marinho, qualquer que seja a sua fonte, utilizando para esse fim
os meios mais viáveis de que disponham e de conformidade com as
suas possibilidades, e devem esforçar-se por harmonizar as suas
políticas a esse respeito.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como visto, tão importante quanto apresentar a definição do
conceito jurídico de Plataforma Continental é a fixação dos seus
limites.
No caso do Brasil, durante dez anos, entre 1987 e 1996, a
Diretoria de Hidrografia e Navegação iniciou o projeto de
Levantamento da Plataforma Continental (Leplac), em parceria com a
Petrobras e universidades brasileiras. Os dados oceanográficos
coletados, ao longo de toda a margem continental brasileira,
subsidiaram a confecção de mapas para o estabelecimento do limite
da Plataforma Continental 11.
Não restam dúvidas de que a plataforma é um bem público da
União, e a relevância da fixação de seus limites passa por questões
estratégicas militares, científicas, econômicas e ambientais.
Determinados os limites da plataforma continental brasileira, há
de se ter como meta a regulação da exploração dos recursos naturais
ali existentes. A proteção ao meio ambiente marinho é assegurada na
Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar, razão pela qual
no âmbito nacional é imprescindível a implantação de políticas
públicas específicas para a tutela de tais bens.
A exploração, principalmente a mineral, de tais recursos deve
ser feita em observância aos princípios ambientais garantidos pela
Constituição Federal de 1988, com regulamentação específica para
esse tipo de atividade, uma vez que os fundos marinhos são
considerados como patrimônio da humanidade.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967.
______. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
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93
______. Lei nº 8.617/1993.
______. Decreto nº 28.840/1950.
______. Decreto nº 98.145/1989.
______. Resolução nº 3, de 26 de agosto de 2010, publicada no DOU
em 3 de setembro de 2010.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de
administrativo. 19. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
www.mar.mil.br/menu_v/amazonia_azul/vertente_cient.htm.
em: 28 dez. 2010.
direito
Acesso